Zaak C‑392/22

X

tegen

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch)

Arrest van het Hof (Vierde kamer) van 29 februari 2024

„Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk asiel- en immigratiebeleid – Verzoek om internationale bescherming – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 4 – Gevaar van onmenselijke of vernederende behandeling – Criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming – Verordening (EU) nr. 604/2013 – Artikel 3, lid 2 – Omvang van de verplichtingen van de lidstaat die heeft verzocht om terugname van de verzoeker door de verantwoordelijke lidstaat en de verzoeker aan laatstgenoemde lidstaat wil overdragen – Beginsel van wederzijds vertrouwen – Middelen en bewijsstandaard inzake het reële gevaar van onmenselijke of vernederende behandeling wegens systeemfouten – Praktijk van pushbacks naar een derde land en bewaring aan grensposten”

1. Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming – Verordening nr. 604/2013 – Overdracht van een persoon die om internationale bescherming verzoekt aan de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van zijn verzoek – Onweerlegbaar vermoeden dat laatstgenoemde staat de grondrechten van de Unie eerbiedigt – Geen

   (Art. 2 VEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 1 en 4; verordening nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad)

   (zie punten 43‑46)

2. Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Procedures voor de toekenning en intrekking van internationale bescherming – Richtlijn 2013/32 – Procedure voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming – Toegang tot de procedure – Pushbacks naar een derde land – Ontoelaatbaarheid

   (Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 18 en art. 19, lid 2; verordening nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 3; richtlijn 2013/32 van het Europees Parlement en de Raad, art. 6)

   (zie punten 50‑53)

3. Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Normen voor de opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken – Richtlijn 2013/33 – Criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming – Verordening nr. 604/2013 – Bewaring – Gronden – Bewaring op de enkele grond dat om internationale bescherming is verzocht – Ontoelaatbaarheid – Maatregel die alleen kan worden bevolen of verlengd met inachtneming van algemene en abstracte regels waarin de voorwaarden en de wijze van toepassing ervan zijn vastgelegd

   (Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 6; verordening nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 20; richtlijn 2013/33 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 15)

   (zie punten 54‑56)

4. Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming – Verordening nr. 604/2013 – Overdracht van een persoon die om internationale bescherming verzoekt aan de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van zijn verzoek – Omstandigheden die een overdracht uitsluiten – Systeemfouten in de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor verzoekers in de verantwoordelijke lidstaat die resulteren in onmenselijke of vernederende behandeling – Verantwoordelijke lidstaat die is overgegaan tot pushbacks en bewaring aan grensposten – Praktijken die in de weg staan aan overdracht indien er een reëel risico bestaat dat de verzoeker in een situatie terechtkomt die kan worden gelijkgesteld met onmenselijke of vernederende behandeling

   (Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 4; verordening nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3, lid 2, tweede alinea)

   (zie punten 57‑65, dictum 1)

5. Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming – Verordening nr. 604/2013 – Overdracht van een persoon die om internationale bescherming verzoekt aan de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van zijn verzoek – Omstandigheden die een overdracht uitsluiten – Systeemfouten in de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor verzoekers in de verantwoordelijke lidstaat die resulteren in onmenselijke of vernederende behandeling – Verplichtingen van de verzoekende lidstaat met betrekking tot de beoordeling van dat risico – Mogelijkheid om van de verantwoordelijke lidstaat individuele garanties te vragen die een dergelijk risico uitsluiten

   (Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 4; verordening nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3, lid 2, tweede alinea, art. 5, 21, lid 3, en art. 22, leden 2 tot en met 5)

   (zie punten 67‑81, dictum 2)

Samenvatting

Naar aanleiding van een verzoek om een prejudiciële beslissing van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (Nederland), spreekt het Hof zich uit over de omvang van de ingewilligdverplichtingen van de lidstaat die vraagt om terugname van de persoon die om internationale bescherming verzoekt door de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van dat verzoek, in de situatie waarin sprake is van pushbacks ( 1 ) en bewaring aan grensposten door laatstgenoemde staat.

Op 9 november 2021 heeft X, Syrisch staatsburger, een verzoek om internationale bescherming ingediend in Polen. Vervolgens is hij op 21 november 2021 Nederland binnengekomen, waar hij de volgende dag een nieuw verzoek om internationale bescherming heeft ingediend. Op 1 februari 2022 heeft Polen het verzoek van Nederland om X overeenkomstig de bepalingen van de Dublin-III verordening ( 2 ) terug te nemen ingewilligd. Daarop heeft de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nederland) bij besluit van 20 april 2022 het door X in Nederland ingediende verzoek om internationale bescherming niet in behandeling genomen op grond dat Polen voor de behandeling van dat verzoek verantwoordelijk was, en de argumenten van X tegen zijn overdracht afgewezen.

X heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, teneinde een verbod op zijn overdracht aan Polen te verkrijgen. In dit verband heeft hij met name betoogd dat de Poolse autoriteiten zijn grondrechten hebben geschonden. Volgens zijn verklaringen is hij na zijn binnenkomst op het Poolse grondgebied driemaal het voorwerp geweest van een pushback naar Belarus. Verder stelt X dat hij ongeveer een week bij het centrum van de grenswacht gedetineerd is geweest en daar heel slecht is behandeld, met name omdat er te weinig eten en geen enkele medische controle was. Hij geeft aan te vrezen dat zijn grondrechten opnieuw worden geschonden indien hij aan Polen wordt overgedragen.

De verwijzende rechter heeft geoordeeld dat uit objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte informatie blijkt dat Polen reeds meerdere jaren systematisch de grondrechten van derdelanders schendt door zich schuldig te maken aan pushbacks, regelmatig met gebruik van geweld, en door derdelanders die zijn grondgebied niet rechtmatig inreizen systematisch en onder als „erbarmelijk” aangemerkte omstandigheden te detineren.

In deze omstandigheden heeft de verwijzende rechter het Hof in essentie verzocht om een prejudiciële beslissing over de vraag of het feit dat de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming van een derdelander, overgaat tot pushbacks en bewaring aan zijn grensposten van derdelanders die een dergelijk verzoek aan zijn grens wensen in te dienen, eraan in de weg staat dat die derdelander aan die lidstaat wordt overgedragen. Hij heeft het Hof tevens verzocht om aanwijzingen voor de beoordeling van het risico dat die derdelander aan onmenselijke of vernederende behandelingen wordt onderworpen.

Beoordeling door het Hof

Het Hof bevestigt om te beginnen dat pushbacks en bewaring aan de grensposten zoals die welke in casu door de verwijzende rechter zijn geconstateerd, onverenigbaar zijn met het Unierecht en ernstige tekortkomingen in de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor verzoekers vormen. Ten eerste zijn pushbacks immers in strijd met artikel 6 van richtlijn 2013/32 ( 3 ), dat een van de grondslagen van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel vormt ( 4 ). Ten tweede kunnen zij ook in strijd zijn met het beginsel van non-refoulement, dat als grondrecht wordt gewaarborgd door artikel 18 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), gelezen in samenhang met artikel 33 van het Verdrag van Genève ( 5 ), en door artikel 19, lid 2, van het Handvest. Wat bewaring aan de grensposten betreft, wordt in overweging 15 van richtlijn 2013/33 ( 6 ) evenals in overweging 20 van de Dublin III-verordening herinnerd aan het beginsel dat niemand in bewaring mag worden gehouden om de enkele reden dat hij internationale bescherming zoekt.

Het feit dat de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming van een derdelander is overgegaan tot pushbacks en bewaring aan zijn grensposten, staat op zich evenwel niet in de weg aan de overdracht van die derdelander aan die lidstaat. Om die overdracht te beletten moeten de vastgestelde tekortkomingen immers voldoen aan de twee cumulatieve voorwaarden van artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de Dublin III-verordening. Volgens deze bepaling maken alleen „systeemfouten” die „resulteren in onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van artikel 4 van het [Handvest]”, een dergelijke overdracht onmogelijk ( 7 ). Hieruit volgt, ten eerste, dat de vastgestelde tekortkomingen in het algemeen betrekking moeten hebben op de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor personen die om internationale bescherming verzoeken, of althans op bepaalde groepen van deze verzoekers in hun geheel beschouwd. Ten tweede moeten er ernstige, op feiten berustende gronden bestaan om aan te nemen dat de betrokken derdelander bij of na de overdracht een reëel risico zou lopen om aan dergelijke praktijken te worden onderworpen en dat hij door deze praktijken zou kunnen terechtkomen in een toestand van zeer verregaande materiële ontberingen die zo ernstig is dat zij kan worden gelijkgesteld met een door artikel 4 van het Handvest verboden onmenselijke of vernederende behandeling.

Wat betreft de bewijsstandaard en -regeling op grond waarvan artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de Dublin III-verordening kan worden toegepast, moet, bij gebreke van specifieke preciseringen in die bepaling, worden verwezen naar de algemene bepalingen en de opzet van die verordening.

Hieruit volgt, ten eerste, dat de lidstaat die een persoon die om internationale bescherming verzoekt aan de verantwoordelijke lidstaat wil overdragen, vooraleer tot deze overdracht over te gaan rekening moet houden met alle informatie die deze verzoeker hem verstrekt, met name met betrekking tot het eventuele bestaan van een reëel risico om bij of na die overdracht te worden onderworpen aan onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van artikel 4 van het Handvest.

Ten tweede moet de lidstaat die heeft verzocht om terugname van een persoon die om internationale bescherming verzoekt meewerken aan de vaststelling van de feiten door te beoordelen of dit risico reëel is, op basis van objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens en afgemeten aan het door het Unierecht gewaarborgde niveau van bescherming van de grondrechten. In voorkomend geval moet deze lidstaat hierbij op eigen initiatief rekening houden met relevante informatie waarvan hij niet onkundig kan zijn met betrekking tot mogelijke systeemfouten in de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor personen die in de verantwoordelijke lidstaat om internationale bescherming verzoeken.

Ten derde moet die lidstaat van die overdracht afzien wanneer er ernstige, op feiten berustende gronden zijn om aan te nemen dat er in geval van overdracht een reëel risico op behandeling in strijd met artikel 4 van het Handvest bestaat. In dat geval blijft de lidstaat die met het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat is belast, de criteria van hoofdstuk III onderzoeken teneinde vast te stellen of een andere lidstaat als verantwoordelijke lidstaat kan worden aangewezen.

De lidstaat die de overdracht wenst uit te voeren, kan evenwel trachten van de verantwoordelijke lidstaat individuele garanties te verkrijgen die volstaan om elk reëel risico op onmenselijke of vernederende behandeling in geval van overdracht uit te sluiten en mag, indien deze garanties worden verstrekt en zij geloofwaardig en toereikend lijken om elk reëel risico op dergelijke behandeling uit te sluiten, tot overdracht overgaan.

( 1 ) De praktijk van pushbacks aan de buitengrenzen van de Unie komt erop neer dat personen die een verzoek om internationale bescherming willen indienen van het grondgebied van de Unie worden verwijderd, of dat personen die een dergelijk verzoek hebben ingediend bij het betreden van dat grondgebied ervan worden verwijderd voordat dit verzoek overeenkomstig de Uniewetgeving is behandeld.

( 2 ) Verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB 2013, L 180, blz. 31; hierna: „Dublin III-verordening”).

( 3 ) Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 60).

( 4 ) Deze bepaling impliceert dat iedere derdelander of staatloze het recht heeft om, ook aan de grenzen van een lidstaat, een verzoek om internationale bescherming in te dienen door zijn wens om internationale bescherming te genieten kenbaar te maken bij een van de in deze bepaling bedoelde autoriteiten. Hij moet dit recht hebben, zelfs indien hij illegaal op het grondgebied verblijft en ongeacht welke slaagkans een dergelijk verzoek heeft [arrest van 22 juni 2023, Commissie/Hongarije (Intentieverklaring vóór een asielaanvraag), C‑823/21, EU:C:2023:504, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

( 5 ) Verdrag van Genève betreffende de status van vluchtelingen van 28 juli 1951, aangevuld bij het Protocol van New York van 31 januari 1967.

( 6 ) Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 96).

( 7 ) Artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de Dublin-III verordening luidt: „Indien het niet mogelijk is een verzoeker over te dragen aan de lidstaat die in de eerste plaats als verantwoordelijke lidstaat is aangewezen, omdat ernstig moet worden gevreesd dat de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor verzoekers in die lidstaat systeemfouten bevatten die resulteren in onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van artikel 4 van het [Handvest], blijft de lidstaat die met het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat is belast de criteria van hoofdstuk III onderzoeken teneinde vast te stellen of een andere lidstaat als verantwoordelijke lidstaat kan worden aangewezen.”