Zaak T‑235/21

Republiek Bulgarije

tegen

Europese Commissie

Arrest van het Gerecht (Eerste kamer) van 8 maart 2023

“ELGF en Elfpo – Uitgaven die van financiering zijn uitgesloten – Door Bulgarije verrichte uitgaven – Afzetbevorderingsmaatregelen – Onderzoeksverslag van OLAF – Conformiteitsgoedkeuring – Motiveringsplicht”

1. Landbouw – Financiering door het ELGF en het Elfpo – Goedkeuring van de rekeningen – Definitieve weigering om bepaalde uitgaven ten laste te nemen – Noodzaak van een voorafgaande procedure op tegenspraak – Mededeling van bevindingen door de Commissie – Aanpassing door middel van een uitnodiging voor een bilaterale vergadering – Toelaatbaarheid – Schending van de procedurele rechten van de betrokken lidstaat – Geen

   (Verordening nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad, art. 54; verordening nr. 908/2014 van de Commissie, art. 34)

   (zie punten 31, 32, 41, 42, 49)

2. Landbouw – Financiering door het ELGF en het Elfpo – Goedkeuring van de rekeningen – Terugvordering van de onverschuldigd betaalde bedragen bij de begunstigden – Termijn van 18 maanden – Aanvangspunt – Ontvangst door het betaalorgaan of het voor de terugvordering verantwoordelijke orgaan van een controlerapport of een soortgelijk document – Begrip controlerapport of een soortgelijk document – Eindverslag van OLAF – Daaronder begrepen

   (Verordeningen van het Europees Parlement en de Raad, nr. 883/2013, art. 11, en nr. 1306/2013, art. 52 en art. 54, lid 1; verordening nr. 908/2012 van de Commissie, art. 34)

   (zie punten 75‑81)

3. Landbouw – Financiering door het ELGF en het Elfpo – Goedkeuring van de rekeningen – Beginselen – Zorgvuldigheidsplicht van de lidstaten – Omvang

   (Art. 4, lid 3 VWEU; verordening nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad, art. 58, lid 1)

   (zie punten 88‑90, 94)

4. Landbouw – Financiering door het ELGF en het Elfpo – Goedkeuring van de rekeningen – Verdeling van de financiële aansprakelijkheid bij het achterwege blijven van terugvordering – Geen verzoek om terugbetaling dat is vastgesteld door de lidstaat of is ingediend bij zijn nationale rechterlijke instanties – Niet-toepasselijkheid

   (Verordening nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad, art. 54, lid 2)

   (zie punten 112, 113)

Samenvatting

In 2017 heeft de Commissie een conformiteitsgoedkeuringsprocedure ingeleid betreffende bepaalde uitgaven die de Republiek Bulgarije had verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo). In de aan die lidstaat overgemaakte mededeling van bevindingen werd vermeld dat de Commissie, overeenkomstig artikel 52 van verordening nr. 1306/2013 ( 1 ) en in het licht van de informatie die was verkregen uit een onderzoek van het Europees Bureau voor Fraudebestrijding (OLAF), de mogelijkheid onderzocht om een deel van deze uitgaven te onttrekken aan financiering door de Unie.

In juli 2017 werd een eerste bilaterale vergadering gehouden tussen de Commissie en de Bulgaarse autoriteiten. Daarop heeft de Commissie een eerste eindverslag van OLAF doen toekomen aan de Republiek Bulgarije, en deze vervolgens in mei 2018 uitgenodigd voor een tweede bilaterale vergadering. In deze uitnodiging werd verwezen naar artikel 54 ( 2 ) van verordening nr. 1306/2013 en werd aanbevolen om de betalingen die volgens voornoemd verslag onregelmatig waren verricht, terug te vorderen. In haar opmerkingen op deze uitnodiging heeft de Republiek Bulgarije de Commissie uitdrukkelijk meegedeeld dat zij voorlopig niet voornemens was de litigieuze uitgaven terug te vorderen, omdat nog geen beslissing was genomen in het strafrechtelijke vooronderzoek dat ter zake was ingeleid. In september 2018 heeft de Commissie het tweede eindverslag van OLAF overgelegd, dat betrekking had op de onregelmatigheden inzake de betrokken uitgaven.

In augustus 2020 heeft de Commissie in haar definitieve standpunt meegedeeld dat zij vasthield aan het standpunt om de Republiek Bulgarije een financiële correctie op te leggen krachtens artikel 54, lid 5, onder a) en c), van verordening nr. 1306/2013, omdat het betaalorgaan nalatig was geweest door niet binnen de in deze bepalingen gestelde termijnen de litigieuze uitgaven terug te vorderen van de begunstigden ervan.

In februari 2021 heeft de Commissie bij middel van het uitvoeringsbesluit (EU) 2021/261 ( 3 ) (hierna: „bestreden besluit”) een bedrag van 7656848,97 EUR onttrokken aan financiering door de Europese Unie.

De Republiek Bulgarije heeft voor het Gerecht de nietigverklaring van dat besluit gevorderd. De middelen die zij aanvoert betreffen onder meer de schending van haar procedurele rechten, de verkeerde vaststelling van het aanvangstijdstip van de termijn die geldt voor de terugvordering van de onverschuldigd betaalde bedragen, alsook een beoordelingsfout met betrekking tot de zorgvuldigheidsplicht van het betaalorgaan wat deze terugvordering betreft.

Het Gerecht verwerpt het beroep en spreekt zich in het kader daarvan voor de eerste keer uit over een nog niet aan de orde gekomen vraag van uitlegging van artikel 52 en artikel 54, lid 5, onder a) en c), van verordening nr. 1306/2013.

Beoordeling door het Gerecht

Om te beginnen verwerpt het Gerecht het door de Republiek Bulgarije aangevoerde middel dat zij tijdens de goedkeuringsprocedure de in artikel 52 van verordening nr. 1306/2013 en artikel 34 van verordening nr. 908/2014 ( 4 ) neergelegde procedurele waarborgen niet had genoten.

De in het bestreden besluit voor de financiële correctie aangevoerde redenen stemmen inderdaad slechts gedeeltelijk overeen met de redenen die de Commissie in de mededeling van de bevindingen had uiteengezet ter rechtvaardiging van de inleiding van de goedkeuringsprocedure. Gelet op de inhoud van de uitnodiging voor de tweede bilaterale vergadering – in het bijzonder de vermelding daarin van de onregelmatigheden die een financiële correctie konden rechtvaardigen en van de te verwachten corrigerende maatregelen, zoals de terugvordering van de uitgaven – kan die uitnodiging in wezen echter als een aanpassing van de mededeling van bevindingen worden beschouwd.

De Republiek Bulgarije kan dus niet stellen dat zij geenszins kon weten dat haar een financiële correctie kon worden opgelegd indien zij niet overeenkomstig artikel 54 van verordening nr. 1306/2013 een procedure tot terugvordering van de litigieuze uitgaven zou inleiden. Bovendien werden alle vragen in verband met de toepassing van deze bepaling besproken in het verdere verloop van de goedkeuringsprocedure.

Vervolgens wijst het Gerecht het argument van de Republiek Bulgarije van de hand dat alleen de kennisgeving van het bestreden besluit, en niet die van de eindverslagen van OLAF, het tijdstip van ontvangst van een „controlerapport of een soortgelijk document” vormt en bijgevolg als het beginpunt van de termijn van 18 maanden voor de terugvordering van de betrokken betalingen geldt. ( 5 )

Dienaangaande merkt het Gerecht op dat, indien de wetgever het aanvangstijdstip van deze termijn had willen vastleggen op het tijdstip van de formele afronding van de goedkeuringsprocedure als bedoeld in artikel 52 van verordening nr. 1306/2013, hij uitdrukkelijk zou hebben verwezen naar de uitvoeringshandelingen, zoals het bestreden besluit. Voorts zou hij geen melding hebben gemaakt van een controlerapport of een soortgelijk document, aangezien uit het gebruik van deze twee begrippen kan worden opgemaakt dat het om documenten van verschillende aard kan gaan, terwijl alleen besluiten de goedkeuringsprocedure kunnen beëindigen.

Bovendien heeft een controlerapport of een soortgelijk document niet tot doel het bedrag van de uitgaven vast te stellen dat aan financiering door de Unie moet worden onttrokken, maar het bestaan van een onregelmatigheid aan te geven. In tegenstelling tot wat de Republiek Bulgarije stelt, doet de omstandigheid dat op basis van de eindverslagen van OLAF de aan financiering door de Unie te onttrekken bedragen niet definitief konden worden vastgesteld en deze eindverslagen niet automatisch tot de inleiding van een administratieve of gerechtelijke procedure op nationaal niveau konden leiden, dan ook geen afbreuk aan de kwalificatie ervan als controlerapporten of soortgelijke documenten.

Ten slotte verwerpt het Gerecht het middel waarmee verzoekster stelt de Commissie een beoordelingsfout heeft gemaakt door te oordelen dat het betaalorgaan van de Republiek Bulgarije niet met de vereiste zorgvuldigheid had gehandeld en nalatig was geweest door niet binnen de in artikel 54 van verordening nr. 1306/2013 gestelde termijnen de litigieuze uitgaven terug te vorderen van de begunstigden.

Het staat volgens de rechtspraak aan de lidstaten om te kiezen welke middelen geschikt zijn om de doeltreffendheid van de controles en de onmiddellijke terugvordering van de onverschuldigd betaalde steun te verzekeren. De inleiding van een strafprocedure impliceert echter niet noodzakelijkerwijs dat de bevoegde autoriteiten voor het overige kunnen afzien van elke maatregel die, zo niet de terugvordering, dan toch ten minste het veiligstellen van een schuldvordering wegens een onverschuldigde betaling tot doel heeft. Daarnaast rechtvaardigt de duur van de door het betaalorgaan ingeleide administratieve of gerechtelijke procedures geen niet-nakoming van de zorgvuldigheidsplicht die aan de lidstaten de verplichting oplegt alle maatregelen vast te stellen die nodig zijn om een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen en de onverschuldigd betaalde bedragen terug te vorderen.

De Republiek Bulgarije had ten tijde van de vaststelling van het bestreden besluit geen enkele civielrechtelijke of administratieve maatregel genomen om de litigieuze uitgaven terug te vorderen. De enige destijds ingeleide procedure was strafrechtelijk van aard en bevond zich in de fase van het vooronderzoek. Het tijdschema voor de beëindiging ervan werd niet vermeld.

Verder waren de bevelen van het betaalorgaan, waarvan de Republiek Bulgarije aanvoert dat zij door haar eigen nationale rechterlijke instanties nietig zijn verklaard, erop gericht de betalingen in verband met de programma’s waarop de in de eindverslagen van OLAF vermelde fraude betrekking had, op te schorten, en niet op de terugvordering van de litigieuze uitgaven. Het argument dat de door het betaalorgaan genomen maatregelen nietig konden worden verklaard en dus ondoeltreffend en kostbaar konden blijken te zijn, kan dus niet rechtvaardigen dat de Republiek Bulgarije geen maatregelen voor de terugvordering heeft genomen. Bovendien wijst niets erop dat de eventuele maatregelen tot terugvordering van de betwiste uitgaven alle het voorwerp zouden zijn geweest van een beroep tot nietigverklaring voor de nationale rechterlijke instanties of door deze rechterlijke instanties nietig zouden zijn verklaard.

In die context benadrukt het Gerecht dat indien de Republiek Bulgarije administratieve maatregelen tot terugvordering van de betrokken bedragen zou hebben vastgesteld en de Bulgaarse rechterlijke instanties tegelijkertijd zouden hebben geconcludeerd dat er geen sprake was van een onregelmatigheid, zij overeenkomstig artikel 54, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 1306/2013 de door haar in dit verband gedragen financiële last aan het betrokken fonds had kunnen declareren als uitgave.

( 1 ) Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1200/2005 en nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549). Artikel 52 stelt de procedure vast voor de toepassing van correcties in het kader van de conformiteitsgoedkeuring in het geval van tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen van de lidstaten.

( 2 ) Deze bepaling betreft de terugvordering van de onverschuldigd betaalde bedragen.

( 3 ) Uitvoeringsbesluit (EU) 2021/261 van de Commissie van 17 februari 2021 tot onttrekking aan financiering door de Europese Unie van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2021, L 59, blz. 10).

( 4 ) Uitvoeringsverordening (EU) nr. 908/2014 van de Commissie van 6 augustus 2014 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad, wat betreft betaalorganen en andere instanties, financieel beheer, goedkeuring van de rekeningen, voorschriften inzake controles, zekerheden en transparantie (PB 2014, L 255, blz. 59). Artikel 34 vermeldt de verschillende fasen van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure.

( 5 ) Volgens artikel 54, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 „vorderen [de lidstaten] onverschuldigde betalingen die verband houden met onregelmatigheden of nalatigheden, terug van de begunstigde binnen 18 maanden na de goedkeuring en, indien van toepassing, de ontvangst door het betaalorgaan of het voor de terugvordering verantwoordelijke orgaan van een controlerapport of [van een] een soortgelijk document waarin wordt verklaard dat er een onregelmatigheid of nalatigheid heeft plaatsgevonden”.