Zaak C‑284/21 P

Europese Commissie

tegen

Anthony Braesch e.a.

Arrest van het Hof (Grote kamer) van 31 januari 2023

„Hogere voorziening – Staatssteun – Artikelen 107 en 108 VWEU – Herstructureringssteun – Bankensector – Inleidende fase van het onderzoek – Besluit waarbij de steunmaatregel verenigbaar wordt verklaard met de interne markt – Herstructureringsplan – Toezeggingen van de betrokken lidstaat – Lastendelingsmaatregelen – Omzetting van achtergestelde schuldvorderingen in eigen vermogen – Houders van obligaties – Beroep tot nietigverklaring – Ontvankelijkheid – Artikel 263, vierde alinea, VWEU – Procesbevoegdheid – Rechtstreeks en individueel geraakte natuurlijke of rechtspersoon – Schending van de procedurele rechten van belanghebbenden – Niet-inleiding van de formele onderzoeksprocedure – Artikel 108, lid 2, VWEU – Begrip ‚belanghebbenden’ – Verordening (EU) 2015/1589 – Artikel 1, onder h) – Begrip ‚belanghebbende’ – Door de Europese Commissie in aanmerking genomen nationale maatregelen – Niet-ontvankelijkheid van het beroep”

1. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Besluit van de Commissie waarbij staatssteun verenigbaar met de interne markt wordt verklaard zonder dat de formele onderzoeksprocedure wordt ingeleid – Beroep ingesteld door belanghebbenden in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU – Ontvankelijkheid – Voorwaarden

   [Art. 108, lid 2, en 263, vierde alinea, VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 1, h)]

   (zie punten 50‑54)

2. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door de Commissie – Administratieve procedure – Belanghebbende in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU – Begrip – Onderneming die niet rechtstreeks concurreert met de steunontvanger – Noodzaak voor deze onderneming om aan te tonen dat de steun concrete gevolgen heeft gehad voor haar situatie

   [Art. 108, lid 2, VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 1, h)]

   (zie punten 58‑60)

3. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door de Commissie – Administratieve procedure – Belanghebbende in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU – Begrip – Verzoeker die zich beroept op een aanzienlijk economisch verlies ten gevolge van de toezeggingen die zijn gedaan door de nationale autoriteit die de steunmaatregelen heeft aangemeld – Toezeggingen die niet door de Commissie zijn opgelegd en geen integrerend deel uitmaken van de steunmaatregelen – Economisch verlies dat niet het gevolg is van het besluit van de Commissie tot vaststelling van de verenigbaarheid van de steunmaatregelen met de interne markt – Verzoeker die niet onder het begrip belanghebbende valt – Mogelijkheid voor laatstgenoemde om bij een nationale rechter de verenigbaarheid van de betrokken toezeggingen met het Unierecht aan te vechten

   [Art. 108, leden 2 en 3, VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 1, h)]

   (zie punten 68‑81, 103‑110)

4. Steunmaatregelen van de staten – Door de Commissie goedgekeurde steun – Misbruik door de begunstigde – Begrip

   [Art. 108 VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 1, g), en 20]

   (zie punten 84, 85)

5. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door de Commissie – Richtsnoeren vastgesteld in het kader van de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Rechtskarakter – Indicatieve gedragsregels waarbij de Commissie zelf haar beoordelingsbevoegdheid beperkt – Bankenmededeling – Bindend gevolg voor de lidstaten – Geen

   [Art. 107, lid 3, b), en 108, lid 3, VWEU; mededeling 2013/C 216/01 van de Commissie]

   (zie punten 90‑95)

6. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door de Commissie – Verenigbaarheid van steun met de interne markt – Beoordelingsbevoegdheid – Eerbiediging van de samenhang tussen de bepalingen betreffende staatssteun en andere bepalingen van het Unierecht – Bankensector – Steun die moet voldoen aan de verplichtingen van richtlijn 2014/59 – Verplichting die uitsluitend geldt voor uitvoeringsvoorschriften voor de steunmaatregel die onlosmakelijk verbonden zijn met de doelstelling van de steun – Onderzoek van de voorwaarden voor herkapitalisatie van een kredietinstelling

   (Art. 106, 107 en 108 VWEU; richtlijn 2014/59 van het Europees Parlement en de Raad, art. 32)

   (zie punten 96‑103)

Samenvatting

In 2008 heeft de Italiaanse bank Banca Monte dei Paschi di Siena (hierna: „BMPS”) een kapitaalverhoging van 950 miljoen EUR doorgevoerd, die volledig werd gedragen door J.P. Morgan Securities Ltd (hierna: „JPM”) op grond van tussen deze ondernemingen gesloten overeenkomsten (hierna: „FRESH‑overeenkomsten”). JPM heeft de voor de financiering van deze transactie noodzakelijke middelen ontvangen van Mitsubishi UFJ Investor Services & Banking (Luxembourg) SA (hierna: „MUFJ”), die daartoe FRESH‑obligaties heeft uitgegeven voor een bedrag van 1 miljard EUR. De houders van deze obligaties ontvangen op hun beurt couponbetalingen die hun door MUFJ worden uitgekeerd.

Eind 2016 heeft BMPS verzocht om buitengewone financiële overheidssteun in de vorm van een preventieve herkapitalisatie op grond van de Italiaanse wettelijke regeling. Naar aanleiding van dat verzoek hebben de Italiaanse autoriteiten bij de Europese Commissie steun ten belope van 5,4 miljard EUR voor de herkapitalisatie van BMPS aangemeld. Deze steun kwam bovenop een individuele liquiditeitssteun van 15 miljard EUR ten gunste van BMPS, waarvoor de Commissie een tijdelijke goedkeuring had verleend bij besluit van 29 december 2016.

Bij besluit van 4 juli 2017 ( 1 ), dat na de inleidende onderzoeksfase is vastgesteld, heeft de Commissie goedkeuring verleend voor zowel de liquiditeitssteun van 15 miljard EUR aan BMPS als de steun voor de preventieve herkapitalisatie van BMPS ten belope van 5,4 miljard EUR (hierna: „litigieus besluit”). Deze steunmaatregelen, die vergezeld gingen van een herstructureringsplan voor BMPS en door de Italiaanse autoriteiten gedane toezeggingen, zijn om redenen van financiële stabiliteit aangemerkt als met de interne markt verenigbare staatssteun ( 2 ).

Het herstructureringsplan voor BMPS voorzag onder meer in de mogelijkheid om de tussen BMPS en JPM gesloten FRESH‑overeenkomsten te ontbinden. Na de ontbinding van deze overeenkomsten hebben verschillende houders van FRESH‑obligaties bij het Gerecht beroep ingesteld tot nietigverklaring van het litigieuze besluit. Ter ondersteuning van deze beroepen voerden deze verzoekers met name aan dat zij door de ontbinding van de FRESH‑overeenkomsten een aanzienlijk economisch verlies hadden geleden en dat deze ontbinding voortvloeide uit het herstructureringsplan waarvan de door de Italiaanse Republiek aangemelde steunmaatregelen vergezeld gingen.

De Commissie heeft voor het Gerecht een exceptie van niet‑ontvankelijkheid opgeworpen op grond dat verzoekers geen procesbelang hebben en niet procesbevoegd zijn in de zin van artikel 263 VWEU. Het Gerecht heeft deze exceptie van niet‑ontvankelijkheid verworpen ( 3 ), waarna de Commissie bij het Hof een hogere voorziening heeft ingesteld die beperkt is tot de kwestie van de procesbevoegdheid. De Grote kamer van het Hof wijst deze hogere voorziening toe en verduidelijkt wat de contouren zijn van het begrip „belanghebbende” in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU, op grond waarvan een persoon procesbevoegdheid heeft als persoon die rechtstreeks en individueel wordt geraakt in de zin van artikel 263 VWEU.

Beoordeling door het Hof

Met haar enige middel verwijt de Commissie het Gerecht in essentie blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat verzoekers in eerste aanleg als „belanghebbenden” in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 1, onder h), van verordening 2015/1589 ( 4 ) procesbevoegdheid hadden om krachtens artikel 263, vierde alinea, VWEU ( 5 ) nietigverklaring te vorderen van het litigieuze besluit, teneinde de procedurele rechten te waarborgen die zij stellen te ontlenen aan artikel 108, lid 2, VWEU.

In dit verband brengt het Hof in herinnering dat uit zijn rechtspraak volgt dat een „belanghebbende” in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU beroep kan instellen tot nietigverklaring van een na afloop van de inleidende onderzoeksfase vastgesteld besluit van de Commissie om geen bezwaar te maken tegen een aangemelde steunmaatregel, mits hij met dat beroep de procedurele rechten wil doen eerbiedigen die hij aan laatstgenoemde bepaling ontleent. Aangezien het litigieuze besluit is vastgesteld na afloop van de inleidende onderzoeksfase, zonder dat de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU is ingeleid, en rekwiranten beogen de procedurele rechten te waarborgen die zij aan deze bepaling stellen te ontlenen, heeft het Gerecht, om te bepalen of hun beroep ontvankelijk is op grond van artikel 263, vierde alinea, VWEU, terecht onderzocht of zij „belanghebbenden” zijn.

Het Gerecht heeft echter blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat rekwiranten „belanghebbenden” waren in het kader van de door de Commissie op grond van artikel 108 VWEU gevoerde procedure van toezicht op aangemelde steunmaatregelen.

Volgens verordening 2015/1589 ziet het begrip „belanghebbende” – dat eveneens wordt gebruikt in artikel 108, lid 2, VWEU – op een persoon, onderneming of ondernemersvereniging waarvan de belangen door de toekenning van steun kunnen worden geraakt. Aangezien dit begrip in de rechtspraak ruim wordt uitgelegd, kan het zich uitstrekken tot iedere persoon die kan aantonen dat de toekenning van staatssteun zijn situatie concreet dreigt te beïnvloeden.

In dit verband heeft het Gerecht overwogen dat de toezeggingen die de Italiaanse autoriteiten hebben gedaan met betrekking tot het herstructureringsplan voor BMPS – die bij de aangemelde steunmaatregelen waren gevoegd en volgens rekwiranten een aanzienlijk economisch verlies voor de houders van FRESH‑obligaties hebben meegebracht – integrerend deel uitmaken van de aangemelde steunmaatregelen, aangezien de Commissie deze maatregelen bij het litigieuze besluit verbindend heeft verklaard, zodat dit besluit zowel ziet op de aangemelde steunmaatregelen als op de toezeggingen van de Italiaanse autoriteiten. Het Gerecht heeft hieruit afgeleid dat de toekenning van de aangemelde steun en dus de vaststelling van het litigieuze besluit de situatie van rekwiranten concreet dreigen te beïnvloeden, zodat zij moeten worden aangemerkt als „belanghebbenden” in de zin van artikel 1, onder h), van verordening nr. 2015/1589.

Door aldus te oordelen is het Gerecht voorbijgegaan aan de Unierechtelijke regels betreffende de draagwijdte van het litigieuze besluit.

Dienaangaande preciseert het Hof dat ingeval een aangemelde steunmaatregel op voorstel van de betrokken lidstaat gepaard gaat met door deze staat gedane toezeggingen, hier niet uit volgt dat deze toezeggingen moeten worden geacht als zodanig door de Commissie te zijn opgelegd en dat de eventuele schadelijke gevolgen ervan voor derden dus zijn toe te schrijven aan het door deze instelling vastgestelde besluit.

Bij een na afloop van de inleidende onderzoeksfase vastgesteld besluit kan de Commissie de betrokken lidstaat niets opleggen of verbieden, maar heeft zij uitsluitend het recht om, middels een besluit om geen bezwaar te maken, een voorgenomen steunmaatregel zoals deze door die lidstaat is aangemeld goed te keuren door de steun verenigbaar met de interne markt te verklaren.

Hieruit volgt dat de Commissie zich in het litigieuze besluit ertoe heeft beperkt de Italiaanse Republiek toe te staan de betrokken staatssteun ten uitvoer te leggen, rekening houdend met het feitelijke kader dat deze lidstaat vooraf in het herstructureringsplan en in zijn aangemelde toezeggingen had vastgesteld om elke twijfel weg te nemen over de verenigbaarheid van die steun met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU. Derhalve kan niet worden geoordeeld dat de door de Italiaanse Republiek in het kader van de inleidende onderzoeksprocedure gedane toezeggingen zijn opgelegd bij het litigieuze besluit zelf, aangezien deze maatregelen uitsluitend voortvloeien uit door die lidstaat vastgestelde handelingen.

Bijgevolg kan de ontbinding van de FRESH‑overeenkomsten, bij de tenuitvoerlegging van het herstructureringsplan waarmee de aangemelde steun gepaard ging, niet worden beschouwd als een dwingend gevolg van het litigieuze besluit, aangezien deze ontbinding niet voortvloeit uit de tenuitvoerlegging van de betrokken steun als zodanig. Zij vloeit daarentegen voort uit de feitelijk ongetwijfeld verwante, maar juridisch onderscheiden maatregelen van de lidstaat die deze steun bij de Commissie heeft aangemeld. De omstandigheid dat die maatregelen door deze lidstaat met name zijn vastgesteld teneinde van de Commissie een besluit tot goedkeuring van die steun te verkrijgen en dat in verband met die maatregelen toezeggingen zijn gedaan, waarmee in een dergelijk besluit van deze instelling rekening is gehouden, is in dit verband niet relevant.

Anders dan het Gerecht heeft geoordeeld, zijn de in het litigieuze besluit bedoelde toezeggingen niet door de Commissie in dat besluit opgelegd of verbindend verklaard, maar vormen zij zuiver nationale maatregelen die de Italiaanse Republiek op grond van artikel 108, lid 3, VWEU onder haar eigen verantwoordelijkheid heeft aangemeld en die door de Commissie als feitelijk gegeven in aanmerking zijn genomen bij de beoordeling of de betrokken staatssteun, na afloop van de inleidende onderzoeksfase, verenigbaar met de interne markt kon worden verklaard, voor zover er geen twijfels over die verenigbaarheid bestaan.

In antwoord op het betoog van rekwiranten dat is ontleend aan de verplichting van de Commissie om voor alle door de Italiaanse Republiek aangemelde maatregelen na te gaan of zij in overeenstemming zijn met het Unierecht, brengt het Hof in herinnering dat de procedure van artikel 108 VWEU volgens vaste rechtspraak nooit mag leiden tot een resultaat dat strijdig zou zijn met specifieke Verdragsbepalingen. Aldus kan staatssteun die – als zodanig of vanwege bepaalde uitvoeringsvoorschriften ervan – bepalingen of algemene beginselen van het Unierecht schendt, niet verenigbaar met de interne markt worden verklaard. Derhalve is de Commissie in het litigieuze besluit overeenkomstig deze rechtspraak nagegaan of de aangemelde staatssteun in overeenstemming was met richtlijn 2014/59 ( 6 ). In dit verband is de Commissie met name nagegaan of de in het door de Italiaanse Republiek voorgestelde herstructureringsplan opgenomen lastendelingsmaatregelen, die hebben geleid tot de ontbinding van de FRESH‑overeenkomsten, geschikt waren om het toegekende steunbedrag te beperken tot wat strikt noodzakelijk was om de doelstelling van herkapitalisatie van BMPS te verwezenlijken.

De Commissie hoefde daarentegen niet na te gaan of deze lastendelingsmaatregelen zelf inbreuk maakten op de rechten die rekwiranten aan het Unierecht of aan het nationale recht stellen te ontlenen. Indien een dergelijke inbreuk wordt aangetoond, zou deze immers niet voortvloeien uit de steun als zodanig, uit het doel ervan of uit de onlosmakelijk met elkaar verbonden uitvoeringsvoorschriften ervan, maar uit de maatregelen die de Italiaanse Republiek heeft genomen om van de Commissie een besluit te verkrijgen waarbij die steun na afloop van de inleidende onderzoeksfase wordt goedgekeurd.

In die omstandigheden verleent het feit dat de lastendelingsmaatregelen deel uitmaken van een herstructureringsplan dat moet worden bekostigd met staatssteun, die de Italiaanse Republiek bij de Commissie heeft aangemeld opdat zij deze na afloop van de inleidende onderzoeksfase zou goedkeuren, aan rekwiranten, die zich door deze maatregelen benadeeld achten, niet de hoedanigheid van „belanghebbende” in de zin van artikel 1, onder h), van verordening 2015/1589 in het kader van de door die instelling overeenkomstig artikel 108 VWEU gevoerde procedure. Indien rekwiranten menen dat de Italiaanse Republiek door de vaststelling van de in het herstructureringsplan van BMPS opgenomen lastendelingsmaatregelen het Unierecht heeft geschonden, moeten zij de rechtmatigheid van die maatregelen aanvechten voor de nationale rechter, die in dit verband bij uitsluiting bevoegd is, waarbij die rechter de mogelijkheid heeft, of zelfs de verplichting indien hij in laatste instantie uitspraak doet, om zo nodig het Hof krachtens artikel 267 VWEU te verzoeken om een prejudiciële beslissing, teneinde vragen te stellen over de uitlegging of de geldigheid van de relevante Unierechtelijke bepalingen. Dit is nu juist de situatie in het onderhavige geval, aangezien rekwiranten niet stellen dat zij worden geraakt door de betrokken steun, maar dat zij worden geconfronteerd met de gevolgen van de lastendelingsmaatregelen die deel uitmaken van het in het litigieuze besluit bedoelde herstructureringsplan.

Het Hof aanvaardt in het licht van deze verduidelijkingen het enige middel dat de Commissie in haar hogere voorziening heeft aangevoerd en vernietigt het arrest van het Gerecht. Aangezien de zaak in staat van wijzen is, aanvaardt het Hof bovendien de door de Commissie in eerste aanleg opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid en verklaart het in eerste aanleg ingestelde beroep van rekwiranten dus niet-ontvankelijk.

( 1 ) Besluit C(2017) 4690 final van de Commissie van 4 juli 2017 betreffende steunmaatregel SA.47677 (2017/N) – Italië, nieuwe steun en gewijzigd herstructureringsplan van Banca Monte dei Paschi di Siena.

( 2 ) Op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, dat betrekking heeft op steunmaatregelen om een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen.

( 3 ) Arrest van 24 februari 2021, Braesch e.a./Commissie (T‑161/18, EU:T:2021:102).

( 4 ) Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (PB 2015, L 248, blz. 9).

( 5 ) Artikel 263, vierde alinea, VWEU noemt twee gevallen waarin een natuurlijke of rechtspersoon bevoegd is om beroep tot nietigverklaring in te stellen tegen een Uniehandeling die niet tot hem is gericht. Ten eerste kan hij een dergelijk beroep instellen indien deze handeling hem rechtstreeks en individueel raakt. Ten tweede kan hij beroep instellen tegen een regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, indien deze hem rechtstreeks raakt.

( 6 ) Richtlijn 2014/59/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende de totstandbrenging van een kader voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van richtlijn 82/891/EEG van de Raad en de richtlijnen 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU en 2013/36/EU en de verordeningen (EU) nr. 1093/2010 en (EU) nr. 648/2012, van het Europees Parlement en de Raad (PB 2014, L 173, blz. 190).