Zaak C‑519/20

Landkreis Gifhorn

(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door het Amtsgericht Hannover)

 Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 10 maart 2022

„Prejudiciële verwijzing – Immigratiebeleid – Richtlijn 2008/115/EG – Bewaring met het oog op verwijdering – Artikel 16, lid 1 – Rechtstreekse werking – Speciale inrichting voor bewaring – Begrip – Bewaring in een gevangenis – Voorwaarden – Artikel 18 – Noodsituatie – Begrip – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Doeltreffende rechterlijke toetsing”

1.        Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders – Richtlijn 2008/115 – Bewaring met het oog op verwijdering – Speciale inrichting voor bewaring – Begrip – Gespecialiseerde afdeling van een gevangenis – Gespecialiseerde gebouwen die gescheiden zijn van de gebouwen waarin de gewone gevangenen worden ondergebracht – Daaronder begrepen – Voorwaarden – Geen detentie in een gevangenisomgeving – Eerbiediging van de grondrechten en de rechten waarin genoemde richtlijn voorziet

(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 6 en 52, lid 3; richtlijn 2008/115 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 3, en art. 15, lid 1, 16 en 17)

(zie punten 35‑38, 41‑46, 57, dictum 1)

2.        Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders – Richtlijn 2008/115 – Bewaring met het oog op verwijdering – Speciale inrichting voor bewaring – Passende plaats en omstandigheden van bewaring – Beoordeling door de nationale rechter – Aspecten die in aanmerking moeten worden genomen

(Richtlijn 2008/115 van het Europees Parlement en de Raad, art. 15, lid 1, en 16, lid 1)

(zie punten 48‑56)

3.        Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders – Richtlijn 2008/115 – Bewaring met het oog op verwijdering – Noodsituaties – Bewaring in een gevangenis of verlenging ervan – Rechterlijke toetsing – Omvang – Controle op de naleving van de voorwaarden voor een dergelijke bewaring of verlenging – Daaronder begrepen

(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; richtlijn 2008/115 van het Europees Parlement en de Raad, art. 18)

(zie punten 63‑65, 67, dictum 2)

4.        Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders – Richtlijn 2008/115 – Bewaring met het oog op verwijdering – Verplichting om een bewaringsmaatregel in de regel ten uitvoer te leggen in een speciale inrichting voor bewaring – Uitzondering – Tijdelijke bewaring in gevangenis – Noodsituatie – Derdelanders die gescheiden worden gehouden van de gewone gevangenen – Toelaatbaarheid – Voorwaarden

(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 6; richtlijn 2008/115 van het Europees Parlement en de Raad, overwegingen 13 en 16, art. 15, 16, 17 en 18, leden 1 en 2)

(zie punten 69, 71‑74, 78‑98)

5.        Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders – Richtlijn 2008/115 – Bewaring met het oog op verwijdering – Nationale regeling die tijdelijke bewaring in een gevangenis, afgezonderd van de gewone gevangenen, toestaat – Niet‑naleving van de in genoemde richtlijn gestelde voorwaarden – Verplichtingen van de nationale rechters – Verplichting om elke met het recht van de Unie strijdige nationale bepaling buiten toepassing te laten

(Richtlijn 2008/115 van het Europees Parlement en de Raad, art. 16, lid 1, en 18, lid 1)

(zie punten 99, 100, 102, 103, dictum 3)

Samenvatting

K, Pakistaans staatsburger die illegaal in Duitsland verblijft, is in augustus 2020 met het oog op verwijdering in bewaring gesteld in de afdeling Langenhagen (Duitsland) van de gevangenis te Hannover. Deze bewaring, die aanvankelijk maar zou duren tot eind september 2020, is bij beslissing van het Amtsgericht Hannover (rechter in eerste aanleg Hannover, Duitsland) verlengd tot november 2020. K heeft tegen die beslissing beroep ingesteld bij diezelfde rechter. Deze vraagt zich af of de bewaring van K wel rechtmatig was in het licht van de voorwaarden die richtlijn 2008/115 oplegt(1). Hij wijst erop dat in de afdeling Langenhagen gedurende een bepaalde periode van de betrokken bewaring enerzijds met het oog op verwijdering in bewaring genomen personen en anderzijds gewone gevangenen werden ondergebracht, zij het in afzonderlijke gebouwen. In deze afdeling verzorgt hetzelfde gevangenispersoneel zowel de gevangenen als de met het oog op verwijdering in bewaring gestelde personen. Bovendien heeft deze afdeling weliswaar haar eigen directeur, maar is zij bestuurlijk verbonden aan de gevangenis van Hannover, die als geheel onder toezicht staat van de minister van Justitie.

Gezien deze omstandigheden heeft het Amtsgericht Hannover het Hof prejudiciële vragen gesteld over richtlijn 2008/115. Het Hof wordt verzocht te verduidelijken aan welke voorwaarden een inrichting voor bewaring moet voldoen om te worden beschouwd als een „speciale inrichting voor bewaring” die overeenkomstig die richtlijn geschikt is voor de bewaring van derdelanders in afwachting van verwijdering, alsook welke voorwaarden moeten zijn vervuld en welke rechterlijke toetsing vereist is wanneer een lidstaat derdelanders bij wijze van uitzondering in bewaring houdt in een gevangenis.

Beoordeling door het Hof

Wat in de eerste plaats het begrip „speciale inrichting voor bewaring” in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/115 betreft, merkt het Hof op dat de bewaringsomstandigheden in een dergelijke inrichting bepaalde specifieke kenmerken moeten vertonen in vergelijking met de omstandigheden waaronder vrijheidsstraffen in gevangenissen ten uitvoer worden gelegd. De inbewaringstelling van een derdelander met het oog op verwijdering heeft namelijk enkel tot doel de doeltreffendheid van de terugkeerprocedure te waarborgen en is niet bedoeld als straf. Bijgevolg moeten de bewaringsomstandigheden in een dergelijke inrichting van dien aard zijn dat zoveel mogelijk wordt voorkomen dat de bewaring gelijkstaat aan detentie in een gevangenisomgeving zoals kenmerkend is voor detentie als straf. Verder moeten zowel de rechten die worden gewaarborgd door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) als de rechten die zijn verankerd in artikel 16, leden 2 tot en met 5, en artikel 17 van richtlijn 2008/115 worden geëerbiedigd.

Het is de taak van de verwijzende rechter om de plaats en omstandigheden van bewaring in deze zaak te beoordelen. Het Hof wijst er onder meer wel op dat het bestaan van een bestuurlijke band tussen de plaats van bewaring en de autoriteit die ook bevoegd is voor gevangenissen, niet voldoende is om uit te sluiten dat het gaat om een „speciale inrichting voor bewaring”. Hetzelfde geldt voor het enkele feit dat in een afzonderlijk deel van een complex waarin derdelanders met het oog op verwijdering in bewaring worden gesteld, ook gevangenen worden ondergebracht, mits zij met name daadwerkelijk van elkaar gescheiden worden gehouden. De verwijzende rechter moet ook bijzondere aandacht besteden aan de inrichting van de ruimten die specifiek zijn bestemd voor de bewaring van derdelanders, aan de regels die hun bewaringsomstandigheden bepalen en aan de specifieke kwalificaties en taken van het personeel dat verantwoordelijk is voor de bewaring en de inrichting waar die bewaring plaatsvindt.

In de tweede plaats licht het Hof toe onder welke voorwaarden een lidstaat tijdelijk derdelanders met het oog op verwijdering in bewaring kan nemen in een gevangenis, en dus kan afwijken van het beginsel dat de bewaring plaatsvindt in een speciale inrichting.

Een dergelijke afwijking kan worden gerechtvaardigd op grond van artikel 18, lid 1, van richtlijn 2008/115, zolang van de betrokken lidstaat redelijkerwijs niet kan worden verwacht dat hij een einde maakt aan de onverwachte zware belasting die blijft rusten op de speciale inrichtingen voor bewaring door het uitzonderlijk grote aantal derdelanders tegen wie bewaring met het oog op verwijdering is bevolen. In dit verband kan het nodig zijn om de situatie regelmatig opnieuw te onderzoeken. Voorts is een dergelijke bewaring in een gevangenis uitgesloten indien zij onverenigbaar is met de kwetsbare situatie waarin de betrokken derdelander zich in voorkomend geval bevindt. Zij is hoe dan ook uitgesloten wanneer een plaats beschikbaar is in een van de speciale inrichtingen voor bewaring van de betrokken lidstaat of wanneer een minder dwingend middel kan worden toegepast. Tot slot moeten de bewaringsomstandigheden zoveel mogelijk verschillen van de omstandigheden waaronder strafrechtelijk veroordeelde personen worden gedetineerd.

Bewaring in een gevangenis kan ook bij wijze van uitzondering op grond van artikel 16, lid 1, tweede volzin, van richtlijn 2008/115 worden gerechtvaardigd wegens een volledige, plotselinge en tijdelijke overbelasting van alle speciale inrichtingen voor bewaring van de betrokken lidstaat, mits de betrokken derdelander gescheiden wordt gehouden van de gewone gevangenen en een minder dwingend middel kennelijk niet zou volstaan om te garanderen dat die derdelander effectief terugkeert. Inbewaringstelling in een gevangenis op grond van deze bepaling kan slechts voor een korte periode worden gelast en is niet langer gerechtvaardigd wanneer de overbelasting van de speciale inrichtingen voor bewaring langer dan enkele dagen aanhoudt of stelselmatig en met korte tussenpozen terugkeert. Tot slot moeten zowel de rechten die worden gewaarborgd door het Handvest als de rechten die zijn verankerd in artikel 16, leden 2 tot en met 5, en artikel 17 van richtlijn 2008/115 gedurende de hele periode van bewaring worden geëerbiedigd.

Indien niet is voldaan aan de voorwaarden van bovengenoemde hypothesen en de betrokken nationale regeling niet in overeenstemming met het Unierecht kan worden uitgelegd, moet de nationale rechter deze regeling krachtens het beginsel van voorrang van Unierecht buiten toepassing laten.

In de derde en laatste plaats onderzoekt het Hof de omvang van de door de nationale rechter te verrichten toetsing wanneer hij op grond van artikel 18 van richtlijn 2008/115 wordt verzocht een derdelander met het oog op verwijdering in bewaring te stellen in een gevangenis of om een dergelijke bewaring te verlengen. In het licht van het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op een effectieve rechterlijke bescherming moet deze rechter kunnen nagaan of de in artikel 18 gestelde voorwaarden zijn vervuld. Daartoe moet hij met name uitspraak kunnen doen over alle relevante feitelijke en juridische omstandigheden en dus niet enkel over de omstandigheden die door de betrokken administratieve autoriteit zijn aangevoerd.

1      Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98).