Zaak C‑348/20 P

Nord Stream 2 AG

tegen

Europees Parlement
en
Raad van de Europese Unie

Arrest van het Hof (Grote kamer) van 12 juli 2022

„Hogere voorziening – Energie – Interne markt voor aardgas – Richtlijn 2009/73/EG – Richtlijn (EU) 2019/692 – Uitbreiding van de toepasselijkheid van richtlijn 2009/73 tot gasleidingen tussen lidstaten en derde landen – Artikel 263, vierde alinea, VWEU – Beroep tot nietigverklaring –Voorwaarde dat rekwirante rechtstreeks wordt geraakt door de maatregel waartegen zij beroep instelt – Geen beoordelingsbevoegdheid met betrekking tot de aan rekwirante opgelegde verplichtingen –Voorwaarde dat rekwirante individueel wordt geraakt door de maatregel waartegen zij beroep instelt – Aanpassing van de afwijkingen op grond waarvan rekwirante als enige marktdeelnemer van het voordeel van die afwijkingen wordt uitgesloten – Verzoek tot verwijdering van documenten uit het dossier – Regels voor het overleggen van bewijs aan de rechter van de Europese Unie – Interne documenten van de instellingen van de Unie”

1. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Rechtstreeks geraakt – Criteria – Wijzigingsrichtlijn die het deel van gastransmissieleidingen dat is gelegen tussen een lidstaat en een derde land in beginsel onderwerpt aan de regels die gelden voor de interne markt voor aardgas – Rechtstreekse geraaktheid van een eigenaar van gaspijpleidingen die mogelijkerwijs onder de uitgebreide werkingssfeer van de regels van het Unierecht valt – Voorwaarden – Richtlijn die rechtstreekse gevolgen heeft voor de rechtspositie van de eigenaar – Geen beoordelingsmarge van de lidstaten om de richtlijn op die eigenaar toe te passen

   (Art. 263, vierde alinea, VWEU; richtlijn 2009/73 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, punt 17, 9, 32, 36 en 49 bis, en richtlijn 2019/692 van het Europees Parlement en de Raad, art. 1)

   (zie punten 43, 44, 62‑67, 70, 74‑77, 95, 97‑112, 114, 164)

2. Gerechtelijke procedure – Procesincident – Verzoek tot verwijdering van documenten uit het dossier – Beoordelingscriteria – Interne documenten van de instellingen van de Unie – Verplichting van de Unierechter om de belangen van de partijen af te wegen tegen hun recht op een eerlijk proces – Omvang

   (Art. 15, lid 3, eerste alinea, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 42 en 47; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 1)

   (zie punten 128‑134, 136‑148)

3. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Individueel geraakt – Criteria – Wijzigingsrichtlijn die het deel van gastransmissieleidingen dat is gelegen tussen een lidstaat en een derde land in beginsel onderwerpt aan de regels die gelden voor de interne markt voor aardgas – Beroep van een eigenaar van gaspijpleidingen die mogelijkerwijs onder de uitgebreide werkingssfeer van de regels van het Unierecht valt – Richtlijn op grond waarvan de nationale regulerende instanties afwijkingen kunnen toestaan – Individuele geraaktheid van de eigenaar die als enige marktdeelnemer door de richtlijn van het voordeel van die afwijkingen wordt uitgesloten – Ontvankelijkheid

   (Art. 263, vierde alinea, VWEU; richtlijn 2009/73 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, punt 17, 36 en 49 bis, en richtlijn 2019/692 van het Europees Parlement en de Raad, art. 1)

   (zie punten 156‑163)

Samenvatting

Rekwirante, Nord Stream 2 AG, is een vennootschap naar Zwitsers recht met als enig aandeelhouder de Russische openbare naamloze vennootschap Gazprom. Zij is verantwoordelijk voor de planning, de aanleg en de exploitatie van de offshoregaspijpleiding Nord Stream 2, die de gasstroom tussen Vyborg (Rusland) en Lubmin (Duitsland) verzekert. De bouwwerkzaamheden zijn in januari 2017 begonnen.

Op 17 april 2019 hebben het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie richtlijn 2019/692 tot wijziging van richtlijn 2009/73 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas ( 1 ) vastgesteld. Richtlijn 2019/692, die op 23 mei 2019 in werking is getreden, beoogt ervoor te zorgen dat de regels die gelden voor gastransmissieleidingen tussen twee of meer lidstaten, binnen de Europese Unie ook gelden voor gastransmissieleidingen van en naar derde landen zoals Nord Stream 2. Bijgevolg zijn na de inwerkingtreding van deze richtlijn de eigenaren van pijpleidingen tussen een lidstaat en een derde land, zoals rekwirante, voortaan in beginsel onderworpen aan de verplichtingen van richtlijn 2009/73 voor het gedeelte van hun gastransmissieleidingen dat zich op het grondgebied van de lidstaten bevindt. In dit geval gaat het om het in Duitsland gelegen deel van de Nord Stream 2-gaspijpleiding. Dat betekent dat die exploitanten onder meer verplicht zijn om de transmissienetten en de transmissienetbeheerders te ontvlechten voor de productie en levering ( 2 ) en om een systeem in te voeren dat derden op niet-discriminerende wijze en op basis van bekendgemaakte en goedgekeurde tarieven toegang verleent tot het gastransmissiesysteem ( 3 ).

Bij beschikking van 20 mei 2020 ( 4 ) heeft het Gerecht rekwirantes beroep tot nietigverklaring van de litigieuze richtlijn niet-ontvankelijk verklaard op grond dat zij niet rechtstreeks door deze richtlijn werd geraakt. Het was met name van oordeel dat een richtlijn uit zichzelf geen verplichtingen aan particulieren kan opleggen wanneer er geen voorafgaande omzettingsmaatregelen zijn vastgesteld. Om die reden heeft het Gerecht de ontvankelijkheid van het beroep niet getoetst aan de vraag of rekwirante individueel wordt geraakt. In het kader van het beroep heeft het Gerecht ook gelast dat bepaalde interne documenten die rekwirante ter onderbouwing van haar beroep zonder toestemming van de betrokken instellingen had overgelegd, uit het procesdossier zouden worden verwijderd.

Daarop heeft rekwirante hogere voorziening ingesteld bij het Hof. De Grote kamer van het Hof vernietigt de beschikking van het Gerecht en verklaart het beroep ontvankelijk. Bij die gelegenheid verduidelijkt het Hof zijn rechtspraak over de ontvankelijkheid van rechtstreekse beroepen van particulieren tegen richtlijnen. Het gaat ook nader in op de vraag welke rol verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten ( 5 ) speelt bij de beoordeling van verzoeken tot het verwijderen van interne documenten uit het procesdossier.

Beoordeling door het Hof

Om te beginnen herinnert het Hof eraan dat volgens artikel 263, vierde alinea, tweede zinsdeel, VWEU iedere natuurlijke of rechtspersoon beroep kan instellen tegen handelingen die hem rechtstreeks en individueel raken. Een particulier wordt rechtstreeks geraakt door de betrokken handeling als is voldaan aan twee cumulatieve voorwaarden. De bestreden maatregel moet, ten eerste, rechtstreeks gevolgen hebben voor de rechtspositie van die particulier en mag, ten tweede, geen beoordelingsbevoegdheid laten aan de personen tot wie de maatregel is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast.

Wat de eerste voorwaarde betreft, namelijk dat er rechtstreekse gevolgen zijn voor de rechtspositie van een particulier, merkt het Hof op dat het vermogen van een handeling om dergelijke gevolgen teweeg te brengen niet alleen aan de hand van de vorm ervan mag worden beoordeeld en dat moet worden gekeken naar de inhoud van die handeling. Hieruit volgt dat elke handeling in beginsel rechtstreeks gevolgen kan hebben voor de rechtspositie van een particulier, ongeacht of deze handeling uitvoeringsmaatregelen – waaronder, in het geval van een richtlijn, omzettingsmaatregelen – met zich meebrengt of niet. Omzettingsmaatregelen nemen namelijk niet weg dat er tussen de richtlijn en die gevolgen een rechtstreeks verband bestaat, mits de richtlijn de lidstaten geen beoordelingsmarge laat om de gevolgen aan die persoon op te leggen.

In casu heeft de litigieuze richtlijn de werkingssfeer van richtlijn 2009/73 uitgebreid tot gasleidingen tussen lidstaten en derde landen en er zo voor gezorgd dat rekwirante, als eigenaar van een dergelijke gasleiding, wordt onderworpen aan de verplichtingen van die richtlijn. De omstandigheid dat de betrokken lidstaat, in dit geval de Bondsrepubliek Duitsland, voor de uitvoering van deze verplichtingen omzettingsmaatregelen moet vaststellen, is irrelevant voor zover deze lidstaat niet over een beoordelingsmarge beschikt die kan verhinderen dat die verplichtingen aan rekwirante worden opgelegd.

Het Hof komt dan ook tot de conclusie dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de litigieuze richtlijn geen rechtstreekse gevolgen had voor de rechtspositie van rekwirante.

Wat de tweede voorwaarde betreft, namelijk dat degenen tot wie een handeling is gericht niet over een beoordelingsmarge beschikken om die handeling uit te voeren, verklaart het Hof dat ook de vraag of er sprake is van een beoordelingsmarge moet worden onderzocht aan de hand van de inhoud van de handeling en bovendien noodzakelijkerwijs moet worden beoordeeld in het licht van de concrete rechtsgevolgen die aan de orde zijn in het beroep en die zich daadwerkelijk kunnen voordoen voor de rechtspositie van de betrokkene.

In dit geval beschikken de lidstaten waarvoor de litigieuze richtlijn is bestemd weliswaar over een zekere speelruimte om uitvoering te geven aan de verplichtingen die deze richtlijn oplegt, maar heeft de betrokken lidstaat geen enkele beoordelingsmarge wat de oplegging van deze verplichtingen aan rekwirante betreft. Hij kan in het bijzonder niet toestaan dat zij gebruikmaakt van een van de afwijkingen waarin richtlijn 2009/73 voorziet ( 6 ). Hoewel de lidstaten over een beoordelingsmarge beschikken om de in richtlijn 2009/73 bedoelde afwijkingen toe te kennen aan gasbedrijven die voldoen aan de daarvoor geldende voorwaarden, kan er namelijk geen enkele van deze afwijkingen worden toegepast op de situatie van rekwirante omdat zij niet aan die voorwaarden voldoet. Er bestaat dus een rechtstreeks verband tussen de inwerkingtreding van de litigieuze richtlijn en het aan rekwirante opleggen van de in deze richtlijn opgenomen verplichtingen.

Het Hof is dan ook van oordeel dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de litigieuze richtlijn de lidstaten een beoordelingsmarge laat, zonder rekening te houden met de situatie van rekwirante en met het feit dat de inwerkingtreding van de litigieuze richtlijn er rechtstreeks toe heeft geleid dat rekwirante wordt onderworpen aan verplichtingen waaraan zij zich niet kan onttrekken.

Gelet op het voorgaande komt het Hof tot het besluit dat rekwirante rechtstreeks wordt geraakt door de litigieuze richtlijn.

Vervolgens gaat het Hof in op het verzoek van de Raad om bepaalde interne documenten die rekwirante tijdens de procedure onrechtmatig heeft overgelegd, uit het dossier te verwijderen. Het ging meer bepaald om een aanbeveling van de Europese Commissie aan de Raad betreffende het openen van onderhandelingen tussen de Unie en een derde land met het oog op de sluiting van een internationale overeenkomst, een advies van de juridische dienst van de Raad over deze aanbeveling, en de opmerkingen die de Bondsrepubliek Duitsland had gemaakt in het kader van de wetgevingsprocedure tot vaststelling van de litigieuze richtlijn.

Het Hof merkt allereerst op dat de ontvankelijkheid van onrechtmatig overgelegde bewijzen, zoals interne documenten van de instellingen van de Unie waarvan de overlegging niet is toegestaan, afhangt van de afweging van de belangen van partijen, met name tegen de doelstelling om hun recht op een eerlijk proces te waarborgen. Verordening nr. 1049/2001 heeft weliswaar een zekere indicatieve waarde bij de afweging van die belangen, maar bevat geen uitputtende regeling in dat verband.

Gelet daarop is het Hof, wat het advies van de juridische dienst van de Raad betreft, evenals het Gerecht van oordeel dat de belangenafweging uitvalt in het voordeel van de bescherming van de belangen van de Raad. Het recht van de Raad op een eerlijk proces en zijn belang om eerlijke, objectieve en volledige adviezen te ontvangen zouden worden geschonden indien dat advies in het procesdossier werd bewaard. In casu volstaat het belang van rekwirante om haar betoog met dat advies te onderbouwen op zich niet om die bewaring te rechtvaardigen, temeer daar de gegrondheid van dat betoog allerminst afhangt van de overlegging van dat advies. Wat daarentegen de aanbeveling van de Commissie en de opmerkingen van de Bondsrepubliek Duitsland betreft, stelt het Hof vast dat het Gerecht in werkelijkheid uitsluitend verordening nr. 1049/2001 heeft toegepast, zonder de betrokken belangen af te wegen en zonder daarbij te onderzoeken of de bewaring van die documenten in het dossier de bescherming van het ingeroepen belang – het openbaar belang wat betreft de internationale betrekkingen ( 7 ) – concreet en daadwerkelijk kan ondermijnen.

Het Hof wijst de hogere voorziening toe en doet tot slot, met gebruikmaking van zijn bevoegdheid om de zaak zelf af te doen, uitspraak over de vraag of rekwirante individueel is geraakt door de litigieuze richtlijn. Dienaangaande oordeelt het dat rekwirante individueel wordt geraakt door de in die richtlijn opgenomen voorwaarden voor afwijking, aangezien zij zich als enige marktdeelnemer in de situatie bevindt en kan bevinden waarin er geen aanspraak kan worden gemaakt op die voorwaarden.

Gelet op een en ander verklaart het Hof rekwirantes beroep tot nietigverklaring ontvankelijk en verwijst het de zaak terug naar het Gerecht voor een uitspraak ten gronde.

( 1 ) Richtlijn (EU) 2019/692 van het Europees Parlement en de Raad van 17 april 2019 tot wijziging van richtlijn 2009/73/EG betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas (PB 2019, L 117, blz. 1; hierna: „litigieuze richtlijn”).

( 2 ) Artikel 9 van richtlijn 2009/73.

( 3 ) Artikel 32 van richtlijn 2009/73.

( 4 ) Beschikking van 20 mei 2020, Nord Stream 2/Parlement en Raad (T‑526/19, EU:T:2020:210).

( 5 ) Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43). Deze verordening is hier niet van toepassing.

( 6 ) Het betreft de artikelen 36 en 49 bis van richtlijn 2009/73.

( 7 ) Artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001.