Zaak C‑300/20

Bund Naturschutz in Bayern e.V.

tegen

Landkreis Rosenheim

(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door het Bundesverwaltungsgericht)

Arrest van het Hof (Grote kamer) van 22 februari 2022

„Prejudiciële verwijzing – Milieu – Richtlijn 2001/42/EG – Beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s – Artikel 2, onder a) – Begrip ‚plannen en programma’s’ – Artikel 3, lid 2, onder a) – Voor bepaalde sectoren opgestelde handelingen tot vaststelling van een kader voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor bepaalde in de bijlagen I en II bij richtlijn 2011/92/EU genoemde projecten – Artikel 3, lid 4 – Handelingen tot vaststelling van een kader voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten – Door een lokale instantie vastgesteld landschapsbeschermingsbesluit”

1. Milieu – Beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s – Richtlijn 2001/42 – Plan en programma – Begrip – Door een lokale instantie vastgestelde nationale maatregel ter bescherming van natuur en landschap – Daaronder begrepen – Algemeen en abstract karakter van die maatregel – Geen invloed

   [Richtlijn 2001/42 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, a)]

   (zie punten 35‑41)

2. Milieu – Beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s – Richtlijn 2001/42 – Werkingssfeer – Plannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben – Sectoren die worden genoemd in de bijlagen I en II bij richtlijn 2011/92 – Nationale maatregel ter bescherming van natuur en landschap die regels inzake onder deze sectoren vallende activiteiten bevat – Daaronder begrepen – Voorwaarden – Handeling waarbij een groot pakket criteria en modaliteiten wordt vastgesteld voor de goedkeuring en de uitvoering van projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu hebben – Maatregel waarin algemene verbodsbepalingen en vergunningsplichten worden vastgelegd zonder dat voldoende gedetailleerde regels ten aanzien van die projecten worden vastgesteld – Daarvan uitgesloten

   [Richtlijnen van het Europees Parlement en de Raad 2001/42, art. 3, lid 2, a), en 2011/92, bijlagen I en II]

   (zie punten 47‑53, 55‑70 en dictum 1)

3. Milieu – Beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s – Richtlijn 2001/42 – Werkingssfeer – Plannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben – Handelingen waarbij een kader wordt vastgesteld voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten – Begrip – Handeling waarbij een groot pakket criteria en modaliteiten wordt vastgesteld voor de goedkeuring en de uitvoering van projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu hebben – Nationale maatregel die tot doel heeft de natuur en het landschap te beschermen door algemene verbodsbepalingen en vergunningsplichten vast te leggen, zonder voldoende gedetailleerde regels vast te stellen ten aanzien van die projecten – Daarvan uitgesloten

   (Richtlijn 2001/42 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3, lid 4)

   (zie punten 72‑74, dictum 2)

Samenvatting

De Landkreis Rosenheim (bestuursdistrict Rosenheim, Duitsland) heeft in 2013 een besluit inzake een beschermd landschap (hierna: „Inntal Südbesluit”) ( 1 ) vastgesteld, zonder eerst een milieubeoordeling uit te voeren overeenkomstig richtlijn 2001/42 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s ( 2 ). Bij het Inntal Südbesluit is een gebied van ongeveer 4021 hectare als beschermd landschap aangewezen, ongeveer 650 hectare minder dan in de eerdere regelingen het geval was.

Bund Naturschutz, een milieuvereniging, heeft dit besluit aangevochten bij het Bayerische Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter van de deelstaat Beieren, Duitsland). Aangezien dit beroep niet-ontvankelijk werd verklaard, heeft de vereniging daartegen beroep in Revision heeft ingesteld bij het Bundesverwaltungsgericht (hoogste federale bestuursrechter, Duitsland).

Deze rechterlijke instantie is van oordeel dat het Inntal Südbesluit moet worden aangemerkt als een plan of programma in de zin van richtlijn 2001/42. Daar zij evenwel twijfels heeft over de verplichting van de Landkreis Rosenheim om voorafgaand aan de vaststelling van dat besluit een milieubeoordeling uit te voeren, heeft zij deze vraag middels een prejudiciële verwijzing aan het Hof voorgelegd.

In zijn arrest verduidelijkt de Grote kamer van het Hof het begrip „plannen en programma’s” die krachtens richtlijn 2001/42 aan een milieubeoordeling moeten worden onderworpen.

Beoordeling door het Hof

Het Hof brengt vooraf in herinnering dat richtlijn 2001/42 betrekking heeft op plannen en programma’s die, ten eerste, door een nationale, regionale of lokale instantie worden opgesteld en/of vastgesteld en, ten tweede, door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven.

Met betrekking tot de tweede voorwaarde blijkt uit vaste rechtspraak dat plannen en programma’s waarvan de vaststelling is geregeld in nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen waarin de voor de vaststelling van deze plannen en programma’s bevoegde autoriteiten zijn aangegeven en de procedure voor de opstelling ervan is bepaald, moeten worden geacht te zijn „voorgeschreven” in de zin en voor de toepassing van deze richtlijn. Een maatregel moet dus als „voorgeschreven” worden beschouwd wanneer het nationale recht een bijzondere rechtsgrondslag bevat die de bevoegde instanties machtigt om die maatregel vast te stellen, zelfs indien deze vaststelling niet verplicht is.

Het Inntal Südbesluit vormt dus een plan of programma in de zin van richtlijn 2001/42, aangezien het door een lokale instantie is vastgesteld op grond van een bepaling van Duits recht. In dit verband merkt het Hof op dat het algemene karakter van dit besluit, dat algemene en abstracte bepalingen met algemene voorschriften bevat, niet verhindert dat het wordt gekwalificeerd als plan of programma. De omstandigheid dat een nationale handeling een zeker niveau van abstractie vertoont en de transformatie van een geografische zone nastreeft, vormt immers een illustratie van haar planmatige of programmatische dimensie en verhindert niet dat zij onder het begrip „plannen en programma’s” valt.

Vervolgens onderzoekt het Hof of een nationale maatregel als het Inntal Südbesluit, waarmee wordt beoogd de natuur en het landschap te beschermen en waarin te dien einde algemene verbodsbepalingen en vergunningsplichten worden vastgelegd, binnen de werkingssfeer van artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 valt. Volgens deze bepaling moet een milieubeoordeling worden uitgevoerd voor alle plannen en programma’s die voldoen aan twee cumulatieve voorwaarden.

Ten eerste moeten de plannen en programma’s „betrekking hebben” of „zien op” een van de in artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 genoemde sectoren ( 3 ). Volgens het Hof lijkt in de onderhavige zaak aan deze voorwaarde te zijn voldaan. Het staat echter aan de verwijzende rechter om dit na te gaan.

In dit verband verduidelijkt het Hof dat de omstandigheid dat het hoofddoel van een plan of programma de bescherming van het milieu is, niet uitsluit dat dit plan of programma ook „betrekking” kan „hebben” of kan „zien op” een van de in voornoemde bepaling genoemde sectoren. De kern van ter bescherming van het milieu opgestelde plannen en programma’s is immers juist om menselijke activiteiten te reguleren die aanzienlijke milieueffecten hebben, waaronder activiteiten die onder die genoemde sectoren vallen.

Ten tweede moeten de plannen of programma’s het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de projecten die zijn genoemd in de bijlagen I en II bij richtlijn 2011/92 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten ( 4 ).

Aan dit vereiste is voldaan wanneer een plan of programma een groot pakket criteria en modaliteiten vaststelt voor de goedkeuring en de uitvoering van een of meerdere van de in de bijlagen I en II bij richtlijn 2011/92 genoemde projecten, met name met betrekking tot de ligging, de aard, de omvang en de organisatie van dergelijke projecten, of de toewijzing van hulpbronnen voor die projecten. Aan dit vereiste is daarentegen niet voldaan wanneer een plan of programma, zoals het Inntal Südbesluit, enkel de doelstellingen inzake landschapsbescherming in algemene termen omschrijft en een vergunningsplicht oplegt voor activiteiten en projecten binnen het beschermde gebied, zonder criteria of modaliteiten voor de goedkeuring en de uitvoering van die projecten vast te stellen, zelfs al kan dat besluit een zekere invloed hebben op de keuze van de locatie van projecten.

Gelet op deze overwegingen concludeert het Hof dat het Inntal Südbesluit geen plan of programma vormt waarvoor krachtens artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 een milieubeoordeling moet worden uitgevoerd, aangezien het geen voldoende gedetailleerde regels vaststelt over de inhoud, voorbereiding en uitvoering van in de bijlagen I en II van richtlijn 2011/92 genoemde projecten. Het staat echter aan de verwijzende rechter om dit na te gaan.

Ten slotte is het Hof van oordeel dat een nationale maatregel waarmee wordt beoogd de natuur en het landschap te beschermen en waarin te dien einde algemene verbodsbepalingen en vergunningplichten worden vastgelegd, zonder dat voldoende gedetailleerde regels worden vastgesteld over de inhoud, de voorbereiding en de uitvoering van projecten, evenmin valt onder artikel 3, lid 4, van richtlijn 2001/42, dat bepaalt dat het voor andere dan de in lid 2 van dat artikel bedoelde plannen en programma’s die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten, aan de lidstaten staat om te bepalen of het plan of het programma aanzienlijke milieueffecten kan hebben.

( 1 ) Verordnung des Landkreises Rosenheim über das Landschaftsschutzgebiet „Inntal Süd”.

( 2 ) Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s (PB 2001, L 197, blz. 30).

( 3 ) Te weten landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme en ruimtelijke ordening of grondgebruik.

( 4 ) Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 2012, L 26, blz. 1), die in de plaats is gekomen van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 1985, L 175, blz. 40).