Zaak C‑151/20

Bundeswettbewerbsbehörde

tegen

Agrana Zucker GmbH,
Nordzucker AG
en
Südzucker AG

(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door het Oberste Gerichtshof)

Arrest van het Hof (Grote kamer) van 22 maart 2022

„Prejudiciële verwijzing – Mededinging – Artikel 101 VWEU – Kartel dat door twee nationale mededingingsautoriteiten wordt vervolgd – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 50 – Beginsel ne bis in idem – Bestaan van een en hetzelfde strafbare feit – Artikel 52, lid 1 – Beperkingen die aan het beginsel ne bis in idem zijn gesteld – Voorwaarden – Nastreven van een doelstelling van algemeen belang – Evenredigheid”

1. Grondrechten – Beginsel ne bis in idem – Toepassingsvoorwaarden – Cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties van strafrechtelijke aard – Criteria ter beoordeling van de strafrechtelijke aard – Juridische kwalificatie van de inbreuk in het nationale recht, aard van de inbreuk en zwaarte van de opgelegde sanctie

   (Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 50)

   (zie punten 30, 31)

2. Grondrechten – Beginsel ne bis in idem – Toepassingsvoorwaarden – Cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties van strafrechtelijke aard – Begrip – Cumulatie van mededingingsrechtelijke procedures die ertoe strekken een geldboete op te leggen of het bestaan van een inbreuk enkel vast te stellen – Daaronder begrepen

   (Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 50)

   (zie punten 32, 60‑67)

3. Grondrechten – Beginsel ne bis in idem – Toepassingsvoorwaarden – Bestaan van een eerdere definitieve beslissing – Beoordelingscriteria – Definitieve beslissing die na een beoordeling ten gronde van de zaak is gegeven

   (Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 50)

   (zie punten 34, 35)

4. Grondrechten – Beginsel ne bis in idem – Toepassingsvoorwaarden – Bestaan van een en hetzelfde strafbare feit – Beoordelingscriterium – Dezelfde materiële feiten – Kartel dat door twee nationale mededingingsautoriteiten wordt vervolgd – Beoordeling of de feiten dezelfde zijn in het licht van het grondgebied, de productmarkt en de periode waarop de door voornoemde autoriteiten ingeleide procedures betrekking hebben

   (Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 50)

   (zie punten 38‑48)

5. Grondrechten – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Beperking van de uitoefening en het gebruik van de in het Handvest neergelegde rechten en vrijheden – Beperking van het beginsel ne bis in idem – Voorwaarden – Nastreven van een doelstelling van algemeen belang – Kartel dat door twee nationale mededingingsautoriteiten wordt vervolgd – Cumulatie van vervolgingen die betrekking hebben op dezelfde aspecten van hetzelfde inbreukmakende gedrag – Ontoelaatbaarheid

   (Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 50 en 52, lid 1)

   (zie punten 49‑57)

Samenvatting

Nordzucker AG en Südzucker AG zijn twee Duitse suikerfabriekanten die samen met een derde grote producent de Duitse suikermarkt domineren. Deze markt was traditioneel onderverdeeld in drie belangrijke geografische gebieden Elk gebied werd door een van deze drie grote producenten gedomineerd.

Agrana Zucker GmbH (hierna: „Agrana”), een dochteronderneming van Südzucker, is de grootste suikerproducent in Oostenrijk.

Uiterlijk vanaf 2004 hebben Nordzucker en Südzucker afgesproken elkaar niet te beconcurreren door elkaars traditionele hoofdafzetgebieden te betreden. Tegen deze achtergrond telefoneerde de verkoopdirecteur van Südzucker begin 2006 met de verkoopdirecteur van Nordzucker. Tijdens dit telefoongesprek deed hij zijn beklag over suikerleveringen op de Oostenrijkse markt door een Slowaakse dochteronderneming van Nordzucker, waarbij hij toespelingen maakte op mogelijke gevolgen voor de Duitse suikermarkt (hierna: „het telefoongesprek van 2006”).

Om in aanmerking te komen voor nationale clementieprogramma’s, heeft Nordzucker vervolgens zowel het Bundeskartellamt (federale mededingingsautoriteit, Duitsland) als de Bundeswettbewerbsbehörde (federale mededingingsautoriteit, Oostenrijk) ingelicht over haar deelname aan een kartel op de Duitse en de Oostenrijkse suikermarkt. Deze twee autoriteiten hebben tegelijkertijd onderzoeksprocedures ingeleid.

In 2014 heeft de Duitse mededingingsautoriteit bij definitief besluit vastgesteld dat Nordzucker, Südzucker en de derde Duitse producent in strijd met artikel 101 VWEU en de overeenkomstige bepalingen van Duits recht hadden deelgenomen aan een mededingingsverstorend kartel, en heeft zij met name Südzucker een geldboete van 195500000 EUR opgelegd. In dit besluit wordt ook de inhoud van het telefoongesprek van 2006 over de Oostenrijkse suikermarkt weergegeven.

Het Oberlandesgericht Wien (hoogste rechterlijke instantie van de deelstaat Wenen, Oostenrijk) heeft daarentegen het verzoek van de Oostenrijkse mededingingsautoriteit afgewezen om vast te stellen dat Nordzucker, Südzucker en Agrana inbreuk hadden gemaakt op artikel 101 VWEU en de overeenkomstige bepalingen van Oostenrijks recht, en om aan Südzucker twee geldboeten op te leggen, waarvan een hoofdelijk aan haar en Agrana.

De Oostenrijkse mededingingsautoriteit heeft tegen deze beslissing hoger beroep ingesteld bij het Oberste Gerichtshof (hoogste federale rechter in civiele en strafzaken, Oostenrijk), de verwijzende rechter. In dit verband vraagt de verwijzende rechter zich af of het in artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) verankerde beginsel ne bis in idem hem verbiedt om in de bij hem aanhangige procedure rekening te houden met het telefoongesprek van 2006, aangezien dit gesprek uitdrukkelijk in het besluit van de Duitse mededingingsautoriteit van 2014 is genoemd. Voorts vraagt deze rechter zich af of het beginsel ne bis in idem, gelet op de rechtspraak van het Hof, van toepassing is op een procedure tot vaststelling van het bestaan van een inbreuk die, wegens de deelname van een onderneming aan een nationaal clementieprogramma, niet leidt tot de oplegging van een geldboete.

In antwoord op deze vragen verduidelijkt de Grote kamer van het Hof de draagwijdte van het beginsel ne bis in idem in het kader van parallelle of opeenvolgende mededingingsrechtelijke procedures die betrekking hebben op dezelfde mededingingsverstorende gedraging in verschillende lidstaten.

Beoordeling door het Hof

Het Hof brengt eerst in herinnering dat het beginsel ne bis in idem, zoals verankerd in artikel 50 van het Handvest, in de weg staat aan zowel de cumulatie van vervolgingsmaatregelen als de cumulatie van sancties met een strafrechtelijk karakter in de zin van dat artikel voor dezelfde feiten en ten aanzien van dezelfde persoon

Dit beginsel verbiedt op het gebied van de mededinging meer bepaald dat een onderneming opnieuw wordt veroordeeld of vervolgd wegens een mededingingsverstorende gedraging waarvoor zij is bestraft of niet-aansprakelijk is verklaard bij een eerdere beslissing waartegen geen beroep meer openstaat. Hieruit volgt dat voor de toepassing van het beginsel ne bis in idem in mededingingsrechtelijke procedures moet zijn voldaan aan een tweeledige voorwaarde: er moet sprake zijn van een eerdere definitieve beslissing („bis”) en de eerdere beslissing en de latere vervolgingsmaatregelen of beslissingen moeten betrekking hebben op dezelfde gedraging („idem”).

Aangezien het besluit van de Duitse mededingingsautoriteit een eerdere definitieve beslissing vormt die is gegeven na een beoordeling ten gronde van de zaak, is voldaan aan de voorwaarde „bis” wat de door de Oostenrijkse mededingingsautoriteit gevoerde procedure betreft.

Wat de voorwaarde „idem” betreft, bestaat het relevante criterium om te beoordelen of sprake is van een en hetzelfde strafbare feit erin dat de materiële feiten dezelfde zijn, ongeacht de nationaalrechtelijke kwalificatie ervan of het beschermde rechtsgoed. Of het om dezelfde mededingingsverstorende gedragingen gaat moet worden onderzocht aan de hand van het grondgebied en de markt van de betrokken producten en de periode waarin die praktijken tot doel of tot gevolg hadden dat de mededinging werd verhinderd, beperkt of vervalst.

Het staat dus aan de verwijzende rechter om op basis van een beoordeling van alle relevante omstandigheden na te gaan of bij het besluit van de Duitse mededingingsautoriteit van 2014 het bestaan van het betrokken kartel niet alleen op het Duitse grondgebied, maar ook op het Oostenrijkse grondgebied is vastgesteld en bestraft wegens de mededingingsbeperkende strekking of gevolgen ervan. Indien dat het geval zou zijn, zouden andere vervolgingen en, in voorkomend geval, andere sancties wegens een inbreuk op artikel 101 VWEU en de overeenkomstige bepalingen van Oostenrijks recht als gevolg van het kartel op het Oostenrijkse grondgebied een beperking vormen van het door artikel 50 van het Handvest gewaarborgde grondrecht.

Een dergelijke beperking kan bovendien niet worden gerechtvaardigd op grond van artikel 52, lid 1, van het Handvest. Deze bepaling schrijft met name voor dat elke beperking op de uitoefening van de door het Handvest erkende rechten en vrijheden daadwerkelijk moet beantwoorden aan de door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Aangezien het in artikel 101 VWEU vastgelegde kartelverbod het doel van algemeen belang nastreeft om onvervalste mededinging op de interne markt te waarborgen, kan de beperking van het in artikel 50 van het Handvest gewaarborgde beginsel ne bis in idem die voortvloeit uit een cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties van strafrechtelijke aard door twee nationale mededingingsautoriteiten zeker gerechtvaardigd zijn op grond van artikel 52, lid 1, van het Handvest wanneer die vervolgingen en sancties aanvullende doelen nastreven die in voorkomend geval verschillende aspecten van hetzelfde inbreukmakende gedrag betreffen. Indien twee nationale mededingingsautoriteiten echter dezelfde feiten vervolgen en bestraffen om de naleving van het kartelverbod te verzekeren op grond van artikel 101 VWEU en de overeenkomstige bepalingen van hun respectieve nationale recht die mededingingsregelingen verbieden die de handel tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden in de zin van artikel 101 VWEU, streven deze twee autoriteiten dezelfde doelstelling na, namelijk te waarborgen dat de mededinging op de interne markt niet wordt vervalst. Een dergelijke cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties beantwoordt niet aan een door de Unie erkend doel van algemeen belang, zodat zij evenmin kan worden gerechtvaardigd op grond van artikel 52, lid 1, van het Handvest.

Wat de door de Oostenrijkse mededingingsautoriteit tegen Nordzucker gevoerde procedure betreft, bevestigt het Hof ten slotte dat het beginsel ne bis ook kan gelden voor een dergelijke mededingingsrechtelijke procedure, waarin, wegens de deelname van Nordzucker aan het nationale clementieprogramma, alleen maar kan worden vastgesteld dat inbreuk is gemaakt op het mededingingsrecht.

Als uitvloeisel van het beginsel van res judicata heeft het beginsel ne bis in idem tot doel de rechtszekerheid en de billijkheid te waarborgen door ervoor te zorgen dat wanneer een natuurlijke persoon of rechtspersoon is vervolgd en, in voorkomend geval, bestraft, hij de zekerheid heeft dat hij niet opnieuw zal worden vervolgd voor hetzelfde strafbare feit. Hieruit volgt dat de inleiding van een strafrechtelijke vervolging als zodanig binnen de werkingssfeer van het beginsel ne bis in idem kan vallen, los van de vraag of die vervolging daadwerkelijk aanleiding geeft tot de oplegging van een sanctie.