Zaak C‑897/19 PPU

Strafzaak

tegen

I.N.

(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Vrhovno sodišče)

Arrest van het Hof (Grote kamer) van 2 april 2020

„Prejudiciële verwijzing – Prejudiciële spoedprocedure – EER-Overeenkomst – Non-discriminatie – Artikel 36 – Vrij verrichten van diensten – Werkingssfeer – Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen inzake de wijze waarop IJsland en Noorwegen worden betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis – Overeenkomst betreffende de procedures voor overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie enerzijds en IJsland en Noorwegen anderzijds – Uitlevering aan een derde staat van een IJslands staatsburger – Bescherming van de onderdanen van een lidstaat tegen uitlevering – Geen gelijkwaardige bescherming van onderdanen van een andere staat – IJslands staatsburger die krachtens het nationale recht asiel heeft gekregen alvorens de IJslandse nationaliteit te verwerven – Beperking van het vrije verkeer – Rechtvaardiging gebaseerd op de voorkoming van straffeloosheid – Evenredigheid – Controle of is voldaan aan de waarborgen van artikel 19, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie”

1. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Gelijke behandeling – Discriminatie op grond van de nationaliteit – Verbod – Werkingssfeer – Verschil in behandeling tussen de onderdanen van de lidstaten en die van derde landen die lid zijn van de Europese Vrijhandelsassociatie – Daarvan uitgesloten

   (Art. 18 VWEU)

   (zie punten 39, 40)

2. Burgerschap van de Unie – Verdragsbepalingen – Personele werkingssfeer – Onderdaan van een derde land dat tot de Europese Vrijhandelsassociatie behoort – Daarvan uitgesloten

   (Art. 20 en 21 VWEU)

   (zie punten 39, 41)

3. Internationale overeenkomsten – Overeenkomst tot oprichting van de Europese Economische Ruimte – Werkingssfeer – Vrij verrichten van diensten – Juridische draagwijdte identiek aan die van de Unierechtelijke bepalingen – Onderdaan van een bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte aangesloten staat van de Europese Vrijhandelsassociatie die zich naar een lidstaat heeft begeven om er diensten te ontvangen – Daaronder begrepen – Gevolg – Situatie van die onderdaan die binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt

   (Art. 56 VWEU; EER-Overeenkomst, art. 36)

   (zie punten 49, 50, 52‑54)

4. Internationale overeenkomsten – Overeenkomst tot oprichting van de Europese Economische Ruimte – Vrij verrichten van diensten – Verzoek van een derde staat aan een lidstaat tot uitlevering van een onderdaan van een bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte aangesloten staat van de Europese Vrijhandelsassociatie die zich naar die lidstaat heeft begeven om er zijn recht op het vrij verrichten van diensten uit te oefenen – Lidstaat die de uitlevering van zijn eigen onderdanen verbiedt – Verplichting voor die lidstaat om de EVA-staat in kennis te stellen en, in voorkomend geval, op verzoek van die laatstbedoelde staat zijn onderdaan daaraan over te leveren overeenkomstig de bepalingen van een tussen de Unie en die EVA-staat gesloten overeenkomst betreffende de procedures voor overlevering – Voorwaarde

   (EER-Overeenkomst, art. 36; overeenkomst tussen de Unie, IJsland en Noorwegen betreffende de procedures voor overlevering)

   (zie punten 56, 57, 59, 60, 62, 69, 70, 71, 75‑77 en dictum)

5. Internationale overeenkomsten – Overeenkomst tot oprichting van de Europese Economische Ruimte – Vrij verrichten van diensten – Verzoek van een derde staat aan een lidstaat tot uitlevering van een onderdaan van een bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte aangesloten staat van de Europese Vrijhandelsassociatie die zich naar die lidstaat heeft begeven om er zijn recht op het vrij verrichten van diensten uit te oefenen – Verplichting om na te gaan of is voldaan aan de waarborgen van artikel 19 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Beoordelingscriteria – Verlening van de vluchtelingenstatus aan die onderdaan voordat hij de nationaliteit van de EVA-staat heeft verworven – Bijzondere zwaarwichtigheid van die omstandigheid

   (Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 19, lid 2; EER-Overeenkomst, art. 36)

   (zie punten 63‑68, 77 en dictum)

Samenvatting

Wanneer een lidstaat moet beslissen over een verzoek van een derde staat tot uitlevering van een onderdaan van een bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER) aangesloten staat van de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA), moet hij nagaan of die onderdaan niet aan de doodstraf, aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen zal worden onderworpen

Alvorens te overwegen om het uitleveringsverzoek uit te voeren, moet de lidstaat de EVA-staat daarvan in kennis stellen om deze in staat te stellen te verzoeken om overlevering van zijn staatsburger

In het arrest Ruska Federacija (C‑897/19 PPU), dat op 2 april 2020 is gewezen in het kader van de prejudiciële spoedprocedure, heeft de Grote kamer van het Hof zich uitgesproken over de verplichtingen van een lidstaat die dient te beslissen over een door een derde staat toegezonden verzoek tot uitlevering van een onderdaan van een staat die geen lid is van de Europese Unie maar wel lid is van de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA) en partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER) ( 1 ). Het Hof heeft geoordeeld dat de aangezochte lidstaat eerst overeenkomstig artikel 19, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) moet nagaan of de betrokkene in geval van uitlevering niet het risico loopt aan de doodstraf, aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen te worden onderworpen. In het kader van die verificatie vormt het feit dat de betrokkene, voordat hij de nationaliteit van de EVA-staat verwierf, juist wegens de vervolging die ten grondslag ligt aan het uitleveringsverzoek, in die staat asiel heeft gekregen, een bijzonder zwaarwichtig gegeven. Het Hof heeft bovendien geoordeeld dat die lidstaat, alvorens te overwegen om dat verzoek uit te voeren, de EVA-staat daarvan in kennis moet stellen om hem in staat te stellen te verzoeken om overlevering van zijn staatsburger, op voorwaarde dat die EVA-staat ingevolge zijn nationale recht bevoegd is om die onderdaan te vervolgen voor buiten zijn nationale grondgebied gepleegde feiten.

In casu is op 20 mei 2015 door de Interpoldienst van Moskou tegen een Russisch staatsburger een internationaal opsporingsbericht uitgevaardigd. Op 30 juni 2019 werd die staatsburger, die intussen de IJslandse nationaliteit had verworven, in Kroatië aangehouden op basis van dat internationale opsporingsbericht. Op 6 augustus 2019 verzocht Rusland de Kroatische autoriteiten om uitlevering. De Kroatische rechter die zich over de uitlevering diende uit te spreken, was van oordeel dat was voldaan aan de wettelijke voorwaarden en heeft de uitlevering toegestaan.

De betrokkene heeft daarop om nietigverklaring van die beslissing verzocht bij de Vrhovni sud (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Kroatië). Hij heeft in dat kader aangevoerd dat er in geval van uitlevering aan Rusland een risico op folteringen en onmenselijke en vernederende behandelingen bestond en dat IJsland hem, juist wegens zijn vervolging in Rusland, vóór de verlening van de IJslandse nationaliteit de status van vluchteling had verleend. Hij heeft ook gesteld dat voorbij werd gegaan aan het arrest Petruhhin ( 2 ), waarin het Hof heeft geoordeeld dat indien een lidstaat om uitlevering wordt verzocht van een Unieburger die onderdaan is van een andere lidstaat en die zich op zijn grondgebied bevindt, hij die lidstaat daarvan op de hoogte moet brengen en op zijn verzoek die onderdaan aan hem dient over te leveren overeenkomstig kaderbesluit 2002/584 ( 3 ), op voorwaarde dat de lidstaat waarvan die burger de nationaliteit heeft, bevoegd is om hem te vervolgen voor buiten zijn nationale grondgebied gepleegde feiten.

In de onderhavige zaak heeft de Vrhovni sud het Hof gevraagd of de uitlegging die is gegeven in het arrest Petruhhin moet worden gevolgd in een situatie die niet een Unieburger maar een IJslands staatsburger betreft, voor zover IJsland een EVA-staat is die partij is bij de EER-Overeenkomst.

In de eerste plaats heeft het Hof onderzocht of het Unierecht op deze situatie van toepassing is. In dit verband heeft het Hof vastgesteld dat het niet gaat om een Unieburger die zich heeft begeven naar een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, maar om een derdelander, zodat de in het arrest Petruhhin uitgelegde artikelen 18 VWEU (non-discriminatie op grond van nationaliteit) en 21 VWEU (vrijheid van verkeer en van verblijf van Unieburgers) in casu niet van toepassing zijn. De betrokken situatie valt echter wel binnen de werkingssfeer van het Unierecht en meer in het bijzonder binnen die van de EER-Overeenkomst, een door de Unie gesloten internationale overeenkomst die als zodanig een integrerend bestanddeel van het Unierecht vormt. Ter onderbouwing van die conclusie heeft het Hof om te beginnen benadrukt dat IJsland bevoorrechte betrekkingen met de Unie onderhoudt, aangezien het niet alleen een Schengenstaat is en partij is bij de EER-Overeenkomst, maar ook deelneemt aan het gemeenschappelijk Europees asielstelsel en met de Unie een overeenkomst betreffende de procedures voor overlevering heeft gesloten ( 4 ). Vervolgens heeft het Hof vastgesteld dat artikel 36 van de EER-Overeenkomst het vrij verrichten van diensten garandeert en dit in wezen op dezelfde wijze als artikel 56 VWEU. Ten slotte heeft het Hof geoordeeld dat het vrij verrichten van diensten, zowel in de zin van artikel 56 VWEU als in de zin van de EER-Overeenkomst, impliceert dat een persoon zich vrijelijk naar een andere lidstaat kan begeven om daar een dienst te ontvangen, waarvan in casu sprake was, aangezien de betrokken IJslandse staatsburger zijn vakantie wenste door te brengen in Kroatië en er dus diensten op het gebied van toerisme wenste te ontvangen.

In de tweede plaats heeft het Hof, na erop te hebben gewezen dat ook de bepalingen van het Handvest moeten worden toegepast aangezien de situatie in kwestie door het Unierecht wordt beheerst, de draagwijdte gepreciseerd van de bescherming die wordt geboden door artikel 19, lid 2, van het Handvest, waarin is bepaald dat niemand mag worden uitgeleverd aan een staat waar een ernstig risico bestaat dat hij aan de doodstraf, aan folteringen of aan andere onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen wordt onderworpen. Het Hof heeft aldus geoordeeld dat de lidstaat die het uitleveringsverzoek heeft ontvangen, alvorens over te gaan tot de eventuele uitvoering ervan, moet nagaan of het geen afbreuk doet aan de in dat artikel vastgelegde rechten. Dienaangaande heeft het Hof benadrukt dat in casu het feit dat in IJsland aan de betrokkene asiel was verleend, een bijzonder zwaarwichtig gegeven vormt bij die verificatie. Dit geldt des te meer wanneer die asielverlening juist is gebaseerd op de strafrechtelijke vervolging die ten grondslag ligt aan het uitleveringsverzoek. Behoudens specifieke omstandigheden – zoals een belangrijke ontwikkeling van de situatie in Rusland of het bestaan van gegevens waaruit blijkt dat de betrokkene op het tijdstip van zijn asielaanvraag die strafrechtelijke vervolging had verzwegen – moet Kroatië dus op grond van het besluit van de IJslandse autoriteiten waarbij aan die aanvraag gevolg wordt gegeven, de uitlevering weigeren.

In de derde plaats heeft het Hof, met name voor het geval dat de lidstaat die het uitleveringsverzoek heeft ontvangen van oordeel zou zijn dat het Handvest zich niet verzet tegen de uitvoering van dat verzoek, in herinnering gebracht dat nationale regels die de uitlevering van nationale onderdanen verbieden, zoals het geval is in Kroatië, een verschil in behandeling invoeren omdat zij ertoe leiden dat aan onderdanen van andere EVA-staten die partij zijn bij de EER-Overeenkomst niet dezelfde bescherming tegen de uitlevering wordt geboden. Deze regels kunnen het vrij verrichten van diensten dus ongunstig beïnvloeden in de zin van artikel 36 van de EER-Overeenkomst. Het Hof heeft er vervolgens op gewezen dat een dergelijke beperking slechts kan worden gerechtvaardigd indien zij is gebaseerd op objectieve overwegingen die evenredig zijn aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel. In het onderhavige geval is het doel van voorkoming van straffeloosheid van personen die zich op een ander grondgebied bevinden dan dat waar zij het hun verweten strafbaar feit zouden hebben gepleegd, rechtmatig. Regels op grond waarvan die personen aan een derde staat kunnen worden uitgeleverd, lijken daarenboven geschikt om dat doel te bereiken. Wat de evenredigheid van een dergelijke beperking betreft, heeft het Hof evenwel geoordeeld dat de voorkeur moet worden gegeven aan de uitwisseling van informatie met de EVA-staat waarvan de betrokkene de nationaliteit heeft teneinde die staat in de gelegenheid te stellen een verzoek tot overlevering van zijn onderdaan uit te vaardigen teneinde deze strafrechtelijk te vervolgen. Ten aanzien van IJsland is het kaderbesluit 2002/584 niet van toepassing, maar is een dergelijke overlevering mogelijk krachtens de overeenkomst betreffende de procedures voor overlevering, waarvan de bepalingen sterk vergelijkbaar zijn met die van het kaderbesluit.

De slotsom van het Hof luidt dus dat de oplossing in het arrest Petruhhin naar analogie moet worden toegepast op een IJslands staatsburger die zich tegenover een derde staat die om zijn uitlevering verzoekt, in een situatie bevindt die objectief vergelijkbaar is met die van een Unieburger, aan wie de Unie volgens artikel 3, lid 2, VEU een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen biedt waarbinnen het vrij verkeer van personen is gewaarborgd.

( 1 ) Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (PB L 1 van 3.1.1994, blz. 3).

( 2 ) Arrest van 6 september 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630); zie ook perscommuniqué 84/2016.

( 3 ) Kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (PB 2002, L 190, blz. 1), zoals gewijzigd bij kaderbesluit 2009/299/JBZ van de Raad van 26 februari 2009 (PB 2009, L 81, blz. 24).

( 4 ) Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen betreffende de procedures voor overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie en IJsland en Noorwegen (PB 2006, L 292, blz. 2), namens de Unie goedgekeurd bij artikel 1 van besluit 2014/835/EU van de Raad van 27 november 2014 betreffende de sluiting van de Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen betreffende de procedures voor overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie en IJsland en Noorwegen (PB 2014, L 343, blz. 1), in werking getreden op 1 november 2019.