Gevoegde zaken C‑225/19 en C‑226/19

R.N.N.S.
en
K.A.

tegen

Minister van Buitenlandse Zaken

(verzoek om een prejudiciële beslissing,
ingediend door de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem)

 Arrest van het Hof (Grote kamer) van 24 november 2020

„Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Gemeenschappelijke Visumcode – Verordening (EG) nr. 810/2009 – Artikel 32, leden 1 tot en met 3 – Beslissing tot weigering van een visum – Bijlage VI – Standaardformulier – Motivering – Gevaar voor de openbare orde, de nationale veiligheid of de volksgezondheid, of voor de internationale betrekkingen van een of meer lidstaten – Artikel 22 – Procedure van voorafgaande raadpleging van de centrale autoriteiten van andere lidstaten – Bezwaar tegen de afgifte van een visum – Beroep tegen een beslissing tot weigering van een visum – Omvang van de rechterlijke toetsing – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte”

1.        Grenscontroles, asiel en immigratie – Visumbeleid – Gemeenschappelijke Visumcode – Verordening nr. 810/2009 – Eenvormige procedures en voorwaarden voor de afgifte van visa – Weigering van een visum – Grond – Aanvrager wordt beschouwd als een bedreiging voor de openbare orde, de binnenlandse veiligheid of de internationale betrekkingen van een lidstaat – Beroep tegen die beslissing – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte – Omvang van de motiveringsplicht – Omvang van de rechterlijke toetsing

[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; verordening nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad, zoals gewijzigd bij verordening nr. 610/2013, art. 32, lid 1, a), vi), lid 2 en lid 3]

(zie punten 42, 43, 45, 46, 48‑52, 56 en dictum)

2.        Grenscontroles, asiel en immigratie – Visumbeleid – Gemeenschappelijke Visumcode – Verordening nr. 810/2009 – Eenvormige procedures en voorwaarden voor de afgifte van visa – Weigering van een visum – Beroep tegen die beslissing – Toepassing van nationale procedurevoorschriften – Beginsel van procedurele autonomie – Eerbiediging van het gelijkwaardigheidsbeginsel en van het doeltreffendheidsbeginsel

(Verordening nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad, art. 32, lid 3)

(zie punt 53)

Samenvatting

Een lidstaat die wegens een bezwaar van een andere lidstaat een beslissing tot weigering van een „Schengenvisum” neemt, moet in die beslissing aanduiden welke lidstaat bezwaar heeft gemaakt, alsook de specifieke weigeringsgrond vermelden die op dit bezwaar is gebaseerd, in voorkomend geval vergezeld van de redenen voor dat bezwaar

Een Egyptisch staatsburger die in zijn land van herkomst woont (zaak C‑225/19), en een Syrisch staatsburger die in Saudi-Arabië woont (zaak C‑226/19), hebben bij de Minister van Buitenlandse Zaken (Nederland; hierna: „minister”) aanvragen voor een Schengenvisum(1) ingediend om hun respectieve in Nederland wonende familieleden te kunnen bezoeken. Hun aanvragen zijn echter afgewezen. Deze afwijzing is hun overeenkomstig de Visumcode meegedeeld door middel van een standaardformulier(2) met elf vakjes, waarvan er een of meer kunnen worden aangekruist om aan te duiden op welke grond de weigering berust. In dit geval was het zesde vakje aangekruist, wat betekent dat de visa waren geweigerd omdat de betrokkenen werden beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid of de internationale betrekkingen van een lidstaat(3). Deze visumweigeringen waren het gevolg van bezwaren van Hongarije en Duitsland, die vooraf door de Nederlandse autoriteiten waren geraadpleegd in het kader van de in de Visumcode geregelde procedure(4). Het standaardformulier maakte het voor de betrokkenen echter niet duidelijk welke lidstaten bezwaar hadden gemaakt, noch om welke van de vier mogelijke weigeringsgronden (bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid of de internationale betrekking) het precies ging, en evenmin om welke redenen zij als een dergelijke bedreiging werden beschouwd.

De betrokkenen hebben bezwaar gemaakt bij de minister, die deze bezwaren heeft afgewezen. Zij hebben vervolgens beroep(5) ingesteld bij de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Nederland), en aangevoerd dat zij geen effectieve rechterlijke bescherming genoten omdat ze niet in staat waren om deze besluiten van de minister inhoudelijk te betwisten. Deze rechterlijke instantie heeft besloten het Hof vragen voor te leggen over de motivering waarmee een beslissing tot weigering van een visum gepaard moet gaan wanneer deze weigering wordt gerechtvaardigd door een bezwaar van een andere lidstaat, alsook over de mogelijkheid om deze weigeringsgrond door de rechter te laten toetsen in het kader van het beroep tegen de beslissing tot weigering van een visum, en over de omvang van een dergelijke toetsing.

Beoordeling door het Hof

In de eerste plaats is het Hof van oordeel dat de lidstaat die wegens een bezwaar van een andere lidstaat een beslissing tot weigering van een visum heeft genomen, in die beslissing moet vermelden welke lidstaat bezwaar heeft gemaakt, en de specifieke weigeringsgrond moet vermelden die op dit bezwaar is gebaseerd, in voorkomend geval met een korte weergave van de redenen voor dat bezwaar.

In dit verband benadrukt het Hof dat de kenmerken van een beroep tegen een beslissing tot weigering van een visum moeten worden bepaald overeenkomstig artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat het recht op een doeltreffende voorziening in rechte waarborgt. Dit recht vereist dat de belanghebbende kennis kan nemen van de gronden waarop het tegen hem genomen besluit is gebaseerd, hetzij door lezing van het besluit zelf, hetzij doordat deze gronden hem op zijn verzoek worden meegedeeld. Voorts wijst het Hof erop dat, ook al is de motivering bij het zesde vakje van het standaardformulier vooraf vastgesteld, de bevoegde nationale autoriteit de noodzakelijke informatie moet vermelden in de rubriek „Opmerkingen”. Bovendien merkt het Hof op dat er een nieuw standaardformulier bestaat waarin thans onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende weigeringsgronden die voorheen als één geheel werden vermeld.(6)

In de tweede plaats is het Hof van oordeel dat de gerechten van de lidstaat die wegens een bezwaar van een andere lidstaat een beslissing tot weigering van een visum heeft genomen, niet de materiële rechtmatigheid van dat bezwaar kunnen toetsen. Daarom moet de lidstaat die de beslissing tot weigering van een visum heeft genomen, in die beslissing ook aangeven tot welke autoriteit die aanvrager zich kan wenden om te vernemen welke beroepsmogelijkheden daartoe beschikbaar zijn in de lidstaat die bezwaar heeft gemaakt.

Om tot deze slotsom te komen, heeft het Hof om te beginnen vastgesteld dat de rechterlijke toetsing door de gerechten van de lidstaat die de beslissing tot weigering van een visum heeft genomen, weliswaar betrekking heeft op de rechtmatigheid van die beslissing, maar dat de bevoegde nationale autoriteiten bij het onderzoek van visumaanvragen over een ruime beoordelingsmarge beschikken ten aanzien van de toepassingsvoorwaarden voor de in de Visumcode bedoelde weigeringsgronden en de beoordeling van de relevante feiten. De rechterlijke toetsing van deze beoordelingsmarge is beperkt tot de vraag of de bestreden beslissing op een voldoende solide feitelijke grondslag is gebaseerd en niet kennelijk onjuist is. Wanneer de beslissing tot weigering van een visum wordt gerechtvaardigd door het feit dat een andere lidstaat bezwaar heeft gemaakt tegen de afgifte ervan, moeten de gerechten van de lidstaat die deze beslissing heeft genomen zich ervan kunnen vergewissen dat de in de Visumcode geregelde procedure van voorafgaande raadpleging van de andere lidstaten correct is verlopen, en moeten zij in het bijzonder kunnen nagaan of de aanvrager terecht is aangewezen als degene op wie het betrokken bezwaar betrekking heeft. Bovendien moeten deze gerechten kunnen nagaan of de procedurele waarborgen, zoals de motiveringsplicht, in acht zijn genomen. De toetsing van de gegrondheid van het door een andere lidstaat gemaakte bezwaar moet daarentegen worden uitgevoerd door de gerechten van die andere lidstaat.

1      Visum voor de doorreis over het grondgebied van de lidstaten of een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste drie maanden binnen een periode van zes maanden. Dit visum wordt door een lidstaat afgegeven overeenkomstig verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke Visumcode, zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 610/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 (PB 2009, L 243, blz. 1; hierna: „Visumcode”).

2      Het in bijlage VI bij de Visumcode opgenomen formulier, waarnaar wordt verwezen in artikel 32, lid 2, van die code.

3      De in artikel 32, lid 1, onder a), vi), van de Visumcode genoemde weigeringsgrond.

4      De in artikel 22 van de Visumcode geregelde procedure van voorafgaande raadpleging.

5      Beroep bedoeld in van artikel 32, lid 3, van de Visumcode.

6      Bijlage III bij verordening (EU) 2019/1155 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 tot wijziging van verordening nr. 810/2009 (PB 2019, L 188, blz. 25).