Zaak T‑65/18 RENV

Bolivariaanse Republiek Venezuela

tegen

Raad van de Europese Unie

Arrest van het Gerecht (Grote kamer) van 13 september 2023

„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Venezuela – Verbod op de verkoop, levering, overdracht of uitvoer van bepaalde goederen en diensten – Recht om te worden gehoord – Motiveringsplicht – Materiële onjuistheid van de feiten – Kennelijke beoordelingsfout – Internationaal publiekrecht”

1. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Venezuela – Handeling waarbij een verbod wordt ingesteld op de verkoop van bepaalde goederen die in Venezuela voor binnenlandse repressie zouden kunnen worden gebruikt, alsmede op het verstrekken van bepaalde diensten – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid – Omvang – Bepaling van algemene strekking

   (Art. 215, lid 1, VWEU; verordening 2017/2063 van de Raad, art. 2, 3, 6 en 7)

   (zie punten 30‑34)

2. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Rechten van de verdediging – Recht om te worden gehoord – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Venezuela – Handeling waarbij een verbod wordt ingesteld op de verkoop van bepaalde goederen die in Venezuela voor binnenlandse repressie zouden kunnen worden gebruikt, alsmede op het verstrekken van bepaalde diensten – Recht om te worden gehoord voordat dergelijke maatregelen worden getroffen – Geen

   [Art. 24, lid 1, tweede alinea, en 29 VEU; art. 215, lid 1, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 2, a); verordening 2017/2063 van de Raad, art. 2, 3, 6 en 7]

   (zie punten 39, 40, 42‑44)

3. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Venezuela – Handelingen waarbij een verbod wordt ingesteld op de verkoop van bepaalde goederen die in Venezuela voor binnenlandse repressie zouden kunnen worden gebruikt, alsmede op het verstrekken van bepaalde diensten – Verplichting om in de motivering de algemene situatie en doelstellingen te vermelden die de genoemde maatregel rechtvaardigen

   (Art. 296, vierde alinea, VWEU; verordening 2017/2063 van de Raad, art. 2, 3, 6 en 7)

   (zie punten 49‑57)

4. Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Venezuela – Handeling waarbij een verbod wordt ingesteld op de verkoop van bepaalde goederen die in Venezuela voor binnenlandse repressie zouden kunnen worden gebruikt, alsmede op het verstrekken van bepaalde diensten – Omvang van het toezicht – Beperkt toezicht voor de algemene regels – Toetsing verruimd tot de beoordeling van de feiten en de controle van de bewijzen

   (Art. 29 VEU; art. 215, lid 1, VWEU; verordening 2017/2063 van de Raad, art. 2, 3, 6 en 7)

   (zie punten 63‑67, 72, 76, 78)

5. Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Venezuela – Handeling waarbij een verbod wordt ingesteld op de verkoop van bepaalde goederen die in Venezuela voor binnenlandse repressie zouden kunnen worden gebruikt, alsmede op het verstrekken van bepaalde diensten – Omvang van het toezicht – Beoordeling door de Raad van de politieke situatie in Venezuela – Kennelijke beoordelingsfout – Geen

   (Verordening nr. 2017/2063 van de Raad, art. 2, leden 6 en 7)

   (zie punten 80, 81)

6. Internationaal publiekrecht – Beginselen – Aansprakelijkheid van staten voor een internationaal onrechtmatige daad – Regels van internationaal gewoonterecht met betrekking tot het voorwerp en de grenzen van tegenmaatregelen – Mogelijkheid voor justitiabelen om deze beginselen in te roepen ter betwisting van de geldigheid van een verordening die beperkende maatregelen oplegt in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Toelaatbaarheid – Rechterlijke toetsing – Grenzen – Kennelijke beoordelingsfout – Geen

   (Art. 3, lid 5, VEU; verordening 2017/2063 van de Raad, art. 2, 3, 6 en 7)

   (zie punten 87‑94)

7. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Venezuela – Rechtsgrondslag – Beperkende maatregelen genomen bij een besluit en een verordening die zijn vastgesteld op grond van artikel 29 VEU respectievelijk artikel 215 VWEU – Bevoegdheid van de Raad tot vaststelling van autonome beperkende maatregelen, andere dan de door de VN-Veiligheidsraad aanbevolen maatregelen

   [Art. 29 VEU, art. 215 VWEU; verordening 2017/2063 van de Raad, art. 2, 3, 6 en 7]

   (zie punten 95, 98)

8. Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Venezuela – Handeling waarbij een verbod wordt ingesteld op de verkoop van bepaalde goederen die in Venezuela voor binnenlandse repressie zouden kunnen worden gebruikt, alsmede op het verlenen van bepaalde diensten – Omvang van het toezicht – Beperkt toezicht – Criteria voor vaststelling van de beperkende maatregelen – Draagwijdte – Eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel

   (Art. 29 VEU; art. 215, lid 1, VWEU; verordening 2017/2063 van de Raad, art. 2, 3, 6 en 7)

   (zie punten 99‑103)

9. Gerechtelijke procedure – Aanvoeren van nieuwe middelen in de loop van het geding – Voorwaarden – Middel gebaseerd op gegevens waarvan in de loop van de behandeling is gebleken – Geen – Aanvulling van een aangevoerd middel – Geen aanvulling – Niet-ontvankelijkheid

   (Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 84, lid 1)

   (zie punten 116‑119)

Samenvatting

Gelet op de verslechtering van de situatie op het gebied van de mensenrechten, de rechtstaat en de democratie heeft de Raad van de Europese Unie in 2017 beperkende maatregelen in het licht van de situatie in de Bolivariaanse Republiek Venezuela (hierna: „Venezuela”) vastgesteld. De artikelen 2, 3, 6 en 7 van verordening 2017/2063 ( 1 ) voorzien in wezen in een verbod op de verkoop, de levering, de overdracht of de uitvoer van uitrusting die voor binnenlandse repressie kan worden gebruikt en van diensten in verband met die uitrusting en militaire uitrusting, aan of naar natuurlijke of rechtspersonen, entiteiten of lichamen in Venezuela, of voor gebruik in dat land.

Venezuela heeft in 2018 beroep tot nietigverklaring van verordening 2017/2063 ingesteld voor zover de bepalingen van deze verordening deze Staat betreffen. Vervolgens heeft Venezuela zijn beroep aldus aangepast dat het ook zag op besluit 2018/1656 ( 2 ) en uitvoeringsverordening 2018/1653 ( 3 ), waarbij de Raad de vastgestelde beperkende maatregelen heeft verlengd respectievelijk gewijzigd. Bij arrest van 20 september 2019 heeft het Gerecht dat beroep niet-ontvankelijk verklaard omdat de litigieuze maatregelen de rechtspositie van Venezuela niet rechtsreeks raken. ( 4 ) Op 22 juni 2021 heeft het Hof, waarbij Venezuela hogere voorziening heeft ingesteld, het arrest van het Gerecht vernietigd ( 5 ) omdat het van oordeel was dat Venezuela wel degelijk bevoegd was om in rechte op te komen tegen de artikelen 2, 3, 6 en 7 van verordening 2017/2063 ( 6 ). Voorts heeft het de zaak terugverwezen naar het Gerecht voor een uitspraak ten gronde.

In zijn arrest verwerpt het Gerecht (Grote kamer) het beroep en spreekt het zich in een nieuwe situatie, namelijk een situatie waarin een derde staat beroep heeft ingesteld op het gebied van beperkende maatregelen, uit over het recht van Venezuela om te worden gehoord en over de door die Staat aangevoerde schendingen van het internationaal recht.

Beoordeling door het Gerecht

Om te beginnen stelt het Gerecht vast dat de beperkende maatregelen van de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening beperkende maatregelen van algemene strekking zijn die overeenkomstig artikel 215, lid 1, VWEU maatregelen zijn die de economische betrekkingen met een derde land onderbreken of beperken met betrekking tot bepaalde goederen en diensten. Deze maatregelen zijn niet gericht tegen geïdentificeerde natuurlijke of rechtspersonen, maar zijn van toepassing op objectief bepaalde situaties en op een categorie personen die op algemene en abstracte wijze worden beoogd.

Wat in de eerste plaats het middel betreft inzake schending van het recht om te worden gehoord, herinnert het Gerecht er om te beginnen aan dat het recht om te worden gehoord niet kan worden getransponeerd naar de context van de vaststelling van maatregelen van algemene strekking, zoals in casu, en dat geen enkele bepaling de Raad verplicht om elke persoon op wie een nieuw criterium van algemene strekking mogelijk betrekking heeft, op de hoogte te brengen van de vaststelling van dit criterium. Bovendien is artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie van toepassing op „individuele maatregelen” tegen een persoon, zodat deze bepaling niet kan worden ingeroepen in het kader van de vaststelling van maatregelen van algemene strekking. Het voegt bovendien daaraan toe dat de bestreden verordening een keuze van de Unie op het gebied van het internationale beleid weerspiegelt. De onderbreking of de beperking van de economische betrekkingen met een derde land op grond van artikel 215, lid 1, VWEU vloeit immers voort uit de bepaling van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) ( 7 ) door en naar goeddunken van de autoriteiten van de Unie in reactie op een bijzondere internationale situatie, teneinde die situatie te beïnvloeden. Het voorafgaand horen van het betrokken derde land zou er volgens het Gerecht op neerkomen dat de Raad wordt verplicht besprekingen te voeren die veel weg hebben van internationale onderhandelingen met dat land, waardoor het effect dat wordt beoogd door het opleggen van dergelijke maatregelen aan dat land, namelijk op dat land druk uitoefenen teneinde een gedragswijziging teweeg te brengen, zou worden uitgehold. Ten slotte kan het feit dat Venezuela rechtstreeks wordt geraakt door de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening deze Staat op zich niet het recht verlenen om te worden gehoord. Gelet op een en ander komt het Gerecht tot de slotsom dat Venezuela zich niet op dit recht kan beroepen met betrekking tot de beperkende maatregelen die de Raad in de bestreden verordening heeft vastgesteld.

Wat in de tweede plaats het middel betreft dat is ontleend aan de materiële onjuistheid van de feiten en aan een kennelijk onjuiste beoordeling van de politieke situatie in Venezuela, herinnert het Gerecht eraan dat de Raad over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt met betrekking tot de factoren die in aanmerking moeten worden genomen bij de vaststelling van beperkende maatregelen op grond van artikel 29 VEU en artikel 215 VWEU, en dat de Unierechter zich ertoe moet beperken na te gaan of de procedure- en motiveringsvoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten juist zijn weergegeven en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten dan wel van misbruik van bevoegdheid. Dit beperkt toezicht geldt met name voor de beoordeling van de opportuniteitsoverwegingen waarop de maatregelen zijn gebaseerd. Het Gerecht merkt in casu op dat de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening in wezen het in besluit 2017/2074 uitgedrukte politieke standpunt van de Unie overnemen. Het stelt in dit verband vast dat uit de overwegingen 1 en 8 van dat besluit blijkt dat de in die artikelen vastgestelde beperkende maatregelen zijn gebaseerd op de aanhoudende verslechtering van de toestand van de democratie, de rechtsstaat en de mensenrechten in Venezuela en op het zich voordoen van geweld, dat door middel van die beperkende maatregelen moest worden voorkomen.

Wat om te beginnen de bewijzen betreft die de Raad heeft aangevoerd om de materiële juistheid aan te tonen van de feiten waarop die maatregelen zijn gebaseerd, merkt het Gerecht op dat deze afkomstig zijn uit geloofwaardige bronnen, en met name melding maken van brute repressie door het regime van dissidenten en tegenstanders en van druk uitgeoefend op de procureur-generaal van Venezuela, die onderzoek deed naar het optreden van veiligheidstroepen.

Wat vervolgens de door Venezuela in antwoord daarop overgelegde bewijzen betreft, komt het Gerecht tot de slotsom dat Venezuela niet heeft aangetoond dat de feiten waarop de Raad zich heeft gebaseerd om de betrokken beperkende maatregelen vast te stellen, materiële onjuistheden bevatten, aangezien nagenoeg al die bewijzen geen betrekking hebben op Venezuela en steunen op twee interne rapporten van het regime, zonder dat zij worden bevestigd door bewijzen die afkomstig zijn van bronnen buiten dat regime.

Wat ten slotte de beoordeling door de Raad van de politieke situatie in Venezuela betreft, merkt het Gerecht op dat de door de verzoekende partij in dat verband aangevoerde bewijselementen in feite neerkomen op een betwisting van de opportuniteit van de vaststelling van de betrokken beperkende maatregelen. Het staat echter niet aan het Gerecht om zijn eigen beoordeling van deze aangelegenheid in de plaats te stellen van die van de Raad, die overeenkomstig artikel 29 VEU over een ruime discretionaire bevoegdheid, van politieke aard, beschikt om de standpunten van de Unie over een aangelegenheid die verband houdt met het GBVB te bepalen.

Wat in de derde en laatste plaats het middel betreft aangaande de oplegging van onrechtmatige tegenmaatregelen en schending van het internationaal recht, herinnert het Gerecht allereerst aan de bewoordingen van artikel 49, betreffende het voorwerp en de grenzen van tegenmaatregelen, van de door de Commissie voor Internationaal Recht van de Verenigde Naties aangenomen ontwerpartikelen betreffende de verantwoordelijkheid van staten voor internationale onrechtmatige daden ( 8 ). Het Gerecht merkt in dat verband op dat de bestreden verordening is vastgesteld als reactie op de aanhoudende verslechtering van de toestand in Venezuela, teneinde met name het risico op verder geweld en schendingen van de mensenrechten in dit land te voorkomen. Het Gerecht stelt voorts vast dat de beperkende maatregelen van de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening niet beoogden op een internationale onrechtmatige daad die aan Venezuela kon worden toegerekend, te reageren door een tijdelijke niet-nakoming van internationale verplichtingen van de Unie. Hieruit leidt het Gerecht af dat deze geen tegenmaatregelen vormen in de zin van artikel 49 van de ontwerpartikelen van de CIR en bijgevolg verwerpt het de beweringen van Venezuela met betrekking tot de vermeende schendingen door de Raad van het beginsel van niet-inmenging in de interne zaken van Venezuela.

Evenzo verwerpt het Gerecht het argument dat de betrokken beperkende maatregelen zonder voorafgaande toestemming van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties zijn vastgesteld. Het wijst erop dat de Verdragen de Raad de bevoegdheid verlenen om handelingen vast te stellen waarin autonome beperkende maatregelen zijn opgenomen ( 9 ), andere dan de specifiek door de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties aanbevolen maatregelen. Venezuela heeft niet aangetoond dat er sprake is van een „een als recht aanvaarde algemene gewoonte” als bedoeld in artikel 38, lid 1, onder b), van het Statuut van het Internationaal Gerechtshof, op grond waarvan voorafgaande toestemming van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties zou moeten worden verkregen alvorens de Raad beperkende maatregelen vaststelt.

Wat voorts de vermeende schending van het evenredigheidsbeginsel betreft, stelt het Gerecht vast dat er een redelijk verband bestaat tussen de betrokken beperkende maatregelen en het nagestreefde doel, namelijk het risico van nieuw geweld, buitensporig gebruik van dwang en schendingen van de mensenrechten te voorkomen. Gelet op de beperkte aard van de in de artikelen 2, 3, 6 en 7 van de bestreden verordening bedoelde maatregelen en de afwijkingen waarin deze verordening voorziet, is het Gerecht van oordeel dat die maatregelen niet kennelijk ongeschikt zijn en niet verder gaan dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken en dat het evenredigheidsbeginsel bijgevolg niet is geschonden.

Het Gerecht verwerpt derhalve de argumenten van Venezuela inzake schending van het internationaal gewoonterecht met betrekking tot de vermeende oplegging van onrechtmatige tegenmaatregelen.

Wat ten slotte het argument van Venezuela betreft dat de door de Raad vastgestelde maatregelen de uitoefening van een extraterritoriale bevoegdheid door de Unie inhouden, die derhalve naar internationaal recht onrechtmatig is, herinnert het Gerecht opnieuw aan de bevoegdheid die de Verdragen ( 10 ) aan de Raad verlenen om beperkende maatregelen vast te stellen, die met name voorzien in „de verbreking of gehele of gedeeltelijke beperking van de economische en financiële betrekkingen met een of meer derde landen”. Het Gerecht benadrukt dat de betrokken beperkende maatregelen betrekking hebben op personen en situaties die ratione loci of ratione personae onder de jurisdictie van de lidstaten vallen. De bevoegdheid van de Raad om beperkende maatregelen vast te stellen past in het kader van de autonome maatregelen van de Unie die in het kader van het GBVB worden vastgesteld, overeenkomstig de doelstellingen en waarden van de Unie ( 11 ), met name de doelstelling om de democratie, de rechtsstaat, de universaliteit en de ondeelbaarheid van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden wereldwijd te verspreiden, hetgeen een gemeenschappelijk „juridisch belang” bij de bescherming van de rechten in kwestie vormt, overeenkomstig de rechtspraak van het Internationaal Gerechtshof ( 12 ).

Gelet op het voorgaande verwerpt het Gerecht het beroep.

( 1 ) Verordening (EU) 2017/2063 van de Raad van 13 november 2017 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Venezuela (PB 2017, L 295, blz. 21; hierna: „bestreden verordening”).

( 2 ) Besluit (GBVB) 2018/1656 van de Raad van 6 november 2018 tot wijziging van besluit (GBVB) 2017/2074 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Venezuela (PB 2018, L 276, blz. 10).

( 3 ) Uitvoeringsverordening (EU) 2018/1653 van de Raad van 6 november 2018 tot uitvoering van verordening (EU) 2017/2063 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Venezuela (PB 2018, L 276, blz. 1).

( 4 ) Arrest van 20 september 2019, Venezuela/Raad (T‑65/18, EU:T:2019:649).

( 5 ) Arrest van 22 juni 2021, Venezuela/Raad (Geraaktheid van een derde staat) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507).

( 6 ) In dat arrest heeft het Hof aangegeven dat het oorspronkelijke arrest definitief was geworden wat betreft de niet-ontvankelijkheid van het beroep wat uitvoeringsverordening 2018/1653 en besluit 2018/1656 betreft.

( 7 ) Overeenkomstig artikel 24, lid 1, tweede alinea, VEU.

( 8 ) Ontwerp vastgesteld in 2001 door de Commissie voor Internationaal Recht van de Verenigde Naties (hierna: „ontwerpartikelen van de CIR”). Artikel 49 luidt: „1. Een benadeelde staat mag alleen tegenmaatregelen nemen tegen een staat die verantwoordelijk is voor een internationale onrechtmatige daad teneinde die staat ertoe te bewegen zijn verplichtingen uit hoofde van deel twee na te komen. 2. Tegenmaatregelen zijn beperkt tot de tijdelijke niet-nakoming van internationale verplichtingen van de staat die de maatregelen treft jegens de verantwoordelijke staat. 3. De tegenmaatregelen moeten zo veel mogelijk worden genomen op een wijze die de hervatting van de nakoming van de betrokken verplichtingen mogelijk maakt.”

( 9 ) Artikel 29 VEU en artikel 215 VWEU.

( 10 ) Artikel 29 VEU en artikel 215 VWEU.

( 11 ) Artikel 3, lid 5, VEU en artikel 21 VEU.

( 12 ) Arresten van het Internationaal Gerechtshof van 5 februari 1970, Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (België/Spanje), I.C.J. Reports 1970, blz. 3, punten 33 en 34, en 20 juli 2012, Questions relating to the Obligation to Prosecute or Extradite (België/Senegal), I.C.J. Reports 2012, blz. 422, punten 68‑70.