Zaak T‑814/17

Lietuvos geležinkeliai AB

tegen

Europese Commissie

Arrest van het Gerecht (Eerste kamer – uitgebreid) van 18 november 2020

„Mededinging – Misbruik van machtspositie – Markt voor goederenvervoer per spoor – Besluit waarbij een inbreuk op artikel 102 VWEU wordt vastgesteld – Toegang van derde ondernemingen tot de door de nationale spoorwegonderneming van Litouwen beheerde infrastructuur – Ontmanteling van een gedeelte van een spoorlijn – Begrip ‚misbruik’ – Daadwerkelijke of waarschijnlijke uitsluiting van een concurrent – Berekening van het bedrag van geldboeten – Richtsnoeren voor de berekening van geldboeten van 2006 – Corrigerende maatregelen – Evenredigheid – Volledige rechtsmacht”

1. Machtspositie – Misbruik – Weigering van een onderneming met een machtspositie om een andere onderneming toegang te geven tot voor haar activiteit noodzakelijke producten en diensten – Toegang van ondernemingen tot de door de nationale spoorwegonderneming beheerde infrastructuur – Nationale spoorwegonderneming met een wettelijk monopolie op het gebied van infrastructuurbeheer – Verwijdering van een spoorlijn door die nationale onderneming – Regelgeving op grond waarvan toegang moet worden verleend tot de spoorweginfrastructuur en de goede staat ervan moet worden verzekerd – Verplichting voor de Commissie om aan te tonen dat die toegang onontbeerlijk is voor de toetreding van concurrerende exploitanten tot de markt – Geen

   (Art. 102 VWEU)

   (zie punten 87‑103)

2. Machtspositie – Misbruik – Weigering van een onderneming met een machtspositie om een andere onderneming toegang te geven tot voor haar activiteit noodzakelijke producten en diensten – Toegang van ondernemingen tot de door de nationale spoorwegonderneming beheerde infrastructuur – Verwijdering van een spoorlijn door de nationale spoorwegonderneming – Onrechtmatigheid – Beoordelingscriterium – Daadwerkelijke of waarschijnlijke uitsluiting van een concurrent – Beoordeling – Overhaaste verwijdering van de spoorlijn zonder de nodige gelden bijeen te brengen en de normale voorbereidende stappen te volgen – Geen objectieve rechtvaardiging voor deze verwijdering – Verwijdering die de toegang van een concurrent tot de markt bemoeilijkt

   (Art. 102 VWEU)

   (zie punten 156‑181)

3. Machtspositie – Misbruik – Begrip – Objectief begrip dat ziet op gedragingen die invloed kunnen uitoefenen op de structuur van de markt en de handhaving of ontwikkeling van de mededinging tegengaan – Inaanmerkingneming van het bestaan van de bedoeling om de mededinging te beperken – Toelaatbaarheid

   (Art. 102 VWEU)

   (zie punten 188‑192)

4. Machtspositie – Misbruik – Mededingingsverstorend effect – Voldoende potentieel effect – Verwijdering van een spoorlijn door de nationale spoorwegonderneming – Handeling die mededingingsverstorende gevolgen kan hebben op de markt – Voorafgaande opschorting van het verkeer op die spoorlijn na de ontdekking dat deze is vervormd – Geen invloed – Noodzaak om de eventuele mededingingsverstorende gevolgen van het niet-repareren van de spoorlijn te onderzoeken – Geen

   (Art. 102 VWEU)

   (zie punten 219‑233, 237‑243)

5. Machtspositie – Misbruik – Mededingingsverstorend effect – Bestaan van drempels voor markttoetreding – Beoordeling – Verwijdering van een spoorlijn – Geen concurrerende alternatieve routes

   (Art. 102 VWEU)

   (zie punten 257‑283)

6. Mededinging – Administratieve procedure – Besluit van de Commissie waarbij een inbreuk wordt vastgesteld – Besluit gebaseerd op afdoende bewijzen voor het bestaan van de betwiste inbreuk – Bewijslast van de ondernemingen die het bestaan van de inbreuk betwisten

   (Art. 102 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 2)

   (zie punten 293‑298)

7. Mededinging – Administratieve procedure – Beëindiging van inbreuken – Bevoegdheid van de Commissie – Corrigerende maatregelen en verbintenissen – Eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel – Besluit waarbij verschillende corrigerende maatregelen worden vastgesteld die een einde kunnen maken aan de inbreuk, zonder dat een keuze uit die maatregelen wordt opgelegd – Toelaatbaarheid

   (Art. 102 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 7)

   (zie punten 309‑316)

8. Mededinging – Administratieve procedure – Besluit van de Commissie waarbij een inbreuk wordt vastgesteld en een geldboete wordt opgelegd – Verweten gedraging die een nieuwe categorie van misbruik van machtspositie zou vormen – Irrelevant

   (Art. 102 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, lid 3)

   (zie punten 339‑341, 349, 368)

9. Mededinging – Unieregels – Inbreuken – Opzettelijk of uit onachtzaamheid gepleegd – Begrip – Onderneming die niet onwetend kan zijn van het mededingingsverstorend karakter van haar gedrag – Inbreuk door een gevestigde exploitant en beheerder van de enige bestaande infrastructuur voor de levering van diensten voor goederenvervoer per spoor

   (Art. 102 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, lid 3)

   (zie punten 345‑348)

10. Mededinging – Administratieve procedure – Verplichtingen van de Commissie – Inachtneming van een redelijke termijn – Nietigverklaring van het besluit waarbij een inbreuk wordt vastgesteld wegens de buitensporig lange duur van de procedure – Voorwaarde – Aantasting van de rechten van verdediging van de betrokken ondernemingen – Geen

    (Art. 102 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 1)

    (zie punten 354‑360)

11. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Vaststelling van het basisbedrag – Ernst van de inbreuk – Beoordelingscriteria

    (Art. 102 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, lid 2)

    (zie punten 368‑371)

12. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Verplichting voor de Commissie om zich aan haar vroegere beslissingspraktijk te houden – Geen

    (Art. 102 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, lid 2)

    (zie punten 372, 384)

13. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Gelijke behandeling – Begrip – Bewijslast

    (Art. 102 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, lid 2)

    (zie punten 373, 374)

14. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Niet-inachtneming van het beginsel van de redelijke termijn van de administratieve procedure en de procedure in rechte – Schending die op zich de verlaging van de geldboete niet rechtvaardigt

    (Art. 102 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 1; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, lid 2)

    (zie punten 379, 380, 388)

15. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Aanpassing van het basisbedrag – Afschrikkende werking – Beoordelingsmarge van de Commissie

    (Art. 102 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, leden 2 en 3; mededeling 2006/C 210/02 van de Commissie, punten 22 en 25)

    (zie punten 382‑387)

16. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Rechterlijke toetsing – Volledige rechtsmacht van de Unierechter – Omvang – Verlaging van de geldboete

    (Art. 102 en 261 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47, lid 1; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, lid 3, en art. 31)

    (zie punten 389‑406)

Samenvatting

Het Gerecht bevestigt het besluit van de Commissie waarbij wordt vastgesteld dat de nationale spoorwegonderneming van Litouwen misbruik heeft gemaakt van haar machtspositie op de Litouwse markt voor het goederenvervoer per spoor

Lietuvos geležinkeliai AB (hierna: „LG”), de nationale spoorwegonderneming van Litouwen, is zowel beheerder van de spoorweginfrastructuur als aanbieder van spoorwegvervoersdiensten in Litouwen. In haar hoedanigheid van aanbieder heeft LG in 1999 een handelsovereenkomst gesloten met de vennootschap Orlen Lietuva AB (hierna: „Orlen”), een Litouwse aardoliemaatschappij die in handen is van de Poolse aardoliemaatschappij PKN Orlen SA, teneinde haar spoorwegvervoersdiensten te leveren op Litouws grondgebied. Deze overeenkomst had met name betrekking op het vervoer van aardolieproducten van een belangrijke raffinaderij van Orlen in Bugeniai, in het noordwesten van Litouwen, nabij de grens met Letland, naar de Litouwse haventerminal van Klaipėda, vanwaar deze producten naar West-Europa zouden worden vervoerd.

Na een geschil in 2008 tussen LG en Orlen over de tarieven voor de spoorwegvervoersdiensten waarop de overeenkomst betrekking had, was Orlen voornemens haar uitvoeractiviteiten over zee vanuit Klaipėda naar de haventerminals van Riga en Ventspils in Letland te verplaatsen en in die context haar producten uit de raffinaderij van Bugeniai te laten vervoeren door Latvijas dzelzceļš, de nationale spoorwegonderneming van Letland (hierna: „LDZ”). Om haar vracht naar de Letse haventerminals te vervoeren, was Orlen van plan de spoorlijn tussen haar raffinaderij en Rengė in Letland (hierna: „korte route”) te gebruiken, een spoorlijn die zij tot dan toe had gebruikt om de Letse en Estse markt te bedienen.

Omdat de spoorlijn op de korte route over enkele tientallen meters was vervormd, heeft LG in haar hoedanigheid van beheerder van de spoorweginfrastructuur op 2 september 2008 het verkeer op een 19 km lang deel van deze route (hierna: „litigieuze spoorlijn”) opgeschort. Op 3 oktober 2008 is LG gestart met de volledige ontmanteling van de litigieuze spoorlijn, die vóór eind oktober 2008 was voltooid.

Orlen heeft vervolgens moeten afzien van haar plan om gebruik te maken van de diensten van LDZ, omdat zij ervan uitging dat LG niet voornemens was de litigieuze spoorlijn op korte termijn te repareren. ( 1 )

Naar aanleiding van een door Orlen ingediende klacht heeft de Europese Commissie bij besluit van 2 oktober 2017 vastgesteld dat LG door de verwijdering van de litigieuze spoorweg misbruik had gemaakt van haar machtspositie als beheerder van de Litouwse spoorweginfrastructuur, aangezien zij LDZ heeft verhinderd toe te treden tot de markt voor het spoorwegvervoer van aardolieproducten vanaf de raffinaderij van Orlen naar de haventerminals van Klaipėda, Riga en Ventspils (hierna: „betrokken markt”). Voor deze inbreuk op het mededingingsrecht van de Unie heeft de Commissie LG een geldboete van 27873000 EUR opgelegd. Zij heeft haar tevens gelast een einde te maken aan deze inbreuk.

LG heeft tegen het besluit van de Commissie beroep ingesteld bij het Gerecht van de Europese Unie.

In het arrest van vandaag wijst het Gerecht er om te beginnen op dat LG als beheerder van de Litouwse spoorweginfrastructuur die als gevolg van een oud wettelijk monopolie een machtspositie heeft op de markt voor spoorweginfrastructuurbeheer, krachtens het Unierecht en het nationale recht verplicht is om toegang te verlenen tot de openbare spoorweginfrastructuur en om de goede technische staat van die infrastructuur en een veilig en ononderbroken spoorwegverkeer te verzekeren en bij verstoring van het spoorwegverkeer alle nodige maatregelen te nemen om de normale toestand te herstellen. LG heeft echter niet geïnvesteerd in het spoorwegnet, dat eigendom is van de Litouwse Staat.

In deze context oordeelt het Gerecht dat de betrokken gedraging, te weten de verwijdering van de litigieuze spoorlijn, niet kan worden beoordeeld in het licht van de vaste rechtspraak inzake de weigering van toegang tot essentiële infrastructuur, die een hogere drempel vaststelt om een praktijk als misbruik te kwalificeren dan die welke in het bestreden besluit is toegepast. Een dergelijke gedraging moet immers worden beschouwd als een handeling die toetreding tot de markt kan verhinderen door de toegang ertoe te bemoeilijken, en die aldus tot mededingingsverstorende uitsluiting kan leiden.

Het Gerecht bevestigt vervolgens dat LG niet heeft kunnen aantonen dat de litigieuze spoorlijn, na het optreden van de vervorming en de nauwkeurige evaluatie van de toestand van de spoorlijn in haar geheel, in een staat verkeerde die de onmiddellijke en volledige ontmanteling ervan rechtvaardigde. In dit verband is het Gerecht van oordeel dat de Commissie terecht heeft vastgesteld dat de problemen in verband met een gedeelte van 1,6 km van de 19 km lange litigieuze spoorlijn niet konden rechtvaardigen dat deze lijn onmiddellijk en in haar geheel werd verwijderd. Hoe dan ook was LG krachtens de toepasselijke regeling verplicht om niet alleen de veiligheid van haar spoorwegnet te waarborgen, maar ook om het verkeer zo min mogelijk te verstoren en de prestaties van dit net te verbeteren.

Met betrekking tot het argument van LG dat het economisch voordeliger was om de litigieuze spoorlijn onmiddellijk in haar geheel te verwijderen en deze vervolgens, zoals aanvankelijk was gepland, volledig en onmiddellijk opnieuw aan te leggen dan om onmiddellijk gerichte reparaties te verrichten en vervolgens de lijn volledig, maar in fasen opnieuw aan te leggen, stelt het Gerecht vast dat LG geen enkele reden had om de litigieuze spoorlijn in allerijl te verwijderen, omdat zij niet over de nodige financiering beschikte om de werkzaamheden voor de heraanleg te starten en de normale voorbereidende stappen voor de uitvoering van dergelijke werkzaamheden niet had gevolgd. De Commissie heeft ook correct vastgesteld dat het in de spoorwegsector uiterst ongebruikelijk is om nog vóór de aanvang van de renovatiewerkzaamheden een spoorlijn te ontmantelen.

Voorts bevestigt het Gerecht dat LG, die niet alleen als spoorweginfrastructuurbeheerder maar ook op de betrokken markt een machtspositie had, een bijzondere verantwoordelijkheid droeg om geen afbreuk te doen aan een daadwerkelijke en onvervalste mededinging op deze markt. Bij het nemen van haar beslissing over de manier waarop de vervorming van de betrokken spoorlijn diende te worden aangepakt, had LG dus met deze verantwoordelijkheid rekening moeten houden en moeten vermijden dat elke mogelijkheid om de litigieuze spoorlijn op korte termijn weer in gebruik te nemen, werd uitgesloten. Door de hele spoorlijn te ontmantelen, heeft LG echter deze verantwoordelijkheid genegeerd, aangezien haar gedrag de toegang tot de betrokken markt heeft bemoeilijkt.

Met betrekking tot de gevolgen van de ontmanteling van de betrokken spoorlijn op de mogelijkheid voor LDZ om de voor uitvoer over zee bestemde aardolieproducten van Orlen vanuit de raffinaderij naar de Letse haventerminals te vervoeren, merkt het Gerecht op dat het feit dat LDZ in Litouwen een langere en drukkere route moest gebruiken dan het Litouwse gedeelte van de korte route, voor haar grotere risico’s op conflicterende spoorwegtrajecten inhield en onzekerheid meebracht over de kwaliteit en de kosten van aanvullende spoorwegdiensten, alsook risico’s die verband hielden met een gebrek aan informatie en transparantie over de voorwaarden voor de markttoegang. Dat alles leidde tot een grotere afhankelijkheid van de beheerder van het Litouwse spoorwegnet. Bovendien merkt het Gerecht op dat de kosten voor het vervoer van aardolieproducten van Orlen in 2008 en 2009 hoger waren op de langere routes naar de Letse haventerminals dan op de route naar Klaipėda. Derhalve kan de Commissie niet worden verweten dat zij een beoordelingsfout heeft gemaakt door te concluderen dat de langere routes naar de Letse haventerminals niet concurrerend waren ten opzichte van de route naar Klaipėda.

Bijgevolg wijst het Gerecht het beroep van LG in wezen in zijn geheel af.

In het kader van de uitoefening van zijn volledige rechtsmacht ter zake van de vaststelling van geldboeten acht het Gerecht het, gelet op de ernst en de duur van de inbreuk, evenwel aangewezen om het bedrag van de aan LG opgelegde geldboete te verlagen van 27873000 EUR naar 20068650 EUR.

( 1 ) Ter terechtzitting hebben LG en LDZ niettemin bevestigd dat de werkzaamheden voor de heraanleg van de litigieuze spoorlijn uiteindelijk waren aangevat en naar verwachting in december 2019 zouden zijn voltooid, en dat deze spoorlijn vóór eind februari 2020 opnieuw zou worden opengesteld voor het verkeer.