Zaak T‑747/17

Union des Ports de France – UPF

tegen

Europese Commissie

Arrest van het Gerecht (Zesde kamer) van 30 april 2019

„Staatssteun – Door Frankrijk ten gunste van zijn havens ten uitvoer gelegde regeling inzake vrijstelling van vennootschapsbelasting – Besluit waarbij de steunregeling onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard – Bestaande steun – Begrip economische activiteit – Motiveringsplicht – Verstoringen van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten – Beginsel van behoorlijk bestuur”

1. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Besluit van de Commissie waarbij wordt vastgesteld dat een steunregeling onverenigbaar met de interne markt is en opheffing van die regeling wordt gelast – Beroep ingesteld door een beroepsvereniging die de belangen van haar leden vertegenwoordigt en behartigt – Ontvankelijkheid – Voorwaarden – Gelijktijdig door de leden ingestelde beroepen – Niet-ontvankelijkheid van het door de vereniging ingestelde beroep

   (Art. 263, vierde alinea, VWEU)

   (zie punten 20‑26)

2. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Besluit van de Commissie waarbij wordt vastgesteld dat een steunregeling onverenigbaar met de interne markt is en opheffing van die regeling wordt gelast – Beroep ingesteld door een beroepsvereniging die de belangen vertegenwoordigt en behartigt van aangesloten ondernemingen die ten tijde van de vaststelling van het besluit identificeerbaar waren en tot een beperkte kring van marktdeelnemers behoorden – Ontvankelijkheid

   (Art. 263, vierde alinea, VWEU)

   (zie punten 27, 33‑43)

3. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Regeling inzake vrijstelling van belasting op de inkomsten uit economische activiteiten van in de havensector actieve marktdeelnemers – Daaronder begrepen

   (Art. 107, lid 1, VWEU)

   (zie punten 48‑57)

4. Mededinging – Unieregels – Adressaten – Ondernemingen – Begrip – In de havensector actieve marktdeelnemers met bevoegdheden van openbaar gezag – Uitoefening van economische activiteiten die kunnen worden gescheiden van de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag – Daaronder begrepen

   (Art. 107, lid 1, VWEU)

   (zie punten 61‑70, 80‑87)

5. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door de Commissie – Besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU – Evolutie van het standpunt van de Commissie aan het einde van de procedure – Afwijking tussen het besluit tot inleiding van de procedure en het eindbesluit – Toelaatbaarheid – Voorwaarden – Geen wijziging in de feiten of in de juridische kwalificatie van de feiten die in het besluit tot inleiding van de procedure in aanmerking zijn genomen

   (Art. 108, lid 2, VWEU)

   (zie punten 75‑79)

6. Steunmaatregelen van de staten – Bestaande steunmaatregelen en nieuwe steunmaatregelen – Onderzoek door de Commissie – Inleidende fase en contradictoire fase – Bestaande steunregeling – Weigering van de lidstaat om de door de Commissie tijdens de inleidende fase voorgestelde dienstige maatregelen te nemen – Besluit van de Commissie tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure – Omkering van de bewijslast inzake de verenigbaarheid van de regeling met de interne markt – Geen

   (Art. 108 VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 21, 22 en 23)

   (zie punten 122‑128)

7. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steunmaatregelen die in aanmerking komen voor de afwijking bedoeld in artikel 107, lid 3, onder c), VWEU – Steunmaatregelen die beantwoorden aan de behoeften van de coördinatie van het vervoer in de zin van artikel 93 VWEU – Bedrijfssteun – Daarvan uitgesloten – Uitzonderingen

   [Art. 93 en 107, lid 3, onder c), VWEU; mededeling 2004/C 13/03 van de Commissie]

   (zie punten 131‑137)

8. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door de Commissie – Bestaande steunregelingen – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Beginsel van behoorlijk bestuur – Plicht tot zorgvuldigheid en onpartijdigheid – Draagwijdte – Verplichting tot inleiding van procedures inzake staatssteun tegen in andere lidstaten geldende soortgelijke regelingen – Geen

   (Art. 108, lid 2, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41)

   (zie punten 157‑165)

Samenvatting

In zijn arrest van 30 april 2019, UPF/Commissie (T‑747/17), heeft het Gerecht het door de Union des ports de France (UPF) ingestelde beroep tot nietigverklaring van het besluit van de Europese Commissie van 27 juli 2017 ( 1 ), waarbij de door Frankrijk ten gunste van zijn havens ten uitvoer gelegde regeling inzake vrijstelling van vennootschapsbelasting op grond van de Verdragsbepalingen inzake bestaande staatssteun ( 2 ) onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard en opheffing van die regeling voor de toekomst wordt gelast, ongegrond verklaard.

In het bestreden besluit, dat is aangenomen na een onderzoek dat in 2013 in alle lidstaten is gevoerd om een volledig beeld te krijgen van het functioneren en de fiscale behandeling van hun havens, is vastgesteld dat de maatregel tot vrijstelling van vennootschapsbelasting voor de in de havensector actieve marktdeelnemers een bestaande staatssteunregeling vormt die onverenigbaar met de interne markt is. De Commissie gelast dan ook bij dit besluit dat die maatregel wordt opgeheven en dat de inkomsten uit de economische activiteiten van de begunstigden van die maatregel vanaf het begin van het belastingjaar dat volgt op de datum van de vaststelling van dat besluit aan de vennootschapsbelasting worden onderworpen.

Het Gerecht oordeelt om te beginnen dat het bestreden besluit weliswaar zonder vaststelling van uitvoeringsmaatregelen door de Franse autoriteiten geen rechtsgevolgen in het leven kan roepen voor de begunstigden van de steunregeling, maar dat de UPF, als beroepsvereniging die de belangen van haar leden vertegenwoordigt en behartigt, niettemin de hoedanigheid heeft om beroep in te stellen tegen het bestreden besluit, voor zover die leden zelf geen beroep hebben ingesteld. Het stelt in dat verband vast dat de leden van de UPF allemaal Franse havens of grote Franse zeehavens, of kamers van koophandel die dergelijke havens beheren, zijn die wettig gebruik hebben gemaakt van de vrijstellingsregeling. Aangezien die leden bij decreet, niet in het kader van een particulier initiatief, opgerichte rechtspersonen van publiek recht zijn, maken zij bovendien deel uit van een gesloten kring van marktdeelnemers die op het moment van de vaststelling van het bestreden besluit konden worden geïdentificeerd en die zich konden beroepen op de hoedanigheid van daadwerkelijke begunstigden van de bestaande steunregeling.

Het Gerecht oordeelt echter dat het bestreden besluit geen blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting en wijst alle door de UPF geformuleerde grieven af, met name die betreffende de fouten die de Commissie zou hebben gemaakt bij de beoordeling van de economische aard van de activiteiten van de Franse havens en bij de kwalificatie van die havens als ondernemingen. Het stelt aldus vast dat uit het bestreden besluit duidelijk blijkt dat het slechts betrekking heeft op de inkomsten uit de economische activiteiten van de begunstigden van de vrijstelling en dat laatstgenoemden slechts voor die activiteiten als ondernemingen zijn beschouwd. Het is ook van oordeel dat het gerechtvaardigd is om de activiteiten die de Franse havens ondernemen buiten die welke zij verrichten in het kader van de uitoefening van overheidstaken, zoals het toezicht op en het verzekeren van de veiligheid van het zeeverkeer of milieu-inspectiediensten, te beschouwen als economische activiteiten. Het feit dat een entiteit voor de uitoefening van een deel van haar activiteiten over bevoegdheden van openbaar gezag beschikt, vormt op zich immers geen beletsel om haar voor haar overige economische activiteiten als onderneming aan te merken. Wanneer de economische activiteit van een entiteit kan worden losgekoppeld van de uitoefening van haar bevoegdheden van openbaar gezag, moet deze entiteit voor dat deel van haar activiteiten als onderneming worden aangemerkt.

Het Gerecht oordeelt eveneens dat de Commissie geen fout heeft gemaakt bij de beoordeling van de voorwaarden om te kunnen spreken van een verstoring van de mededinging en van ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer. Gesteld al dat uit het onderzoek van de individuele situatie van bepaalde havens op eilanden of overzee zou kunnen blijken dat niet aan die voorwaarden is voldaan, is de lidstaat met name verplicht dat onderzoek in geval van een steunregeling in de fase van de terugvordering van de steun of in een latere fase uit te voeren met inachtneming van het beginsel van loyale samenwerking tussen die lidstaat en de Commissie.

Voorts is het Gerecht van oordeel dat de Commissie geen fout heeft gemaakt in het kader van de procedure van toezicht op bestaande steun, door van de Franse autoriteiten te verlangen dat zij aantonen dat de belastingvrijstellingsmaatregel verenigbaar is met de interne markt. Het wijst er in dat verband op dat er geen enkele reden bestaat om in het stadium van de formele onderzoeksprocedure een onderscheid te maken tussen de procedure voor nieuwe steun en die voor bestaande steun, noch om aan te nemen dat de bewijslast in het kader van het onderzoek naar de verenigbaarheid van een bestaande steunregeling met de interne markt wordt omgekeerd.

Ten slotte oordeelt het Gerecht dat de Commissie het beginsel van behoorlijk bestuur niet heeft geschonden door slechts ten aanzien van drie lidstaten procedures in te leiden en dat niet te doen ten aanzien van de door haar in 2013 onderzochte lidstaten die hadden toegegeven dat zij voor hun havens van het gemene recht afwijkende belastingregelingen hadden vastgesteld. Het stelt met name vast dat de verplichting tot onpartijdigheid niet kan inhouden dat de Commissie in het kader van staatssteunprocedures gelijktijdig onderzoeken moet voeren of bindende besluiten moet vaststellen. Bovendien kan een lidstaat zich ter rechtvaardiging van een eventuele schending van een uit het Verdrag voortvloeiende verplichting niet beroepen op het feit dat andere lidstaten die verplichting evenmin nakomen.

( 1 ) Besluit (EU) 2017/2116 van de Commissie van 27 juli 2017 betreffende steunmaatregel nr. SA.38398 (2016/C, ex 2015/E) ten uitvoer gelegd door Frankrijk – Belastingregime Franse havens (PB 2017, L 332, blz. 24; hierna: „bestreden besluit”).

( 2 ) Artikel 107, lid 1, VWEU.