Zaak T‑787/14 P

Europese Centrale Bank

tegen

Maria Concetta Cerafogli

„Hogere voorziening — Ambtenarenrecht — Personeel van de ECB — Toegang tot documenten — Documenten betreffende een geschil tussen de partijen in het geding — Gedeeltelijke weigering van toegang — Regel van overeenstemming tussen het verzoekschrift en de klacht — Exceptie van onwettigheid”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Kamer voor hogere voorzieningen) van 27 oktober 2016

1. Beroepen van ambtenaren – Personeelsleden van Europese Centrale Bank – Voorafgaande administratieve klacht – Overeenstemming tussen de klacht en het beroep – Gelijkheid van de grond en het voorwerp van de klacht – Middelen en argumenten niet vermeld in, doch nauw aansluitende bij de klacht – Ontvankelijkheid – Wijziging van de juridische grondslag van een betwisting – Omstandigheid die niet volstaat voor de conclusie dat de grond nieuw is

   (Ambtenarenstatuut, art. 90, lid 2, en 91; arbeidsvoorwaarden voor het personeel van de Europese Centrale Bank, art. 42; personeelsverordeningen en ‑regelingen van de Europese Centrale Bank, art. 8.1)

2. Exceptie van onwettigheid – Strekking – Handelingen ten aanzien waarvan de exceptie van onwettigheid mogelijk is – Handeling van algemene strekking waarop het bestreden besluit is gebaseerd – Noodzaak van een juridisch verband tussen de bestreden handeling en de betwiste algemene handeling – Gevolg van de onwettigheid van een handeling van algemene strekking

   (Art. 277 VWEU)

3. Beroepen van ambtenaren – Voorafgaande administratieve klacht – Overeenstemming tussen de klacht en het beroep – Gelijkheid van de grond en het voorwerp van de klacht – Exceptie van onwettigheid die voor het eerst in het kader van het beroep wordt opgeworpen – Ontvankelijkheid

   (Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; Ambtenarenstatuut, art. 91; arbeidsvoorwaarden voor het personeel van de Europese Centrale Bank, art. 42; personeelsverordeningen en ‑regelingen van de Europese Centrale Bank, art. 8.1)

4. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Rechten van de verdediging – Eerbiediging in elke procedure die tot een voor een belanghebbende bezwarend besluit kan leiden – Beginsel dat zelfs bij ontbreken van enige regeling inzake de betrokken procedure in acht moet worden genomen – Draagwijdte

1.  Artikel 42 van de arbeidsvoorwaarden van de Europese Centrale Bank en artikel 8.1 van de personeelsverordeningen en ‑regelingen van de Europese Centrale Bank bepalen, zoals artikel 91, lid 2, van het Statuut, dat haar personeelsleden pas beroep in rechte kunnen instellen na voltooiing van de precontentieuze procedure, die voor een personeelslid van de Bank uit twee fasen bestaat, namelijk een verzoek om een precontentieus onderzoek en vervolgens een voorafgaande klacht.

   De rechtmatigheid van het definitieve, voor de verzoekende partij bezwarende besluit wordt beoordeeld aan de hand van de elementen, feitelijk en rechtens, waarover de instelling beschikte bij de uitdrukkelijke of stilzwijgende vaststelling van dat antwoord, zonder afbreuk te doen aan de mogelijkheid, voor de instelling, om aanvullende preciseringen te geven in de contentieuze fase. De regel van overeenstemming tussen de klacht en het daaropvolgende verzoekschrift vereist op straffe van niet-ontvankelijkheid dat een voor de Unierechter aangevoerd middel reeds in de precontentieuze fase is voorgedragen, zodat het tot aanstelling bevoegd gezag met voldoende nauwkeurigheid kennis heeft kunnen nemen van de grieven die de betrokkene tegen het bestreden besluit aanvoert.

   In ambtenarenzaken kunnen de voor de Unierechter voorgedragen conclusies enkel bezwaren bevatten die op dezelfde grond berusten als die waarop de in de klacht geformuleerde bezwaren berusten, met dien verstande dat deze bezwaren voor de Unierechter nader kunnen worden gepreciseerd door middelen en argumenten die niet noodzakelijkerwijs in de klacht moeten voorkomen, doch er wel nauw bij aansluiten.

   De administratie mag de klachten echter niet restrictief uitleggen, maar moet deze juist met openheid van geest onderzoeken, aangezien de precontentieuze procedure een informeel karakter heeft en partijen in die fase in de regel niet door een advocaat worden bijgestaan. Bovendien strekken artikel 91 van het Statuut en de overeenkomstige bepalingen van de arbeidsvoorwaarden en artikel 8.1 van de personeelsverordeningen en ‑regelingen er niet toe de eventuele contentieuze fase nauwkeurig en definitief af te bakenen, zolang het beroep in rechte de grond of het voorwerp van de klacht maar niet wijzigt.

   Ofschoon de onveranderlijkheid van het voorwerp en de grond van het geding tussen de klacht en het verzoekschrift nodig is om een minnelijke regeling van geschillen mogelijk te maken, door het tot aanstelling bevoegd gezag reeds in het stadium van de klacht op de hoogte te stellen van de bezwaren van de betrokkene, mag de uitlegging van die begrippen niet tot gevolg hebben dat de betrokkene wordt beperkt in zijn mogelijkheden om met succes op te komen tegen een voor hem bezwarend besluit.

   Bijgevolg mogen het begrip voorwerp van het geding, dat overeenkomt met de vorderingen van de betrokkene, en dat van de grond van het geding, dat overeenkomt met de juridische en feitelijke grondslag van die vorderingen, niet eng worden uitgelegd. De loutere wijziging van de juridische grondslag van een betwisting volstaat niet om de grond daarvan als nieuw te karakteriseren. Een en dezelfde vordering, en daarmee een en dezelfde grond, kan door meerdere rechtsgrondslagen worden ondersteund. Met andere woorden, het feit dat in het verzoekschrift schending wordt gesteld van een specifieke bepaling, welke niet in de klacht was aangevoerd, impliceert niet noodzakelijkerwijs dat de grond van het geding daardoor is gewijzigd. Van belang is immers de inhoudelijke kern van die grond, en niet louter de tekst van zijn rechtsgrondslagen. Het staat aan de Unierechter om na te gaan of er sprake is van een nauw verband tussen deze rechtsgrondslagen en of zij nauw samenhangen met diezelfde vorderingen.

   (zie punten 32‑40)

2.  Zie de tekst van de beslissing.

   (zie punten 41‑46)

3.  Volgens artikel 277 VWEU is alleen de rechter bevoegd om de onwettigheid van een handeling van algemene strekking vast te stellen en om gevolgen te trekken uit de daaruit resulterende niet-toepasselijkheid voor het individuele besluit dat voor hem wordt bestreden, zonder dat voor de instelling waarbij de klacht is ingediend een dergelijke bevoegdheid is ingeruimd in de Verdragen.

   De instelling kan een door haar vastgestelde handeling van algemene strekking met terugwerkende kracht of voor de toekomst intrekken wanneer zij meent dat die onwettig is, maar een dergelijke intrekking is niet gelijk te stellen met een vaststelling van de onwettigheid ervan, die ook niet dezelfde gevolgen heeft en waartoe volgens het bepaalde in artikel 277 VWEU alleen de rechter kan overgaan. In dergelijke omstandigheden is het formele vereiste om een exceptie van onwettigheid van een handeling van algemene strekking ter kennis van de instelling te brengen in het kader van een klacht, op straffe van de latere niet-ontvankelijkheid van diezelfde exceptie voor de Unierechter, in strijd met de opzet en de bestaansreden van de exceptie van onwettigheid.

   Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie strekt er niet toe het in de Verdragen neergelegde stelsel van rechterlijke toetsing, en met name de ontvankelijkheidsregels voor rechtstreekse beroepen bij de Unierechter, te wijzigen.

   Voor de mogelijkheid om een exceptie van onwettigheid op te werpen in een geding tussen een personeelslid en een instelling gelden meerdere ontvankelijkheidsvoorwaarden: omdat zij een incident is, veronderstelt dit dat er een principaal beroep is ingesteld, dat gericht is tegen een voor de ambtenaar bezwarend besluit, dat dit principale beroep ontvankelijk is, dat het personeelslid niet heeft kunnen verzoeken om de nietigverklaring van de handeling van algemene strekking die als grondslag voor het voor hem bezwarende besluit heeft gediend en dat er een voldoende nauw verband bestaat tussen de handeling van algemene strekking en het bestreden individuele besluit. Op basis van de opzet van de regeling van de exceptie van onwettigheid in het recht en meer bepaald de overwegingen dat alleen de rechter bevoegd is om de niet-toepasselijkheid van een handeling van algemene strekking vast te stellen, moet evenwel worden geoordeeld dat niet ook nog als aanvullende ontvankelijkheidsvoorwaarde kan gelden dat zij voorafgaand in het stadium van de klacht is opgeworpen.

   De omstandigheid dat de exceptie van onwettigheid een incident is, maakt het niet onmogelijk om een dergelijke exceptie in het stadium van de klacht op te werpen. Het feit dat het personeelslid het recht heeft een dergelijke exceptie in het stadium van de klacht op te werpen, betekent echter niet dat hij verplicht is om dat te doen, op straffe van de latere niet-ontvankelijkheid van een dergelijk middel voor de Unierechter.

   (zie punten 49, 55, 56, 66‑68, 70)

4.  Zie de tekst van de beslissing.

   (zie punt 72)