Gevoegde zaken T‑60/06 RENV II en T‑62/06 RENV II

Italiaanse Republiek en Eurallumina SpA

tegen

Europese Commissie

„Staatssteun — Richtlijn 92/81/EEG — Accijns op minerale oliën — Minerale oliën die als brandstof worden gebruikt bij de productie van aluminiumoxide — Accijnsvrijstelling — Selectiviteit van de maatregel — Steunmaatregelen die als verenigbaar met gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd — Communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu — Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen van 1998 — Gewettigd vertrouwen — Rechtszekerheid — Beginsel lex specialis derogat generali — Vermoeden van rechtmatigheid en beginsel van nuttige werking van de handelingen van de instellingen — Beginsel van behoorlijk bestuur — Motiveringsplicht”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Eerste kamer – uitgebreid) van 22 april 2016

1. Beroep tot nietigverklaring – Bevoegdheid van de Unierechter – Conclusies strekkende tot een bevel aan een instelling – Niet-ontvankelijkheid

   (Art. 230 EG en 233, eerste alinea, EG)

2. Gerechtelijke procedure – Aanvoering van nieuwe middelen in de loop van het geding – Voorwaarden – Aanvulling van een aangevoerd middel – Toelaatbaarheid

   [Reglement voor de procesvoering van het Gerecht (1991), art. 44, lid 1, c), en 48, lid 2]

3. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Rechtszekerheid – Draagwijdte – Onaantastbaarheid van de handelingen van instellingen – Inachtneming van de bevoegdheids- en vormvoorschriften – Verplichting tot vermijding van incoherenties bij de tenuitvoerlegging van de verschillende Unierechtelijke bepalingen – Draagwijdte en gevolgen op het gebied van staatssteun

   (Art. 88 EG)

4. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Beoordeling op grond van de objectieve situatie, los van het gedrag van de instellingen – Beschikking van de Raad waarbij een lidstaat overeenkomstig richtlijn 92/81 wordt gemachtigd een vrijstelling van accijns te verlenen – Beoordeling door de Commissie van het ontbreken, in het kader daarvan, van distorsie van de mededinging en van belemmering van de goede werking van de interne markt – Geen gevolgen voor de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie op het gebied van staatssteun – Geen gevolgen voor de in het Verdrag bepaalde verdeling van deze bevoegdheden – Geen bevoegdheidsoverschrijding en geen schending van artikel 18 van richtlijn 2003/96

   (Art. 87 EG, 88 EG en 93 EG; richtlijnen van de Raad 92/81, art. 8, leden 4 en 5, en 2003/96, art. 18; beschikking 2001/224 van de Raad)

5. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Beoordeling op grond van de objectieve situatie, los van het gedrag van de instellingen – Beschikking van de Raad waarbij een lidstaat overeenkomstig richtlijn 92/81 wordt gemachtigd een vrijstelling van accijns te verlenen – Beoordeling door de Commissie van het ontbreken, in het kader daarvan, van distorsie van de mededinging en van belemmering van de goede werking van de interne markt – Geen gevolgen voor de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie op het gebied van staatssteun – Geen schending van het rechtszekerheidsbeginsel, het beginsel van de nuttige werking en artikel 8, lid 5, van richtlijn 92/81

   (Art. 87 EG, 88 EG en 93 EG; richtlijnen van de Raad 92/81, art. 8, leden 4 en 5, en 2003/96, art. 18; beschikking 2001/224 van de Raad)

6. Gerechtelijke procedure – Inleidend verzoekschrift – Vormvereisten – Summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen – Vergelijkbare vereisten voor de ter ondersteuning van een middel aangevoerde argumenten – Onnauwkeurige formulering van een grief – Niet-ontvankelijkheid

   [Art 225 EG; Reglement voor de procesvoering van het Gerecht (1991), art. 44, lid 1]

7. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Selectiviteit van de maatregel – Afwijking van het algemene belastingstelsel – Referentiekader voor het bepalen van het bestaan van een economisch voordeel

   (Art. 87, lid 1, EG)

8. Steunmaatregelen van de staten – Bestaande steunmaatregelen en nieuwe steunmaatregelen – Procedure van toezicht op de steunmaatregelen – Afzonderlijke procedures – Gevolgen van een beschikking houdende vaststelling van onverenigbaarheid

   (Art. 88 EG)

9. Steunmaatregelen van de staten – Bestaande steunmaatregelen en nieuwe steunmaatregelen – Kwalificatie als bestaande steun – Beschikking van de Raad waarbij een lidstaat overeenkomstig de richtlijnen 92/81 en 2003/96 wordt gemachtigd een vrijstelling van accijns te verlenen – Beschikking die niet als een beschikking houdende goedkeuring van een steunregeling kan worden aangemerkt – Vrijstelling die niet als bestaande steun kan worden aangemerkt

   [Art. 87 EG, 88 EG en 93 EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 1, b); richtlijnen van de Raad 92/81, art. 8, lid 4, en 2003/96, art. 18 en bijlage II; beschikking 2001/224 van de Raad, art.1 lid 2]

10. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Uitzonderingen – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Beoordelingscriteria – Invloed van de richtsnoeren van de Commissie

    (Art. 87, lid 3, EG; mededelingen 2001/C 37/03 en 98/C 74/06 van de Commissie)

11. Steunmaatregelen van de staten – Beschikking van de Commissie – Rechterlijke toetsing – Grenzen – Beoordeling van de rechtmatigheid aan de hand van de gegevens die beschikbaar waren op het tijdstip van de vaststelling van de beschikking

    (Art. 88, lid 3, EG en 230 EG)

12. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Uitzonderingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Steun ten behoeve van de regionale ontwikkeling – Criteria – Bestaan van een specifieke regionale handicap – Verplichting aan te tonen dat de steun noodzakelijk is voor de regionale ontwikkeling

    [Art. 87, lid 3, a), EG; mededeling 98/C 74/06 van de Commissie, punten 4.15‑4.17]

13. Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onrechtmatige steun – Steun verleend in strijd met de procedureregels van artikel 88 EG – Eventueel gewettigd vertrouwen van de steunontvangers – Voorwaarden en grenzen – Stilzitten van de Commissie – Geen gewettigd vertrouwen – Buitengewone omstandigheden – Geen

    (Art. 87 EG en 88 EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 14, lid 1; richtlijnen 92/81 en 2003/96 van de Raad)

14. Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onrechtmatige steun – Steun verleend in strijd met de procedureregels van artikel 88 EG – Eventueel gewettigd vertrouwen van de steunontvangers – Voorwaarden en grenzen – Einde van het gewettigd vertrouwen vanaf de bekendmaking van het besluit waarbij de formele onderzoeksprocedure is geopend, zelfs in geval van uitzonderlijke omstandigheden

    (Art. 87 EG en 88 EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 14, lid 1; richtlijnen 92/81 en 2003/96 van de Raad)

15. Steunmaatregelen van de staten – Besluit van de Commissie tot inleiding van een formele onderzoeksprocedure met een betrekking tot een overheidsmaatregel – Verplichting om binnen een redelijke termijn een besluit te nemen – Geen invloed in geval van steun die niet volgens de regels bij de Commissie is aangemeld – Schending – Geen belemmering voor terugvordering van de steun – Grenzen – Schending van de rechten van de verdediging

    (Art. 88 EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 7, lid 6, en 13, lid 2)

16. Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Ontbrekende of ontoereikende motivering – Ander middel dan het middel betreffende de materiële wettigheid

    (Art. 230 EG en 253 EG)

17. Gerechtelijke procedure – Kosten – Verwijzing van de in het gelijk gestelde partij in een deel van haar eigen kosten

    [Art 225 EG; Reglement voor de procesvoering van het Gerecht (1991), art.135]

1.  Zie de tekst van de beslissing.

   (cf. punt 43)

2.  Zie de tekst van de beslissing.

   (cf. punten 45, 46)

3.  Het rechtszekerheidsbeginsel is een algemeen beginsel van het Unierecht dat ertoe strekt, te waarborgen dat de door het Unierecht beheerste rechtssituaties en rechtsbetrekkingen voorzienbaar zijn. Hiertoe is het van wezenlijk belang dat de instellingen de onaantastbaarheid eerbiedigen van door hen vastgestelde handelingen die de juridische en materiële situatie van rechtssubjecten beïnvloeden, zodat zij deze handelingen slechts zullen kunnen wijzigen met inachtneming van de bevoegdheids- en vormvoorschriften.

   De eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel vereist eveneens dat de instellingen in beginsel de incoherenties vermijden die bij de tenuitvoerlegging van de verschillende Unierechtelijke bepalingen kunnen ontstaan, in het bijzonder wanneer deze bepalingen een zelfde doel, zoals een niet-vervalste mededinging binnen de gemeenschappelijke markt, hebben. Op het gebied van staatssteun eist het rechtszekerheidsbeginsel in dit verband dat, wanneer de Commissie in strijd met de op haar rustende zorgvuldigheidsplicht een onduidelijke situatie heeft gecreëerd door de invoering van elementen van onzekerheid, door een gebrek aan duidelijkheid van de toepasselijke regeling en door bovendien met veel vertraging te reageren, hoewel zij kennis had van de betrokken steunmaatregelen, zij die situatie opheldert alvorens actie te ondernemen om terugvordering van de reeds betaalde steun te gelasten.

   (cf. punten 63, 183)

4.  De procedure van artikel 8, lid 4, van richtlijn 92/81 betreffende de harmonisatie van de structuur van de accijns op minerale oliën, waarbij aan de Raad de bevoegdheid is verleend om op voorstel van de Commissie met eenparigheid van stemmen te besluiten dat een lidstaat uit specifieke beleidsoverwegingen andere accijnsvrijstellingen of -verlagingen mag invoeren dan die welke in die richtlijn zijn bedoeld, heeft een ander doel en een andere werkingssfeer dan de in artikel 88 EG vastgelegde regeling.

   Een beschikking van de Raad waarbij een lidstaat overeenkomstig artikel 8, lid 4, van deze richtlijn de toestemming krijgt om een accijnsvrijstelling in te voeren, kan de Commissie dus niet beletten de haar in het Verdrag toebedeelde taken uit te oefenen en bijgevolg de in artikel 88 EG bedoelde procedure in te leiden teneinde te onderzoeken of die vrijstelling staatssteun vormt, en in voorkomend geval na afloop van deze procedure een beschikking houdende vaststelling van een dergelijke steun te geven.

   De omstandigheid dat de goedkeuringsbeschikkingen van de Raad volledige accijnsvrijstelling verlenen en daarbij nauwkeurige geografische voorwaarden en tijdsvoorwaarden stellen en dat de lidstaten deze nauwgezet naleven, laat de bevoegdheidsverdeling tussen de Raad en de Commissie overigens onverlet en kan de Commissie dus niet beletten haar eigen bevoegdheden uit te oefenen.

   Hieruit volgt dat de Commissie, door – zonder vooraf de procedure van artikel 8, lid 5, van richtlijn 92/81 te volgen – de procedure van artikel 88 EG toe te passen om te onderzoeken of een vrijstelling van accijns staatssteun vormde, en door na afloop van die procedure een beschikking houdende vaststelling van het bestaan van een dergelijke steun te geven, ofschoon artikel 1, lid 2, van beschikking 2001/224 houdende verlagingen en vrijstellingen van de accijns op bepaalde minerale oliën die gebruikt worden voor specifieke doeleinden, de betrokken lidstaat uitdrukkelijk toestond die vrijstelling verder toe te passen, geen inbreuk maakt op het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van nuttige werking van de handelingen van de instellingen en evenmin op artikel 8, lid 5, van richtlijn 92/81. De door de Raad op voorstel van de Commissie vastgestelde goedkeuringsbeschikkingen kunnen immers slechts rechtsgevolgen sorteren binnen de werkingssfeer van de regels inzake de harmonisatie van de wetgevingen betreffende accijns en laten de gevolgen van een beschikking die de Commissie eventueel in de uitoefening van haar bevoegdheden op het gebied van steunmaatregelen van de staten kan geven, onverlet.

   (cf. punten 65‑67, 69, 72)

5.  Het begrip staatssteun beantwoordt aan een objectieve situatie en kan niet afhangen van het gedrag of de verklaringen van de instellingen. Bijgevolg kan het feit dat de Commissie bij de vaststelling van de door de Raad op grond van artikel 8, lid 4, van richtlijn 92/81 betreffende de harmonisatie van de structuur van de accijns op minerale oliën gegeven beschikkingen heeft geoordeeld dat vrijstellingen van accijns op minerale oliën die als brandstof worden gebruikt bij de productie van aluminiumoxide, geen distorsie van de mededinging meebrengen en de goede werking van de gemeenschappelijke markt niet belemmeren, niet eraan in de weg staan dat die vrijstellingen als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG worden aangemerkt, indien is voldaan aan de voorwaarden om van staatssteun te kunnen spreken. Hieruit volgt a fortiori dat de Commissie voor de kwalificatie van de accijnsvrijstellingen als staatssteun niet is gebonden aan het door de Raad in zijn beschikkingen op het gebied van de harmonisatie van de wetgevingen betreffende accijns geformuleerde oordeel dat die vrijstellingen geen distorsie van de mededinging meebrengen en de goede werking van de gemeenschappelijke markt niet belemmeren.

   Hieruit volgt dat de Commissie, door de procedure van artikel 88 EG toe te passen om te onderzoeken of de litigieuze vrijstelling staatssteun vormt, en door na afloop van die procedure een beschikking te geven waarin met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun wordt vastgesteld en de teruggave daarvan wordt gelast, slechts bevoegdheden heeft uitgeoefend die het EG-Verdrag haar op het gebied van steunmaatregelen van de staten heeft toegekend, en door aldus te handelen geen inbreuk heeft gemaakt op het rechtszekerheidsbeginsel, op het beginsel lex specialis derogat legi generali, op het vermoeden van rechtmatigheid noch op de nuttige werking van de handelingen van de instellingen.

   (cf. punten 72‑74, 77, 81‑84)

6.  Zie de tekst van de beslissing.

   (cf. punten 89‑91)

7.  Zie de tekst van de beslissing.

   (cf. punten 97‑99, 101)

8.  Zie de tekst van de beslissing.

   (cf. punt 108)

9.  Zie de tekst van de beslissing.

   (cf. punten 110, 111)

10.  Zie de tekst van de beslissing.

    (cf. punten 127, 128, 147)

11.  Zie de tekst van de beslissing.

    (cf. punt 132)

12.  Zie de tekst van de beslissing.

    (cf. punten 143, 152, 157)

13.  Zie de tekst van de beslissing.

    (cf. punten 174‑176, 187, 188, 192)

14.  Een lidstaat waarvan de autoriteiten in strijd met de procedurele regels van artikel 88 EG steun hebben verleend, kan zich op het gewettigd vertrouwen van de begunstigde onderneming beroepen om voor de Unierechter de geldigheid te betwisten van een beschikking van de Commissie waarbij hij wordt gelast de steun terug te vorderen, maar niet om zich te onttrekken aan de verplichting, de nodige maatregelen te treffen voor de uitvoering van die beschikking. Gelet op de fundamentele rol van de aanmeldingsverplichting om een doeltreffend toezicht van de Commissie op de steunmaatregelen van de staten mogelijk te maken, welk toezicht een dwingend karakter heeft, kunnen de begunstigden van steun in beginsel echter slechts gewettigd vertrouwen hebben in de rechtmatigheid van die steun, wanneer deze met inachtneming van de procedure van artikel 88 EG is verleend, en een behoedzame marktdeelnemer is normaliter in staat zich ervan te vergewissen of deze procedure in acht is genomen.

    In die omstandigheden kan de vertraging waarmee de Commissie steun onrechtmatig verklaart en bepaalt dat deze ongedaan moet worden gemaakt en door een lidstaat moet worden teruggevorderd, in bepaalde omstandigheden bij de begunstigden van die steun een gewettigd vertrouwen doen ontstaan, dat eraan in de weg staat dat de Commissie die lidstaat gelast deze steun terug te vorderen. Gelet op de uit het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen en het rechtszekerheidsbeginsel voortvloeiende eisen, staat een dergelijke onduidelijke situatie voortvloeiend uit door de Raad op voorstel van de Commissie vastgestelde beschikkingen houdende goedkeuring van door een lidstaat op grond van richtlijn 92/81 betreffende de harmonisatie van de structuur van de accijns op minerale oliën ingevoerde vrijstellingen of verlagingen van het accijnsrecht, echter alleen in de weg aan terugvordering van de steun die vóór de datum van bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie van het besluit waarbij de formele onderzoeksprocedure is geopend, op grond van de litigieuze vrijstelling is verleend. Vanaf de datum van die bekendmaking moet de begunstigde van de steun echter weten dat die steun, indien hij staatssteun vormt, door de Commissie moet worden goedgekeurd overeenkomstig artikel 88 EG. Hieruit volgt dat de bekendmaking van het besluit waarbij de formele onderzoeksprocedure is geopend, daadwerkelijk een einde maakt aan het gewettigd vertrouwen dat de begunstigde van de steun voordien in de rechtmatigheid van een dergelijke vrijstelling kon hebben. Door deze bekendmaking wordt immers elke uit de formulering van de goedkeuringsbeschikkingen van de Raad voortvloeiende onzekerheid omtrent de vraag of de betrokken maatregelen, indien zij staatssteun vormen, door de Commissie overeenkomstig artikel 88 EG moeten worden goedgekeurd, weggenomen.

    Wat ten slotte uitzonderlijke omstandigheden betreft, die bij de begunstigde van onrechtmatige steun op goede gronden gewettigd vertrouwen in de regelmatigheid van die steun kunnen doen ontstaan, is elk kennelijk stilzitten van de Commissie niet ter zake dienend wanneer een steunregeling niet bij de Commissie was aangemeld. Die oplossing is eveneens geboden ingeval een steunregeling ten uitvoer is gelegd zonder de door het arrest van 11 december 1973, Lorenz, 120/73, geëiste kennisgeving van het voornemen van tenuitvoerlegging en dus zonder dat de procedure van 88 EG volledig is gevolgd.

    (cf. punten 179‑181, 188‑190, 217)

15.  Het feit alleen dat verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 88 EG, behalve de verjaringstermijn van tien jaar vanaf de datum waarop de steun is verleend, na het verstrijken waarvan geen terugvordering van de steun meer kan worden gelast, volgens artikel 13, lid 2, van die verordening, waarin staat dat de Commissie niet is gebonden aan de in artikel 7, lid 6, van die verordening bepaalde termijn, geen enkele, zij het indicatieve, termijn bevat waarbinnen de Commissie onrechtmatige steun moet onderzoeken, staat niet eraan in de weg dat de Unierechter nagaat of die instelling een redelijke termijn in acht heeft genomen dan wel uiterst tardief heeft gehandeld.

    Volgens artikel 7, lid 6, van verordening nr. 659/1999 bedraagt de referentietermijn voor het afwikkelen van een formele onderzoeksprocedure in het kader van aangemelde steunmaatregelen van de staten immers 18 maanden. Deze termijn verstrekt, ook al geldt hij volgens artikel 13, lid 2, van verordening nr. 659/1999 niet voor onrechtmatige steun, een nuttig referentiepunt om te beoordelen of de duur van een formele onderzoeksprocedure die betrekking heeft op een onrechtmatig ten uitvoer gelegde maatregel, redelijk is.

    In dit verband is een duur van iets meer dan 49 maanden tussen de vaststelling van het besluit waarbij de formele onderzoeksprocedure is geopend, en de vaststelling van een beschikking waarbij staatssteun wordt vastgesteld en terugvordering daarvan wordt gelast, die iets meer dan het dubbele is van de termijn die in artikel 7, lid 6, van verordening nr. 659/1999 is bepaald voor het afwikkelen van een formele onderzoeksprocedure in het kader van aangemelde steunmaatregelen van de staten, onredelijk. Een dergelijke duur is nog minder gerechtvaardigd voor dossiers die geen enkele kennelijke moeilijkheid vertonen en waarover de Commissie zich lang vóór de opening van de formele onderzoeksprocedure een mening had kunnen vormen.

    De niet-eerbiediging van een redelijke termijn rechtvaardigt de nietigverklaring van de na afloop van die termijn gegeven beschikking echter alleen indien zij ook een schending van de rechten van verdediging van de betrokken ondernemingen inhoudt.

    (cf. punten 182, 196, 199‑201, 210)

16.  Zie de tekst van de beslissing.

    (cf. punt 234)

17.  Zie de tekst van de beslissing.

    (cf. punten 245, 247)