—

M.-L. Susisalo, O. Tuomaala en M. Ritala, vertegenwoordigd door A. Kuusniemi-Laine, J. Väyrynen en A. Laine, asianajajat,

—

de Helsingin yliopiston apteekki, vertegenwoordigd door K. Joenpolvi, asianajaja, en T. Kauti, lakimies,

—

de Finse regering, vertegenwoordigd door H. Leppo en J. Heliskoski als gemachtigden,

—

de Portugese regering, vertegenwoordigd door L. Inez Fernandes en P. A. Antunes als gemachtigden,

—

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door E. Paasivirta en I. V. Rogalski als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 49 VWEU en 106, lid 2, VWEU.

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen, enerzijds, Susisalo, Tuomaala en Ritala en, anderzijds, het Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskus (centrum voor de ontwikkeling en de veiligheid van de farmaceutische sector, hierna: „FIMEA”) en de Helsingin yliopiston apteekki (apotheek van de universiteit van Helsinki, hierna: „AUH”) over een vraag van de AUH om een van haar filialen over te brengen naar de Tammistowijk van de stad Vantaa, en in het kader van een geding tussen Susisalo en FIMEA over een vergunningsaanvraag van Susisalo om in dezelfde wijk een filiaal te openen.

3

Volgens § 38 van de Lääkelaki (geneesmiddelenwet), in de op de hoofdgedingen toepasselijke versie ervan (hierna: „geneesmiddelenwet”), mogen geneesmiddelen slechts aan het publiek worden verkocht in apotheken in de zin van de §§ 41 en 42 van deze wet, en in filialen en verkooppunten van apotheken in de zin van § 52 van die wet. Krachtens § 39 van die wet moeten de apotheken waar mogelijk zo over het land zijn verspreid dat de bevolking zonder moeilijkheden geneesmiddelen kan verkrijgen.

4

Krachtens § 40 van de geneesmiddelenwet is voor de exploitatie van een apotheek een vergunning nodig die voor een gemeente of een deel van een gemeente door de Lääkelaitos (instituut voor geneesmiddelen) wordt afgegeven.

5

Volgens § 41, eerste alinea, van de geneesmiddelenwet besluit de Lääkelaitos tot de exploitatie van een nieuwe apotheek in een gemeente of een deel van een gemeente indien dit voor de toegang tot geneesmiddelen is vereist, wat moet worden beoordeeld op basis van het inwoneraantal van het gebied, de reeds bestaande farmaceutische diensten en het bestaan van andere zorg- en gezondheidsdiensten. De beslissing wordt genomen op initiatief van de Lääkelaitos of de gemeente. Indien dit voor de toegang tot farmaceutische diensten is vereist, kan de Lääkelaitos ook beslissen om het door de apotheek bediende gebied te wijzigen en de apotheek naar een ander deel van de gemeente te verplaatsen.

6

Krachtens § 42, eerste alinea, van de geneesmiddelenwet heeft de universiteit van Helsinki recht op de exploitatie van één apotheek in de stad Helsinki en heeft de universiteit van Kuopio recht op de exploitatie van één apotheek in de stad Kuopio. Naast de verkoop van geneesmiddelen dienen deze apotheken de studenten farmacie stageplaatsen aan te bieden en onderzoek te verrichten op het gebied van de geneesmiddelenvoorziening. Volgens het wetsontwerp dat heeft geleid tot de vaststelling van de geneesmiddelenwet moet de AUH, naast de verdeling van geneesmiddelen, taken vervullen op het gebied van onderwijs en onderzoek, en specifieke diensten verrichten met betrekking tot het vervaardigen van bepaalde ongebruikelijke farmaceutische bereidingen.

7

Volgens § 43, eerste alinea, van de geneesmiddelenwet kan de exploitatievergunning voor een apotheek worden verleend aan een onderdaan van een staat van de Europese Economische Ruimte die erkende apotheker is („proviisori”) en niet insolvent of handelingsonbekwaam is verklaard of onder bewind is gesteld. Indien er meerdere kandidaten zijn, wordt de vergunning krachtens de tweede alinea van die bepaling verleend aan degene die over het geheel genomen het best aan de voorwaarden voor de exploitatie van een apotheek voldoet.

8

De exploitatie van apotheekfilialen is geregeld in § 52 van de geneesmiddelenwet. De eerste alinea van dat artikel bepaalt dat een dergelijk filiaal kan worden geopend in een gebied dat als gevolg van het geringe inwoneraantal wordt geacht niet te voldoen aan de voorwaarden voor de exploitatie van een zelfstandige apotheek, maar waarin de geneesmiddelenvoorziening vereist dat er een apotheek aanwezig is. Een apotheekfiliaal kan worden opgericht op initiatief van de Lääkelaitos of van de gemeente. De Lääkelaitos verleent de vergunning aan de apotheker die daarom verzoekt en het best voldoet aan de voorwaarden om een dergelijk filiaal te exploiteren, rekening houdend met de vestigingsplaats van de apotheek en andere werkingsvoorwaarden. De Lääkelaitos kan een apotheker machtigen om tot drie filialen te exploiteren.

9

Overeenkomstig § 52, derde alinea, van de geneesmiddelenwet kan de universiteit van Helsinki tot zestien filialen exploiteren, die elk over een door de Lääkelaitos verleende vergunning moeten beschikken.

10

De Lääkelaitos is met ingang van 1 november 2009 vervangen door FIMEA.

11

De prejudiciële vragen zijn gerezen naar aanleiding van twee procedures betreffende verzoeken tot opening van apotheekfilialen.

12

De eerste procedure betreft een verzoek van de AUH om een van haar vijftien filialen te verplaatsen naar de Tammistowijk van de stad Vantaa. Bij beslissing van 28 februari 2008 heeft de Lääkelaitos dat verzoek ingewilligd. De apothekers Susisalo, Tuomaala en Ritala hebben tegen deze beslissing beroep tot nietigverklaring ingesteld dat door de Helsingin hallinto-oikeus is verworpen. Voornoemde apothekers hebben bij de verwijzende rechter hoger beroep ingesteld.

13

De tweede procedure betreft een verzoek van Susisalo om eveneens in de Tammistowijk van de stad Vantaa een apotheekfiliaal te openen, dat bij beslissing van 23 juni 2008 door de Lääkelaitos is afgewezen. Aangezien de Helsingin hallinto-oikeus het tegen deze beslissing ingestelde beroep tot nietigverklaring heeft verworpen, heeft Susisalo bij de verwijzende rechter hoger beroep ingesteld.

14

Van oordeel dat uitlegging van het Unierecht noodzakelijk is voor de beslechting van de bij hem aanhangige gedingen, heeft de Korkein hallinto-oikeus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

15

De AUH betwist de bevoegdheid van het Hof om de gestelde vragen te beantwoorden, met name omdat de hoofdgedingen geen grensoverschrijdende elementen bevatten.

16

In dat verband moet eraan worden herinnerd dat hoewel het gelet op de bevoegdheidsverdeling in het kader van de prejudiciële procedure uitsluitend de taak van de nationale rechter is om het voorwerp te bepalen van de vragen die hij het Hof wenst te stellen, het in uitzonderlijke omstandigheden aan het Hof staat om, ter toetsing van zijn eigen bevoegdheid, de omstandigheden te onderzoeken waaronder de nationale rechter zich tot het Hof heeft gewend (arrest van 9 november 2010, Volker und Markus Schecke en Eifert, C-92/09 en C-93/09, Jurispr. blz. I-11063, punt 39).

17

Dat is met name het geval wanneer het aan het Hof voorgelegde vraagstuk louter hypothetisch is of wanneer de uitlegging van een Unierechtelijk voorschrift waarom de nationale rechter heeft verzocht geen enkel verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding. Aldus is het Hof niet bevoegd om een vraag te beantwoorden wanneer duidelijk is dat de Unierechtelijke bepaling waarover het Hof om uitlegging wordt verzocht geen toepassing kan vinden (zie arrest van 1 oktober 2009, Woningstichting Sint Servatius, C-567/07, Jurispr. blz. I-9021, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

18

Volgens vaste rechtspraak zijn de bepalingen van het VWEU inzake de vrijheid van vestiging niet van toepassing op een situatie waarbij alle elementen zich in alle opzichten binnen één lidstaat afspelen (zie in die zin arrest van 3 oktober 1990, Nino e.a., C-54/88, C-91/88 en C-14/89, Jurispr. blz. I-3537, punt 11; 30 november 1995, Esso Española, C-134/94, Jurispr. blz. I-4223, punt 17, en 17 juli 2008, Commissie/Frankrijk, C-389/05, Jurispr. blz. I-5397, punt 49).

19

Uit de verwijzingsbeslissing en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen blijkt dat alle elementen van de hoofdgedingen zich in Finland afspelen. Bijgevolg lijkt de uitoefening van de in artikel 49 VWEU neergelegde vrijheid van vestiging in die gedingen niet aan de orde te zijn.

20

Evenwel kan zelfs bij een zuiver interne situatie zoals die in de hoofdgedingen een antwoord toch nuttig zijn voor de verwijzende rechter, met name wanneer het nationale recht hem in het kader van procedures zoals die in de hoofdgedingen voorschrijft dat een Finse onderdaan over dezelfde rechten moet beschikken als een onderdaan van een andere lidstaat in dezelfde situatie aan het Unierecht kan ontlenen (zie arresten van 1 juni 2010, Blanco Pérez en Chao Gómez, C-570/07 en C-571/07, Jurispr. blz. I-4629, punt 39; 1 juli 2010, Sbarigia, C-393/08, Jurispr. blz. I-6337, punt 23, en 22 december 2010, Omalet, C-245/09, Jurispr. blz. I-13771, punt 15).

21

Ter terechtzitting heeft de vertegenwoordiger van verzoekers in de hoofdgedingen immers opgemerkt dat er in het Finse bestuursrecht regels bestaan die waarborgen dat Finse onderdanen niet het slachtoffer worden van omgekeerde discriminatie. In die omstandigheden blijkt niet duidelijk dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht niet nuttig zou kunnen zijn voor de verwijzende rechter.

22

Bijgevolg is het Hof bevoegd om de prejudiciële vragen te beantwoorden.

23

Met zijn vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 49 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling zoals die welke aan de orde is in de hoofdgedingen, die voorziet in een vergunningstelsel voor de exploitatie van filialen van de AUH dat afwijkt van dat voor de exploitatie van filialen van particuliere apotheken.

24

Deze vragen betreffen apothekers die zich verzetten tegen een verplaatsing van een van de filialen van de AUH, en daartoe aanvoeren dat de nationale regeling strijdig is met het Unierecht doordat die regeling voorziet in gunstiger voorwaarden voor de exploitatie van filialen van de AUH dan voor de exploitatie van filialen van particuliere apotheken. De in de geneesmiddelenwet voorziene beperkingen voor de exploitatie van filialen van een particuliere apotheek zijn weliswaar als zodanig gerechtvaardigd, maar het doel van de geneesmiddelenwet vereist niet dat de AUH zestien filialen kan exploiteren, aangezien al haar bijzondere, in § 42 van die wet omschreven opdrachten net zo goed door drie filialen kunnen worden vervuld.

25

In die vragen is dus niet aan de orde of artikel 49 VWEU zich verzet tegen de nationale regeling voor de exploitatie van filialen van particuliere apotheken, maar wel of deze bepaling zich ertegen verzet dat die regeling voor de AUH voorziet in een specifiek vergunningstelsel voor de exploitatie van filialen dat gunstiger is dan het vergunningstelsel dat geldt voor de exploitatie van filialen van particuliere apotheken.

26

Teneinde de vragen te beantwoorden moet in herinnering worden gebracht dat overeenkomstig artikel 168, lid 7, VWEU, zoals in de rechtspraak van het Hof is gepreciseerd, het Unierecht niet afdoet aan de bevoegdheid van de lidstaten om hun socialezekerheidsstelsels in te richten, en in het bijzonder om maatregelen te nemen om gezondheidsdiensten zoals apotheken te organiseren (arrest Blanco Pérez en Chao Gómez, reeds aangehaald, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

27

Bij de uitoefening van deze bevoegdheid moeten de lidstaten echter het Unierecht eerbiedigen en in het bijzonder de verdragsbepalingen betreffende de fundamentele vrijheden, waaronder de vrijheid van vestiging. Op grond van deze bepalingen is het de lidstaten verboden ongerechtvaardigde beperkingen van het gebruik van deze vrijheden op het gebied van de gezondheidszorg in te voeren of te handhaven (zie in die zin arresten van 19 mei 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e.a., C-171/07 en C-172/07, Jurispr. blz. I-4171, punt 18; 14 oktober 2010, Van Delft e.a., C-345/09, Jurispr. blz. I-9879, punt 84, en 16 december 2010, Commissie/Frankrijk, C-89/09, Jurispr. blz. I-12941, punt 41).

28

Bij de beoordeling van de nakoming van deze verplichting moet er rekening mee worden gehouden dat de gezondheid en het leven van personen de eerste plaats innemen onder de door het Verdrag beschermde goederen en belangen, en dat het aan de lidstaten staat om te beslissen op welk niveau zij de bescherming van de volksgezondheid wensen te verzekeren en hoe dit dient te gebeuren. Omdat dit niveau per lidstaat kan verschillen, beschikken de lidstaten over een beoordelingsmarge (arrest van 19 mei 2009, Commissie/Italië, C-531/06, Jurispr. blz. I-4103, punt 36, en arrest Blanco Pérez en Chao Gómez, reeds aangehaald, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

29

Bovendien is er voor wat de toegang tot farmaceutische activiteiten betreft geen enkele Unierechtelijke bepaling die voorschrijft onder welke voorwaarden nieuwe apotheken en hun eventuele filialen op het grondgebied van de lidstaten kunnen worden gevestigd (zie in die zin arrest Blanco Pérez en Chao Gómez, reeds aangehaald, punt 45).

30

Bijgevolg moet op basis van voormelde criteria worden onderzocht of de in de hoofgedingen aan de orde zijnde regeling een beperking vormt in de zin van artikel 49 VWEU doordat zij wat de exploitatie van filialen betreft in een gunstiger regeling voorziet voor de AUH dan voor particuliere apotheken.

31

Artikel 49 VWEU schrijft de afschaffing voor van beperkingen van de vrijheid van vestiging. De verdragsbepalingen betreffende de vrijheid van vestiging beogen volgens hun bewoordingen het voordeel van de nationale behandeling in de lidstaat van ontvangst te verzekeren. Bovendien verzet artikel 49 VWEU zich volgens vaste rechtspraak tegen elke nationale maatregel die, zelfs wanneer hij zonder onderscheid op grond van nationaliteit van toepassing is, de uitoefening door burgers van de Unie van de in het Verdrag neergelegde vrijheid van vestiging kan belemmeren of minder aantrekkelijk maken (zie in die zin arrest van 29 november 2011, National Grid Indus, C-371/10, Jurispr. blz. I-12273, punten 35 en 36).

32

Wat de vraag betreft of de litigieuze regeling uit de hoofdgedingen een discriminatie vormt, moet worden opgemerkt dat die regeling zonder onderscheid geldt voor elke onderdaan van Finland of van een andere lidstaat die als particuliere apotheker een filiaal op het Finse grondgebied wil vestigen. Bijgevolg vormt die regeling geen discriminatie in de zin van artikel 49 VWEU.

33

Evenwel moet worden opgemerkt dat volgens die regeling de particuliere apotheken op het nationale grondgebied slechts drie filialen mogen openen, waarvoor overigens slechts één vergunning wordt afgegeven indien de bevolking in het betrokken geografische gebied gering is, waardoor de aanwezigheid van een zelfstandige apotheek niet gerechtvaardigd is, maar wel een nood aan geneesmiddelen bestaat die het bestaan van een apotheekfiliaal vereist, terwijl de AUH van haar kant het recht heeft om ongeacht het aantal inwoners van het betrokken gebied zestien filialen te beheren.

34

Vastgesteld moet worden dat de aan de AUH toegekende voorkeursregeling zowel wat het aantal toegestane filialen als de exploitatievergunningsvoorwaarden ervan betreft een particuliere apotheker het recht kan ontnemen om een filiaal te vestigen in een van de zestien geografische gebieden waarin de AUH een filiaal heeft opgericht, wat het voor particuliere apothekers van andere lidstaten minder aantrekkelijk kan maken om hun activiteiten op het Finse grondgebied door middel van een vaste inrichting uit te oefenen. Het feit dat de beperkende gevolgen van de voorkeursregeling zowel ten aanzien van nationale onderdanen als ten aanzien van onderdanen van andere lidstaten werken, onttrekt die regeling niet aan de werkingssfeer van artikel 49 VWEU (zie in dit verband arrest van 25 juli 1991, Commissie/Nederland, C-353/89, Jurispr. blz. I-4069, punten 24 en 25).

35

Bijgevolg vormt een nationale regeling als die in de hoofdgedingen een beperking van de vrijheid van vestiging in de zin van artikel 49 VWEU.

36

Volgens vaste rechtspraak kunnen beperkingen van de vrijheid van vestiging die zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing zijn, worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang, op voorwaarde dat zij geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken (arrest Blanco Pérez en Chao Gómez, reeds aangehaald, punt 61).

37

Uit artikel 52, lid 1, VWEU blijkt eveneens dat de bescherming van de volksgezondheid beperkingen van de vrijheid van vestiging kan rechtvaardigen. Dergelijke beperkingen kunnen inzonderheid worden gerechtvaardigd door het doel een veilige en kwalitatief hoogstaande geneesmiddelenvoorziening van de bevolking te waarborgen. Het belang van dit doel wordt bevestigd door artikel 168, lid 1, VWEU en artikel 35 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, op grond waarvan bij de bepaling en de uitvoering van elk beleid en elk optreden van de Europese Unie met name een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid wordt verzekerd (zie arrest Blanco Pérez en Chao Gómez, reeds aangehaald, punten 63-65).

38

In casu staat vast dat de AUH net zoals de particuliere apotheken geneesmiddelen aan de bevolking verkoopt. De verwijzende rechter, de Finse regering en de AUH hebben echter betoogd dat de AUH krachtens de geneesmiddelenwet bijzondere taken heeft die verband houden met de opleiding van studenten farmacie, het onderzoek op het vlak van de geneesmiddelenvoorziening en het waarborgen van bijzondere diensten in verband met het vervaardigen van bepaalde ongebruikelijke farmaceutische bereidingen, terwijl particuliere apotheken geen dergelijke wettelijke verplichting hebben.

39

De Finse regering heeft dienaangaande betoogd dat de AUH wegens de toekenning bij wet van bijzondere opdrachten een essentiële rol speelt bij het waarborgen van een veilige en kwalitatief hoogstaande geneesmiddelenvoorziening van de bevolking, wat het doel vormt van de geneesmiddelenwet.

40

In dat verband moet worden opgemerkt dat de in de punten 26 tot en met 28 van onderhavig arrest vermelde bevoegdheid van de lidstaten om maatregelen te nemen om gezondheidsdiensten zoals apotheken te organiseren en om te beslissen op welk niveau zij de bescherming van de volksgezondheid wensen te verzekeren en hoe dit dient te gebeuren, inhoudt dat de lidstaten het recht hebben om de bescherming van de volksgezondheid te verzekeren door een of meerdere apotheken met bijzondere taken te belasten.

41

Zoals de Commissie heeft benadrukt, behoren de taken van de AUH op het vlak van de opleiding farmacie, het farmaceutische onderzoek en het vervaardigen van ongebruikelijke magistrale bereidingen tot de bescherming van de volksgezondheid.

42

Uit het voorgaande volgt dat, gelet op de doelstelling van de geneesmiddelenwet om de bescherming van de volksgezondheid op een bepaald niveau te waarborgen via het opleggen van wettelijke verplichtingen, de voorkeursregeling die de in het geding zijnde nationale regeling aan de AUH voorbehoudt en verband houdt met de exploitatievoorwaarden voor filialen op het betrokken nationale grondgebied, noodzakelijk is voor zover de filialen van de AUH daadwerkelijk bijdragen aan de verwezenlijking van de bijzondere taken van de AUH betreffende de opleiding van de studenten farmacie, het onderzoek op het gebied van de geneesmiddelenvoorziening en het vervaardigen van ongebruikelijke farmaceutische bereidingen, wat door de verwijzende rechter moet worden geverifieerd.

43

De omstandigheid dat particuliere apotheken, zoals met name verzoekers in de hoofdgedingen hebben opgemerkt, in de praktijk eveneens bijdragen aan de opleiding van studenten door hun stages aan te bieden, doet aan dit oordeel niet af. Anders dan de AUH bieden de particuliere apotheken de studenten op facultatieve basis stageplaatsen aan en staat het hun vrij dit te doen volgens hun eigen belangen. Bovendien vormt de opleiding van studenten slechts één van de aan de AUH opgelegde taken.

44

Bijgevolg moet op de vragen worden geantwoord dat artikel 49 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling zoals die welke in de hoofdgedingen aan de orde is, die voor de AUH voorziet in een specifiek vergunningstelsel voor de exploitatie van filialen dat gunstiger is dan het vergunningstelsel voor de exploitatie van filialen van particuliere apotheken voor zover de filialen van de AUH daadwerkelijk bijdragen aan de verwezenlijking van de door de nationale wet aan de AUH opgelegde bijzondere taken betreffende de opleiding van de studenten farmacie, het onderzoek op het gebied van de geneesmiddelenvoorziening en het vervaardigen van ongebruikelijke farmaceutische bereidingen, wat door de verwijzende rechter moet worden geverifieerd.

45

Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 49 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling zoals die welke in de hoofdgedingen aan de orde is, die voor de Helsingin yliopiston apteekki voorziet in een specifiek vergunningstelsel voor de exploitatie van filialen dat gunstiger is dan het vergunningstelsel voor de exploitatie van filialen van particuliere apotheken voor zover de filialen van de Helsingin yliopiston apteekki daadwerkelijk bijdragen aan de verwezenlijking van de door de nationale wet aan de Helsingin yliopiston apteekki opgelegde bijzondere taken betreffende de opleiding van de studenten farmacie, het onderzoek op het gebied van de geneesmiddelenvoorziening en het vervaardigen van ongebruikelijke farmaceutische bereidingen, wat door de verwijzende rechter moet worden geverifieerd.