21.6.2018   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 158/19

(1)

Op 28 april 2014 heeft de Autoriteit via e-mail een klacht ontvangen over vermeende onverenigbare staatssteun aan Hurtigruten ASA (hierna „Hurtigruten” genoemd) in het kader van het contract voor kustvervoersdiensten op de route Bergen-Kirkenes voor de periode van 1 januari 2012 tot en met 31 december 2019 (hierna „het contract” genoemd).

(2)

Op 9 juli 2014 werd een tweede klacht in verband met het contract ontvangen. Beide klachten zijn onafhankelijk van elkaar, maar ze bevatten enkele overlappende kwesties. Aangezien beide klachten betrekking hebben op het contract, worden ze in dit besluit gezamenlijk behandeld en in deze tekst „de klachten” genoemd (er is ook sprake van „de klagers”).

(3)

Bij brief van 13 juni 2014 (aangevuld met een brief van 10 juli 2014) heeft de Autoriteit de Noorse autoriteiten om informatie verzocht. Bij brief van 22 september 2014 hebben de Noorse autoriteiten op het verzoek om informatie geantwoord. Op 21 november 2014 werd een aanvullend verzoek om informatie toegestuurd aan de Noorse autoriteiten, waarop zij bij brief van 16 januari 2015 hebben geantwoord.

(4)

Op 9 december 2015 heeft de Autoriteit Besluit nr. 490/15/COL tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure naar vermeende onrechtmatige steun in het kader van het contract vastgesteld (hierna „het inleidingsbesluit” genoemd). Het inleidingsbesluit werd op 30 juni 2016 bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie en het EER-supplement daarbij (1).

(5)

De Noorse autoriteiten hebben bij brief van 16 februari 2016 opmerkingen over het inleidingsbesluit ingediend (2). Naar aanleiding van de opmerkingen van de Noorse autoriteiten hebben de klagers aanvullende informatie verstrekt (3). De Autoriteit heeft geen verdere opmerkingen over het inleidingsbesluit van derden ontvangen.

(6)

Bij brief van 12 oktober 2016 heeft de Autoriteit de Noorse autoriteiten om informatie verzocht. Bij brieven van 21 november 2016 en 21 december 2016 hebben de Noorse autoriteiten op het verzoek om informatie geantwoord (4).

(7)

Hurtigruten verricht zeevervoersdiensten in de vorm van gecombineerd vervoer van personen en goederen langs de Noorse kustlijn, van Bergen tot Kirkenes, zoals afgebeeld op onderstaande figuur:

De kustroute Bergen-Kirkenes

(8)

De verrichting van de dienst was voor delen van de periode van 1 januari 2005 tot en met 31 december 2012 het voorwerp van Beschikking nr. 205/11/COL van de Autoriteit (5). In deze beschikking heeft de Autoriteit geconcludeerd dat Hurtigruten staatssteun had ontvangen die onverenigbaar was met de werking van de EER-overeenkomst, in zoverre deze een vorm van overcompensatie voor de openbare dienst inhield, en heeft zij de terugvordering van die steun gelast.

(9)

Voor de verrichting van de dienst voor de periode van 1 januari 2012 tot en met 31 december 2019 werd een aanbestedingsprocedure uitgeschreven op 30 juni 2010, d.i. de datum waarop het bestek op Doffin (onlinedatabank voor overheidsopdrachten) werd bekendgemaakt (6).

(10)

Na deze aanbestedingsprocedure, en op basis van een op 8 november 2010 ingediend bod, heeft Hurtigruten op 13 april 2011 een contract voor het verrichten van diensten op de kustroute Bergen-Kirkenes gesloten voor de periode van 1 januari 2012 tot en met 31 december 2019. Volgens dit contract moet Hurtigruten het hele jaar door dagelijks afvaarten verzorgen, waarbij wordt aangemeerd in 32 specifieke havens op de route tussen Bergen en Kirkenes. Op de routes Tromsø-Kirkenes en Kirkenes-Tromsø moet ook vrachtvervoer worden verzorgd. De diensten moeten worden verricht volgens bepaalde capaciteits- en vaartuigcriteria die in het contract zijn vastgesteld. Op de kustroute ingezette vaartuigen moeten een minimale passagierscapaciteit hebben van 320 passagiers, kajuiten voor 120 passagiers en vrachtcapaciteit voor 150 europaletten bij bevrachting met normale laadhoogte. Zij moeten ook voldoen aan juridische en technische voorwaarden uit deel 4.4 van het bestek.

(11)

De zeevervoersdiensten voor de route Bergen-Kirkenes zijn gebaseerd op maximale tarieven voor passagiers die tussen havens reizen (d.w.z. passagiers in de openbare dienst). Deze tarieven moeten door de Noorse autoriteiten worden goedgekeurd. Overeenkomstig het contract zijn „passagiers die tussen havens reizen”, „passagiers die tickets voor een reis op een gekozen route kopen tegen het algemene tarief, met eventuele toeslagen voor kajuiten en/of maaltijden. De prijzen voor aanvullende diensten moeten overeenstemmen met de bekendgemaakte prijzen voor de geselecteerde categorie van de kajuit en maaltijd. De totaalprijs moet in die gevallen gelijk zijn aan de som van de ticketprijs en de individuele prijzen van de gekozen aanvullende diensten”. Onder goedgekeurd tarief wordt verstaan het algemene tarief dat voor deze route gold op 1 oktober 2004, aangepast volgens de consumentenprijsindex. Eventuele latere wijzigingen van het algemene tarief moeten door de Noorse autoriteiten worden goedgekeurd.

(12)

Voor andere passagiers mag Hurtigruten haar prijzen vrij bepalen. Volgens het contract zijn „andere passagiers”, „passagiers die niet tussen havens reizen. Er worden hier passagiers bedoeld die reisproducten voor specifieke routes kopen. Deze reisproducten zijn door de aanbieder gedefinieerd en omvatten minstens één overnachting in een kajuit en minstens één maaltijd aan boord, waarbij de aanbieder een gecombineerde prijs voor de inbegrepen items heeft bekendgemaakt die niet kan worden opgesplitst in de individuele bekendgemaakte prijzen voor dezelfde items. Hierbij geldt dat de passagiers geen recht hebben op gedefinieerde kortingen op het reisonderdeel van het product. Onder „andere passagiers” vallen ook passagiers die een door de aanbieder gedefinieerd reisproduct kopen, dat ten minste de voornoemde aanvullende diensten tegen een gecombineerde, per dag gespecificeerde prijs omvat, maar waarbij de passagiers zelf de route kiezen waarop deze voorwaarden van toepassing zijn”. Hetzelfde geldt voor de prijzen van kajuiten en maaltijden alsook voor het vrachtvervoer.

(13)

Voor de diensten die onder het contract vallen, betalen de Noorse autoriteiten een totale compensatie van 5 120 miljoen NOK voor de acht jaar dat het contract loopt, uitgedrukt in de prijzen van 2011 en aangepast volgens de kostenindex voor binnenlands zeevervoer van het Noors Bureau voor de statistiek (7). De toewijzing van de compensatie voor elk jaar afzonderlijk is als volgt:

Tabel 1

Jaarlijkse compensatie overeenkomstig het contract

(14)

Volgens het contract is Hurtigruten verplicht om een gescheiden boekhouding te voeren voor de activiteiten op de route Bergen-Kirkenes en voor andere activiteiten en routes die buiten het toepassingsgebied van het contract vallen (8). Bovendien is Hurtigruten verplicht een gescheiden boekhouding te voeren voor de routes met openbaredienstverplichtingen op de kustroute Bergen-Kirkenes en het commerciële deel van diezelfde route.

(15)

Beide klagers hebben om een vertrouwelijke behandeling verzocht.

(16)

Het argument van de klagers dat Hurtigruten staatssteun ontvangt in de vorm van overcompensatie en dus de artikelen 61 en 59 van de EER-overeenkomst schendt, is gestoeld op de volgende stellingen:

(17)

De Autoriteit heeft in het inleidingsbesluit de vier criteria van het Altmark-arrest getoetst en was tot de bevinding gekomen dat geen enkel criterium leek te zijn vervuld, en dat dus een selectief voordeel aan Hurtigruten werd verleend in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst (11).

(18)

Wat betreft het eerste criterium van een duidelijk omschreven openbaredienstverplichting, betwijfelde de Autoriteit of het vereiste inzake reservecapaciteit van deel 4-2 van het contract door Noorwegen als een dienst van algemeen economisch belang (hierna „DAEB” genoemd) kon worden aangemerkt, gezien de lage bezettingsgraad voor de openbare dienst en de seizoenschommelingen in het commerciële reizigersvervoer. Bovendien had de Autoriteit twijfels over de omschrijving van de DAEB geuit vanwege het gebrek aan informatie over de bezettingsgraad van kajuiten en het feit dat de prijs voor het vrachtvervoer op de route Tromsø-Kirkenes-Tromsø niet is gereguleerd, zoals vereist in artikel 4, lid 2, van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer (12).

(19)

Wat betreft het tweede criterium en de vereiste dat de parameters op grond waarvan de compensatie wordt berekend, vooraf objectief en transparant moeten zijn vastgesteld, betwijfelde de Autoriteit of de vereiste inzake reservecapaciteit verband houdt met de daadwerkelijke passagiersaantallen van de openbaredienstverplichting. Zo was er bijvoorbeeld geen objectieve en transparante methode om vooraf de kosten per passagier/kilometer te berekenen. Hurtigruten heeft een afzonderlijk budget opgesteld waarin alle aan de routes met openbaredienstverplichtingen toe te rekenen kosten en baten zijn opgenomen. Deze gescheiden boekhouding heeft volgens de Autoriteit echter niet gediend om vooraf de parameters voor compensatie te bepalen, die rechtstreeks verband moeten houden met de daadwerkelijke verliezen en kosten (capaciteits- en passagierskosten) die Hurtigruten moet maken.

(20)

De Autoriteit heeft voorts twijfels geuit over de manier waarop de kosten van Hurtigruten zijn berekend en hoe de precieze parameters zijn vastgesteld bij de aanpassing van de compensatie, zoals bepaald in deel 4-1, punt 3, en delen 6 en 7 van het contract (d.w.z. in geval van productieverliezen, veranderingen in de productie of in geval van onvoorziene gebeurtenissen). Bovendien heeft de Autoriteit opgemerkt dat er geen parameters zijn vastgesteld om een redelijke winstmarge te berekenen en dat het compensatiebedrag de vastgestelde parameters niet volledig weergeeft wanneer Hurtigruten over lagere havengelden tracht te onderhandelen, terwijl zij een even hoge compensatie behoudt.

(21)

Ten aanzien van het derde criterium betwijfelde de Autoriteit of de Noorse autoriteiten ervoor hebben gezorgd dat de toegekende compensatie niet hoger uitkomt dan hetgeen nodig is om geheel of gedeeltelijk de kosten te dekken die bij het uitvoeren van de openbaredienstverplichtingen worden gemaakt, rekening houdende met de betrokken opbrengsten en een redelijke winst voor het verrichten van die verplichtingen.

(22)

Om tot die voorlopige conclusie te komen, ging de Autoriteit in op de volgende stellingen van de klagers:

(23)

Wat ten slotte het vierde Altmark-criterium betreft waarbij een aanbestedingsprocedure moet worden uitgeschreven of benchmarking met een doelmatige exploitant moet plaatsvinden, had de Autoriteit, ten aanzien van de aanbestedingsprocedure die slecht één bod van Hurtigruten opleverde, twijfel of een aanbesteding zoals die in deze zaak, geacht kon worden „de laagste kosten voor de gemeenschap” te garanderen. Dit komt met name doordat Hurtigruten een aanzienlijk concurrentievoordeel had dat haar positie in de aanbestedingsprocedure versterkte, omdat zij al over vaartuigen beschikte die waren aangepast aan de voorwaarden van het bestek.

(24)

Bovendien kon volgens het bestek de opdracht voor het uitvoeren van de openbaredienstverplichting op drie verschillende wijzen worden uitgevoerd. Dit zou een aanwijzing zijn dat bij deze alternatieven verdere informatie en/of wegingscriteria speelden. Aangezien dit soort informatie niet is verstrekt, betwijfelde de Autoriteit of de aanbesteding was vormgegeven om prikkels te geven aan kandidaat-inschrijvers niet zijnde Hurtigruten, die bereid zouden zijn geweest een bod uit te brengen in overeenstemming met de voorwaarden van de drie verschillende alternatieven en voor een ander alternatief dan dat waarvoor daadwerkelijk is gekozen.

(25)

De Autoriteit betwijfelde tot slot of het contract verenigbaar is met de werking van de EER-overeenkomst, aangezien zij van de Noorse autoriteiten geen informatie heeft ontvangen ten aanzien van verenigbaarheidsoverwegingen.

(26)

De Noorse autoriteiten herhalen hun standpunt dat het contract geen staatssteun aan Hurtigruten inhoudt, aangezien aan alle vier Altmark-criteria is voldaan.

(27)

Ten aanzien van het eerste Altmark-criterium, betogen de Noorse autoriteiten dat de betreffende DAEB het doorlopende en dagelijkse vervoer van passagiers en vracht langs de Noorse kust met meer dan 30 aanloophavens betreft. Hiervoor moet worden gewaarborgd dat er het hele jaar door en op alle trajecten voldoende capaciteit beschikbaar is voor passagiers in de openbare dienst. Het feit dat er een overcapaciteit is, bijvoorbeeld op bepaalde trajecten en met name tijdens het winterseizoen, is onvermijdelijk, en mag de omschrijving van de DAEB niet in twijfel trekken. Ondanks deze reservecapaciteit mag er niet van worden uitgegaan dat soortgelijke vervoersdiensten zouden worden verleend zonder de openbaredienstverplichting. Een bewijs hiervan is het feit dat er geen overeenkomstige alternatieven bestaan als gevolg van de bijzonderheden van de dienst (nl. lange afstanden, lange bevolkingsdichtheid, slecht weer, grotendeels vaste kostenbasis enz.). Volgens de Noorse autoriteiten zou de Autoriteit eerder moeten beoordelen of er een kennelijke fout is gemaakt bij de vaststelling van de capaciteitsvereisten op 320 passagiers in de openbare dienst en 120 passagiers voor kajuiten.

(28)

In antwoord op het argument van de Autoriteit in het inleidingsbesluit betreffende de bezettingsgraad en seizoenschommelingen (13) verwijzen de Noorse autoriteiten naar Besluit 2013/435/EU van de Commissie betreffende steunmaatregel SA.22843 (2012/C) (ex 2012/NN) die door Frankrijk is toegekend aan de Société Nationale Corse Méditerranée (SNCM) waarin is bepaald dat „[…] de Commissie met name van mening [is] dat de constatering, op elke betrokken lijn, van een gebrek aan particulier initiatief ten aanzien van een welbepaalde vervoersbehoefte tijdens de enige dalperioden van het jaar volstaat om te rechtvaardigen dat de basisdienst het hele jaar door en voor al deze lijnen in het toepassingsgebied van de openbare dienst wordt opgenomen” (14).

(29)

Tijdens het onderzoek heeft de Autoriteit bekeken of het mogelijk is dat Hurtigruten haar vloot flexibel beheert en de omvang ervan aanpast naargelang de seizoenschommelingen (d.w.z. kleinere vaartuigen in de winter en grotere vaartuigen in de zomer). De Noorse autoriteiten stellen dat dit in theorie weliswaar mogelijk is, maar in de praktijk commercieel niet haalbaar zou zijn, omdat daarvoor een zeer grote vloot nodig is en de kleinere vaartuigen in de zomer en de grotere vaartuigen in de winter elders moeten kunnen worden ingezet.

(30)

Ten aanzien van een door de Autoriteit aangekaarte kwestie in verband met de vereiste minimumgrootte van de vaartuigen voor de exploitatie van de kustroute Bergen-Kirkenes, zijn de Noorse autoriteiten bovendien van mening dat er, gezien de bij momenten zware weersomstandigheden op de route, een bepaalde grootte nodig is om de regelmatigheid van de dienst en de veiligheid van de passagiers en bemanning te waarborgen.

(31)

Volgens de Noorse autoriteiten zouden de kosten voor de exploitatie van kleinere vaartuigen hoe dan ook niet aanzienlijk lager liggen. Uit de ingediende informatie blijkt dat de kosten stijgen naarmate de vaartuigen groter worden, maar niet evenredig met de stijging van de capaciteit en het aantal kajuiten. Deze verhoogde capaciteit wordt op een commerciële markt verkocht en met de opbrengsten ervan kunnen alle variabele kosten en een deel van de vaste kosten worden gedekt, waardoor de behoefte aan compensatie voor de openbare dienst vermindert.

(32)

Voorts benadrukken de Noorse autoriteiten dat, als de vaartuigen in de vloot allemaal zo klein mogelijk zijn voor de exploitatie van de kustroute, de toegekende compensatie duidelijk ontoereikend zou zijn. Het gebruik van grotere vaartuigen die ook voor commerciële doeleinden kunnen worden ingezet, zou daarentegen een kostentoerekening mogelijk maken en dus de kosten voor de openbaredienstverplichting verlagen.

(33)

Ten aanzien van de behoefte aan de vastgestelde capaciteit, voeren de Noorse autoriteiten aan dat de capaciteit op een passend niveau is vastgesteld (zie deel 5.3 van het eerste BDO-rapport van 2016).

(34)

Wat tot slot de twijfels van de Autoriteit betreft in verband met het vrachtvervoer voor de route Tromsø-Kirkenes-Tromsø en het feit dat de prijs van deze dienst niet is gereguleerd, stellen de Noorse autoriteiten dat uit artikel 4, lid 2, van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer niet voortvloeit dat alle daarin bepaalde vereisten moeten worden opgelegd. Hurtigruten heeft via een overeenkomst met Nor Lines AS de volledige capaciteit voor het vervoer van goederen aan deze onderneming afgestaan. De jaarlijkse vergoeding die Hurtigruten in het kader van die overeenkomst ontvangt, is rechtstreeks opgenomen in haar begroting, zoals ingediend tijdens de aanbestedingsprocedure.

(35)

Ten aanzien van het tweede Altmark-criterium halen de Noorse autoriteiten onder andere het arrest van het Gerecht in de zaak TV2/Danmark/Europese Commissie aan, waarbij het Gerecht heeft geoordeeld dat het tweede Altmark-criterium niet aldus is bedoeld dat de nationale autoriteiten worden verplicht toezicht te houden op de uitgaven van de begunstigde van de compensatie (15). Deze voorwaarde legt volgens de Noorse autoriteiten dus geen beperkingen op wat betreft de eventuele compensatie van kostenstijgingen. De verschillende kostencategorieën die in het bestek zijn vastgesteld en die de basis van de gescheiden boekhouding vormen, in combinatie met passende toerekeningssleutels om de openbaredienstverplichting te scheiden van de commerciële kosten, hebben daarentegen duidelijk de vaststelling van de parameters van de compensatie tot doel en gevolg, terwijl de specifieke onderliggende kostenberekening tijdens de aanbestedingsprocedure door de inschrijvers dienden te worden uitgevoerd.

(36)

Volgens de Noorse autoriteiten vereist het Altmark-arrest niet dat de aanbestedende dienst zijn berekeningen van de compensatieparameters uitsluitend baseert op een model dat gestoeld is op de „kosten per passagier/kilometer”. Gelet op de complexiteit van de verrichte DAEB, zou dit in deze zaak eenvoudigweg niet relevant zijn, omdat het bedrag van de compensatie vooraf op jaarbasis werd vastgesteld voor de hele looptijd van het contract, terwijl Hurtigruten het risico voor zowel stijgingen als dalingen van de kosten en inkomsten zou dragen.

(37)

Dat voor het contract een benadering op basis van een nettocontract is gehanteerd, is volgens Noorwegen niet in strijd met het tweede Altmark-criterium. Zoals aangevoerd, heeft dit mechanisme tot doel de onderneming te stimuleren om de dienst op de meest kostenefficiënte manier te verrichten, waardoor zij haar winstmarges kan beïnvloeden. Zonder stimulans om de kosten te beïnvloeden, zou dit anders vermoedelijk hebben geleid tot hogere kosten voor de dienst, aangezien de onderneming er geen voordeel bij zou hebben om de dienst op een efficiëntere manier te verrichten. Volgens de Noorse autoriteiten is de vraag derhalve niet of een nettocontract, zoals dit contract, het tweede Altmark-criterium vervult, maar of de werkelijk geboekte winstmarge redelijk is, onder andere rekening houdend met het risiconiveau in verband met de verrichting van de DAEB.

(38)

Met betrekking tot de gevoerde onderhandelingen tussen de partijen verklaren de Noorse autoriteiten dat het daadwerkelijke compensatieniveau weliswaar is bijgesteld als gevolg van de onderhandelingen, maar dat de parameters en de methode voor de berekening van de compensatie op generlei wijze zijn gewijzigd. Deze onderhandelingen hebben geleid tot een verlaging van de compensatie met […] miljoen NOK ten opzichte van het oorspronkelijke bod, d.w.z. van […] miljoen NOK tot 5 120 miljoen NOK, wat echter ook gepaard ging met bepaalde wijzigingen in het aanbestedingscontract.

(39)

Ten aanzien van de twijfels van de Autoriteit over enkele clausules in het contract die voorzien in de aanpassing van de compensatie in geval van, bijvoorbeeld, veranderingen in de productie of in geval van onvoorziene gebeurtenissen, betogen de Noorse autoriteiten dat deze niet op individuele basis, maar als onderdeel van het contract in zijn geheel moeten worden beoordeeld (16). Bovendien kunnen dergelijke clausules volgens het contract niet leiden tot materiële veranderingen in de productie en moet de uiteindelijke compensatie de gestegen kosten of inkomsten uit hoofde van de veranderingen weergeven. Er wordt in de door Noorwegen ingediende informatie tevens gesteld dat deze clausules niet tot doel hebben eventuele onvoorziene verliezen of kosten te ondervangen, maar eenvoudigweg moeten waarborgen dat het economisch evenwicht van het contract wordt bewaard (17).

(40)

Wat de clausule in deel 4-1 (punt 3) van het contract in verband met het uit de vaart halen van vaartuigen (off-hire) betreft, stellen de Noorse autoriteiten dat uit de opgedane ervaring van Hurtigruten met de dienst blijkt dat minstens 110 operationele dagen (10 voor elk schip) per jaar nodig zijn voor gepland onderhoud en onvoorziene operationele storingen, opdat de onderneming alle toepasselijke voorschriften inzake de veilige exploitatie op zee ten volle kan naleven. Uit ingediende informatie blijkt dat in de periode 2007-2014 het plafond van 110 dagen in de meeste gevallen werd overschreden, wat dus aangeeft dat dit plafond niet hoog is.

(41)

Betreffende de havengelden merken de Noorse autoriteiten op dat deze een kostenelement voor Hurtigruten zijn. De hoogte van de havengelden en andere heffingen zijn gebaseerd op de Noorse havenwet van 2009 (hierna „NHW” genoemd) en zijn als dusdanig opgenomen in het bestek. Na de inwerkingtreding van het contract is Hurtigruten echter in kennis gesteld van aanzienlijke prijsverhogingen in sommige havens en een algemene prijsverhoging in veel andere havens, die verder gingen dan de inflatie-index waarin het contract had voorzien. Volgens de Noorse autoriteiten zijn de havengelden in totaal met 40,4 % gestegen sinds 2009 (met inbegrip van commerciële activiteiten) (18). Elke verlaging van de nieuwe en verhoogde havengelden kan dus niet worden geacht elementen van staatssteun te omvatten, omdat de compensatie is gebaseerd op de lagere, oorspronkelijke havengelden.

(42)

Tot slot, wat betreft de twijfels van de Autoriteit dat er geen methode was om een redelijke winst te berekenen, verklaren de Noorse autoriteiten dat deze wordt berekend op basis van het resultaat vóór belastingen met betrekking tot de totale inkomsten (hierna „EBT” genoemd), rekening houdend met de bijzondere risico's in verband met het verrichten van de DAEB, zoals omschreven in en in overeenstemming met bijlage D bij het bestek. In deze bijlage is gedetailleerd vastgesteld hoe de compensatie voor de openbaredienstverplichting wordt berekend, met inbegrip van de beginselen inzake kostentoerekening. Na de onderhandelingen leverde de uiteindelijke compensatie een EBT op van […] %. De werkelijke winstmarge lag in werkelijkheid duidelijk lager: […] % (2012), […] % (2013) en […] % (2014). Indien dit EBT zou worden omgerekend tot een meer passende rendementsmaatstaf, zoals rendement op geïnvesteerd kapitaal (hierna „ROCE” genoemd), zou volgens de Noorse autoriteiten het geraamde ROCE van het contract ook binnen een redelijk interval liggen (zie overwegingen 73 en 74 betreffende het tweede BDO-rapport van 2016).

(43)

Ten aanzien van het derde Altmark-criterium is het antwoord van de Noorse autoriteiten gestoeld op het argument van de ruime beoordelingsmarge die zij genieten wat betreft het model van de kostentoerekening, en dat de beoordeling van de Autoriteit beperkt is tot de vraag of er een kennelijke fout is gemaakt bij de beoordeling.

(44)

De Noorse autoriteiten wijzen er tevens op dat dit criterium niet noodzakelijkerwijs inhoudt dat steeds moet worden voorzien in terugvorderingsmechanismen of contractuele regelingen om de hoogte van de compensatie te wijzigen, teneinde overcompensatie te vermijden. In plaats daarvan „[…] moeten de mechanismen met betrekking tot de selectie van de dienstverrichter zodanig worden vastgesteld dat de hoogte van de compensatie wordt bepaald op grond van deze elementen” (19). Aangezien Hurtigruten tot dusver geen compensatie heeft ontvangen die de dekking van de kosten en de winstmarge met betrekking tot de overeengekomen compensatie overschrijdt, is er geen behoefte geweest aan een dergelijk terugvorderingsmechanisme.

(45)

Wat de hoogte van de redelijke winst betreft, hebben de Noorse autoriteiten aangevoerd dat winsten in de loop der jaren kunnen schommelen en dat contracten die de dienstverrichter stimulansen bieden, niet noodzakelijkerwijs overcompensatie inhouden.

(46)

Bovendien hebben de Noorse autoriteiten uitgelegd dat er voorafgaand aan de uitnodigingen tot inschrijving een financiële evaluatie is uitgevoerd, waaruit bleek dat de ramingen van de verwachte kosten en inkomsten en de prognoses voor een rendement op kapitaal (hierna „ROC” genoemd), uitgedrukt als gewogen gemiddelde kapitaalkosten (hierna „WACC” genoemd), binnen een interval van […] % tot […] % van het totale kapitaal lagen (20). Later is een nieuwe financiële evaluatie uitgevoerd om het bod van Hurtigruten te onderzoeken en werd er geconcludeerd dat het bod een hoger ROC zou opleveren, wat tot een kruissubsidiëring van de commerciële activiteiten kon leiden (21). Bijgevolg hebben de Noorse autoriteiten onderhandelingen gevoerd die in een verlaging van de compensatie hebben geresulteerd, hetgeen aanvaardbaar werd geacht (zoals beschreven in overweging 42). De via de onderhandelingen behaalde resultaten zijn onderzocht en gestaafd in de laatste financiële evaluatie van BDO (zie deel 5.4 over het tweede BDO-rapport van 2016).

(47)

Met betrekking tot de door de Autoriteit in het inleidingsbesluit geuite bezorgdheid dat Hurtigruten geen capaciteit reserveert voor passagiers in de openbare dienst, maar deze capaciteit verkoopt aan cruisepassagiers, terwijl zij toch een even hoge compensatie voor de openbare dienst behoudt, benadrukken de Noorse autoriteiten dat het contract Hurtigruten niet verbiedt om tickets te verkopen aan cruisepassagiers, mits er geen vraag is van passagiers in de openbare dienst.

(48)

In elk geval hebben de schepen van Hurtigruten volgens de Noorse autoriteiten een vrij lage bezettingsgraad ([…] %). Bijgevolg is er in de grote meerderheid van de gevallen vrije capaciteit. Bovendien worden er over het algemeen weinig extra commerciële tickets verkocht (zie deel 5.3 betreffende het eerste BDO-rapport van 2016).

(49)

De Noorse autoriteiten erkennen dat passagiers in de openbare dienst in zeldzame gevallen geen kajuit kunnen krijgen binnen de gereserveerde capaciteit van kajuiten voor 120 passagiers. Deze passagiers worden vergoed door de reisgarantie die op 24 september 2014 is ingevoerd (22).

(50)

Met betrekking tot de aanzienlijke verhoging van de compensatie in het kader van het contract in vergelijking met het vorige contract voor de periode 2005-2012, stellen de Noorse autoriteiten dat het huidige contract los van het vorige moet worden beoordeeld, rekening houdend met de werkelijke kosten voor de exploitatie van de dienst en de beginselen van boekhoudkundige scheiding zoals toegelicht in het BDO-rapport van 2015 (zie deel 5.2).

(51)

Ten aanzien van het argument van de Autoriteit dat Hurtigruten een compensatie blijft ontvangen voor diensten die niet worden verricht, onderstrepen de Noorse autoriteiten bovendien dat de kosten uit hoofde van de openbaredienstverplichtingen in grote mate capaciteitskosten zijn die losstaan van het aantal passagiers aan boord op een bepaald tijdstip. De annulering van havens, bijvoorbeeld als gevolg van buitengewone weersomstandigheden, geeft voorts geen aanleiding tot een verlaging van de vaste kosten (met uitzondering van de havengelden) en brengt daarentegen aanvullende kosten voor de onderneming met zich mee (23).

(52)

Noorwegen voert in de ingediende informatie tevens aan dat de hoogte van de compensatie in het kader van het contract is gebaseerd op de verdeling van risico's en verplichtingen tussen de partijen. Zo werd het risico van niet-uitvoering als gevolg van extreme weersomstandigheden tijdens de onderhandelingen tussen de partijen aan de aanbestedende dienst overgedragen en werd de hoogte van de compensatie dienovereenkomstig verlaagd, zonder dat hierdoor het derde Altmark-criterium in het gedrang komt.

(53)

Tot slot, wat betreft de annulering van de diensten in de haven van Mehamn, geven de Noorse autoriteiten een beschrijving van de gebeurtenissen en geven zij aan dat de schade aan de haven in de herfst van 2012 werd vergoed door de onderneming en dat de haven niet werd hersteld ondanks het verzoek van Hurtigruten. Aangezien de havenautoriteiten de schade niet herstelden, verslechterde de staat van de aanlegkade geleidelijk, waardoor de onderneming, na een overeenkomst met de aanbestedende dienst, had besloten om de haven vanaf januari 2014 niet meer aan te lopen totdat de kade hersteld was. De kade werd uiteindelijk officieel opnieuw opengesteld voor Hurtigruten in september 2014. Terzelfder tijd werd het vrachtvervoer over land geregeld en werd de aanlooptijd in de haven van Kjøllefjord verlengd.

(54)

De Noorse autoriteiten voeren hoe dan ook aan dat deze annulering, in het kader van de financiële evaluatie van 2014 en vanwege het bereikte akkoord tussen de aanbestedende dienst en Hurtigruten om de aanloop van de haven te annuleren, wordt beschouwd als een verandering in de productie in overeenstemming met deel 6 van het contract en dat dit tot een aanpassing van de uiteindelijke compensatie heeft geleid. Deze annulering kan derhalve niet als een schending van het contract worden beschouwd en houdt generlei overcompensatie in het kader van het contract in.

(55)

Wat het vierde Altmark-criterium betreft en de door de Autoriteit geuite twijfels of een aanbestedingsprocedure zoals in deze zaak, waarbij slechts één bod werd ingediend, toereikend kan worden geacht om de laagste kosten voor de gemeenschap te waarborgen, voeren de Noorse autoriteiten aan dat de huidige aanbesteding is uitgevoerd als een open procedure in overeenstemming met de regels voor overheidsopdrachten.

(56)

De Noorse autoriteiten betogen voorts dat het gebruik van de „laagste prijs” als enig gunningscriterium niet kan betekenen dat niet aan het vierde Altmark-criterium is voldaan (24).

(57)

Met betrekking tot de drie alternatieve routes die in de aanbesteding zijn vermeld, leggen de Noorse autoriteiten voorts uit dat, volgens de rechtspraak van de Noorse Klachtendienst voor overheidsopdrachten (hierna „KOFA” genoemd), de gunning gebaseerd moet zijn op een beoordeling van het bod dat in zijn geheel de economisch meest voordelige lijkt te zijn, als er geen instructies over de alternatieven zijn verstrekt aan de inschrijvers. De Noorse autoriteiten verwijzen tevens naar deel 2.14 van het bestek waarin is bepaald dat de aanbestedende dienst zich het recht voorbehoudt het aanbestede alternatief vrij te kiezen (25).

(58)

Betreffende de kwestie dat slechts één bod is ingediend, wat in beginsel niet toereikend is voor de vervulling van het vierde Altmark-criterium, zijn de Noorse autoriteiten van mening dat dit op zich niet kan worden opgevat als een algemene uitsluiting. Er moet verder worden beoordeeld of de aanbestedingsprocedure desondanks heeft gezorgd voor voldoende open en daadwerkelijke mededinging. Volgens de Noorse autoriteiten zijn immers verscheidene maatregelen getroffen om voor mededinging tussen de verschillende marktdeelnemers te zorgen (bv. alternatieve modellen, verlaagde capaciteit, voldoende tijd tussen indiening van inschrijvingen en aanvangsdatum, verlenging van de termijn voor de indiening van inschrijvingen). Bovendien was Hurtigruten ervan op de hoogte dat andere ondernemingen minstens hun belangstelling kenbaar hadden gemaakt om deel te nemen aan de aanbestedingsprocedure.

(59)

Wat de verenigbaarheidsvoorwaarden betreft, erkennen de Noorse autoriteiten dat het DAEB-besluit niet van toepassing is, aangezien het contract tijdens de twee boekjaren vóór de toewijzing van de openbaredienstverplichting de drempel van 300 000 passagiers had overschreden (26).

(60)

Hoewel de maatregel volgens Noorwegen geen staatssteun vormt in de zin van het Altmark-arrest, zou de maatregel bij een beoordeling volgens de kaderregeling van de Autoriteit inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (hierna „de kaderregeling” genoemd) (27) voldoen aan alle daarin gespecificeerde verenigbaarheidsvoorwaarden.

(61)

Met name in verband met evenredigheid voeren de Noorse autoriteiten aan dat de uitgevoerde berekeningen in overeenstemming zijn met de vereisten van de rechtspraak en met de beschikkingspraktijk van de Europese Commissie, omdat enkel de werkelijke kosten voor de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen in aanmerking zijn genomen volgens een correcte toerekening van de kosten en inkomsten tussen de openbaredienstverplichting en de commerciële diensten, en rekening houdend met een redelijke winst van […] % (EBT).

(62)

De Noorse autoriteiten hebben het adviesbureau BDO de opdracht gegeven een rapport op te stellen waarin de begrote en daadwerkelijke financiële prestaties in 2012 en 2013 onder de loep werden genomen voor respectievelijk: a) de door de regering aangekochte diensten op de route Bergen-Kirkenes, b) het geheel aan diensten dat door Hurtigruten is verleend op dezelfde route (d.w.z. zowel de commerciële als de door de overheid aangekochte diensten).

(63)

Hierbij heeft BDO een onderscheid gemaakt tussen capaciteitskosten, passagierskosten en kosten in verband met marketing- en verkoopactiviteiten.

(64)

De capaciteitskosten worden beschouwd als vaste kosten en zijn gedefinieerd als de kosten die worden gemaakt door de vaartuigen die op de vastgestelde route met specifieke aanloophavens varen. Ze moeten alle activiteiten omvatten in verband met de exploitatie van vaartuigen langs de kust. Capaciteitskosten omvatten de volgende elementen: veiligheidspersoneel, olie en brandstof, reparaties en onderhoud, havengelden, verzekeringskosten, afschrijving/leasing van vaartuigen en netto financiële kosten. Passagierskosten en kosten in verband met marketing- en verkoopactiviteiten worden beide beschouwd als variabele kosten. Ze omvatten alle activiteiten die direct of indirect verband houden met het passagiersvervoer. Passagierskosten omvatten de volgende elementen: kosten van verkochte goederen, bemanningsleden die geen deel uitmaken van het veiligheidspersoneel, marketingkosten en verkoopprovisies, administratieve kosten en andere kosten.

(65)

De capaciteitskosten werden vervolgens toegerekend aan de door de overheid aangekochte diensten op basis van het aandeel van de door de overheid gereserveerde capaciteit ten opzichte van de totale capaciteit van de vloot, terwijl de passagierskosten werden toegerekend op basis van de geraamde passagierskilometers van langeafstandsreizigers in verhouding tot het totale aantal passagierskilometers voor alle reizigers op de vloot. De marketing- en verkoopkosten werden toegerekend aan de door de overheid aangekochte diensten op basis van het aandeel van de geraamde netto-inkomsten uit het vervoer van passagiers in de openbare dienst ten opzichte van het totale aantal reizigers.

(66)

Uit het rapport blijkt dat er in beide in overweging 62 genoemde segmenten a) en b) en in zowel 2012 als 2013 sprake was van een tekort in de werkelijke resultaten van Hurtigruten ten opzichte van de cijfers die door de onderneming waren begroot in haar inschrijvingsdocumenten. BDO verklaart dat het feit dat Hurtigruten een nettoverlies heeft opgetekend voor haar commerciële activiteiten, niet mag worden opgevat als een bewijs van kruissubsidiëring. Dit komt omdat de brutomarge voor commerciële activiteiten inzake passagiersvervoer positief is, maar ontoereikend om de overeenkomstige vaste capaciteitskosten te dekken (omdat het werkelijke aantal commerciële passagiers onder de begrote niveaus ligt); vandaar het totale nettoverlies van de commerciële activiteiten.

(67)

Dit tweede rapport, dat de Noorse autoriteiten hadden besteld, analyseert de geschiktheid van de vereiste betreffende minimumcapaciteit in het contract voor de periode 2012-2019. Met het oog op de conclusie worden in het verslag alle afvaarten van alle schepen tussen alle aanloophavens in de jaren voorafgaand aan de aanbesteding, d.w.z. 2008-2010, beoordeeld op basis van gedetailleerde, door Hurtigruten verstrekte statistieken over het aantal vervoerde passagiers op elk schip op de verschillende datums en deeltrajecten in 2015, en wordt ook rekening gehouden met de resultaten van een onderzoek dat door TØI in 2002 met hetzelfde doeleinde werd uitgevoerd in het kader van het contract voor de periode 2005-2012 (30).

(68)

Aangezien de bezettingsgraad van de deeltrajecten in 2002 en 2015 gelijk lijkt te lopen en er weinig is veranderd op het gebied van seizoenschommelingen, gaat het rapport ervan uit dat deze situatie tussen 2008 en 2010 eveneens onveranderd was.

(69)

Volgens het rapport is er op alle deeltrajecten het hele jaar door sprake van een behoorlijk aantal passagiers in de openbare dienst. Deze aantallen zijn evenwel duidelijk hoger tijdens de zomermaanden. Meer bepaald in de periode van juni tot en met augustus wordt ongeveer 1/3 van de afvaarten met 320 of meer passagiers in de openbare dienst op ten minste één deeltraject verricht. Het gemiddelde maximumaantal passagiers in de openbare dienst tijdens deze maanden bedraagt ongeveer 285, terwijl dat aantal tijdens de perioden van januari tot en met mei en van september tot en met december rond de 142 ligt (31).

(70)

Het rapport laat voorts een grote variatie in het aantal passagiers in de openbare dienst per deeltraject zien. In de jaren 2008 en 2010 bedroeg het maximumaantal passagiers in de openbare dienst voor 14 van de in totaal 70 deeltrajecten (zoals weergegeven in de figuren in het rapport) meer dan 320. In 2009 bedroeg het maximumaantal passagiers in de openbare dienst op 7 deeltrajecten meer dan 320.

(71)

Wat de bezettingsgraad van de kajuiten betreft, toont het rapport aan dat er in 2015, op alle deeltrajecten, gemiddeld maximaal 225 kajuiten werden gebruikt door passagiers in de openbare dienst, terwijl het gemiddelde aantal door passagiers in de openbare dienst gebruikte kajuiten rond de 60 lag (32).

(72)

Tot slot vermeldt het verslag dat er in de overgrote meerderheid van de afvaarten een capaciteit was voor ten minste 320 passagiers in de openbare dienst op alle deeltrajecten.

(73)

De Noorse autoriteiten hebben in de herfst van 2016 een tweede rapport besteld bij BDO en de adviseurs gevraagd een alternatief model op te stellen voor de beoordeling van een redelijke winst op basis van het ROCE en de methode van de kostentoerekening die is opgenomen in bijlage D bij het bestek. Het doel bestond er in eerste instantie in om het verwachte ROCE-niveau voor het aldus overeengekomen contract te ramen (d.w.z. de volledige contractperiode) en in tweede instantie om een interval van redelijke winst uit het contract te omschrijven op basis van een reeks benchmarks.

(74)

BDO heeft geraamd dat het ROCE voor het openbaredienstcontract […] % bedroeg. BDO heeft dit vergeleken met drie verschillende benchmarks: WACC van […] %, zoals in 2009 berekend door een onafhankelijk makelaarshuis, toen zij Hurtigruten hebben gevolgd op de beurs; de disconteringsvoet van […] % die is toegepast bij de afschrijvingstoetsen die in de financiële staten van Hurtigruten in 2009 zijn gebruikt; en een benchmark van […] % op basis van vier beursgenoteerde ondernemingen die werkzaam zijn op het gebied van het cruiseactiviteiten voor passagiers. BDO heeft tevens het voortschrijdende gemiddelde werkelijke ROCE voor de periode 2012-2015 berekend op […] %.

(75)

De klagers hebben een niet-vertrouwelijke versie van de opmerkingen van de Noorse autoriteiten verkregen naar aanleiding van een verzoek om openbare informatie aan de desbetreffende autoriteiten.

(76)

De klagers zijn het eens met de omschrijving van het contract als een DAEB wat betreft kilometerproductie, aangezien deze dienst niet door de markt alleen zou kunnen worden verstrekt gelet op de lage bevolkingsdichtheid, het gebrek aan infrastructuur en de afgelegen noordelijke Noorse regio's.

(77)

De klagers zijn van mening dat de capaciteitsvereiste van ondergeschikt belang is voor de meeste aangelopen havens, omdat het er vooral om gaat dat er dagelijkse en regelmatige afvaarten zijn die het passagiers- en vrachtvervoer verzorgen op de kustroute.

(78)

Niettemin voeren de klagers aan dat de compensatie waarin het huidige contract voorziet, te hoog is ten opzichte van het afgenomen aantal passagiers in de openbare dienst (de kostenstijging op de kustroute tussen 2009 en 2014 bedroeg ongeveer 17 %), en aangezien de totale capaciteit is verhoogd, is het de bedoeling dat de compensatie eventuele dalingen in de commerciële bezetting van de capaciteit opvangt om hetzelfde niveau van de dienst in het kader van de openbaredienstverplichting te handhaven.

(79)

Tot slot uiten de klagers kritiek op het feit dat het contract niet voorziet in een terugvorderingsmechanisme of een duidelijk compensatieplafond dat, indien voorhanden, voldoende doeltreffende stimulansen zou bieden en er tegelijk voor zou zorgen dat er geen sprake is van overcompensatie.

(80)

Krachtens artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst vormt een maatregel staatssteun wanneer aan de volgende cumulatieve voorwaarden is voldaan. De maatregel: i) wordt bekostigd door de staat of met staatsmiddelen; ii) levert een selectief economisch voordeel voor de begunstigde op; iii) kan op het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen een impact hebben en de mededinging vervalsen.

(81)

In het inleidingsbesluit heeft de Autoriteit geconcludeerd dat is voldaan aan de punten i) en iii). De Noorse autoriteiten hebben geen verdere informatie verstrekt om deze bevinding te betwisten. Daarom zal de Autoriteit hier enkel beoordelen of het contract een selectief voordeel heeft opgeleverd voor Hurtigruten.

(82)

Om staatssteun te vormen moet de steunmaatregel aan Hurtigruten een voordeel opleveren dat haar bevrijdt van kosten die anders op haar begroting hadden gewogen.

(83)

Uit het Altmark-arrest volgt dat, wanneer een staat een compensatie toekent voor diensten die de begunstigde ondernemingen hebben verricht om openbaredienstverplichtingen uit te voeren, een dergelijke maatregel niet binnen de werkingssfeer van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst valt. In het Altmark-arrest heeft het Hof van Justitie bepaald dat compensatie voor openbaredienstverplichtingen geen staatssteun vormt wanneer aan vier cumulatieve criteria wordt voldaan:

(84)

In het inleidingsbesluit heeft de Autoriteit verklaard dat de openbaredienstverplichtingen duidelijk zijn omschreven in deel 4-1 van het contract wat betreft de vereisten inzake kilometerproductie (d.w.z. dagelijkse en regelmatige afvaarten voor passagiers gedurende het hele jaar tussen Bergen en Kirkenes met aanlopen in 32 gedefinieerde tussenliggende havens, alsook vrachtvervoer tussen Tromsø en Kirkenes), in deel 4-2 van het contract wat betreft de vaartuigvereisten, en in deel 4-3 van het contract wat betreft de vereisten inzake tarieven en kortingen, met uitzondering van vrachtvervoer.

(85)

De Autoriteit heeft echter twijfels geuit over het feit of de vereiste inzake reservecapaciteit in deel 4-2 van het contract door Noorwegen kan worden aangemerkt als een DAEB, rekening houdend met de seizoenschommelingen van het commerciële passagiersvervoer. Volgens het contract moeten de op de kustroute ingezette vaartuigen een minimale passagierscapaciteit hebben van 320 passagiers, kajuiten voor 120 passagiers en vrachtcapaciteit voor 150 europaletten bij bevrachting met normale laadhoogte.

(86)

Voorts heeft de Autoriteit geen informatie gekregen over de bezettingsgraad van kajuiten, en met betrekking tot het vrachtvervoer op de route Tromsø-Kirkenes-Tromsø heeft de Autoriteit twijfels geuit of de openbaredienstverplichting voor vrachtvervoer duidelijk is omschreven in het contract, aangezien de prijs hiervoor niet is gereguleerd, zoals is vereist op grond van artikel 4, lid 2, van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer. Krachtens deel 4-3 van het contract kan Hurtigruten de tarieven volledig vrij bepalen.

(87)

De vervulling van het eerste Altmark-criterium moet worden beoordeeld ten opzichte van artikel 4, lid 2, van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer, waarin is vastgesteld welke specificaties deel moeten uitmaken van de omschrijving van een openbaredienstverplichting, namelijk: havens die moeten worden aangedaan, de regelmaat, de continuïteit, de frequentie, de dienstverleningscapaciteit, de te heffen tarieven en de bemanning van het schip.

(88)

Bovendien kunnen in overeenstemming met deel 9 van de maritieme richtsnoeren van de Autoriteit „openbaredienstverplichtingen worden opgelegd of openbaredienstcontracten worden gesloten voor de diensten die zijn vermeld in artikel 4 van Verordening (EEG) nr. 3577/92” (35).

(89)

Bij gebreke van specifieke EER-regelgeving waarin de ruimte voor het bestaan van een dienst van algemeen economisch belang wordt afgebakend, beschikken de Noorse autoriteiten over een ruime beoordelingsmarge bij het omschrijven van een bepaalde dienst als dienst van algemeen economisch belang en bij het verlenen van compensatie aan de dienstverrichter. De bevoegdheid van de Autoriteit is in dit opzicht beperkt tot het controleren of Noorwegen een kennelijke fout heeft gemaakt bij het omschrijven van de dienst als een DAEB (36). In verband met de vaststelling van specifieke routes bevestigt de mededeling over de interpretatie van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer het volgende: „Het is aan de lidstaten […] om te bepalen voor welke routes openbaredienstverplichtingen nodig zijn. In het bijzonder mogen, met het oog op een toereikende dienstverlening, openbaredienstverplichtingen worden overwogen voor geregelde eilandcabotagediensten, wanneer de markt tekortschiet” (37).

(90)

Volgens de jurisprudentie zijn openbaredienstverplichtingen uitsluitend gerechtvaardigd als er voldoende geregelde diensten van zeevervoer moeten worden aangeboden, die niet kunnen worden gewaarborgd door de marktwerking alleen. De nationale autoriteiten moeten derhalve kunnen aantonen dat er een reële behoefte aan de openbare dienst bestaat (38).

(91)

De vraag is of de Noorse autoriteiten een kennelijke fout hebben gemaakt bij de vaststelling van de minimale capaciteitsreserve op 320 passagiers in de openbare dienst, kajuiten voor 120 passagiers en een vrachtcapaciteit voor 150 europaletten.

(92)

In het inleidingsbesluit heeft de Autoriteit op basis van de verstrekte informatie (39) benadrukt dat de compensatie die Hurtigruten heeft ontvangen voor het reserveren van capaciteit voor passagiers in de openbare dienst aanzienlijk hoger lag dan de werkelijke vraag naar diensten voor passagiers in de openbare dienst. Derhalve kon de Autoriteit niet uitsluiten dat deze vereiste voor het reserveren van capaciteit voor passagiers in de openbare dienst mogelijk onnodig is, met name in het winterseizoen, wanneer de bezetting door commerciële passagiers logischerwijs veel lager ligt.

(93)

In de loop van het onderzoek hebben de Noorse autoriteiten meer informatie over de capaciteitsbezetting door beide passagierscategorieën (inclusief kajuiten) en vracht verstrekt. Daaruit is gebleken dat de doelstelling van deze dienst erin bestaat te waarborgen dat er te allen tijde voldoende capaciteit beschikbaar is op alle trajecten van de kustroute (zie het eerste BDO-rapport van 2016 in deel 5.3).

(94)

De Autoriteit wijst erop dat ongeveer 60 % van het aandeel van de geraamde capaciteitskosten wordt gedekt door de compensatie voor de openbare dienst, terwijl slechts ongeveer 30 % van het aandeel van de geraamde passagierskosten wordt toegerekend aan passagiers in de openbare dienst (gebaseerd op de verwachte bezettingsgraad van de schepen door respectievelijk passagiers in de openbare dienst en cruisepassagiers). Dit kan dus wijzen op een mogelijke kruissubsidiëring van de commerciële activiteiten, die voortvloeit uit de gedefinieerde minimale capaciteitsreserve.

(95)

Niettemin erkent de Autoriteit dat de capaciteitsbezetting, vanwege de aard van de dienst in kwestie, met aanzienlijke regionale en seizoensgebonden schommelingen te maken kan hebben, aangezien passagiers in de openbare dienst vaak over kortere trajecten reizen dan de commerciële passagiers. Bovendien is tijdens piekperioden met name de commerciële capaciteitsbezetting hoog ten opzichte van de bezettingsgraad tijdens dalperioden. Het verzekeren van de noodzakelijke capaciteit tijdens piekperioden en op alle trajecten leidt er dus onvermijdelijk toe dat de vaartuigen tijdens dalperioden over een aanzienlijke reservecapaciteit beschikken binnen de minimumvereisten in het contract. Dit wordt geïllustreerd door het feit dat het maximumaantal passagiers in de openbare dienst tijdens de dalperioden, over alle deeltrajecten samen, ongeveer 142 bedraagt, terwijl het gemiddelde aantal rond de 55 ligt. Bijgevolg zijn er verscheidene trajectdelen die slechts door enkele passagiers in de openbare dienst worden gebruikt.

(96)

Voorts erkent de Autoriteit dat een dienst zoals die welke in het kader van het contract wordt verricht, commercieel niet kan worden verleend, aangezien de meeste exploitatiekosten, zoals vaartuigkosten, loonkosten en brandstof, grotendeels vastliggen voor de hele looptijd van het contract en niet kunnen worden verlaagd of weggenomen tijdens de dalperioden. In dat opzicht sluit de Autoriteit zich aan bij het argument van de Noorse autoriteiten dat het elders inzetten van bepaalde vaartuigen in de loop van het jaar (d.w.z. gebruik van kleinere schepen tijdens dalperioden en grotere schepen tijdens piekperioden) niet zou resulteren in een aanzienlijke vermindering van de exploitatiekosten. Dit zou daarentegen een aanvullende economische last voor Hurtigruten betekenen, omdat de onderneming andere markten zou moeten vinden waar de niet-gebruikte schepen kunnen worden ingezet.

(97)

Wat de minimale noodzakelijke omvang van de vloot voor de exploitatie van de kustroute betreft, neem de Autoriteit nota van het feit dat de regelmatigheid van de dienst en de veiligheidsoverwegingen een bepaalde omvang van de vaartuigen rechtvaardigen.

(98)

Zoals eerder vermeld, en voor zover er geen kennelijke fout wordt gemaakt, beschikken de EVA-staten over de beoordelingsmarge om zelf een DAEB te omschrijven, waarbij rekening wordt gehouden met specifieke openbaredienstverplichtingen overeenkomstig artikel 4, lid 2, van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer en andere elementen (bv. specifieke technische kenmerken), zoals in deze zaak gedefinieerd in het bestek. In het licht van het bovenstaande en met name rekening houdend met het feit dat er, zoals aangegeven in overweging 69, het hele jaar door sprake is van een behoorlijk aantal passagiers in de openbare dienst op alle deeltrajecten langs de kust, is de Autoriteit van oordeel dat de definitie die de Noorse autoriteiten hebben gegeven aan de minimale capaciteitsreserve niet kennelijk fout is, ook al ligt deze hoger dan de gemiddelde verwachte vraag naar diensten in het kader van de openbaredienstverplichting.

(99)

De Autoriteit merkt verder op dat uit de ingediende informatie van de klagers blijkt dat zij het eens zijn met de omschrijving van het contract als een DAEB die niet zou kunnen worden verleend door de markt alleen vanwege de lage bevolkingsdichtheid, het gebrek aan infrastructuur en de afgelegenheid van de noordelijke Noorse regio's.

(100)

Wat betreft de in het inleidingsbesluit geuite twijfels over feit dat de prijs van het vrachtvervoer niet gereguleerd is, volgt de Autoriteit het argument van de Noorse autoriteiten dat het op grond van artikel 4, lid 2, van de verordening inzake cabotage in het zeevervoer niet is vereist dat de staten alle daarin opgenomen verplichtingen opleggen aan de dienstverrichters. Overheidsinstanties beschikken immers over een aanzienlijke beoordelingsmarge als het gaat over de wijze waarop zij hun DAEB's beheren, organiseren en financieren (40).

(101)

Wanneer er dus rekening wordt gehouden met het gebrek aan particulier initiatief ten aanzien van de exploitatie van de kustroute Bergen-Kirkenes, met de bovenvermelde economische, technische en geografische overwegingen, en met de overwegingen omtrent capaciteitsbezetting in het eerste BDO-rapport van 2016, kan de Autoriteit niet concluderen dat de vaststelling van de minimale capaciteitsreserve op 320 passagiers in de openbare dienst, kajuiten voor 120 passagiers en een vrachtcapaciteit voor 150 europaletten verder ging dan wat noodzakelijk en evenredig was voor de reële behoefte aan een openbare dienst.

(102)

In het licht van het bovenstaande is de Autoriteit van oordeel dat de openbaredienstverplichting voor de vereiste inzake reservecapaciteit van deel 4-2 van het contract voldoende duidelijk was gedefinieerd en dat het eerste Altmark-criterium dus is vervuld.

(103)

De autoriteit zal nu beoordelen of het vierde Altmark-criterium is vervuld.

(104)

In het inleidingsbesluit betwijfelde de Autoriteit of een aanbestedingsprocedure waarbij slechts één bod is ingediend, kan worden geacht toereikend te zijn om de „laagste kosten voor de gemeenschap” te waarborgen (41). Zoals vermeld, verricht Hurtigruten deze specifieke kustvervoersdienst bestaande uit het gecombineerde vervoer van personen en vracht langs de Noorse kust van Bergen tot Kirkenes al jarenlang (42). Als gevestigde exploitant heeft Hurtigruten dus een aanzienlijk mededingingsvoordeel dat haar positie in de aanbestedingsprocedure heeft versterkt, aangezien zij reeds vaartuigen bezat die aangepast waren aan de vereisten van het bestek.

(105)

Gelet op de informatie die de Noorse autoriteiten in de loop van het onderzoek hebben ingediend, blijft de Autoriteit bij haar standpunt dat de openbare aanbesteding, die heeft geleid tot de selectie van Hurtigruten, geen open en daadwerkelijke mededinging heeft mogelijk gemaakt. Het feit dat de Noorse autoriteiten verscheidene maatregelen hebben getroffen om mogelijke inschrijvers uit te nodigen, heeft daaraan niets veranderd. Deze maatregelen bestonden uit:

(106)

Er moet in dit opzicht worden benadrukt dat de specifieke kustroute van oudsher en gedurende zeer lange tijd door Hurtigruten wordt geëxploiteerd in het kader van een openbaredienstcontract (zelfs vóór de sluiting van de EER-overeenkomst in 1994) (43).

(107)

Voor bepaalde contractperioden (bv. 1991-2001 en 2002-2004) werd het contract rechtstreeks aan Hurtigruten gegund, terwijl de exploitatie voor de perioden 2005-2012 en 2012-2019 het voorwerp heeft uitgemaakt van een aanbestedingsprocedure waarbij Hurtigruten de enige inschrijver en dus de winnaar van de aanbesteding was (44).

(108)

Het constante gebrek aan mededinging in de betrokken sector, zelfs met de uitschrijving van een aanbestedingsprocedure sinds 2005, toont aan dat de markt niet genoeg marktdeelnemers met de nodige financiële draagkracht kan voortbrengen om aan de technische vereisten (wat betreft capaciteit en vaartuigen) van de opdracht te voldoen.

(109)

Het bestek bood de volgende alternatieve modellen voor het aanlopen van alle 34 havens aan:

(110)

In punt 2.14 van het bestek wordt het volgende benadrukt: „De keuze wordt gemaakt op basis van een beoordeling van het prijsniveau van de verschillende alternatieven ten opzichte van de verschillen in regelmaat die gepaard gaan met de verschillende alternatieven. Nadat een alternatief is gekozen, kiest de aanbestedende dienst de aanbesteding die de laagste prijs biedt voor volledige looptijd van het contract (tegen prijzen van 2011).” In het bestek worden voorts bepaalde kwalitatieve normen gespecificeerd waaraan alle marktdeelnemers moeten voldoen, ongeacht het geselecteerde alternatief.

(111)

Er zou kunnen worden aangevoerd dat het niet-kostengerelateerde criterium ervoor zorgde dat mogelijke inschrijvers vrij een alternatief konden kiezen en dat de aanbestedende dienst in elk geval inschrijvers openlijk had uitgenodigd een alternatief te selecteren, zich ervan bewust zijnde dat de inschrijving met de laagste prijs voor de hele looptijd van het contract zou worden gekozen.

(112)

Gelet op de geschiedenis van de betrokken dienst en de ruime voorwaarden van het contract dat, gezien de omstandigheden, in de richting het eerste afvaartmodel (dat uiteindelijk werd gekozen) en de selectie van Hurtigruten neigde, en hoewel de aanbestedende dienst geen voorkeur had uitgesproken voor het eerste alternatief, werden andere potentiële inschrijvers echter mogelijk wel ontmoedigd om deel te nemen, ook al konden zij een ander alternatief kiezen (hoewel de variaties tussen de verschillende alternatieven niet materieel waren) (45).

(113)

De Autoriteit merkt daarom op dat de aanbestedingsprocedure in haar huidige opzet (en ook voor de vorige contractperioden) niet helemaal openstond voor een werkelijke mededinging, ook al werden potentiële inschrijvers niet ten onrechte en rechtstreeks uitgesloten (46). Voor een betere openstelling kunnen bepaalde maatregelen nodig zijn, zoals een meer beperkte toewijzing wat betreft looptijd of omvang, of afzonderlijke toewijzingen, bijvoorbeeld door de ontbundeling van de route in verschillende trajecten of dagschema's, in combinatie met een langere periode tussen de uiterste termijn voor de indiening van inschrijvingen en de aanvangsdatum van de dienstverlening.

(114)

Bijgevolg kan het resultaat van een aanbesteding waarbij slechts één bod is ingediend, de omstandigheden van een concurrentiegerichte markt niet voldoende weerspiegelen.

(115)

De Autoriteit concludeert derhalve dat de aanbestedingsprocedure, waarbij enkel Hurtigruten een inschrijving heeft ingediend, niet wordt geacht toereikend te zijn om „de laagste kosten voor de gemeenschap” te waarborgen.

(116)

Wat het tweede gedeelte van het vierde Altmark-criterium betreft, hebben de Noorse autoriteiten geen informatie verstrekt waaruit blijkt dat de toegekende compensatie is vastgesteld op basis van een analyse van de kosten van een gemiddelde onderneming.

(117)

In het licht van het voorgaande komt de Autoriteit dan ook tot de constatering dat niet aan het vierde Altmark-criterium is voldaan.

(118)

Aangezien de vier Altmark-criteria cumulatief moeten worden beoordeeld, is het niet nodig het tweede en het derde criterium te onderzoeken.

(119)

De Autoriteit concludeert dat de in het kader van het contract toegekende compensatie niet voldoet aan de vier criteria van het Altmark-arrest. De autoriteit concludeert dus dat een voordeel in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst is verschaft aan Hurtigruten voor de verrichting van de betrokken dienst.

(120)

De Autoriteit is van oordeel dat de in het kader van het contract toegekende compensatie staatssteun inhoudt in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst.

(121)

Volgens artikel 1, lid 3, van deel I van Protocol nr. 3 „[wordt] de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA van elk voornemen tot invoering van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht om opmerkingen te kunnen maken. De betrokken staat brengt de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering voordat de procedure tot een eindbeslissing heeft geleid”.

(122)

De Noorse autoriteiten hebben het contract niet bij de Autoriteit aangemeld. De Autoriteit concludeert derhalve dat de Noorse autoriteiten niet aan hun verplichtingen krachtens artikel 1, lid 3, van deel I van Protocol nr. 3 hebben voldaan, onverminderd de toepassing van het DAEB-besluit.

(123)

In het DAEB-besluit wordt vastgesteld onder welke voorwaarden bepaalde vormen van compensatie voor de openbare dienst als op grond van artikel 59, lid 2, van de EER-overeenkomst verenigbaar met de interne markt kunnen worden aangemerkt en worden vrijgesteld van de verplichting van voorafgaande aanmelding op grond van artikel 1, lid 3, in deel I van Protocol nr. 3 bij de Toezichtovereenkomst.

(124)

Er wordt in artikel 2 van het DAEB-besluit een uitzondering op de aanmeldingsverplichting genoemd die in deze zaak relevant zou kunnen zijn:

(125)

Volgens de ingediende informatie is de drempel van 300 000 passagiers overschreden.

(126)

Bijgevolg kan het DAEB-besluit niet worden toegepast.

(127)

De verenigbaarheid van de compensatie voor de openbare dienst in het zeevervoer wordt beoordeeld op grond van artikel 59, lid 2, van de EER-overeenkomst, in samenhang met de kaderregeling van de Autoriteit (48).

(128)

De in de kaderregeling uiteengezette beginselen zijn alleen van toepassing op compensatie voor de openbare dienst voor zover deze staatssteun vormt die niet onder de toepassing valt van het DAEB-besluit.

(129)

Volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie is het aan de lidstaten om zich te beroepen op mogelijke gronden voor verenigbaarheid en om aan te tonen dat aan de voorwaarden voor die verenigbaarheid wordt voldaan (49).

(130)

De verenigbaarheid van het contract wordt beoordeeld aan de hand van de volgende voorwaarden overeenkomstig de kaderregeling:

(131)

De kaderregeling omvat voorts bepaalde andere voorwaarden, zoals de naleving van de publieke raadpleging in de EER waarmee behoeften aan een openbare dienst kunnen worden meegenomen (punt 14), regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten (punt 19), afwezigheid van discriminatie (punt 20), het gebruik van de Net Avoided COST (NAC)-methode (punt 24), doelmatigheidsprikkels (punt 39) en transparantie (punt 60), die moeten worden vervuld opdat een compensatiemaatregel verenigbaar is met artikel 59, lid 2, van de EER-overeenkomst.

(132)

Overeenkomstig punt 69 van de kaderregeling geldt het volgende: „De [Autoriteit] zal de in deze kaderregeling uiteengezette beginselen toepassen op onrechtmatige steun waarover zij een besluit neemt na 31 januari 2012, zelfs indien de steun vóór die datum werd toegekend. Niettemin zijn, wanneer de steun vóór 31 januari 2012 werd verleend, de punten 14, 19, 20, 24, 39 en 60 niet van toepassing.”

(133)

Aangezien het contract op 13 april 2011 in werking is getreden en het volledige bedrag van de compensatie voor de contractperiode van tevoren is vastgesteld, slechts onder voorbehoud van een jaarlijkse indexering, zijn de bovenstaande voorwaarden in overweging 131 niet van toepassing, omdat de steun vóór 31 januari 2012 is toegekend.

(134)

Zoals uiteengezet in de overwegingen 84 tot en met 102, vormt het contract een reële DAEB omdat het een minimale reservecapaciteit vereist.

(135)

Er moet echter worden beoordeeld of de andere voorwaarden van de kaderregeling zijn vervuld voor het contract.

(136)

In het contract zijn de verplichtingen van de openbare dienst, de onderneming die de dienst verricht en het betrokken gebied in detail vastgesteld.

(137)

Voorts bestaat een van de verenigbaarheidsvoorwaarden die moet worden vervuld overeenkomstig punt 16 van de kaderregeling erin dat in het betreffende besluit „[…] d) de beschrijving van het compensatiemechanisme en de parameters voor berekening, monitoring en herziening van de compensatie” moet zijn opgenomen.

(138)

De compensatie wordt berekend op basis van de in bijlage D bij het bestek gespecificeerde parameters, samen met de toepasselijke toerekeningssleutels om een onderscheid te maken tussen de DAEB en de commerciële activiteiten (50). In bijlage D is het volgende vastgesteld:

Tabel 2

De parameters in het begrotingsschema voor de openbare dienst (1)

(139)

Hurtigruten heeft, in overeenstemming met het bestek, een afzonderlijke begroting opgesteld waarin alle aan de routes met openbaredienstverplichtingen toerekenbare kosten en inkomsten zijn opgenomen (prijzen van 2011, aangepast volgens de kostenindex van het Noors Bureau voor de statistiek). Volgens deel 4.9.2 van het bestek heeft deze gescheiden boekhouding tot doel de voorspelbaarheid te waarborgen voor wat betreft de kosten en inkomsten die de grondslag kunnen vormen voor eventuele heronderhandelingen, zoals bepaald in deel 6 en deel 7 van het contract (51). Een ander doel bestaat erin te documenteren dat de aanbestedingsprocedure geen onrechtmatige kruissubsidiëring tussen de diensten in het kader van de openbaredienstverplichting en de commerciële diensten inhoudt.

(140)

Zoals vermeld in het inleidingsbesluit, is in het contract de jaarlijkse compensatie voor de zeevervoersdiensten voor elk afzonderlijk jaar van 2012 tot en met 2019 vastgesteld op basis van een minimale capaciteitsreserve en kosten die zijn toegerekend op basis van een geraamd aandeel van passagierskilometers per jaar in de openbare dienst. Dit bedrag is gebaseerd op de kostencategorieën in bijlage D, zoals hierboven weergegeven in tabel 2, en op de daaropvolgende onderhandelingen. Deze onderhandelingen hebben geleid tot een verlaging van de compensatie ten opzichte van het oorspronkelijke bod van Hurtigruten (52).

(141)

Ten aanzien van deel 4-1, punt 3, van het contract waarin is vastgesteld dat „het wegvallen van hoogstens 10 operationele dagen aan overeengekomen productie per schip per jaar als gevolg van gepland onderhoud en onvoorziene operationele storingen in verband met de overeengekomen productie (off-hire) als goede uitvoering wordt aangemerkt en niet leidt tot een verlaging van de overeengekomen vergoeding in overeenstemming met deel 9-2”, merkt de Autoriteit op dat het plafond van tien dagen (110 dagen per jaar voor de vloot) is gebaseerd op gedocumenteerde bewijzen van de voorafgaande jaren, die de behoefte aan ten minste 110 operationele dagen per jaar voor gepland onderhoud en onvoorziene operationele storingen bevestigen. Voorts is deze parameter opgenomen in het ontwerpcontract in het bestek en ongewijzigd gebleven in het uiteindelijke contract.

(142)

Met betrekking tot delen 6 en 7 van het contract wijst de Autoriteit erop dat beide delen bepaalde bepalingen bevatten over de aanpassing van de compensatie in geval van veranderingen in de productie of in geval van onvoorziene gebeurtenissen.

(143)

In dit verband heeft het EVA-Hof in de zaak-Hurtigruten op het volgende gewezen: „Het is logisch dat bij de beoordeling van staatssteun die is toegekend in het kader van de heronderhandelingsclausule in een openbaredienstcontract, zoals artikel 8 van het contract van 2004, terdege rekening wordt gehouden met het feit of de parameters van het contract in hun geheel objectief en transparant zijn vastgesteld, aangezien de clausule inherent deel uitmaakt van het openbaredienstcontract” (53).

(144)

Het EVA-Hof heeft tevens benadrukt dat het transparantiebeginsel steeds in acht moet worden genomen: „[…] Noorwegen had, indien nodig, in het bericht van inschrijving kunnen voorzien in de mogelijkheid om de voorwaarden voor de betaling van de succesvolle inschrijvers te wijzigen in bepaalde omstandigheden, door met name de precieze regelingen vast te stellen voor eventuele aanvullende compensaties die tot doel hebben onvoorziene verliezen en kosten te dekken” (54).

(145)

De Autoriteit is van oordeel dat in het contract het compensatiemechanisme adequaat is beschreven en de parameters van de compensatie objectief en transparant zijn omschreven door een gescheiden begroting op te stellen, waarin alle aan de routes met openbaredienstverplichtingen toerekenbare kosten en inkomsten zijn opgenomen, zoals hierboven is geïllustreerd. Hierdoor wordt dus elk misbruik van het begrip DAEB uitgesloten (55). Wat betreft de bepalingen inzake de aanpassing van de compensatie in geval van veranderingen in de productie of in geval van onvoorziene gebeurtenissen, zoals bedoeld in delen 6 en 7 van het contract, moet daarom worden benadrukt dat geen van deze bepalingen het compensatiemechanisme aanzienlijk wijzigen of de parameters ervan in twijfel trekken.

(146)

Bovendien is in punt 16, onder e), van de kaderregeling vermeld dat het besluit waarbij een onderneming met het beheer van de dienst van algemeen economisch belang wordt belast „de regelingen om overcompensatie te vermijden en terug te betalen” moet bevatten.

(147)

In het inleidingsbesluit heeft de Autoriteit niet uitgesloten dat Hurtigruten overgecompenseerd is voor het verrichten van de openbare dienst, onder andere vanwege het feit dat het contract geen terugvorderingsclausule bevat, waardoor in geval van een overschrijding van de overeengekomen winstmarge, het teveel moet worden teruggegeven aan de staat of worden afgetrokken van de compensatie die in het volgende jaar of eventueel in de contractperiode wordt betaald (56). De Noorse autoriteiten hebben immers bevestigd dat het contract geen dergelijke concrete regelingen bevat, afgezien van de heronderhandelingsclausule in deel 7 van het contract, dat er in zekere mate voor kan zorgen overcompensatie wordt vermeden en terugbetaald.

(148)

De klagers hebben er tevens op gewezen dat het contract geen compensatieplafond bevat dat ervoor zou zorgen dat een overcompensatie wordt vermeden.

(149)

De Autoriteit heeft geen twijfels meer over het gebrek aan dergelijke regelingen in het contract. Hoewel het opnemen van een procedure voor de terugvordering van overcompensatie in het besluit waarbij een onderneming met het beheer van de dienst van algemeen economisch belang wordt belast, zou bijdragen aan de objectiviteit en transparantie van het proces, vloeit uit de kaderregeling voort dat dit niet strikt noodzakelijk is: „Wanneer de EVA-staat vooraf de compensatie op een vaste hoogte heeft vastgesteld, waarin de efficiëntiewinsten die de verrichter van de openbare dienst naar verwachting gedurende de periode waarvoor deze met het beheer van de dienst van algemeen economisch belang is belast, zal maken, op grond van een correcte allocatie van kosten en inkomsten en van redelijke verwachtingen […], blijft de controle op overcompensatie in beginsel beperkt tot het nagaan of het winstgevendheidsniveau waarop de dienstverrichter volgens het besluit waarbij een onderneming met het beheer van de dienst van algemeen economisch belang wordt belast, recht heeft, inderdaad redelijk is uit ex-anteperspectief” (57).

(150)

Het contract is gebaseerd op de definitie van een totale compensatie die vooraf wordt toegekend voor de hele looptijd van het contract en in de loop van de tijd wordt verlaagd, waardoor de onderneming voortdurend wordt aangespoord om haar efficiëntie te verbeteren teneinde in de loop van de tijd dezelfde werkelijke economisch resultaten te verkrijgen uit het contract.

(151)

De Autoriteit neemt niettemin nota van het voornemen van de Noorse autoriteiten om een terugvorderingsmechanisme op te nemen in het toekomstige openbaredienstcontract voor zeevervoersdiensten op de route Bergen-Kirkenes. Dit zal ertoe bijdragen dat de steun die in de toekomst wordt toegekend, niet onverenigbaar is en niet hoeft te worden teruggevorderd.

(152)

De periode waarvoor de onderneming met het beheer van de dienst van algemeen economisch belang wordt belast, bedraagt zeven jaar en is in overeenstemming met de vereiste van de kaderregeling en de verordening inzake cabotage in het zeevervoer (58).

(153)

Volgens punt 21 van de kaderregeling mag „het compensatiebedrag […] niet hoger zijn dan hetgeen nodig is om de nettokosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdende met een redelijke winst, te dekken”.

(154)

Overeenkomstig punt 23 van de kaderregeling geldt het volgende: „Is de compensatie [zoals in deze zaak] — geheel of ten dele — gebaseerd op de verwachte kosten en inkomsten, dan worden deze in het besluit waarbij een onderneming met het beheer van de dienst van algemeen economisch belang wordt belast, nader aangegeven. Deze zijn gebaseerd op geloofwaardige en waarneembare parameters met betrekking tot de economische omgeving waarin de dienst van algemeen economisch belang wordt uitgevoerd.”

(155)

Zoals vermeld in overweging 149 beperkt de kaderregeling in gevallen zoals deze zaak, waarin een compensatie vooraf op een vaste hoogte is vastgesteld, bovendien de controle op overcompensatie tot het nagaan of het winstgevendheidsniveau redelijk is uit ex-anteperspectief.

(156)

Tot slot, overeenkomstig punt 44 van de kaderregeling geldt het volgende: „Wanneer een onderneming activiteiten verricht die zowel binnen als buiten het toepassingsgebied van de dienst van algemeen economisch belang vallen, moeten de kosten en inkomsten die met de dienst van algemeen economisch belang verband houden, en die welke met de andere diensten verband houden, overeenkomstig de in punt 31 uiteengezette beginselen in de interne boekhouding gescheiden worden aangegeven.”

(157)

In het licht van het bovenstaande beoordeelt de Autoriteit eerst de argumenten van de klagers en vervolgens of het contract tot overcompensatie leidt, hetzij door een mogelijke kruissubsidiëring van de commerciële activiteiten, hetzij door het behouden van buitensporige winst.

(158)

De argumenten van de klagers, die in overweging 16 in detail aan bod kwamen, luiden in het kort als volgt:

(159)

Wat het eerste punt betreft, komen overeenkomstig punt 21 van de kaderregeling enkel de kosten die zijn gemaakt bij de vervulling van de openbaredienstverplichting in aanmerking voor de betaling van een compensatie. Daarom kan een compensatie die is toegekend om kosten buiten de openbaredienstopdracht te dekken, niet worden geacht compensatie voor de openbaredienstverplichting te vormen.

(160)

In het inleidingsbesluit heeft de Autoriteit verklaard dat als de capaciteit (passagiers en kajuiten) voor passagiers in de openbare dienst wordt verkocht aan commerciële cruisepassagiers, Hurtigruten kennelijk twee keer wordt betaald voor dezelfde dienst, hetgeen in beginsel een vorm van overcompensatie zou vormen. Gelet op het feit dat er in bepaalde perioden van het jaar een hogere capaciteitsbezetting voor passagiers in de openbare dienst is, kan de Autoriteit bijgevolg niet uitsluiten dat het in het kader van het contract gebruikte mechanisme Hurtigruten overcompenseert, doordat het geen rekening houdt met verschillende (bv. seizoengebonden) capaciteitsbezettingen in de loop van het jaar (59).

(161)

Zoals reeds verklaard in punt 1.2.1, heeft het contract tot doel dat er voldoende capaciteit is om het hele jaar door te voldoen aan de vraag van de passagiers in de openbare dienst op de kustroute Bergen-Kirkenes. Indien er een reservecapaciteit is voor de openbaredienstverplichting, verbiedt het contract — een nettocontract — niet ten onrechte dat Hurtigruten tickets verkoopt aan cruisepassagiers, voor zover de openbare dienst daardoor niet in het gedrang komt.

(162)

Er wordt in het kader van de omschrijving van de DAEB ook erkend en aanvaard dat de capaciteitsbezetting, vanwege de aard van de betrokken dienst, te maken kan hebben met aanzienlijke regionale en seizoengebonden schommelingen, met het onvermijdelijke gevolg dat de vaartuigen, met name tijdens dalperioden, vrije capaciteit hebben binnen de minimumvereisten uit hoofde van het contract.

(163)

De Noorse autoriteiten hebben informatie ingediend en gedocumenteerd waaruit blijkt dat Hurtigruten een vrij lage capaciteitsbezetting van haar schepen kent ([…] %). Daarom is er in de overgrote meerderheid van de gevallen vrije capaciteit voor de openbare dienst, die indien nodig kan worden verkocht aan commerciële passagiers (zie het eerste BDO-rapport van 2016 in deel 5.3). Zoals de Noorse autoriteiten hebben toegelicht, houdt de capaciteitsreserve echter ook in dat Hurtigruten haar activiteiten niet kan optimaliseren en winsten niet kan maximaliseren, bijvoorbeeld door vaartuigen elders in te zetten tijdens de dalperioden.

(164)

Voorts wordt gesteld dat passagiers in de openbare dienst slechts in zeldzame gevallen geen ticket binnen de minimale capaciteitsreserve kunnen krijgen. Dit wordt volgens de Noorse autoriteiten echter gecompenseerd door de reisgarantie (60).

(165)

Hoewel het gebruik van de reisgarantie voor passagiers in de openbare dienst die geen ticket hebben kunnen krijgen binnen de minimale capaciteitsreserve niet volledig voldoet aan de vereisten van de toegewezen openbaredienstverplichting, kan dit niet worden geacht te hebben geleid tot een overcompensatie boven het redelijke winstgevendheidsniveau.

(166)

Wat het tweede punt betreft, benadrukt de Autoriteit dat bij de beoordeling of het huidige contract leidt tot overcompensatie, rekening moet worden gehouden met alle nodige kosten voor de exploitatie van de specifieke openbare dienst en met alle geboekte inkomsten. Deze beoordeling wordt uitgevoerd ongeacht de compensatiebetalingen die zijn verricht tijdens vorige contractperioden (61).

(167)

Zoals in de overwegingen 136 tot en met 151 is benadrukt, worden in het besluit waarbij een onderneming met het beheer van de dienst van algemeen economisch belang wordt belast (d.w.z. het contract), de parameters voor de compensatie in detail beschreven, alsook de methode voor de gescheiden boekhouding, met gescheiden toerekeningssleutels voor de verschillende kostencategorieën, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen kosten en inkomsten van de DAEB en de commerciële activiteiten, hetgeen resulteert in een nettocompensatiebedrag vóór belastingen.

(168)

De Autoriteit concludeert derhalve dat de aanzienlijke stijging van de compensatie ten opzichte van de vorige contractperiode op zich geen overcompensatie inhoudt, als alle relevante kosten en inkomsten in aanmerking worden genomen, behoudens mogelijke kruissubsidiëring of buitensporige winst, die de Autoriteit verder in de punten 4.2.4.2 en 4.2.4.3 beoordeelt.

(169)

Ten aanzien van het argument dat Hurtigruten compensatie blijft ontvangen voor diensten die niet zijn verricht, is de Autoriteit niet langer van oordeel dat er een risico van overcompensatie bestaat. Zij aanvaardt dus het argument van Noorwegen in de overwegingen 51 tot en met 54.

(170)

Wat betreft het laatste punt inzake de pogingen van Hurtigruten om over lagere havengelden te onderhandelen terwijl de Noorse autoriteiten de compensatie op hetzelfde niveau behouden, moet worden benadrukt dat in nettocontracten zoals dit contract, waarbij de exploitant het risico van kosten en inkomsten voor de volledige contractperiode draagt, de Autoriteit alleen mag beoordelen of er sprake is van overcompensatie boven het niveau van een redelijke winst (zie deel 4.2.4.3).

(171)

Wanneer een entiteit zowel een DAEB als commerciële activiteiten uitvoert, moet een boekhoudsysteem voor kosten worden opgezet om te waarborgen dat de commerciële activiteiten van Hurtigruten niet worden gesubsidieerd door middel van de compensatie voor de openbare dienst die is toegerekend aan haar DAEB-activiteiten.

(172)

Overeenkomstig punt 31 van de kaderregeling geldt het volgende: „Wanneer de onderneming activiteiten verricht die buiten het toepassingsbereik van de dienst van algemeen economisch belang vallen, kunnen de in aanmerking te nemen kosten alle directe kosten omvatten die nodig zijn om de openbaredienstverplichtingen uit te voeren, plus een passende bijdrage in de indirecte kosten die voor de dienst van algemeen economisch belang en de overige activiteiten gemeenschappelijk zijn. De kosten die verband houden met activiteiten die buiten het toepassingsbereik van de dienst van algemeen economisch belang vallen, omvatten alle directe kosten, plus een passende bijdrage in de gemeenschappelijke kosten.”.

(173)

Bovendien heeft het Hof van Justitie in het Bupa-arrest, ten aanzien van de noodzaak en evenredigheid van de compensatie, het volgende verklaard: „Enerzijds is wegens de discretionaire bevoegdheid waarover de lidstaat beschikt bij de definitie van een taak van algemeen economisch belang en de voorwaarden voor de uitvoering daarvan, met inbegrip van de beoordeling van de extra kosten van de van ingewikkelde economische feiten afhankelijke uitvoering daarvan, de omvang van de controle die de Commissie mag uitoefenen, beperkt tot de kennelijke fout […]” en „[…] de door de Commissie […] te verrichten controle [is] noodzakelijkerwijs beperkt tot het onderzoek van de vraag of dit systeem enerzijds op kennelijk onjuiste economische en feitelijke premissen berust en of het anderzijds kennelijk ongeschikt is om de nagestreefde doelstellingen te bereiken” (62).

(174)

In overweging 94 is vermeld dat het aandeel van de vaste capaciteitskosten van Hurtigruten voor ongeveer 60 % wordt gedekt door de compensatie voor de openbare dienst, terwijl slechts ongeveer 30 % van de variabele passagierskosten is toegerekend aan de openbaredienstverplichting (op basis van geraamde passagierskilometers voor de openbare dienst). De Autoriteit moet derhalve de vraag beoordelen of het systeem uit hoofde waarvan de reservecapaciteit voor passagiers in de openbare dienst (d.w.z. 320 passagiers) leidt tot de toerekening van 60 % van de vaste capaciteitskosten aan de openbaredienstverplichting, onevenredig en ongepast is om de nagestreefde doelstellingen te bereiken.

(175)

De Noorse autoriteiten hebben een toerekeningsmethode toegepast op basis van een formule voor de verdeling van de verschillende kostencategorieën, zoals toegelicht in de overwegingen 64 en 65.

(176)

Met name als het om de vaste gemeenschappelijke kosten gaat, worden deze toegerekend al naargelang het aandeel van de totale passagierscapaciteit die is gereserveerd voor passagiers in de openbare dienst.

(177)

De Autoriteit heeft reeds aanvaard dat deze minimale capaciteitsreserve deel uitmaakt van een duidelijk omschreven DAEB, ondanks de lage gemiddelde capaciteitsbezetting van de openbare dienst (zie punt 1.2.1). Bovendien worden regionale en seizoengebonden schommelingen onvermijdelijk geacht binnen de opdracht van een dergelijke DAEB en bijgevolg is het ook onvermijdelijk dat een aanzienlijk deel van de kostenbasis, die grotendeels bestaat uit vaste kosten, aan de openbaredienstverplichting wordt toegerekend.

(178)

Er moet bovendien worden onderstreept dat de verschillende kosten en inkomsten voor de openbaredienstverplichting en de commerciële activiteiten kunnen worden geïdentificeerd aan de hand van het door Hurtigruten opgezette boekhoudsysteem, zoals toegelicht in de overwegingen 138, 139, 144 en 145. Dit gebeurt op een objectieve en transparante wijze door de parameters van de compensatie vooraf vast te stellen in een gescheiden boekhouding voor de verschillende kostencategorieën, opdat de uiteindelijke compensatie uitsluitend een weergave is van de kosten en inkomsten van de activiteit in het kader van openbaredienstverplichting.

(179)

In het licht van het bovenstaande concludeert de Autoriteit dat de kostentoerekening, gezien de omschrijving van de DAEB, aanvaardbaar lijkt en dat er onvoldoende bewijzen zijn om te bevestigen dat de toerekening van vaste gemeenschappelijke kosten kennelijk fout is en een kruissubsidiëring van de commerciële activiteiten mogelijk maakt.

(180)

De Autoriteit moet beoordelen of het rendement op kapitaal in overeenstemming is met wat „zou worden verlangd door een gemiddelde onderneming die onderzoekt of zij de dienst van algemeen economisch belang moet verrichten voor de hele periode waarvoor zij met de dienst van algemeen economisch belang wordt belast, rekening houdende met de omvang van het risico” (punt 33 van de kaderregeling).

(181)

In haar inleidingsbesluit heeft de Autoriteit twijfels geuit over de methode die de Noorse autoriteiten hebben gehanteerd om te berekenen dat de winstmarge van Hurtigruten uit hoofde van het contract […] % bedraagt (63).

(182)

Overeenkomstig punt 37 van de kaderregeling geldt het volgende: „Wanneer aan het verrichten van de dienst van algemeen economisch belang een substantieel zakelijk of contractueel risico is verbonden — bijvoorbeeld omdat de compensatie de vorm heeft van een vast bedrag dat de verwachte nettokosten plus een redelijke winst moet dekken en de onderneming in een concurrerende omgeving opereert —, mag de redelijke winst niet hoger uitkomen dan een niveau dat overeenstemt met een percentage van het rendement op kapitaal dat in verhouding staat tot de omvang van het risico. Dat percentage dient zo veel mogelijk te worden bepaald aan de hand van het percentage van het rendement op kapitaal dat wordt behaald met vergelijkbare soorten openbaredienstcontracten waarvoor bij de gunning concurrentie speelt (bijvoorbeeld contracten die via een aanbesteding worden gegund). Wanneer het niet mogelijk is die methode toe te passen, kunnen ook andere methoden worden gebruikt om een rendement op kapitaal te bepalen, mits een en ander wordt onderbouwd.”.

(183)

In de loop van het onderzoek hebben de Noorse autoriteiten meer informatie verstrekt over de financiële evaluaties die voorafgaand aan de bekendmaking van de uitnodiging tot inschrijving zijn uitgevoerd, waarin de geraamde verwachte kosten en inkomsten alsook prognoses voor een rendement op kapitaal zijn beschreven. Zij hebben gesteld dat het EBT-cijfer van […] % geen rendement is, maar het residuele resultaat van de overeengekomen compensatie ten opzichte van de begrote kosten en inkomsten en dat het niet geschikt is als maatstaf voor de redelijke winst.

(184)

Volgens deze ex-ante-evaluaties die BDO heeft verricht (zie deel 5.4) werd het rendement uitgedrukt als WACC na belastingen en zou het binnen een interval (maar in het bovenste deel) van […] % tot […] % liggen. Deze resultaten zijn vervolgens gebruikt om het bod van Hurtigruten te beoordelen en hebben de Noorse autoriteiten ertoe gebracht om in onderhandeling te treden met de onderneming. Deze onderhandelingen hebben geresulteerd in een verlaging van de compensatie. Op basis van de in de inschrijving gepresenteerde geraamde kosten en inkomsten van Hurtigruten werd de overeengekomen compensatie geacht een ROCE van ongeveer […] % op te leveren. Dit cijfer is geëvalueerd en gestaafd in het tweede BDO-rapport van 2016, waarin is geconstateerd dat het vooraf geraamde rendement van […] % binnen het bereik van de relevante benchmarks lag en dat het werkelijke gemiddelde ROCE op het openbaredienstcontract voor de periode 2012-2015 […] % bedraagt (zie overwegingen 73 en 74).

(185)

In het licht van het bovenstaande (d.w.z. de ex-anteanalyse van het ROCE ten opzichte van de WACC, het gebruik van een passende disconteringsvoet en de benchmarkanalyse met andere cruise-exploitanten), beschouwt de Autoriteit de vooraf overeengekomen verwachte winst als een redelijk niveau voor dit type activiteit, onder andere rekening houdend met de betrokken risico's (bv. grote basis aan vaste kosten, lage inkomsten, bijkomende kosten voor mogelijke afwijkingen in de productie enz.).

(186)

Bovendien was de verwachte winstmarge het resultaat van een aanbestedingsprocedure (met inbegrip van onderhandelingen) waarbij, ook al kon geen marktdeelnemer worden geselecteerd die de zeevervoersdiensten tegen de laagste kosten voor de gemeenschap kon verrichten, werd rekening gehouden met bepaalde waarborgen tegen overcompensatie voor de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen (64).

(187)

De Autoriteit neemt nota van het feit dat de Noorse autoriteiten een aanbestedingsprocedure hebben georganiseerd voor de selectie van de dienstverrichter voor de exploitatie van de kustroute Bergen-Kirkenes voor de periode 2012-2019. Hoewel in het kader van de aanbesteding slechts een inschrijving is ontvangen, wijst niets erop dat deze procedure tot een verstoring van de mededinging in de zeevervoerssector heeft geleid en de Autoriteit heeft ook geen dergelijke beschuldigingen van betrokken concurrenten ontvangen.

(188)

Er wordt verder geconstateerd dat de exploitant, als gevolg van de compensatie voor het contract, zijn commerciële activiteiten niet kan kruissubsidiëren door, bijvoorbeeld, een kennelijke onevenredige toerekening van de vaste gemeenschappelijke kosten of door het behalen van een buitensporige winst. Het contract dekt daarentegen enkel de kosten van de openbare dienst, met inbegrip van een redelijk winst.

(189)

De Autoriteit acht het daarom niet noodzakelijk om aanvullende voorwaarden op te leggen om de verenigbaarheid van het contract met de EER-overeenkomst te waarborgen, maar zij nodigt de Noorse autoriteiten desalniettemin uit om de in overweging 113 geformuleerde aanbeveling in aanmerking te nemen.

(190)

Gelet op het bovenstaande is de Autoriteit van oordeel dat de compensatie die Hurtigruten heeft ontvangen in het kader van het contract verenigbare steun vormt overeenkomstig artikel 59, lid 2, van de EER-overeenkomst.