22.10.2015   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 277/41

(1)

Bij brief van 15 april 2010 (feit nr. 553725) heeft Den norske Forleggerforening, de Noorse uitgeversvereniging (hierna „DnF” genoemd), de Autoriteit een klacht gezonden waarin zij aanvoerde dat onrechtmatige staatssteun was toegekend aan de Nasjonal digital læringsarena (hierna „NDLA” genoemd). In een e-mail van 15 juli 2011 (feit nr. 608593) heeft de klager aanvullende informatie verstrekt.

(2)

Bij schrijven van 2 juli 2010 (feit nr. 558201) heeft de Autoriteit om aanvullende inlichtingen verzocht. Bij schrijven van 9 september 2010 (feit nr. 568942) antwoordden de Noorse autoriteiten op het verzoek om informatie. Daarnaast vonden tijdens een bijeenkomst in Noorwegen op 13-14 oktober 2010 besprekingen tussen de Autoriteit en de Noorse autoriteiten over deze zaak plaats. De Noorse autoriteiten hebben bij brief van 1 december 2010 (feit nr. 579405) aanvullende informatie aan de Autoriteit gezonden.

(3)

De Autoriteit heeft bij schrijven van 4 februari 2011 (feit nr. 574762) om aanvullende inlichtingen verzocht. De Noorse autoriteiten hebben hierop gereageerd bij schrijven van 7 maart 2011 (feit nr. 589528). Zij hebben aanvullende verduidelijkingen verstrekt bij e-mail van 2 mei 2011 en 12 augustus 2011 (feiten nr. 596402 en 608596).

(4)

Op 12 oktober 2011 nam de Autoriteit Besluit nr. 311/11/COL, waarin zij vaststelde dat de maatregel geen staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst vormde (hierna „het Besluit” genoemd) (2). Op 9 januari 2012 heeft de aanvrager tegen het Besluit beroep ingesteld en heeft het EVA-Hof het Besluit nietig verklaard in zijn arrest van 11 december 2012 in zaak E-1/12, Den norske Forleggerforening/Toezichthoudende Autoriteit van de EVA (hierna „het arrest” genoemd) (3).

(5)

Naar aanleiding van dit arrest heeft de Autoriteit op 27 maart 2013 Besluit nr. 136/13/COL tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure (4) vastgesteld. De Noorse autoriteiten maakten hun opmerkingen over dit besluit op 6 mei 2013 kenbaar (feit nr. 672024). DnF diende haar opmerkingen op 31 juli 2013 in (feit nr. 679681). Tussen 2 september en 15 september 2013 werd een aantal opmerkingen door derden ingediend. Deze opmerkingen van derden werden aan de Noorse autoriteiten doorgezonden per e-mail van 4 oktober 2013 (feiten nr. 685793, 685794, 685795, en 685797) en 7 oktober 2013 (feiten nr. 685884, 685885, 685886, 685887 en 685889) en per brief van 29 oktober 2013 (feit nr. 688133).

(6)

Op verzoek van DnF werd op 16 oktober 2013 in Brussel een bijeenkomst gehouden waar DnF een presentatie gaf met verdere opmerkingen over de zaak. Op 27 oktober 2013 bezorgde DnF een kopie van haar presentatie met aanvullende schriftelijke opmerkingen (feit nr. 688135), die op 29 oktober 2013 aan de Noorse autoriteiten werd doorgezonden. De Noorse autoriteiten maakten hun opmerkingen op 29 november 2013 kenbaar (feit nr. 691769).

(7)

De Autoriteit heeft bij schrijven van 17 februari 2014 (feit nr. 694424) om aanvullende inlichtingen verzocht. De Noorse autoriteiten antwoordden hierop bij brief van 31 maart 2014 (feiten nr. 703980 en 703991, bijlagen 1-28 bij feit nr. 703987).

(8)

De NDLA is een door de Noorse provinciale autoriteiten op grond van paragraaf 27 van de gemeentewet (5) opgerichte entiteit. Zij heeft geen rechtspersoonlijkheid.

(9)

In paragraaf 27 van de gemeentewet is bepaald dat gemeenten of provinciale autoriteiten de krachten mogen bundelen om gemeenschappelijke taken uit te voeren. De samenwerking gebeurt via een door de betrokken gemeenten of provinciale autoriteiten opgerichte raad. De raad kan de bevoegdheid krijgen om besluiten vast te stellen inzake de werking en de organisatie van de intergemeentelijke activiteiten. In de voorschriften is bepaald dat in de statuten van een dergelijke samenwerking het volgende wordt vastgesteld: de benoeming en samenstelling van de raad, het activiteitengebied, in welke mate de deelnemende gemeenten/provinciale autoriteiten financieel moeten bijdragen, in hoeverre de raad leningsovereenkomsten kan sluiten of op andere wijze de deelnemende gemeenten/provinciale autoriteiten voor financiële verplichtingen aansprakelijk kan stellen, en, tot slot, hoe de samenwerking moet worden beëindigd. Enkel gemeenten en provinciale autoriteiten mogen aan de intergemeentelijke samenwerking deelnemen. Noch de staat, noch andere overheidsentiteiten, noch particuliere partijen kunnen aan dergelijke samenwerkingen deelnemen. Daarnaast moet sprake zijn van een echte samenwerking: de wet verbiedt dat het beheer van de samenwerking aan één provinciale autoriteit wordt gedelegeerd.

(10)

De oprichting van de NDLA wordt in punt I.4.4 beschreven.

(11)

De NDLA heeft als doelstelling digitaal leermateriaal te ontwikkelen en aan te kopen om dit gratis op het internet aan te bieden aan leerkrachten en studenten. Hiertoe publiceert zij het materiaal op een open website. De vier belangrijkste activiteiten van de NDLA zijn: ten eerste het ontwikkelen en leveren van digitaal leermateriaal voor het hoger middelbaar onderwijs, ten tweede het aankopen van digitaal leermateriaal van derden, ten derde kwaliteitscontrole op leermateriaal, en ten vierde het beheren van de website waarop het digitaal leermateriaal wordt gepubliceerd (deze activiteiten worden hierna ook de „aankoop, ontwikkeling en levering van digitaal leermateriaal” genoemd).

(12)

DnF vertegenwoordigt ondernemingen die actief zijn of kunnen zijn op het gebied van de ontwikkeling en distributie van digitaal leermateriaal.

(13)

Volgens de klager vormt het verstrekken van middelen aan de NDLA voor de aankoop, ontwikkeling en levering van digitaal leermateriaal onrechtmatige staatssteun aan de NDLA. In dit verband benadrukt de klager dat — volgens hem — de NDLA geen integraal deel van het overheidsapparaat is, maar veeleer een onderneming in de zin van de staatssteunregels. De klager herinnert eraan dat volgens vaste rechtspraak een onderneming een entiteit is die een economische activiteit verricht. De klager voert aan dat volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna het „Hof van Justitie” genoemd) een economische activiteit een activiteit is die, althans in beginsel, met winstoogmerk door een particuliere onderneming kan worden uitgeoefend. Op die manier verricht elke entiteit die een activiteit uitoefent waarmee winst kan worden gemaakt, een economische activiteit.

(14)

Voorts stelt de klager dat er een markt bestond voor digitaal leermateriaal voordat de NDLA met haar activiteiten begon en dat de NDLA nu concurreert met bestaande particuliere ondernemingen die digitale leermiddelen aanbieden. Volgens de klager vormt de ontwikkeling en levering van digitale leermiddelen daarom een economische activiteit. De klager stelt ook dat de andere activiteiten van de NDLA nauw verbonden zijn met de ontwikkeling en levering van digitale leermiddelen en daarom als economisch van aard moeten worden beschouwd.

(15)

De klager voert tevens aan dat artikel 59, lid 2, van de EER-overeenkomst niet van toepassing is en concludeert dat de Noorse staat — omdat hij de maatregel niet heeft aangemeld — in strijd met de staatssteunregels staatssteun heeft toegekend.

(16)

In Noorwegen wordt onderwijs gegeven via gratis openbare scholen. Het systeem bestaat uit verplicht basisonderwijs (6 tot 13 jaar), verplicht lager middelbaar onderwijs (13 tot 16 jaar) en niet-verplicht hoger middelbaar onderwijs (16 tot 19 jaar).

(17)

In 2006 hebben de Noorse autoriteiten in het kader van het „kennispromotie-initiatief” (6) besloten dat alle Noorse scholen in alle vakken bijzondere aandacht moesten besteden aan bepaalde basisvaardigheden. Eén van deze vaardigheden is kennisverwerving door gebruikmaking van informatie- en communicatietechnologie. Deze verplichting werd in het nationale curriculum opgenomen voor leerlingen in het 10-jarige verplichte onderwijs (d.w.z. het eerste tot en met het tiende jaar) en voor leerlingen in het eerste jaar van het hoger middelbaar onderwijs (d.w.z. het elfde tot en met dertiende jaar) en voor stages. Volgens de Noorse onderwijswet (7) zijn de provinciale autoriteiten verantwoordelijk voor het nakomen van deze verplichtingen.

(18)

Voorts wijzigden de Noorse autoriteiten in 2007 de onderwijswet en verplichtten zij de provinciale autoriteiten om het benodigde gedrukte en digitale leermateriaal kosteloos aan de leerlingen te verstrekken. Hierbij moet worden opgemerkt dat leerlingen in het hoger middelbaar onderwijs (elfde tot en met dertiende jaar) tot dan toe hun leermateriaal moesten aankopen. De scholen kozen het leermateriaal in overeenstemming met het nationale curriculum. De wijziging werd uitgevoerd nadat de Noorse overheid had onderzocht welke de verschillende methoden, en de economische gevolgen ervan, waren om in het hoger middelbaar onderwijs kosteloos leermateriaal te verstrekken (8).

(19)

Volgens een witboek (9) is het principe dat kosteloos lesmateriaal wordt verstrekt niet nieuw, aangezien dit al impliciet in het verbod om schoolgeld aan te rekenen was vervat. Dit verbod kon namelijk in die zin worden geïnterpreteerd dat lesmateriaal ook gratis moest zijn. In het witboek wordt echter erkend dat het principe van gratis lesmateriaal niet uitdrukkelijk was geregeld:

De regel is nieuw, maar het is niet de bedoeling om de huidige wetgeving te wijzigen. Het principe van kosteloos onderwijs vloeit voort uit § 35, lid 3, van de wet inzake het hoger middelbaar onderwijs (10), waarin wordt verboden schoolgeld aan te rekenen. Het huidige stelsel waarin leerlingen en stagiairs zelf hun lesmateriaal en uitrusting moeten kopen, is niet bij wet geregeld (11). (niet-officiële vertaling)

(20)

In paragraaf 3-1, negende alinea, van de nieuwe onderwijswet wordt nu expliciet het volgende vermeld:

Onderwijs en opleiding in openbare hogere middelbare scholen of opleidingsinstellingen zijn kosteloos. De provinciale autoriteit is verantwoordelijk voor het verstrekken van het nodige gedrukte en digitale leermateriaal en de nodige digitale apparatuur aan de leerlingen. De leerlingen kunnen niet worden verplicht kosten voor dergelijke materialen en apparatuur te betalen die meer bedragen dan wat in de verordening is bepaald. […] (12). (niet-officiële vertaling)

(21)

De verplichting om gratis digitale en materiële leermiddelen te verstrekken, vormt een aanzienlijke financiële belasting voor de Noorse provinciale autoriteiten. Met het oog op deze bijkomende kosten besliste de Noorse overheid in 2006 om hiervoor extra middelen uit te trekken. Deze middelen werden opgenomen in een herziene overheidsbegroting die op 12 mei 2006 werd goedgekeurd:

De doelstelling van de overheid is kosteloos leermateriaal ter beschikking te stellen in secundaire scholen. Tegelijkertijd wil de overheid het gebruik van digitaal leermateriaal in secundaire scholen bevorderen. Als onderdeel van het streven naar lagere kosten voor de individuele leerling via een ruimere toegang tot en meer gebruik van digitaal leermateriaal, stelt de regering voor 50 miljoen NOK uit te trekken voor de ontwikkeling en het gebruik van digitaal leermateriaal.

De aanvragen van de provincies kunnen betrekking hebben op één, meerdere of alle secundaire scholen in de provincie en op één of meerdere onderwerpen. Het doel van deze bijdrage is de ontwikkeling en het gebruik van digitaal leermateriaal te bevorderen en mee te helpen bij het verminderen van de kosten voor de leerlingen op het gebied van leermateriaal.

De middelen kunnen worden gebruikt om digitale leermiddelen aan te kopen en om zelf digitale leermiddelen te ontwikkelen. De middelen mogen niet worden gebruikt voor het ontwikkelen van digitale infrastructuur. Het is de bedoeling voorrang te geven aan toepassingen waarbij van samenwerking tussen de provincies wordt uitgegaan  (13). (niet-officiële vertaling)

(22)

In een brief van 19 juni 2006 heeft het ministerie van Onderwijs en Onderzoek de provinciale autoriteiten uitgenodigd om apart of gezamenlijk een aanvraag in te dienen voor middelen uit het budget van 50 miljoen NOK dat tegen 15 augustus 2006 ter beschikking zou worden gesteld. In de brief worden de doelstellingen en het concept van het initiatief als volgt omschreven:

[…] In de [herziene overheidsbegroting] voor 2006 vermeldt de overheid het volgende:

De middelen kunnen worden gebruikt om digitale leermiddelen aan te kopen en om zelf digitale leermiddelen te ontwikkelen  (14). (niet-officiële vertaling)

(23)

In augustus 2006 zijn de hoofden van de afdeling Onderwijs van de 19 Noorse provinciale autoriteiten bijeengekomen om te bespreken of zij een gezamenlijke aanvraag voor de middelen konden indienen. De provinciale autoriteiten van Oslo beslisten om niet in een coöperatief project te stappen, maar de andere 18 provinciale autoriteiten besloten om een intergemeentelijke samenwerking aan te gaan en de NDLA op te richten om gedurende onbepaalde tijd de procedure te beheren. Vervolgens heeft elk van de provinciale autoriteiten de volgende resolutie aangenomen:

De provincieraad besluit dat de provincies Akershus, Aust-Agder, Buskerud, Finnmark, Hedmark, Hordaland, Nordland, Nord-Trøndelag, Møre og Romsdal, Oppland, Rogaland, Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelag, Telemark, Troms, Vest-Agder, Vestfold en Østfold een intergemeentelijke samenwerking aangaan, de NDLA, met een eigen raad van bestuur zoals bepaald in paragraaf 27 van de gemeentewet. Het doel van deze samenwerking is de aankoop, ontwikkeling, uitrol en organisatie van digitale leermiddelen voor alle vakken in het hoger middelbaar onderwijs te bevorderen. Dit moet resulteren in gratis digitaal leermateriaal waarmee actief leren en delen worden aangemoedigd  (15). (niet-officiële vertaling)

(24)

Op 1 december 2012 besliste Akershus uit de NDLA te stappen, maar later besloot die provincie om vanaf 1 januari 2014 opnieuw aan de samenwerking deel te nemen. Volgens het voorwoord bij het jaarverslag 2012 van de NDLA nam de provinciale autoriteit van Akershus niet meer deel vanwege de lage bezoekersaantallen uit hun eigen scholen […]  (16).(niet-officiële vertaling) Volgens de informatie op de website van de NDLA stapte Akershus opnieuw in het project omdat het gebruik van de onderwerpen op ndla.no sinds de uitstap van die provincie zeer sterk was toegenomen (niet-officiële vertaling), waardoor de NDLA momenteel uit 18 provinciale autoriteiten bestaat.

(25)

De 18 provinciale autoriteiten dienden op 15 oktober 2006 gezamenlijk een aanvraag voor overheidsmiddelen in bij het ministerie van Onderwijs en Onderzoek, dat zijn voorlopige goedkeuring gaf voor een subsidie van 2 miljoen NOK voor de projectplanning en 15 miljoen NOK voor het ontwikkelen en aankopen van inhoud (d.w.z. in totaal 17 miljoen NOK). De subsidie van 15 miljoen NOK zou niet worden toegekend voordat het projectplan was goedgekeurd (17). Het ministerie ontving het projectplan op 16 februari 2007, keurde dit goed op 20 april 2007 en kende de aanvullende 15 miljoen EUR toe op een aantal voorwaarden:

de middelen moeten vanaf het najaar van 2007 worden gebruikt voor de aankoop, ontwikkeling en/of adaptatie van digitale leermiddelen voor de vakken Noors en natuurwetenschappen in Vg1  (18).

[…]

het ministerie vraagt voorts dat de provinciale autoriteiten samen een verantwoordelijke rechtspersoon aanduiden die erop toeziet dat de verantwoordelijkheid voor digitale leermiddelen die in het kader van het initiatief op de provinciale autoriteiten rust, wordt nagekomen. Een dergelijke rechtspersoon kan bijvoorbeeld een vereniging, een intergemeentelijke samenwerking of een provinciale autoriteit zijn, maar mag zelf geen economische activiteit ontplooien.

[…]

Het ministerie verwacht dat de aankoop van digitaal leermateriaal en ontwikkelingsdiensten conform de regelgeving inzake overheidsopdrachten plaatsvindt. De ontwikkeling van digitale leermiddelen door ambtenaren van de provincie moet worden beschouwd als een activiteit voor eigen rekening, op voorwaarde dat de provinciale autoriteiten geen winst maken met deze activiteit. De ontwikkeling door personen die geen ambtenaren van de provincie zijn, moet worden beschouwd als een aankoop van diensten en moet op de gebruikelijke wijze worden beoordeeld op basis van de regels en voorschriften inzake overheidsopdrachten. (19) (niet-officiële vertaling)

(26)

Na de goedkeuring van de middelen verstrekte het ministerie van Onderwijs en Onderzoek over een periode van drie jaar 30,5 miljoen NOK (2 miljoen NOK en 15 miljoen NOK in 2006-2007, 9 miljoen NOK in 2008 voor de ontwikkeling van (digitaal) leermateriaal en 4,5 miljoen NOK in 2009 voor infrastructuur en technische ondersteuning) voor het NDLA-project (zie samenvatting in de tabel in overweging 27) (20).

(27)

Na de wijziging van de onderwijswet in 2007 kregen de provinciale autoriteiten daarnaast een vergoeding voor de verplichting om (materieel en digitaal) leermateriaal te verstrekken in de vorm van een verhoging van de subsidieregeling voor de provinciale autoriteiten van het ministerie van Lokale overheden en Regionale ontwikkeling, dat sinds 1 januari 2014 het ministerie van Lokale overheden en Modernisering heet (21). Deze vergoeding was gebaseerd op de geraamde kosten voor het verstrekken van leermateriaal voor alle vakken. De bedragen van de vergoeding worden hieronder weergegeven (22):

(28)

De deelnemende provinciale autoriteiten hebben besloten een deel van de middelen van de in overweging 27 beschreven algemene subsidieregeling voor het NDLA-project te gebruiken. De begrotingstoewijzing van de provinciale autoriteiten wordt hieronder samengevat (24):

(29)

De wijze waarop de middelen naar de NDLA vloeiden, wijzigde weliswaar in de loop van de tijd, maar de uiteindelijke financieringsbron bleef dezelfde, namelijk subsidies van de overheid, via het ministerie van Onderwijs en Onderzoek en het ministerie van Lokale overheden en Modernisering.

(30)

Tijdens het eerste werkjaar van de NDLA kreeg zij rechtstreeks middelen van het ministerie van Onderwijs en Onderzoek (17 miljoen NOK in 2007). Het tweede en derde werkjaar werd de NDLA zowel rechtstreeks door de overheid gefinancierd als door de provinciale autoriteiten, die een deel van hun overheidssubsidies aan de NDLA toewezen.

(31)

Het ministerie van Onderwijs en Onderzoek dekte in 2009 alleen de kosten van de NDLA voor de technische ondersteuning en de infrastructuur, met name de schaalvergroting en verplaatsing van het inhoudbeheersysteem, ten belope van 4,5 miljoen NOK, omdat de financiële verantwoordelijkheid voor gratis lesmateriaal vanaf 1 juli 2009 aan de provinciale autoriteiten was overgedragen (29).

(32)

Van 2010 tot op heden is de NDLA enkel gefinancierd uit de begroting van de provinciale autoriteiten, die de middelen gebruiken die zij op hun beurt ontvangen uit de algemene subsidieregeling van het ministerie van Lokale overheden en Modernisering.

(33)

De rechtsgrondslag van de middelen die het ministerie van Onderwijs en Onderzoek aan de NDLA verstrekt, is de resolutie van het parlement over de overheidsbegroting in combinatie met het aan het ministerie van Onderwijs en Onderzoek delegeren van de bevoegdheid om subsidieaanvragen goed te keuren.

(34)

De rechtsgrondslag van de subsidies van de provinciale autoriteiten aan de NDLA ligt in de begrotingsresoluties van de deelnemende provinciale autoriteiten (30).

(35)

Van 15 oktober 2006 (32) tot 1 juli 2009, voordat zij formeel werd opgericht als intergemeentelijke samenwerking in de zin van paragraaf 27 van de gemeentewet, was de NDLA actief als een ad-hocsamenwerking.

(36)

Van 15 oktober tot 15 februari 2007 concentreerden de aan de NDLA deelnemende provinciale autoriteiten zich op het opstellen van een projectplan om bij het ministerie van Onderwijs en Onderzoek in te dienen teneinde goedkeuring en financiering voor de NDLA te krijgen. Het ministerie ontving het projectplan op 16 februari 2007 en keurde dit in april 2007 goed (33). Op dat ogenblik werden strategische beslissingen in verband met het project genomen door het „forum voor de hoofden van de afdeling Onderwijs van de provinciale autoriteiten” (34) (hierna „FFU” genoemd). Het dagelijks beheer van het project stond onder leiding van een raad van bestuur. Deze was aangesteld door het FFU en bestond uit vijf leden, die ook directeur voor onderwijs waren op provinciaal niveau. Volgens de door de Noorse autoriteiten verstrekte inlichtingen bestond de raad van bestuur uit ten minste één vertegenwoordiger van de drie opleidingsregio's (regio Noord, regio Zuid-West en regio Oost) en de voorzitter van het FFU (35).

(37)

Naast deze vijf raadsleden werkten ook vier ambtenaren van verschillende provincies aan het project (36). De raad van bestuur van de NDLA handelde op basis van een overeengekomen mandaat dat de deelnemende provinciale autoriteiten hadden verstrekt en dat twee specifieke doelstellingen bevatte (37):

(38)

Om voor overheidsfinanciering in aanmerking te komen, verlangde het ministerie van Onderwijs en Onderzoek dat een rechtspersoon verantwoordelijk was voor het project. Daarom werd de provinciale autoriteit van Hordaland als verantwoordelijke rechtspersoon aangewezen. Dit werd bevestigd in een besluit van de provincie Hordaland van 16 oktober 2007 (38) waarmee de raden van de andere deelnemende provinciale autoriteiten hebben ingestemd.

(39)

In de loop van 2008 en 2009 hebben de deelnemende provinciale autoriteiten besproken hoe de NDLA in de toekomst moest worden georganiseerd. Het was de bedoeling de afspraken te formaliseren en tegelijk de nodige wijzigingen aan de bestaande samenwerking tot het minimum te beperken (39). Uiteindelijk keurden de raden van alle provinciale autoriteiten identieke resoluties goed waardoor de provinciale autoriteiten aan een intergemeentelijke samenwerking in de zin van paragraaf 27 van de gemeentewet konden deelnemen. In de resoluties was bepaald dat het doel van de NDLA was om digitaal leermateriaal voor alle vakken die in het hoger middelbaar onderwijs in Noorwegen worden gegeven, aan te kopen, te ontwikkelen en te verdelen. De provinciale autoriteiten hebben besloten dat de samenwerking geen aparte rechtspersoon moest zijn, wat in de statuten van de NDLA wordt weerspiegeld (40). De NDLA werd formeel opgericht als intergemeentelijke samenwerking op 1 juli 2009, de datum die in de statuten is vermeld. De Noorse autoriteiten hebben bevestigd dat dit de juiste oprichtingsdatum is (41). Volgens de door de Noorse autoriteiten verstrekte inlichtingen werden de statuten in 2012 licht gewijzigd (42). Deze wijziging had geen invloed op de bevoegdheid van de NDLA, zoals beschreven in overweging 52.

(40)

Volgens de statuten neemt het FFU de rol van raad van toezicht (43) op zich en blijft het dus verantwoordelijk voor het algemene beheer, zoals dit ook al het geval was in de fase van ad-hocsamenwerking. In de herziene tekst van de statuten van 2012 werd de verwijzing naar het FFU verwijderd, maar bleven de samenstelling en functie van de raad van toezicht ongewijzigd. Dit weerspiegelt het doel en de structuur van een intergemeentelijke samenwerking waarbij alle deelnemende provinciale autoriteiten in het hoogste besluitvormingsorgaan zijn vertegenwoordigd (44).

(41)

Volgens de statuten is de raad van beheer samengesteld uit ten minste vijf leden, waarvan ten minste één vertegenwoordiger van elk van de drie opleidingsregio's (regio Noord, regio Zuid-West en regio Oost). Dit is dus dezelfde samenstelling als in de fase van ad-hocsamenwerking (45).

(42)

Volgens de statuten (46) is het de taak van de raad van beheer om te garanderen dat de NDLA haar taken uit hoofde van de statuten kan uitvoeren, met name om ervoor te zorgen dat 1) digitaal leermateriaal kosteloos ter beschikking van gebruikers staat, 2) in het hoger secundair onderwijs samenwerken en delen centraal staan, 3) studenten en leerkrachten actief deelnemen aan het lesgeven en leren, 4) academische instellingen en netwerken in het hele land een drijvende kracht vormen bij de ontwikkeling van kwalitatief digitaal leermateriaal en 5) geschikte inhoud en diensten beschikbaar zijn ten behoeve van studenten en leerkrachten.

(43)

Hoewel de raad van beheer de bevoegdheid heeft om namens de deelnemers financiële verplichtingen aan te gaan, is in de statuten expliciet bepaald dat de raad van beheer enkel zijn bevoegdheid uitoefent op basis van delegatiebesluiten van de raad van toezicht, die de raad van beheer ook opdrachten kan geven en diens beslissingen kan overrulen. In de herziene tekst van de statuten van 2012 is de bevoegdheid om namens de deelnemende leden van de NDLA financiële verplichtingen aan te gaan impliciet, maar blijft de werking van de raad van beheer ongewijzigd. In ieder geval zijn dergelijke financiële verplichtingen beperkt door de begroting die de deelnemende provinciale autoriteiten voor de NDLA zijn overeengekomen. In dit verband moet worden opgemerkt dat alle financiële verrichtingen van de NDLA worden uitgevoerd door de provinciale autoriteiten van Hordaland en de provinciale aankoopeenheid BTV (zie overweging 54 voor meer details). Daarnaast wordt in de statuten vermeld dat noch de raad van beheer, noch de raad van toezicht kredietregelingen mag treffen of garanties mag afgeven namens de intergemeentelijke samenwerking. In dit verband hebben de Noorse autoriteiten verklaard dat noch de raad van toezicht, noch de raad van beheer, noch het bestuur in de praktijk nieuwe financiële verplichtingen aan de provinciale autoriteiten opleggen.

(44)

In de loop van 2009 hebben de 18 verschillende provinciale autoriteiten besluiten aangenomen waarin zij de overeenkomst en de statuten tot oprichting van de NDLA als een intergemeenstelijke samenwerking goedkeurden. Deze besluiten werden op verschillende tijdstippen door de provinciale autoriteiten genomen, maar de meeste deden dit vóór 1 juli 2009, de datum waarop volgens de beslissing van de provinciale autoriteiten de samenwerking van start moest gaan (47).

(45)

De Noorse autoriteiten hebben aangegeven dat alle 18 provinciale autoriteiten aan de NDLA-samenwerking hebben deelgenomen sinds de fase van ad-hocsamenwerking (behalve de provincie Akershus, die eruit is gestapt, maar later opnieuw deel ging nemen, zie overweging 24) en dat de formele samenwerking op 1 juli 2009 is ingegaan.

(46)

De eerste bijeenkomst van de raad van de NDLA vond plaats op 11 augustus 2009 (48).

(47)

Het financieringsniveau van de NDLA voor elk jaar wordt uiteindelijk bepaald door de deelnemende provinciale autoriteiten. Het besluit wordt genomen op basis van een aanbeveling van de raad van beheer van de NDLA waarin de visie van de raad op het financieringsniveau wordt uitgelegd, maar de provinciale autoriteiten zijn niet wettelijk verplicht deze aanbeveling te volgen. De financiering (49) is in de eerste plaats bedoeld om de NDLA in staat te stellen haar uit hoofde van de wettelijke verplichtingen van de Noorse onderwijswet vastgestelde doelstellingen te bereiken, namelijk digitaal leermateriaal voor alle vakken die in het middelbaar onderwijs in Noorwegen worden gegeven, aan te kopen, te ontwikkelen en te verdelen.

(48)

Er moet ook worden opgemerkt dat de NDLA niet bevoegd is om de provinciale autoriteiten, de overheid of particuliere klanten geld te vragen voor haar diensten. De bijdragen aan de NDLA zijn eenzijdig vastgesteld door de provinciale autoriteiten en de NDLA kan niet onderhandelen over het bedrag van deze bijdragen. Indien de raad van beheer de activiteiten van de NDLA wil ontwikkelen en daarom het budget wil optrekken, moet de kwestie ter goedkeuring aan de raad van toezicht worden voorgelegd. Als de raad van toezicht besluit de budgetverhoging goed te keuren, wordt de zaak vervolgens aan de provincieraden (50) doorgestuurd voor de definitieve goedkeuring.

(49)

Om te garanderen dat de NDLA haar overheidsopdrachten volledig in overeenstemming met de wet inzake openbare aanbestedingen (51) uitvoert, heeft zij een strategie voor overheidsopdrachten (52) uitgezet. Volgens de van de Noorse autoriteiten ontvangen inlichtingen is één van de belangrijkste taken van de NDLA om de ontwikkeling van nieuw digitaal leermateriaal door middel van openbare aanbestedingen te beheren. De beslissing om gebruik te maken van openbare aanbestedingen wordt beperkt door de algemene doelstellingen en de begroting van de NDLA. Binnen deze grenzen is de NDLA vrij om te beslissen over de inhoud van de aanbestedingen (53).

(50)

Sinds 2007 heeft de NDLA, met de steun van de provinciale autoriteit van Hordaland (54), negen grote openbare aanbestedingen uitgevoerd. Deze betreffen digitaal leermateriaal en variëren van de aankoop van eindproducten en onderdelen tot de toegang tot beelden, video's en aanverwante ondersteunende diensten.

(51)

Zoals hierboven vermeld, heeft de raad van beheer van de NDLA de bevoegdheid om financiële verplichtingen aan de deelnemende provinciale autoriteiten op te leggen. Volgens de Noorse autoriteiten was de bedoeling achter deze bepaling duidelijk te maken dat de raad van de NDLA bevoegd was om overeenkomsten met andere partijen te sluiten. Om dit te kunnen, moest de raad van beheer in de mogelijkheid zijn om verplichtingen aan de aan de samenwerking deelnemende provinciale autoriteiten op te leggen, aangezien deze provinciale autoriteiten daardoor verplicht zouden zijn om de aan de NDLA ter beschikking gestelde middelen in overeenstemming met de doelstellingen van de NDLA te gebruiken (55).

(52)

Zoals vermeld in overweging 39, werden de statuten in 2012 gewijzigd. De enige significante wijziging houdt verband met de functie van de CEO, die duidelijker werd gedefinieerd, in het bijzonder de beperkingen die van toepassing zijn op zijn/haar mandaat. Over het algemeen hebben de wijzigingen van de statuten echter geen invloed op de beoordeling van de Autoriteit met betrekking tot de autonomie van de NDLA, aangezien het mandaat van de NDLA niet op significante wijze is veranderd door de wijzigingen. De Noorse autoriteiten hebben voorts te kennen gegeven dat de wijzigingen van de statuten een nauwkeurigere omschrijving geven van de bevoegdheid van de NDLA (56).

(53)

De NDLA heeft geen werknemers in dienst. In de meeste gevallen heeft het personeel dat voor de NDLA werkt een arbeidsovereenkomst met één van de deelnemende provinciale autoriteiten. In andere gevallen wordt het werk uitgevoerd door externe consultants die, volgens de door de Noorse autoriteiten ingediende inlichtingen, in dienst zijn van de ondernemingen die de openbare aanbestedingen hebben gewonnen. Redacteuren zijn ofwel in dienst van de provinciale autoriteiten, of werken voor contractanten die diensten verlenen aan de NDLA. De redacteuren van de provinciale autoriteiten worden voor een aantal jaar deeltijds tewerkgesteld. Dit houdt in dat zij nog in dienst zijn van de provinciale autoriteit, maar dat het loon dat zij krijgen voor het werk voor de NDLA uit de begroting van de NDLA komt. De kosten voor de andere redacteuren zijn opgenomen in de bedragen die worden betaald aan de contractanten die door de NDLA aanbestede diensten leveren. Het managementteam wordt voor een periode van onbepaalde duur van de provinciale autoriteiten gedetacheerd en heeft dus geen arbeidsovereenkomst met de NDLA.

(54)

In de praktijk worden de provinciale autoriteiten driemaal per jaar door de NDLA vergoed voor het gebruik van hun middelen (d.w.z. voor het betalen van salarissen, reiskosten, enz.). De terugbetalingen worden door de provinciale autoriteit van Hordaland geregeld. Voorts heeft de NDLA sinds de projectfase alle activiteiten voor openbare aanbestedingen met betrekking tot diensten die op de markt moeten worden aangekocht via de provinciale aankoopeenheid BTV (57) uitgevoerd. De diensten die de NDLA heeft aanbesteed, omvatten alle technische administratie, applicatiebeheer, helpdesk en ontwikkeling van de website voor digitaal leren van de NDLA (58). Er is geen bewijs dat de aankopen van de NDLA haar begroting hebben overschreden, noch dat de NDLA buiten haar mandaat diensten of goederen heeft aanbesteed.

(55)

De opmerkingen van DnF kunnen als volgt worden samengevat:

(56)

DnF maakt bezwaar tegen de voorafgaande beoordeling en de bevindingen in het Besluit van de Autoriteit nr. 136/13/COL, waarin de Autoriteit aangaf dat de NDLA niet als onderneming kon worden aangemerkt en dus niet aan de staatssteunregels onderworpen was.

(57)

DnF beweert dat de vermindering van het budget van de provinciale autoriteiten voor de aankoop van leermateriaal rechtstreeks verband houdt met de oprichting van de NDLA. Volgens DnF verklaart deze vermindering de kleinere marktomvang die blijkt uit de daling van de bruto-omzet op het gebied van boeken voor het hoger middelbaar onderwijs (392 miljoen NOK in 2008 en 255 tot 264 miljoen NOK in de jaren 2010-2012). DnF voert aan dat deze cijfers bewijzen dat er uiterlijk vóór de oprichting van de NDLA een markt bestond. DnF verwijst ook naar punt 13 van de richtsnoeren van de Autoriteit betreffende de toepassing van de staatssteunregels op voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang (hierna „DAEB” genoemd) verleende compensatie (60) en stelt dat, „ook al wordt de markt [door interne productie] afgeschermd, er toch sprake [kan] zijn van een economische activiteit wanneer andere marktdeelnemers bereid en in staat zouden zijn de dienst […] te verrichten” en dat het feit dat de NDLA geen winstoogmerkt heeft, niets afdoet aan de beoordeling ervan als een onderneming, zolang het „aanbod concurreert met dat van andere marktdeelnemers, die wel winst nastreven” (61).

(58)

Wat de beoordeling van de Altmark (62)-criteria betreft, is volgens DnF niet aan deze criteria voldaan, omdat de NDLA in hoge mate inefficiënt zou zijn.

(59)

Er wordt ook beweerd dat de NDLA niet alleen in geval van marktfalen een product vervaardigt, maar ook wanneer een dergelijk product al op de markt beschikbaar is. DnF verwijst naar punt 13 van de DAEB-richtsnoeren van de Autoriteit, waarin is bepaald dat „EVA-Staten geen specifieke openbaredienstverplichtingen [kunnen] verbinden aan diensten die al worden verricht […] door ondernemingen die onder normale marktomstandigheden actief zijn.”

(60)

Tot slot wordt met betrekking tot de beoordeling van de NDLA als DAEB-beheerder kritiek geuit op het gebrek aan transparantie. In dat verband verwijst DnF naar de voorwaarden in de transparantierichtlijn (Richtlijn 2006/111/EG) (63) waaraan de NDLA niet zou hebben voldaan.

(61)

De Autoriteit heeft opmerkingen van elf belanghebbenden ontvangen, namelijk Associacao Portuguesa de Editores e Livrerios (APEL), de Federation of European Publishers (FEP), de Poolse boekenkamer, de Franse uitgeversorganisatie, de Sloveense Kamer van Koophandel en Industrie, de Deense uitgeversorganisatie, The Publishers Association (VK), de International Publishers Association (IPA), de Association des éditeurs belges (ADEB), de Servische organisatie van uitgevers en boekhandelaren en de Zweedse organisatie van uitgevers van leermateriaal.

(62)

Volgens alle belanghebbenden is het produceren en verstrekken van gratis digitale middelen door een overheidsentiteit als de NDLA oneerlijke door de overheid gesubsidieerde concurrentie en moet dit als als onrechtmatige steun worden aangemerkt.

(63)

De FEP en de IPA hebben meer uitgebreide opmerkingen ingediend, die als volgt kunnen worden samengevat:

(64)

De Noorse autoriteiten zijn van mening dat de financiering van het verstrekken van gratis leermateriaal aan het openbaar hoger secundair onderwijs niet als staatssteun in de zin van artikel 61 van de EER-overeenkomst kan worden aangemerkt. Zij benadrukken dat de NDLA in de eerste plaats leermateriaal aankoopt via openbare aanbestedingen op de markt. Enkel wanneer de NDLA geen materiaal van voldoende kwaliteit kan aankopen, ontwikkelt zij zelf dergelijk materiaal in samenwerking met leerkrachten en de provinciale autoriteiten.

(65)

In artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst is het volgende bepaald: „Behoudens de afwijkingen waarin deze Overeenkomst voorziet, zijn steunmaatregelen van de lidstaten van de EG, de EVA-Staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de werking van deze Overeenkomst, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen ongunstig beïnvloedt.”

(66)

Uit het bovenstaande volgt dat de staatssteunregels alleen van toepassing zijn op voordelen die aan ondernemingen worden toegekend. Voordat kan worden onderzocht of in dit geval aan de voorwaarden voor staatssteun is voldaan, moet worden nagegaan of de NDLA een onderneming is in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst. Als dit niet het geval is, valt de steun voor de NDLA niet binnen het toepassingsgebied van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst.

(67)

Het is vaste rechtspraak dat het begrip onderneming „elke eenheid omvat die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd” (64).

(68)

De Autoriteit merkt op dat de NDLA in wezen een samenwerking tussen verschillende provinciale autoriteiten is. De ontvanger van de overheidsmiddelen is dus niet de NDLA zelf, maar de afzonderlijke provinciale autoriteiten die aan het NDLA-project deelnemen. Zoals hierboven vermeld, kan elke entiteit echter een onderneming in de zin van de staatssteunregels zijn, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd. De beslissende vraag is dus of de activiteit in kwestie als economisch van aard kan worden beschouwd. Zoals beschreven in II.1.1.2 is de Autoriteit nagegaan of de statuswijziging van de NDLA, van een ad-hocsamenwerking bij de oprichting in een formele intergemeentelijke samenwerking vanaf 1 juli 2009, gevolgen heeft gehad voor de classificatie van de activiteiten van de NDLA. De Autoriteit is tot de conclusie gekomen dat de statuswijziging hiervoor geen gevolgen heeft gehad, omdat er geen wezenlijke verschillen waren op het gebied van besluitvorming, financiering of autonomie van de NDLA.

(69)

De NDLA koopt, ontwikkelt en publiceert digitaal leermateriaal. Volgens de klager zijn deze activiteiten economisch van aard. In dit verband benadrukt de klager dat, tot op heden, particuliere leveranciers digitaal leermateriaal hebben ontwikkeld en gepubliceerd. De klager voert aan dat de NDLA, door zelf digitaal leermateriaal te ontwikkelen en te publiceren, rechtstreeks met deze particuliere leveranciers in concurrentie is getreden.

(70)

De Autoriteit merkt op dat onder economische activiteit wordt verstaan iedere activiteit bestaande in het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt (65). Of er al dan niet een markt bestaat, kan afhangen van de wijze waarop deze in de betrokken staat is georganiseerd (66) en de classificatie van een bepaalde activiteit als economisch of niet, kan in de loop van de tijd dus veranderen. De Autoriteit erkent dat een aantal ondernemingen digitaal leermateriaal aanbieden als onderdeel van hun economische activiteiten.

(71)

Uit het arrest van het EVA-Hof in de zaak Private Barnehagers Landsforbund  (67) volgt echter dat het feit dat een activiteit als economische activiteit door particuliere marktdeelnemers kan worden aangeboden, niet uitsluit dat deze ook als niet-economische activiteit door de overheid kan worden aangeboden. In de zaak Private Barnehagers Landsforbund moest het EVA-Hof onderzoeken of het uitbaten van gemeentelijke kleuterscholen in Noorwegen een economische activiteit was. De klager had in deze zaak aangevoerd dat de enige relevante vraag in dit verband was of de gemeenten op een bepaalde markt diensten aanbieden die, althans in beginsel, met een winstoogmerk door particuliere spelers kunnen worden verricht.

(72)

In zijn arrest gaf het EVA-Hof echter aan dat wanneer de aard van een door een openbare entiteit uitgeoefende activiteit in het licht van de staatssteunregels wordt beoordeeld, het niet mag uitmaken of de activiteit in beginsel door een particuliere marktdeelnemer kan worden verricht. Op basis van een dergelijke interpretatie zou elke activiteit van de staat die geen uitoefening van het openbaar gezag inhoudt, onder het begrip economische activiteit vallen  (68). Een dergelijke interpretatie zou immers de beoordelingsvrijheid van staten om bepaalde diensten aan hun bevolking aan te bieden onrechtmatig beperken. In een aantal zaken is erkend dat vergelijkbare activiteiten als zowel niet-economische als economische activiteiten kunnen worden verricht, waarbij enkel de laatstgenoemde onder de staatssteunregels vallen. De Europese rechtbanken hebben dit aanvaard in zaken met betrekking tot gezondheidszorgstelsels (bv. particuliere en openbare ziektekostenverzekeringen (69)), pensioenfondsstelsels (bv. particuliere en openbare pensioenfondsen (70)) en het onderwijs (bv. particuliere en openbare kleuterscholen (71)).

(73)

In de zaak Private Barnehagers Landsforbund  (68) legde het EVA-Hof voorts uit dat, om vast te stellen of een bepaalde activiteit al dan niet een economische activiteit is, de redenering van het Hof van Justitie in het Humbel-arrest (72), met betrekking tot het begrip „dienst” in de zin van de fundamentele vrijheden, kan worden toegepast in staatssteunzaken.

(74)

Specifiek op het gebied van onderwijs en onderzoek heeft de Europese rechter bepaald dat het verlenen van bepaalde diensten door instellingen die deel uitmaken van een openbaar onderwijsstelsel en uit de staatskas worden gefinancierd, wordt uitgesloten van het begrip „diensten” in de zin van artikel 50 EG (nu artikel 57 VWEU). In de zaak Commissie/Bondsrepubliek Duitsland  (73) preciseerde het Hof van Justitie op basis van het Humbel-arrest met name dat „de staat bij de organisatie en de handhaving van een dergelijk openbaar onderwijsstelsel, dat in de regel wordt gefinancierd uit de staatskas […], niet de bedoeling heeft werkzaamheden tegen vergoeding te verrichten, maar zijn sociale, culturele en opvoedkundige taak jegens zijn bevolking vervult” (74).

(75)

Na de wijziging van de onderwijswet (zie overweging 20) heeft de Noorse overheid besloten dat leermateriaal, met inbegrip van digitaal leermateriaal, kosteloos aan studenten zal worden verstrekt. Deze nieuwe bepaling maakt integraal deel uit van het openbare onderwijsstelsel. De vraag die dan moet worden beantwoord, houdt verband met de tenuitvoerlegging van deze bepaling in de praktijk; het zal dus van i) de doelstelling ervan en ii) de wijze waarop de bepaling wordt uitgevoerd afhangen of de betrokken activiteit als economisch of niet-economisch zal worden aangemerkt.

(76)

De staat mag bij de organisatie en de handhaving van de entiteit in kwestie niet de bedoeling hebben tegen vergoeding werkzaamheden te verrichten, doch moet ten behoeve van de bevolking zijn taken vervullen (75). Het is vaste rechtspraak en wordt ook weerspiegeld in de beschikkingspraktijk van de Europese Commissie dat de staat bij het opzetten en handhaven van een nationaal onderwijsstelsel ten behoeve van zijn eigen bevolking zijn sociale, culturele en opvoedkundige taak vervult (76). In dat verband besliste de Noorse overheid tijdens de onderwijshervorming van 2006 dat de staat kosteloos leermateriaal zou verstrekken en alle provinciale autoriteiten behalve Oslo beslisten om hun krachten te bundelen en de NDLA op te richten om aan deze verplichting te voldoen. Zoals de Noorse autoriteiten hebben aangegeven, is de doelstelling van de NDLA het verstrekken van digitaal leermateriaal. Om deze opdracht te vervullen, tracht de NDLA in de eerste plaats leermateriaal aan te kopen via openbare aanbestedingen op de markt. Wanneer de NDLA geen geschikt materiaal kan aankopen, ontwikkelt zij dit zelf in nauwe samenwerking met leerkrachten en de deelnemende provinciale autoriteiten (77).

(77)

Volgens de klager volgt uit de arresten in de zaken Humbel en Private Barnehagers Landsforbund dat de activiteiten waarop deze arresten betrekking hebben (namelijk cursussen geven en plaatsen in kleuterscholen aanbieden) weliswaar binnen de werkingssfeer van het openbare onderwijsstelsel vallen, maar andere activiteiten (zoals de aankoop, ontwikkeling en levering van digitaal leermateriaal) daar niet binnen vallen, in het bijzonder als er al een markt voor dergelijke activiteiten bestond voordat de overheid haar activiteiten begon.

(78)

De Autoriteit ziet echter geen aanwijzingen dat het Hof van Justitie of het EVA-Hof de bedoeling had de omvang van de activiteiten die binnen de werkingssfeer van het openbaar onderwijs vallen, te beperken zoals de klager suggereert (met name tot daadwerkelijk lesgeven en het aanbieden van kleuteronderwijs). De Autoriteit merkt daarentegen op dat de EVA-staten in het algemeen een grote mate van vrijheid genieten bij het kiezen van de activiteiten die zij aan hun bevolking willen aanbieden op sociaal, cultureel en opvoedkundig gebied (78).

(79)

De Autoriteit merkt op dat de aankoop, ontwikkeling en levering van leermateriaal verbonden is met het leveren van leerinhoud en dus ook nauw verband houdt met het lesgeven zelf. De Autoriteit is van mening dat de activiteiten die de NDLA uitoefent opdat de provinciale autoriteiten hun onderwijsfuncties zouden kunnen vervullen, verweven zijn met sociale verplichtingen die niet vergelijkbaar zijn met een aanbod van commerciële aard, en dat subsidies enkel worden toegekend om een zeer specifieke onderwijsfunctie te vervullen. Het materiaal dat de NDLA koopt en produceert, is immers specifiek ontworpen om te voldoen aan de behoeften van het nationale curriculum voor middelbare scholieren en leerkrachten. De klager heeft echter aangevoerd dat het belangrijk is om een onderscheid te maken tussen activiteiten die noodzakelijk zijn voor het verstrekken van openbaar onderwijs en die welke dit niet zijn. De klager illustreert dit argument met de bewering dat de NDLA meubelen voor scholen zou kunnen beginnen produceren, wat volgens de klager geen deel uitmaakt van de opdracht van het openbaar onderwijs. In deze zin stelt de klager dat de productie van digitaal leermateriaal geen integraal onderdeel van de openbaredienstverplichting vormt en dus als een economische activiteit moet worden beschouwd (79).

(80)

De Autoriteit is, in tegenstelling tot de klager, van mening dat de productie van meubelen niet kan worden vergeleken met de productie van leermateriaal ter ondersteuning van een nationaal curriculum. De productie van leermateriaal is namelijk nauw verbonden met de onderwijsactiviteiten van het openbare onderwijsstelsel, terwijl dit waarschijnlijk niet het geval is bij meubelen.

(81)

Wat het open karakter van de website betreft, hebben de klager en belanghebbenden aangevoerd dat dit een probleem is, omdat door de overheid gefinancierde OER-programma's ironisch genoeg de keuze voor leerkrachten en leerlingen kunnen beperken, omdat deze de mogelijkheid van particuliere aanbieders om te concurreren en dus hun vertrouwen om te investeren, ondermijnen, zodat deze aanbieders de markt geleidelijk verlaten  (80). Zoals hieronder nader wordt beschreven, doet het open karakter niets af aan de beoordeling van de Autoriteit dat het materiaal op de website van niet-economische aard is.

(82)

De Autoriteit merkt op dat de overeenkomstsluitende partijen op het gebied van onderwijs niet enkel een ruime beoordelingsvrijheid genieten bij het bepalen van de doelstelling van hun taken, maar ook bij de beslissing over hoe zij die doelstelling willen bereiken. De Noorse autoriteiten hebben ervoor gekozen om van de NDLA-website een open website te maken. Het gevolg daarvan is dat de distributie van het digitale leermateriaal niet beperkt is tot de leerlingen die op de betrokken scholen in de betrokken provincies zijn ingeschreven. Het verspreiden van kennis buiten de onmiddellijke doelgroep is echter een gangbare praktijk in de Europese onderwijstradities. Lessen aan Europese openbare universiteiten staan immers dikwijls open voor het grote publiek en universiteiten plaatsen geregeld geluidsbestanden en audiovisuele opnamen van lessen online. Deze praktijken kunnen worden beschouwd als een uitbreiding van de onderwijsopdracht en houden niet automatisch in dat de activiteiten economisch van aard zijn. In dit specifieke geval vormt het leermateriaal in feite de basis en het kader voor het onderricht. Dit wordt nog verduidelijkt door het feit dat de ontwikkeling van leermateriaal afhangt van het curriculum dat door de overheden wordt vastgesteld. Dit wordt ook weerspiegeld in de beschrijving van het werkterrein van de NDLA in de statuten, waarin het aanbieden van digitaal leermateriaal dat is afgestemd op de behoeften van leerlingen en leerkrachten als doelstelling wordt vermeld. Het feit dat de activiteiten aan de markt werden overgelaten voordat de staat activiteiten uitoefende, doet aan deze beoordeling niet af, omdat het niet mag uitmaken of de activiteit mogelijk (of inderdaad) door een particuliere speler werd verricht (81).

(83)

De Autoriteit concludeert derhalve dat het open karakter van de website niet impliceert dat de activiteiten van de NDLA economisch van aard zijn.

(84)

In het arrest waarin het Besluit nietig werd verklaard, heeft het EVA-Hof meerdere kwesties behandeld die niet met de aard van de activiteit op zich, maar veeleer met de organisatie, de financiering en de autonomie van de NDLA verband hielden. Deze aspecten betreffen de praktische uitvoering van de verplichting om gratis leermateriaal te verstrekken en worden hieronder besproken.

(85)

De wijziging van de rechtsvorm van een ad-hocsamenwerking in een formele intergemeentelijke samenwerking in de zin van paragraaf 27 van de gemeentewet had geen invloed op het besluitvormingsproces (en de wijziging in de financiering had evenmin gevolgen voor de organisatie van de NDLA).

(86)

De klager heeft niet gesteld dat de omvang van de activiteiten van de NDLA bij de formele oprichting van de NDLA als intergemeentelijke samenwerking is gewijzigd ten opzichte van de fase van ad-hocsamenwerking, maar het EVA-Hof geeft aan dat het gebrek aan informatie over hoe de provinciale autoriteiten in de fase van ad-hocsamenwerking in de NDLA hun samenwerking hebben georganiseerd om aan hun verplichtingen te voldoen om leermateriaal te verstrekken, invloed kan hebben op de classificatie als niet-economische activiteiten. Om die reden benadrukte het Hof dat de Autoriteit een onderzoek had moeten voeren naar de gevolgen van de wijziging van de rechtsvorm op het besluitvormingsproces binnen de NDLA (82).

(87)

De beheerstructuur van de NDLA wijzigde niet toen zij werd omgevormd naar een intergemeentelijke samenwerking in de zin van de gemeentewet (83). Daarnaast wijzigden ook de reikwijdte van de bevoegdheden van de NDLA en het besluitvormingsproces niet. De omvang van de besluitvormingsbevoegdheden van de NDLA is op die manier niet gewijzigd.

(88)

De Autoriteit heeft de structuur van de NDLA in de fase van ad-hocsamenwerking (84) vergeleken met de structuur ervan in de fase van intergemeentelijke samenwerking (85) en vastgesteld dat er geen wezenlijke verschillen waren. In beide fasen was de doelstelling van de NDLA het ontwikkelen en kosteloos aanbieden van digitaal leermateriaal voor alle vakken in het hoger middelbaar onderwijs (86). Voorts bestond de NDLA in beide fasen uit een vergelijkbaar trio van besluitvormingsorganen. Het FFU werd de raad van toezicht tijdens de samenwerking in de zin van de gemeentewet en de raad van beheer, die uit vijf leden bestond, werd door de raad van toezicht aangesteld, zoals dat ook tijdens de fase van ad-hocsamenwerking het geval was geweest, toen de raad van beheer door het FFU werd aangesteld. De managementgroep/raad van beheer bestond in beide fasen uit dezelfde leden, namelijk de voorzitter van het FFU en ten minste één vertegenwoordiger van elk van de opleidingsregio's (regio Noord, regio Zuid-West en regio Oost) (87). Tot slot had de NDLA in beide fasen een team dat verantwoordelijk was voor het dagelijks beheer (88).

(89)

Zoals de Noorse autoriteiten hebben bevestigd, had de wijziging van de rechtsvorm van een ad-hocsamenwerking in een intergemeentelijke samenwerking in de zin van paragraaf 27 van de gemeentewet geen invloed op het besluitvormingsproces, wat ook wordt geïllustreerd en bevestigd in de hierboven samengevatte informatie (89).

(90)

De uiteindelijke financieringsbron van de NDLA (namelijk middelen van de overheid) is niet gewijzigd in de loop van de tijd, maar de wijze waarop de middelen naar de NDLA vloeiden, is veranderd. In de vroege fasen van de NDLA kwamen de middelen immers rechtstreeks van het ministerie van Onderwijs en Onderzoek, terwijl de NDLA later werd gefinancierd uit de begroting van de deelnemende provinciale autoriteiten (die middelen ontvangen uit de algemene subsidieregeling). Feit blijft dat de NDLA volledig werd en nog steeds wordt gefinancierd door openbare instanties en het leermateriaal gratis verdeelt. Noch de scholen, noch de leerlingen betalen een bijdrage aan de NDLA. De Autoriteit merkt voorts op dat er geen aanwijzingen zijn dat de NDLA andere activiteiten uitoefent die als een economische activiteit zouden kunnen worden aangemerkt. Er is geen verband tussen de daadwerkelijke kosten van de geleverde dienst en de door de begunstigden van de activiteit betaalde bijdrage. Daarnaast worden de activiteiten van de NDLA volledig uit de staatskas gefinancierd en niet tegen vergoeding verricht (90).

(91)

De Autoriteit heeft geconcludeerd dat de activiteiten van de NDLA die verband houden met het verstrekken van digitaal leermateriaal nauw verbonden zijn met de bredere onderwijsopdracht van de provinciale autoriteiten en dat deze van niet-economische aard zijn. Hierna onderzoekt de Autoriteit een door het EVA-Hof aangehaalde kwestie.

(92)

Het EVA-Hof was van oordeel dat uit het Besluit niet duidelijk bleek of de verplichting om gratis digitaal leermateriaal te verstrekken bij de provinciale autoriteiten of bij de NDLA berust (91). Het EVA-Hof merkte op dat de Autoriteit in het Besluit „verwijst naar de Noorse wetgeving en stelt dat de provincies daarin worden verplicht om het benodigde gedrukte en digitale leermateriaal kosteloos aan de leerlingen te verstrekken” (92). Het EVA-Hof merkte voorts op dat met betrekking tot de beoordeling van de autonomie van de NDLA in het Besluit wordt gesteld dat de NDLA geen vergoedingen kan aanrekenen aan de eindgebruiker aangezien de NDLA krachtens het rechtskader haar diensten kosteloos moet verlenen  (93). In het arrest wordt ook verwezen naar de verklaring van de Autoriteit tijdens de hoorzitting dat de provinciale autoriteiten wettelijk verplicht zijn om deze dienst gratis te verlenen en dat zij hebben besloten dit gezamenlijk te doen via de NDLA (94).

(93)

In het licht hiervan was het EVA-Hof van mening dat de bovenstaande verklaringen in het Besluit impliciet met elkaar in tegenspraak waren, aangezien het niet duidelijk was wie de afnemer van de NDLA was.

(94)

Het rechtskader waarbinnen de NDLA werkzaam is, bestaat uit verschillende elementen. Ten eerste zijn er de wettelijke verplichtingen uit hoofde van het nationale recht (zoals de onderwijswet) die aan de provinciale autoriteiten worden opgelegd. Door de wijziging van 2007 van de onderwijswet (zie overweging 20) werd aan de provinciale autoriteiten bijvoorbeeld de verplichting opgelegd om kosteloos digitaal materiaal aan scholieren te verstrekken. Ten tweede werden verscheidene bestuursrechtelijke besluiten goedgekeurd opdat de provinciale autoriteiten aan deze wettelijke verplichting zouden kunnen voldoen. Dit waren onder meer resoluties (zoals de door de provinciale autoriteiten goedgekeurde resoluties) en andere bestuursrechtelijke besluiten, zoals de toekenning van middelen door het ministerie van Onderwijs en Onderzoek in april 2007. Tot slot werd de wettelijke verplichting van de provinciale autoriteiten in de statuten van de NDLA, en daarvóór in het mandaat, omgezet in een verplichting voor de NDLA om kosteloos digitaal materiaal te verstrekken.

(95)

Dit kader werd ook beschreven in het op 2 mei 2013 door de Noorse autoriteiten ingediende document waarin zij het volgende bevestigden: i) de wettelijke verplichting van de provinciale autoriteiten (zie deel 1 van het document), ii) de verplichting voor de raad van bestuur van de NDLA om, tijdens de fase van ad-hocsamenwerking, te werken aan een aanbod van gratis digitaal leermateriaal (zie het eerste streepje onder de einddoelen van het mandaat (95)), en iii) dat in de door de provinciale autoriteiten aangenomen resoluties tot oprichting van de NDLA was vermeld dat het de uiteindelijke doelstelling van de NDLA was om gratis digitaal materiaal aan te bieden (zie blz. 6 van het document).

(96)

Op die manier hebben de deelnemende provinciale autoriteiten ervoor gekozen om te voldoen aan hun wettelijke verplichting om kosteloos digitaal materiaal aan de leerlingen aan te bieden door het oprichten van de intergemeentelijke NDLA-samenwerking, die op haar beurt binnen een rechtskader (met inbegrip van de resoluties van de provinciale autoriteiten en de statuten) werkzaam is dat is vastgesteld om de provinciale autoriteiten in staat te stellen aan hun wettelijk verplichting te voldoen.

(97)

Samengevat kan de NDLA worden beschreven als een samenwerking tussen de deelnemende provinciale autoriteiten die is opgericht opdat de provinciale autoriteiten hun middelen zouden kunnen bundelen. De overgrote meerderheid van de provinciale autoriteiten heeft dus beslist om niet elk apart digitaal materiaal aan te kopen en te ontwikkelen, maar om hun krachten te bundelen om aan hun wettelijke verplichting te voldoen (dit soort samenwerking tussen de provinciale autoriteiten had het ministerie van Onderwijs en Onderzoek zelf voorzien toen het de provinciale autoriteiten in 2006 uitnodigde om een aanvraag voor middelen in te dienen) (96). Via deze samenwerking vervullen de provinciale autoriteiten dus hun taken ten behoeve van hun bevolking  (97).

(98)

De Noorse autoriteiten hebben dit in de door hen op 31 maart 2014 ingediende documenten bevestigd. Daarin herhalen zij dat de samenwerking tussen de provinciale autoriteiten integraal deel uitmaakt van de inspanningen die de provinciale autoriteiten leveren om in Noorwegen gratis openbaar hoger middelbaar onderwijs te verschaffen.

(99)

Wat begrotingskwesties betreft, heeft de NDLA geen beslissingsmacht. Hoewel de raad van beheer een bepaald financieringsniveau voor de volgende begroting aanbeveelt, is dit slechts een aanbeveling waarmee de deelnemende provinciale autoriteiten rekening houden bij het vaststellen van de begroting van de NDLA. Wat aanbestedingen en aankopen betreft, heeft de NDLA een strategie voor overheidsopdrachten uitgezet om te garanderen dat haar overheidsopdrachten volledig in overeenstemming zijn met de wet inzake openbare aanbestedingen (98).

(100)

Wat meer algemene aankopen betreft, worden de bevoegdheden van de NDLA in de statuten beschreven, waarbij de omvang van de aankoopactiviteiten van de NDLA beperkt wordt tot de voor de NDLA vastgestelde doelstellingen, namelijk het aankopen en ontwikkelen van digitaal leermateriaal (99). Uiteraard moet de NDLA haar taken op doeltreffende wijze kunnen uitvoeren en het zou weinig zin hebben dat de deelnemende provinciale autoriteiten of de raad van toezicht bijvoorbeeld bij elke aankoop van digitaal leermateriaal betrokken zouden worden. In de statuten is daarom voorzien in een zekere autonomie voor de dagelijkse activiteiten van de NDLA, in het bijzonder wat betreft aankopen, maar deze autonomie is beperkt tot de opgegeven taken en de begroting van de NDLA (deze gaat met andere woorden niet verder dan hetgeen echt noodzakelijk is om aan de door de overheid aan de provinciale autoriteiten opgelegde wettelijke verplichtingen te voldoen) (100).

(101)

Tot slot zij opgemerkt dat de jurisprudentie van het Hof van Justitie duidelijk maakt dat voor de bepaling van de aard van de aankoopactiviteiten deze „niet los [mogen] worden gezien van het latere gebruik” (101). Daaruit volgt dus dat, voor zover de activiteiten van de NDLA met betrekking tot het verstrekken van gratis digitaal leermateriaal als activiteiten van niet-economische aard worden beschouwd, alle daarmee samenhangende aankoopactiviteiten ook als niet-economische activiteiten zullen worden beschouwd. Aangezien uit de statuten duidelijk blijkt dat de NDLA enkel goederen of diensten mag aankopen die noodzakelijk zijn om haar doelstelling te behalen (namelijk het verstrekken van gratis digitaal leermateriaal), zullen dergelijke aankoopactiviteiten noodzakelijkerwijs met de niet-economische activiteit samenhangen.

(102)

Uit de in I.4.6 beschreven feiten blijkt dat de NDLA geen werknemers in dienst heeft en evenmin eigen gebouwen of infrastructuur bezit. De meeste personen die voor de NDLA werken, zijn voor een bepaalde periode (voltijds of deeltijds) gedetacheerde ambtenaren van de provincie. De NDLA vergoedt de provinciale autoriteit in kwestie dan voor de tijd die haar werknemer aan NDLA-projecten heeft besteed. Voorts bestaat het personeel uit externe consultants die openbare aanbestedingen hebben gewonnen en die de NDLA met middelen uit haar begroting betaalt. Enerzijds heeft de NDLA daarom geen controle over de kosten voor het gros van haar personeel en anderzijds heeft de NDLA een beperkte beslissingsmacht wat betreft de diensten waarvoor zij aanbestedingen uitschrijft, aangezien zij zich aan haar strategie voor overheidsopdrachten moet houden en haar beslissingen onderhevig zijn aan de uiteindelijke controle van de provinciale autoriteiten via de raad van toezicht. De NDLA heeft daarom zeer weinig autonomie op het gebied van infrastructuur en personeel.

(103)

Indien de activiteit in kwestie uitgeoefend wordt door andere entiteiten dan de staat zelf, is één van de kwesties waarover moet worden beslist of de ontvanger van de middelen (particulier of openbaar) onder het toezicht van de staat valt en in het bijzonder of de ontvanger louter de wet toepast en geen invloed kan hebben op de wettelijke voorwaarden van de dienst (d.w.z. het bedrag van de bijdragen, het gebruik van middelen en het vaststellen van het niveau van de uitkeringen) (102). Als de ontvanger daarentegen een ruime vrijheid heeft ten opzicht van de staat wat betreft de commerciële parameters van zijn activiteiten (bijvoorbeeld prijzen, kosten, middelen en werknemers), zou deze wellicht een onderneming zijn.

(104)

Volgens de klager moet de NDLA worden beschouwd als een onderneming die los staat van de staat of de provinciale autoriteiten waarvan zij de middelen in kwestie heeft ontvangen. Op basis van de aan de Autoriteit verstrekte informatie is het echter duidelijk dat de NDLA een integraal deel van het overheidsapparaat is en in ieder geval aan strikt toezicht van de overheid is onderworpen. Volgens de jurisprudentie is een entiteit aan overheidstoezicht onderworpen (en staat deze dus niet los van de staat) als zij bij wet met haar taak wordt belast en als de overheden zowel de kosten als de inkomsten van haar activiteiten bepalen (103). In dit opzicht merkt de Autoriteit op dat de deelnemende provinciale autoriteiten — met het oog op een vereiste in de herziene overheidsbegroting voor 2006 — de NDLA als een intergemeentelijke samenwerking hebben opgericht en haar met haar taak hebben belast door elk identieke resoluties aan te nemen.

(105)

Voorts controleren de provinciale autoriteiten de kostenparameters van de activiteiten, aangezien deze kosten beperkt zijn tot de unilateraal door de provinciale autoriteiten via de gewone begrotingsprocedure vastgestelde bijdragen. De NDLA kan bovendien geen beslissingen nemen over de kosten voor haar werknemers of haar middelen, omdat het de provinciale autoriteiten zijn die i) beslissen over de detachering van de nodige personeelsleden en ii) de gebouwen en de technische uitrusting ter beschikking stellen. Tot slot heeft de NDLA geen enkele bevoegdheid om vergoedingen aan de eindklanten (leerlingen of scholen) aan te rekenen, aangezien de NDLA krachtens het rechtskader haar diensten kosteloos moet verlenen.

(106)

De NDLA voldoet — bij het uitoefenen van haar activiteiten — dus louter aan de wet en kan geen invloed uitoefenen op het bedrag van de bijdragen, het gebruik van middelen of het vaststellen van het niveau van de uitkeringen zoals een commerciële marktdeelnemer dat zou kunnen. De NDLA is daarentegen een integraal deel van het overheidsapparaat van de provinciale autoriteiten en is aldus aan toezicht van de overheid onderworpen.

(107)

Zoals hierboven aangetoond, kan de NDLA de omvang van haar activiteiten niet zelf uitbreiden. De provinciale autoriteiten dragen hiervoor de uiteindelijke verantwoordelijkheid en beslissen over wat de NDLA doet, ofwel door middel van resoluties, ofwel via de raad van toezicht (104). De begroting wordt (op aanbeveling van de raad van beheer) door de provinciale autoriteiten vastgesteld en de NDLA kan enkel kosten maken via de openbare aanbestedingsprocedure voor goederen en diensten die noodzakelijk zijn om haar activiteiten uit te oefenen. Tot slot kunnen de provinciale autoriteiten altijd de raad van beheer overrulen. De NDLA is met andere woorden niet bevoegd om haar werkterrein uit te breiden en kan de provinciale autoriteiten geen financiële verplichtingen opleggen die verder gaan dan het overeengekomen werkterrein.

(108)

Op basis van het voorgaande heeft de Autoriteit geconcludeerd dat de NDLA geen economische activiteiten ontplooit en dat de financiering ervan daarom geen staatssteun vormt in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst,