15.5.2014   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 144/70

(1)

Naar aanleiding van een informele briefwisseling in oktober 2008 en de aanneming, op 6 oktober, door het IJslandse parlement (Althingi) van wet nr. 125/2008 houdende machtiging voor de beschikbaarstelling van publieke middelen in verband met ongebruikelijke omstandigheden op de financiële markten enz. (hierna de „noodwet” genoemd), die de IJslandse staat verregaande bevoegdheden toekende om tussenbeide te komen in de banksector, richtte de voorzitter van de Autoriteit zich tot de IJslandse autoriteiten bij brief van 10 oktober 2008, waarin zij hen verzocht om staatssteunmaatregelen die krachtens de noodwet zijn getroffen, aan te melden bij de Autoriteit. Deze brief werd gevolgd door verdere contacten en een verdere briefwisseling, waaronder, meer bepaald, een op 18 juni 2009 door de Autoriteit verzonden brief waarin de aandacht van de IJslandse autoriteiten werd gevestigd op de noodzaak om staatssteunmaatregelen aan te melden en op de standstill-bepaling van artikel 3 van Protocol 3. Naar aanleiding van een verdere briefwisseling werd de staatssteun die werd verleend voor het herstel van bepaalde activiteiten van Glitnir en de oprichting en kapitalisatie van een nieuwe Glitnir Bank (thans „Íslandsbanki” genaamd), uiteindelijk op 15 september 2010 met terugwerkende kracht door de IJslandse autoriteiten aangemeld (2).

(2)

Bij schrijven van 15 december 2010 (3) stelde de Autoriteit de IJslandse autoriteiten ervan in kennis dat zij had besloten tot inleiding van de procedure van artikel 1, lid 2, van deel I van Protocol 3 met betrekking tot de maatregelen die de IJslandse staat had getroffen voor het herstel van bepaalde activiteiten van (het vroegere) Glitnir Bank hf en de oprichting en kapitalisatie van New Glitnir Bank hf, het huidige Íslandsbanki (het besluit tot inleiding van de procedure) (4). De Autoriteit eiste tevens dat binnen zes maanden een gedetailleerd herstructureringsplan met betrekking tot Íslandsbanki zou worden ingediend.

(3)

Per e-mailbericht van 24 maart 2011 (5) ontving de Autoriteit één opmerking van belanghebbenden, die op 25 mei 2011 werd doorgestuurd naar de IJslandse autoriteiten. Deze hebben hier niet op gereageerd.

(4)

Bij brief van 31 maart 2011 dienden de IJslandse autoriteiten een herstructureringsplan in met betrekking tot Íslandsbanki. Naar aanleiding van de verwerving van Byr in november 2011 dienden de IJslandse autoriteiten op 22 februari 2012 een nieuw herstructureringsplan in voor Íslandsbanki (6).

(5)

De Autoriteit verzocht op 11 juli 2011 en 13 februari 2012 om inlichtingen over het herstructureringsplan. Op dit verzoek werd op 17 oktober 2011 en 13 maart 2012 door de IJslandse autoriteiten gereageerd. De definitieve versies van de verbintenissen werden op 16 mei 2012 en 6 juni 2012 ingediend (7).

(6)

Voorts kwam de Autoriteit op 7 juni 2011 en 27-28 februari 2012 bijeen met de IJslandse autoriteiten.

(7)

In dit deel geeft de Autoriteit een overzicht van de gebeurtenissen, feiten en ontwikkelingen op economisch, politiek en regelgevingsgebied met betrekking tot de ineenstorting en wederopbouw van het IJslandse financiële systeem — vanaf oktober 2008 tot heden — waarvan de beschrijving onontbeerlijk is om een goed beeld te krijgen van de achtergrond waartegen de beoordeling van deze steunmaatregelen plaatsvindt. Alvorens hiertoe over te gaan schetst de Autoriteit echter eerst de ontwikkelingen die hebben geleid tot de neergang van Glitnir.

(8)

In september 2008 ondervond een aantal grote, wereldwijd opererende financiële instellingen voor het eerst ernstige problemen. Te midden van de onrust op de mondiale financiële markten en volgend op de val van Lehman Brothers in september 2008, hadden IJslands drie grootste commerciële banken, die de voorgaande jaren een buitengewone groei hadden doorgemaakt, moeilijkheden om hun kortlopende schuld te herfinancieren en zagen zij een stormloop op hun deposito's. Lehman Brothers vroeg faillissementsbescherming aan op 15 september, de dag waarop bekend werd gemaakt dat de Bank of America Merrill Lynch zou gaan overnemen.

(9)

Met de overname van een van de grootste banken van het Verenigd Koninkrijk, HBOS, door Lloyds TSB vond elders een soortgelijke gebeurtenis plaats. Inmiddels ondervond ook Glitnir serieuze problemen bij de financiering van haar activiteiten. Een obligatie-uitgifte moest worden geannuleerd wegens gebrek aan belangstelling, een verkoop van activa werd niet afgerond en een Duitse bank weigerde de looptijd van twee leningen van naar schatting 150 miljoen euro te verlengen. Na de val van Lehman Brothers gaf ook de marktsituatie een dramatische verslechtering te zien.

(10)

Op 25 september 2008 nam de voorzitter van de raad van bestuur van Glitnir contact op met de IJslandse Centrale Bank om de bank ervan op de hoogte te brengen dat Glitnir een onmiddellijk tekort had van 600 miljoen euro als gevolg van het feit dat een aantal leningen in oktober moest worden terugbetaald. Op 29 september werd bekendgemaakt dat de IJslandse regering Glitnir 600 miljoen euro zou verstrekken in ruil voor 75 % van de aandelen van de bank. Het feit dat het bedrag van 600 miljoen euro gelijkstond aan bijna een kwart van de deviezenreserves van IJsland, en dat Glitnir volgens openbare gegevens al langer herfinancieringsproblemen had en een schuld van naar schatting 1,4 miljard euro moest terugbetalen over de volgende zes maanden, deed evenwel twijfels rijzen over de geloofwaardigheid van het voorstel (8). Dit vertaalde zich dan ook in de vrije val van de uitgegeven Glitnir-aandelen: de waarde hiervan daalde in één dag van ruim 200 miljard ISK naar 26 miljard ISK.

(11)

De IJslandse banken werden niet alleen in het buitenland, maar ook in IJsland zelf geconfronteerd met massale opnames van deposito's. De omvang van de binnenlandse opnames nam dermate ernstige vormen aan dat de IJslandse banken en de IJslandse Centrale Bank op een gegeven moment dicht in de buurt kwamen van een acuut tekort aan contanten. Op 30 september 2008 verlaagde kredietratingbureau Moody's de rating van Glitnir, wat de aanzet gaf tot terugbetalingsverplichtingen voor verdere leningen. Ook volgden er margestortingen van ruim een miljard euro. Op 7 oktober 2008 moest Glitnir de IJslandse financiële toezichthouder verzoeken om de controle over de bank over te nemen (9).

(12)

In hun aanmelding van de steun die werd verleend aan New Glitnir Bank (het huidige Íslandsbanki) lichtten de IJslandse autoriteiten toe dat de oorzaken van de ineenstorting van de IJslandse banksector en de noodzaak van interventie uitvoerig waren beschreven in een verslag van een bijzondere onderzoekscommissie van het IJslandse parlement (10), die de processen die hadden geleid tot het omvallen van de drie grootste banken, in kaart moest brengen. De Autoriteit geeft hieronder een samenvatting van de conclusies van de bijzondere onderzoekscommissie over de oorzaken die vooral hebben bijgedragen tot de ondergang van Glitnir Bank. De informatie is ontleend aan hoofdstuk 2 (Samenvatting) en hoofdstuk 21 (Oorzaken van de ineenstorting van de IJslandse banken — Verantwoordelijkheid, fouten en nalatigheid) van het verslag van de bijzondere onderzoekscommissie.

(13)

De algehele vermindering van de liquiditeit op de financiële markten die in 2007 begon, leidde uiteindelijk tot de ineenstorting van de drie grootste IJslandse banken, die voor hun financiële middelen steeds afhankelijker waren geworden van internationale markten. De zaak lag echter ingewikkelder: aan de ondergang van de IJslandse banken lagen meerdere factoren ten grondslag. De bijzondere onderzoekscommissie stelde een onderzoek in naar de oorzaken van het omvallen van deze banken, waarbij moet worden aangetekend dat de meeste conclusies alle drie banken betreffen en met elkaar samenhangen. De oorzaken worden hieronder kort samengevat.

(14)

De bijzondere onderzoekscommissie concludeerde dat de balansen en uitstaande leningen van de banken in de jaren vóór hun ineenstorting een omvang hadden aangenomen die hun operationele en beheerscapaciteit te boven ging. De gecombineerde activa van de drie banken waren exponentieel toegenomen van 1,4 biljoen ISK (11) in 2003 tot 14,4 biljoen ISK aan het eind van het tweede kwartaal van 2008. Belangrijk in dit verband is dat een groot deel van de groei van de drie banken op het conto geschreven kon worden van leningen aan buitenlandse partijen, die substantieel toenamen in 2007 (12), opmerkelijk genoeg ná het begin van de internationale liquiditeitscrisis. De bijzondere onderzoekscommissie concludeerde hieruit dat die stijging grotendeels toe te schrijven was aan leningen aan ondernemingen die elders geen krediet konden krijgen. Een andere conclusie in het verslag luidde dat de activiteiten van de banken steeds sterker het stempel droegen van een inherent risicovoller beleggingsbeleid en dat de groei verder had bijgedragen tot de problemen.

(15)

De groei van de banken was voor een groot deel te danken aan de toegang tot internationale financiële markten, waarbij volop gebruik werd gemaakt van goede kredietratings en de toegang tot de Europese markten via de EER-overeenkomst. In 2005 leenden de IJslandse banken onder relatief gunstige voorwaarden 14 miljard euro op buitenlandse obligatiemarkten. Vanaf het moment dat de banken minder gemakkelijk terecht konden op de Europese obligatiemarkten, financierden zij hun activiteiten op markten in de VS, waarbij IJslandse obligaties werden verpakt in schuldobligaties met onderpand. In de periode vóór de ineenstorting leunden de banken steeds meer op kortlopende leningen, hetgeen grote en volgens de bijzondere onderzoekscommissie voorzienbare herfinancieringsrisico's met zich bracht.

(16)

Bij elke grote IJslandse bank behoorden de belangrijkste eigenaren tot de grootste debiteuren (13). De leningen van Glitnir aan grote aandeelhouders van Baugur Group en gelieerde partijen, met name FL Group, waren substantieel te noemen. In het voorjaar van 2007 werd bij Glitnir een nieuwe raad van bestuur benoemd, nadat Baugur Group en FL Group hun aandelenbezit in de bank aanzienlijk hadden verhoogd. Nadat het tweede semester van 2007 en het begin van 2008 vrijwel een verdubbeling te zien gaven van de leningen aan Baugur en aan Baugur gelieerde bedrijven, beliepen deze leningen op het hoogtepunt 80 % van het eigen vermogen van de bank (14). De toename van de leningen aan grote aandeelhouders vond plaats ondanks het feit dat Glitnir op dat moment al te maken had met de eerste liquiditeits- en herfinancieringsproblemen. De bijzondere onderzoekscommissie was van mening dat bepaalde aandeelhouders in hun hoedanigheid van eigenaren abnormaal gemakkelijk toegang hadden tot leningen van de banken. Verder concludeerde zij dat er sterke aanwijzingen waren dat Baugur en FL Group geprobeerd hadden ongepaste invloed uit te oefenen op het reilen en zeilen van de bank en dat de grenzen tussen de belangen van de grootste aandeelhouders en dat van de bank waren vervaagd. De prioriteit die bij de grote aandeelhouders lag, ging derhalve ten koste van andere aandeelhouders en schuldeisers. Toen de bank omviel, bedroegen de uitstaande leningen aan Baugur Group en gelieerde bedrijven circa 2 miljard euro, circa 70 % van het eigen vermogen. De bijzondere onderzoekscommissie zette ook vraagtekens bij de geldmarktfondsen die werden beheerd door dochterondernemingen van de banken, aangezien die zeer sterk gericht waren op beleggingen in effecten die verbonden waren aan de eigenaren van die banken. Glitnir Funds, een dochteronderneming van Glitnir, leende circa 300 miljoen euro aan Baugur en FL Group door 20 % van haar totale kapitaal in hun effecten te beleggen.

(17)

Ten aanzien van de abnormale risicopositie gezien de situatie rond de grote aandeelhouders concludeerde de bijzondere onderzoekscommissie dat de activa-portefeuilles van de banken onvoldoende gediversifieerd waren. De bijzondere onderzoekscommissie was van mening dat de Europese regels voor omvangrijke risicoposities met name wat de aandeelhouders betreft niet in ruime zin waren uitgelegd en dat de banken hadden getracht de regels te omzeilen.

(18)

Hoewel de kapitaalratio van Glitnir en de twee andere grote IJslandse banken steeds werd opgegeven als iets boven het wettelijke minimum, concludeerde de bijzondere onderzoekscommissie dat de kapitaalratio's geen nauwkeurige afspiegeling waren van de financiële kracht van de banken. Dit was het gevolg van de risicoblootstelling van de eigen aandelen van de banken via primaire onderpanden en termijncontracten voor de aandelen. Het door de bedrijven zelf gefinancierde aandelenkapitaal, dat door de bijzondere onderzoekscommissie werd aangemerkt als „zwak eigen vermogen” (15), vertegenwoordigde meer dan 25 % van de eigen vermogens van de banken (en meer dan 50 % wanneer het wordt afgezet tegen de kerncomponent van het eigen vermogen, d.w.z. aandelenkapitaal minus onroerende immateriële activa). Hierbij kwamen nog de problemen als gevolg van het risico dat de banken liepen doordat zij elkaars aandelen hielden. Medio 2008 bedroeg de directe financiering door de banken van hun eigen aandelen samen met de kruisfinanciering van de aandelen van beide andere banken circa 400 miljard ISK, circa 70 % van de kerncomponent van het kapitaal. Naar het oordeel van de bijzondere onderzoekscommissie was de omvang van de financiering van het aandelenkapitaal door middel van leningen van het systeem zelf van dien aard dat de stabiliteit van dit systeem onder druk stond. Omdat de banken een substantiële hoeveelheid van hun eigen aandelen aanhielden als onderpand voor hun opgenomen leningen, nam met het zakken van de aandelenkoersen ook de kwaliteit van hun leningportefeuilles af. Dit had een nadelige invloed op de resultaten van de banken en zorgde voor een verdere neerwaartse druk op de waarde van hun aandelen, naar aanleiding waarvan de banken poogden op een kunstmatige manier een abnormale vraag naar hun eigen aandelen te creëren (naar de bijzondere onderzoekscommissie althans aannam op basis van de haar ter beschikking staande informatie).

(19)

In 2001 beliepen de gezamenlijke balanstotalen van de drie grootste banken iets meer dan het bruto binnenlands product (bbp) van IJsland van een heel jaar. Eind 2007 hadden de banken een internationaal karakter gekregen en was de waarde van hun activa negen keer het IJslandse bbp. De bijzondere onderzoekscommissie merkt in haar verslag op dat waarnemers in 2006 stelden dat het bankwezen de IJslandse Centrale Bank boven het hoofd was gegroeid en betwijfelden of deze bank haar taak als kredietverstrekker in laatste instantie nog wel zou kunnen vervullen. Eind 2007 waren de kortlopende schulden van IJsland (hoofdzakelijk het gevolg van de financiering van de banken) vijftien keer hoger dan de deviezenreserves, terwijl de buitenlandse deposito's in de drie banken acht keer hoger lagen dan die reserves. Het Depositors and Investors Guarantee Fund (waarborgfonds voor depositohouders en beleggers) hield ten opzichte van de bankdeposito's die het geacht werd te garanderen, minimale middelen aan. Door het samenspel van deze factoren was IJsland kwetsbaar voor een bankrun, zo luidde de conclusie van de bijzondere onderzoekscommissie.

(20)

De bijzondere onderzoekscommissie concludeerde dat de toezichthoudende organen in IJsland de geloofwaardigheid misten die nodig was bij gebrek aan een kredietverstrekker in laatste instantie die over toereikende middelen beschikt. Een van de bevindingen in het verslag is dat de IJslandse financiële toezichthouder en de IJslandse Centrale Bank weliswaar de deskundigheid en ervaring misten om de banken te reguleren in moeilijke economische tijden, maar dat zij wel maatregelen hadden kunnen treffen om het risico dat de banken liepen, te verminderen. Zo was de IJslandse financiële toezichthouder bijvoorbeeld niet met de banken meegegroeid, waardoor de werkwijzen van deze regelgevende instantie geen gelijke tred hielden met de snelle ontwikkelingen in de bedrijfsvoering bij de banken. Voorts laat het verslag zich kritisch uit over de regering, gezien de conclusie dat de autoriteiten maatregelen hadden moeten nemen om de mogelijke impact van de banken op de economie te verzachten, door hun omvang terug te brengen of van een of meer banken de verplaatsing van het hoofdkantoor naar het buitenland te eisen (16).

(21)

In het verslag van de bijzondere onderzoekscommissie wordt ook gewezen op economische gebeurtenissen in een breder verband, die eveneens van invloed zijn geweest op de snelle groei van de banken en hebben bijgedragen tot de, qua omvang en invloed, onevenwichtige verhouding tussen de financiëledienstensector en de rest van de economie. Een van de conclusies van het verslag luidde dat het zeer aannemelijk is dat regeringsbeleid (met name het fiscaal beleid) mede debet is geweest aan deze overmatige expansie en onevenwichtige situatie, en dat het monetaire beleid van de IJslandse Centrale Bank niet restrictief genoeg was. Bovendien wordt de versoepeling van de kredietverstrekkingsregels van het IJslandse financieringsfonds voor volkshuisvesting in het verslag bestempeld als „een van de grootste blunders die in het monetaire en fiscale beleid zijn gemaakt in de periode vóór de ineenstorting van de banken” (17). Verder plaatst het verslag een kritische noot bij het feit dat de banken wel érg gemakkelijk bij de IJslandse Centrale Bank konden lenen: de voorraad van kortlopende leningen van de IJslandse Centrale Bank met onderpand nam van 30 miljard ISK in het najaar van 2005 toe tot 500 miljard ISK begin oktober 2008.

(22)

In het verslag wordt gesteld dat de waarde van de IJslandse kroon in 2006 onhoudbaar hoog was, het IJslandse tekort op de lopende rekening meer dan 16 % van het bbp bedroeg en het saldo van de passiva in vreemde valuta's minus de activa dicht bij het totale jaarlijkse bbp lag. Alle voorwaarden voor een financiële crisis waren aanwezig. Eind 2007 werd de kroon minder waard en stegen de CDS-spreads (credit default swap) tegen IJsland en de banken exponentieel.

(23)

Na het omvallen van de drie grootste commerciële banken (waaronder Glitnir) in oktober 2008 stonden de IJslandse autoriteiten voor de ongekende uitdaging om de continuïteit van het bankbedrijf in IJsland te garanderen (18). Het door de IJslandse regering gevolgde beleid steunt in hoofdzaak op de door het IJslandse parlement op 6 oktober 2008 aangenomen noodwet (19). Deze wet kent de IJslandse financiële toezichthouder buitengewone bevoegdheden toe om de controle over financiële ondernemingen over te nemen en, op de wijze als nodig is, te beschikken over activa en passiva. De minister van Financiën werd gemachtigd namens de schatkist middelen beschikbaar te stellen teneinde nieuwe financiële ondernemingen op te richten. Bovendien zouden deposito's voorrang krijgen op andere vorderingen bij faillissementsprocedures van financiële ondernemingen. De regering verklaarde dat deposito's bij binnenlandse zaken- en spaarbanken en filialen daarvan in IJsland volledige bescherming zouden genieten.

(24)

De beleidsprioriteiten lagen in eerste instantie bij het veiligstellen van het primaire functioneren van de binnenlandse bank-, betalings- en vereveningssystemen. In de eerste weken na de crash stelde de IJslandse regering samen met het Internationaal Monetair Fonds (IMF) ook een economisch programma op, dat leidde tot de goedkeuring, op 20 november 2008, van IJslands verzoek om een twee jaar durende bijstandsregeling van het Fonds, die een lening van 2,1 miljard USD van het IMF behelsde ter versterking van IJslands deviezenreserves. Extra leningen van in totaal 3 miljard USD werden verkregen van andere Scandinavische landen en een aantal handelspartners. Van de IMF-lening werd een bedrag van 827 miljoen USD onmiddellijk beschikbaar gesteld; het resterende bedrag zou in acht gelijke termijnen worden uitbetaald, afhankelijk van de periodieke evaluaties van het programma (eens per kwartaal).

(25)

Het IMF-programma was een op een brede basis steunend stabilisatieprogramma met drie hoofddoelstellingen. De eerste was stabilisatie van, en herstel van het vertrouwen in, de IJslandse kroon om de nadelige gevolgen van de crisis voor de economie zoveel mogelijk in te dammen. De maatregelen behelsden onder meer de invoering van kapitaalcontroles om kapitaalvlucht tegen te gaan. Ten tweede omvatte het programma een alomvattende herstructureringsstrategie voor het bankwezen, met als uiteindelijk doel het tot stand brengen van een hernieuwd, levensvatbaar financieel stelsel in IJsland en het veiligstellen van de internationale financiële betrekkingen van het land. Secundaire doelstellingen hierbij waren een correcte waardering van de activa van de banken, het zoveel mogelijk terughalen van activa en versterking van de toezichtspraktijken. Ten derde was het programma gericht op houdbare overheidsfinanciën door het beperken van het op de publieke middelen afwentelen van de verliezen bij de omgevallen banken en het uitvoeren van een programma voor begrotingsconsolidatie op de middellange termijn.

(26)

De IJslandse autoriteiten hebben benadrukt dat hun beleidsopties beperkt waren vanwege de buitengewone omstandigheden als gevolg van de grote omvang van het bankstelsel in verhouding tot de financiële capaciteit van de schatkist. De gekozen oplossingen weken daarom in veel opzichten af van de maatregelen van de regeringen van andere landen waarvan de financiële stabiliteit werd bedreigd.

(27)

Op basis van de noodwet werden de drie grote commerciële banken, Glitnir Bank, Landsbanki Íslands en Kaupthing Bank, opgesplitst in „oude” en „nieuwe” banken. De minister van Financiën richtte drie besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid op om de binnenlandse activiteiten van de oude (vroegere) banken over te nemen, en benoemde raden van bestuur in die vennootschappen. De IJslandse financiële toezichthouder nam de controle over de vroegere banken over, hetgeen in wezen neerkwam op het onderbrengen van hun binnenlandse activa en passiva (deposito's) bij de nieuwe banken, die de bankactiviteiten in IJsland voortzetten, terwijl de vroegere banken onder toezicht van hun respectieve afwikkelingscomités werden geplaatst (20). Buitenlandse activa en passiva werden hoofdzakelijk bij de vroegere banken ondergebracht, die later werden onderworpen aan liquidatieprocedures en de uiteindelijke staking van alle buitenlandse activiteiten (21).

(28)

In de voorlopige beginbalans van de drie nieuwe banken van 14 november 2008 bedroegen de gecombineerde totale activa van de banken naar schatting 2 886 miljard ISK, met een door de staat in te brengen eigen vermogen van 385 miljard ISK. Het totaalbedrag van de obligaties die door de nieuwe banken moesten worden uitgegeven ten behoeve van de vroegere banken ter vergoeding van de waarde van de overgedragen activa die uitgingen boven de passiva, werd geraamd op 1 153 miljard ISK. De IJslandse financiële toezichthouder verzocht Deloitte LLP om de waarde van de overgedragen activa en passiva te beoordelen. Hierbij kwam aan het licht dat de onafhankelijke beoordeling niet zou resulteren in vaste waarden van overgedragen netto-activa, maar in waarderingen binnen bepaalde marges. Duidelijk werd ook dat de schuldeisers van de banken bezwaren uitten tegen de waarderingsprocedure, die naar hun mening niet onpartijdig was, en zich erover beklaagden dat zij hun belangen niet konden beschermen. Deze complicaties leidden tot een beleidswijziging wat betreft de vereffening van de rekeningen tussen de vroegere en de nieuwe banken, die inhield dat de partijen zouden proberen via onderhandelingen tot een akkoord te komen over de waarde van de overgedragen netto-activa in plaats van af te gaan op waarderingen door een onafhankelijke deskundige.

(29)

Het was duidelijk dat de partijen moeilijk overeenstemming zouden bereiken over de waarderingen, aangezien daar tal van aannamen aan ten grondslag lagen waar de partijen het waarschijnlijk oneens over waren. De staat wilde tot een akkoord komen over basiswaarderingen die een solide basis moesten verschaffen voor de aanvangskapitalisatie van de nieuwe banken. De prijsontwikkeling van activa boven de basiswaardering kon aan de schuldeisers toegekend worden in de vorm van voorwaardelijke obligaties of stijgingen in de waarde van het aandelenkapitaal van de bank, daar bij de onderhandelingen naar voren was gekomen dat de afwikkelingscomités van Glitnir en Kaupthing en een meerderheid van hun schuldeisers er belang bij zouden kunnen hebben om deelnemingen in de nieuwe banken te verwerven, wat hun de kans zou bieden om te profiteren van potentiële waardestijgingen van de overgedragen activa.

(30)

De volledige kapitalisatie van de drie nieuwe banken en de basisakkoorden met de schuldeisers van de vroegere banken werden op 20 juli 2009 bekendgemaakt. De regering bereikte, als enige eigenaar van de drie nieuwe banken, met de afwikkelingscomités van de vroegere banken een akkoord op hoofdlijnen over de wijze van vaststelling en betaling van de vergoeding voor de overdracht van netto-activa aan de nieuwe banken. Met betrekking tot twee van de nieuwe banken, Íslandsbanki en New Kaupthing (het latere Arion Bank), omvatte dit voorwaardelijke overeenkomsten voor de vroegere banken om in te tekenen op meerderheidsbelangen in de nieuwe banken.

(31)

Op basis van bovengenoemde voorlopige akkoorden besloten de afwikkelingscomités van de vroegere banken in oktober 2009 (Glitnir) en december 2009 (Kaupthing Bank en Landsbanki Islands) om de overeengekomen opties uit te oefenen en in te tekenen op aandelen in de nieuwe banken. Op 18 december 2009 maakte de regering bekend dat de wederopbouw van de banken was afgerond, dat er tussen de IJslandse autoriteiten en de nieuwe banken enerzijds en de afwikkelingscomités van Glitnir Bank, Landsbanki Íslands en Kaupthing Bank namens de schuldeisers van die banken anderzijds, overeenkomsten waren gesloten over regelingen voor activa die van de vroegere banken werden overgedragen aan de nieuwe banken, en dat de nieuwe banken nu volledig gefinancierd waren.

(32)

Gebleken is dat de bijdrage uit de schatkist aan het eigen vermogen van de nieuwe banken aanzienlijk werd verlaagd van het oorspronkelijk voorziene bedrag van 385 miljard ISK naar 135 miljard ISK in de vorm van aandelenkapitaal en, voor twee van de drie banken, Íslandsbanki en Arion Bank, circa 55 miljard ISK aan Tier II-kapitaal in de vorm van achtergestelde leningen, waarmee het bedrag in totaal uitkwam op 190 miljard ISK. Daarnaast verstrekte het ministerie van Financiën Íslandsbanki en Arion Bank bepaalde liquiditeitsfaciliteiten. Het door de vroegere banken aan de nieuwe banken verschafte aandelenkapitaal bedroeg in totaal ongeveer 156 miljard ISK. Daarmee beliep de totale kapitalisatie van de nieuwe banken circa 346 miljard ISK. De overeenkomsten hielden in dat de staatsdeelnemingen zouden worden teruggebracht tot ongeveer 5 % voor Íslandsbanki, 13 % voor Arion Bank en 81 % voor Landsbankinn, een heel andere situatie dus dan de volledige eigendom van de drie banken.

(33)

Hoewel deze overname van twee van de drie banken door de schuldeisers van de vroegere banken soelaas bood voor een aantal belangrijke problemen bij de wederopbouw van de financiële sector en een meer solide kapitaalbodem legde onder de nieuwe banken, resteerden er nog tal van zwakke punten die om een oplossing vroegen. Sinds het najaar van 2009 hebben de banken zich vooral geconcentreerd op interne vraagstukken, waarbij de aandacht uitging naar de algehele strategie voor hun activiteiten en met name de herstructurering van hun leningportefeuilles, die de voornaamste risicofactor vormen voor hun bedrijfsvoering en levensvatbaarheid op de lange termijn. Het herstructureringsproces was ingewikkeld vanwege een aantal complicerende factoren, waaronder arresten van het Hooggerechtshof over het onwettige karakter van leningen die luiden in IJslandse kroon, maar zijn gekoppeld aan vreemde valuta's. Ten aanzien van Íslandsbanki wordt hieronder nader ingegaan op deze kwesties voor zover van belang voor haar herstructurering.

(34)

De ineenstorting van het bankwezen in oktober 2008 had een ernstige weerslag op de economie. De problemen in IJslands financiële systeem gingen hand in hand met een snel dalend vertrouwen in zijn munteenheid. De IJslandse kroon gaf niet alleen een scherpe waardedaling te zien in het eerste kwartaal van 2008 maar ook dat najaar, voor en na het omvallen van de drie commerciële banken. Ondanks de in het najaar van 2008 ingestelde kapitaalcontroles duurde de volatiliteit van de munt in 2009 voort (22). Deze onrust resulteerde in een ernstige recessie van de IJslandse economie: in 2009 kromp het bbp met 6,8 %, in 2010 met 4 %.

(35)

Enkele gevolgen van de economische crisis waren een plotselinge stijging van de werkloosheid van 1,6 % in 2008 naar 8 % in 2009, een hogere inflatie en een daling van de reële lonen. Verder namen de schulden van bedrijven en huishoudens en het aandeel van oninbare leningen in de leningportefeuilles van de banken scherp toe, terwijl de nieuwe banken op grote schaal bedrijven in financiële nood overnamen. Tegelijkertijd zorgde de aanslag op de publieke middelen waarmee de herstructurering van het bankwezen gepaard ging, tot een aanzienlijke stijging van het begrotingstekort en een dito toename van de staatsschuld.

(36)

Na de diepe recessie wijzen de voorlopige gegevens van het IJslandse bureau voor de statistiek op een ommekeer in het tweede semester van 2011 en voor het hele jaar op een bbp-groei van 3,1 % ten opzichte van het voorgaande jaar.

(37)

De economische groei in 2011 was voornamelijk te danken aan een toename van de binnenlandse vraag, meer bepaald een stijging van 4 % van de particuliere consumptie. Dit werd geschraagd door stijgingen van lonen en sociale uitkeringen en een aantal beleidsinitiatieven ter verlichting van de schuldenlast van de huishoudens, waaronder een tijdelijke rentesubsidie, bevriezing van aflossingen op leningen en vervroegde uitkering van particuliere pensioentegoeden. De voorlopige gegevens voor 2011 duiden tevens op een langzaam herstel van de investeringen, met de nadruk op „langzaam” (23). De overheidsconsumptie bleef de afgelopen drie jaar op een gematigd niveau steken.

(38)

De algemene macro-economische gegevens verhullen significantere verschillen tussen de sectoren. Naast de ineenstorting van de financiële sector was er ook sprake van een grote krimp in de bouw en tal van andere binnenlandse productie- en dienstensectoren. Bepaalde exportsectoren daarentegen werden gekenmerkt door groei. Door de lage koers van de IJslandse kroon en de relatief stabiele prijzen (in vreemde valuta's) van zowel scheeps- als aluminiumproducten stegen de exportinkomsten na het uitbreken van de economische crisis, wat ook gold voor het toerisme en andere exportdiensten. Tegelijkertijd daalde de import scherp, waardoor de handelsbalans (24) in 2010 tijdelijk een overschot van rond de 10 % van het bbp te zien gaf. Door de toename van de binnenlandse vraag in 2011 steeg de import evenwel weer, wat al met al resulteerde in een kleiner handelsoverschot van 8,2 % van het bbp.

(39)

De prognoses van het bureau voor de statistiek van IJsland voor de periode 2012-2017 gaan uit van een verder, geleidelijk economisch herstel, met een groei van 2,6 % in 2012. Voor deze gehele periode wordt nagenoeg hetzelfde groeipercentage verwacht. Deze prognose is echter wel omgeven met een aantal onzekerheden. Geplande, grootschalige industriële investeringen kunnen bijvoorbeeld op de lange baan worden geschoven. Ook kan de handelssituatie van IJsland negatief worden beïnvloed door een langdurige recessie bij zijn voornaamste handelspartners, wat eveneens tot een lagere groei in IJsland zou kunnen leiden. Voltrekt de aanpak van de schuldenlast van huishoudens en bedrijven zich bovendien in een trager tempo dan verwacht, dan heeft dit meteen consequenties voor de binnenlandse vraag en de economische-groeiperspectieven. Tot slot kan de groei onder druk komen te staan door voortdurende prijsinstabiliteit als gevolg van volatiliteit van de munteenheid in geval van opheffing van de kapitaalcontroles.

(40)

Na het voltooien van zijn eerste taak, namelijk de werkzaamheden in verband met de oprichting van de nieuwe banken en de bepaling van de waarde van de netto-activa die vanuit de vroegere banken werden overgedragen, voerde de IJslandse financiële toezichthouder in het voorjaar van 2009 een audit uit naar de nieuwe banken en hun bedrijfsplannen, financiële slagkracht en kapitaalvereisten, in het kader van een zogeheten sign-off project. Dit onderzoek werd samen met het internationale managementconsultingbureau Oliver Wyman verricht.

(41)

Hierna verleende de IJslandse financiële toezichthouder de banken exploitatievergunningen, waaraan wel een aantal voorwaarden waren verbonden. Gezien de kwaliteit van de activaportefeuilles en de verwachte economische onzekerheid werd het noodzakelijk geacht aan de drie banken hogere kapitaaleisen te stellen dan het wettelijk minimum. Daarom stelde de IJslandse financiële toezichthouder de minimale kapitaaltoereikendheidsratio (CAD, kapitaaltoereikendheid) voor de drie banken op 16 %, waarvan een minimum van 12 % voor de Tier I-kapitaalratio. De vereisten waren minstens drie jaar van toepassing, tenzij deze termijn zou worden bijgesteld door de IJslandse financiële toezichthouder. Tevens werden er liquiditeitsvoorwaarden vastgesteld, op grond waarvan de beschikbare liquide middelen op welk moment ook minimaal 20 % van de deposito's moesten bedragen, en contanten of geldwaarden minstens 5 % hiervan. Ook op andere terreinen, zoals de herstructurering van leningportefeuilles, risicobeoordeling, ondernemingsbestuur en eigendom, werden eisen gesteld. Voor andere financiële ondernemingen werden door de IJslandse financiële toezichthouder vergelijkbare kapitaalvereisten ingevoerd.

(42)

Het in overleg met het IMF vastgestelde economische-stabilisatieprogramma voorzag in een evaluatie van het gehele regelgevende kader voor financiële diensten en financieel toezicht om de economie minder kwetsbaar te maken voor een toekomstige financiële crisis. De regering verzocht de voormalig directeur-generaal van de Finse financiële toezichthouder, de heer Kaarlo Jännäri, om het bestaande regelgevende kader en de toezichtspraktijken kritisch tegen het licht te houden. Een van de verbeteringen die de heer Jännäri voorstelde, was het instellen van een nationaal kredietregister bij de IJslandse financiële toezichthouder om de kredietrisico's in het systeem te verminderen. In zijn verslag deed hij voorts de suggestie aan de hand om strengere regels en striktere praktijken vast te stellen voor grote risicoposities en de daarmee verbonden kredietverstrekking, en meer inspecties ter plaatse te houden om niet ter plaatse tot stand gekomen toezicht en verslagen te verifiëren, met name op het gebied van kredietrisico's, liquiditeitsrisico's en wisselkoersrisico's. Een andere aanbeveling gold de evaluatie en verbetering van het depositogarantiestelsel, met de ontwikkelingen binnen de EU als uitgangspunt.

(43)

Vervolgens diende de regering een wetsvoorstel in bij het IJslandse parlement, dat onder meer gebaseerd was op voorstellen van de heer Jännäri en sinds 2009 ingediende amendementen op EER-wetgeving inzake financiële activiteiten, welk voorstel werd aangenomen en op 1 juli 2010 van kracht werd als wet nr. 75/2010. Met deze nieuwe wet werd de wet inzake financiële ondernemingen uitgebreid geamendeerd. Op laatstgenoemde wet volgden verdere amendementen, evenals op de wetgeving betreffende de regulering van en het toezicht op financiële diensten. In de bijlage wordt nader ingegaan op deze amendementen.

(44)

Ondanks de goede resultaten die zijn geboekt bij de wederopbouw van de financiële sector, blijft IJsland worstelen met de repercussies van de financiële en muntcrisis in het najaar van 2008. De financiële crisis heeft meerdere zwakke plekken en tekortkomingen in het financiële systeem aan het licht gebracht die moeten worden aangepakt, wil het vertrouwen van het publiek worden hersteld. Het lijdt geen twijfel dat IJsland — net als veel andere landen die zwaar zijn getroffen door de financiële crisis — voor talrijke uitdagingen staat als het gaat om de aanpassing van de juridische en operationele omgeving van financiële diensten om tot een houdbaar en efficiënt financieel stelsel te komen en het risico van nieuwe systeemschokken zoveel mogelijk terug te dringen.

(45)

De uitdagingen die er nu, in allereerste instantie, voor IJslandse financiële ondernemingen liggen, hangen samen met het feit dat de banken opereren in een beschermde omgeving, met kapitaalcontroles en een allesomvattend depositogarantiestelsel. De banken moeten zich nu gaan voorbereiden op een minder beschermde omgeving, een omgeving waarin de kapitaalcontroles zijn opgeheven en waarin voor de depositogaranties weer de regeling geldt zoals neergelegd in de betreffende EU/EER-richtlijnen (26). De IJslandse autoriteiten hebben benadrukt dat uiterste zorgvuldigheid moet worden betracht bij de invoering van nieuwe regels op dit vlak.

(46)

Een andere belangrijke uitdaging is gelegen in de noodzaak van verdere aanpassing van het wettelijke en regelgevende kader ter ondersteuning van een solide en efficiënt financieel stelsel dat aansluit bij de ontwikkelingen in het EER- en internationale recht (27).

(47)

Volgens recente informatie van de IJslandse autoriteiten (28) heeft de concurrentie op de financiële markt ingrijpende wijzigingen ondergaan sinds de ineenstorting van de banken. Met de ontbinding, of samenvoeging met andere ondernemingen (29), van verscheidene spaarbanken, zakenbanken en gespecialiseerde kredietverstrekkers is het aantal financiële ondernemingen afgenomen. Het aantal financiële ondernemingen neemt nog steeds af, met als meest recente voorbeelden de fusies van Landsbankinn en SpKef in maart 2011, van Íslandsbanki en Byr in december 2011 en de fusie van Landsbankinn en Svarfdaelir Savings Bank, op 20 juni 2012 door de Autoriteit goedgekeurd bij Besluit nr. 226/12/COL. Doordat er nu minder financiële ondernemingen zijn en de grotere banken deposito's overnemen van banken die sluiten, is de concentratie op de binnenlandse markt toegenomen. Anderzijds zijn de nieuwe banken nadrukkelijk minder aanwezig op de financiële markten in de EER dan hun voorgangers, daar de internationale bankactiviteiten zijn beëindigd.

(48)

Bovendien is de binnenlandse markt aanzienlijk gekrompen als gevolg van de verdwijning, of sterke terugval, van bepaalde submarkten. De decimering van de aandelenmarkt en de invoering van kapitaalcontroles hebben geleid tot lagere activiteit op de aandelen- en valutamarkten en beperkte investeringsopties. Gezien de historisch lage investeringen in de economie en de doorgaans hoge creditering van huishoudens en bedrijven is de vraag naar krediet uiterst bescheiden. Sinds de ineenstorting hebben de banken zich vooral gericht op interne vraagstukken, de herstructurering van hun leningportefeuilles en de reorganisatie van sommige van hun grootste zakelijke klanten.

(49)

Vóór de financiële crisis waren de spaarbanken gezamenlijk goed voor een marktaandeel van circa 20-25 % van de deposito's. Dit is nu nog slechts circa 2-4 %. De verloren gegane marktaandelen van de spaarbanken en zakenbanken die van de markt zijn verdwenen, zijn terechtgekomen bij de drie grote commerciële banken, Arion Bank, Íslandsbanki en Landsbankinn. Tezamen hebben deze drie banken nu ongeveer 90-95 % van de markt in handen tegen 60-75 % in een eerder stadium, waarbij het marktaandeel van Landsbankinn nét het grootste is. Afgezien van de tien regionale spaarbanken, die momenteel een marktaandeel van circa 2-4 % hebben, is er verder nog één speler op de markt, de gereorganiseerde MP Bank (30), die een marktaandeel van circa 1-5 % bezit.

(50)

De IJslandse financiële markt heeft derhalve een duidelijk oligopolide karakter, en de drie grootste bedrijven zouden tezamen een overheersende marktpositie kunnen krijgen. Volgens de IJslandse mededingingsautoriteit, die op verzoek van de Autoriteit haar licht liet schijnen over de mededingingssituatie in IJsland en de mogelijkheden om hier iets aan te doen, zijn er belangrijke belemmeringen bij het verkrijgen van toegang tot de IJslandse bankenmarkt. Dit gaat ten koste van de concurrentie. Ook kunnen consumenten niet eenvoudig overstappen naar een andere bank. Bovendien erkenden de IJslandse autoriteiten dat de wisselkoersrisico's die zijn verbonden aan de kleine en niet-verhandelbare munt van IJsland, de IJslandse kroon, de mededinging verder heeft beperkt en buitenlandse banken en bedrijven ervan heeft weerhouden om de IJslandse markt te betreden.

(51)

Onlangs heeft de IJslandse mededingingsautoriteit nog de aandacht gevestigd op een specifiek punt, de IT-infrastructuur voor de banken en hun samenwerking in dat verband. Dit heeft betrekking op de gezamenlijke IT-dienstverlener van de financiële instellingen, Reiknistofa bankanna (RB, het IJslandse datacentrum voor de banken). Dit voor de beoordeling van deze zaak relevante punt was een van de onderwerpen die de Autoriteit heeft besproken met de IJslandse autoriteiten en de banken.

(52)

RB is het mede-eigendom van de drie belangrijkste IJslandse banken, twee spaarbanken, de IJslandse vereniging van spaarbanken en de drie belangrijkste betaalkaartbedrijven in IJsland. Landsbankinn bezit 36,84 % van de aandelen in RB, Íslandsbanki 29,48 % en Arion Bank 18,7 %. Samen hebben de drie commerciële banken dus 85,02 % van de aandelen in RB in handen. De klanten van RB zijn de eigenaren, de IJslandse Centrale Bank, andere financiële instellingen, de regering en overheidsorganen. De banken werken uitgebreid samen op dit terrein, daar RB het verrekenings- en vereveningssysteem in IJsland heeft ontwikkeld. Daarnaast voorziet het centrum in een aantal kernfuncties voor het bankwezen die beschouwd kunnen worden als oplossingen voor meerdere eigenaren, daar er door de meeste IJslandse banken gebruik van wordt gemaakt. Verder beheert RB een systeem voor elektronische facturering en betaling voor bedrijven en consumenten.

(53)

Volgens de IJslandse mededingingsautoriteit heeft de ineenstorting in 2008 de kleinere banken en spaarbanken bijzonder kwetsbaar gemaakt. Voor de kleinere financiële ondernemingen waren de vereiste IT-diensten van cruciaal belang, omdat die kunnen worden gezien als een van de belemmeringen voor de toetreding van nieuwe marktdeelnemers. Voor de grotere financiële ondernemingen is het platform voor IT-diensten hoofdzakelijk geleverd door RB, voor de spaarbanken en kleinere marktspelers door Teris. Door het sluiten van tal van kleinere financiële ondernemingen in de afgelopen jaren raakte Teris een belangrijk deel van zijn inkomsten kwijt, wat in januari 2012 uitmondde in de verkoop van sommige van zijn IT-oplossingen aan RB. Volgens RB en Teris beoogde deze transactie onder meer de continuïteit van de IT-dienstverlening aan kleinere financiële ondernemingen te waarborgen.

(54)

De IJslandse mededingingsautoriteit heeft met betrekking tot RB twee zaken onderzocht. Ten eerste werd nagegaan of de mede-eigendom en de samenwerking van de banken en andere financiële ondernemingen in het RB-forum moest worden beschouwd als een schending van het uit artikel 10 van de IJslandse mededingingswet voortvloeiende verbod op beperkende praktijken. Ten tweede werd beoordeeld of de overname door RB van de belangrijkste activa van Teris verenigbaar is met de fusiebepalingen van diezelfde wet. In mei 2012 werden beide zaken evenwel afgesloten met een regeling tussen RB en zijn eigenaren enerzijds en de IJslandse mededingingsautoriteit anderzijds (31).

(55)

Los van de hierboven omschreven punten van bezorgdheid, die rechtstreeks raken aan de IJslandse financiële markt, heeft de IJslandse mededingingsautoriteit er met name op gewezen dat de verkoop en herstructurering van werkmaatschappijen (32) zo spoedig mogelijk moest worden afgerond. Veel werkmaatschappijen zijn door de banken (in hun hoedanigheid van schuldeiser van die bedrijven) overgenomen als gevolg van een te zware schuldenlast na de economische crash in 2008. Volgens de IJslandse mededingingsautoriteit kan belangenverstrengeling ontstaan wanneer banken financiële diensten verlenen aan bedrijven waarvan zij tegelijkertijd eigenaar zijn. Naar het oordeel van de IJslandse mededingingsautoriteit is directe en indirecte eigendom in handen van de banken (33) het meest wijdverbreide en gevaarlijkste mededingingsprobleem in de nasleep van de financiële crisis, aangezien dit vrijwel elk bedrijf en elke sector in IJsland raakt. Volgens de IJslandse mededingingsautoriteit zou een snellere reorganisatie van bedrijven bevorderlijk zijn voor de concurrentie op de financiële markt. Voor zover de aanmeldingsvereisten uit hoofde van de nationale fusiecontrole van toepassing waren op de betrokkenheid van de banken bij de herstructurering van hun zakelijke klanten, heeft de IJslandse mededingingsautoriteit in veel gevallen voorwaarden gesteld met betrekking tot de eigendom in handen van die banken. Een alomvattende oplossing van het probleem wordt echter bemoeilijkt door het feit dat het in wezen raakt aan de hoge creditering van het IJslandse bedrijfsleven.

(56)

In hun bij de Autoriteit ingediende stukken hebben de drie commerciële banken, Arion Bank, Íslandsbanki en Landsbankinn, te kennen gegeven dat zich sinds het najaar van 2008 volgens hen geen belangrijke wijzigingen in de mededingingsomstandigheden op de IJslandse financiële markt hebben voorgedaan die aanleiding geven tot bezorgdheid. Volgens hen was er op de markt wel degelijk sprake van echte concurrentie, zonder enige aanwijzing voor onderling afgestemde gedragingen van de drie grootste spelers. Bij het onderzoeken van de mededingingssituatie op de markt had de IJslandse mededingingsautoriteit een aantal cruciale factoren over het hoofd gezien, zoals het feit dat buitenlandse banken al geruime tijd, en nog steeds, concurreren met IJslandse banken waar het gaat om de financiële dienstverlening aan de grootste klanten, bijvoorbeeld ondernemingen die actief zijn in exportsectoren (visserij, energie-intensieve industrie, enz.) en overheidsbedrijven op nationaal en gemeentelijk niveau.

(57)

Dit standpunt staat echter haaks op de visie zoals verwoord in de ingediende stukken van de IJslandse autoriteiten en uiteengezet in het hierboven genoemde verslag van de minister van Economische Zaken aan het IJslandse parlement, en op de standpunten van de IJslandse mededingingsautoriteit. Bovendien heeft Íslandsbanki, zoals hieronder zal worden besproken, en bepaalde voorbehouden ten aanzien van de analyse van mededingingsomstandigheden ten spijt, besloten bepaalde verbintenissen ter beperking van de verstoring van de mededinging aan te gaan die verband houden met de betrokken steunmaatregelen (zie de bijlage voor deze verbintenissen).

(58)

Zoals hierboven beschreven stortte Glitnir in 2008 ineen, net zoals de twee andere grote IJslandse commerciële banken. Om de continuïteit van de binnenlandse banksector te waarborgen, troffen de IJslandse autoriteiten een aantal maatregelen gericht op het herstel van bepaalde activiteiten van de (vroegere) Glitnir Bank hf, waaronder de oprichting en kapitalisatie van New Glitnir Bank hf (het huidige Íslandsbanki).

(59)

Vóór de financiële crisis van 2008 was Glitnir Bank de op twee na grootste bank van IJsland. Eind juni 2008, vlak voor de ineenstorting, bedroeg het balanstotaal van de bank 3 862 miljard ISK. De voornaamste markten waren IJsland en Noorwegen, waar de bank een breed pakket van financiële diensten aanbood, onder meer op het gebied van zakelijk bankieren, beleggingsbankieren, kapitaalmarkten, beleggingsbeheer en retailbankieren. Verder was Glitnir actief in Finland, Zweden, Denemarken, het Verenigd Koninkrijk, Luxemburg, de VS, Canada, China en Rusland. Glitnir bezat een aantal dochterondernemingen, waarvan de volgende het belangrijkst waren: Glitnir AB (Zweden), Glitnir Bank Oyi (Finland), Glitnir Bank ASA (Noorwegen), Glitnir Bank Luxembourg SA en Glitnir Asset Management Luxembourg. De internationale uitbreiding van de bank steunde op twee gespecialiseerde bedrijfstakken; zeevis, week-, schaal- en schelpdieren en duurzame energie (34). De aandelen in de bank waren opgenomen in de IJslandse OMX (aandelenindex).

(60)

Glitnirs opvolger, Íslandsbanki, is een algemene bank met een breed pakket financiële diensten voor individuele personen, huishoudens, bedrijven en professionele beleggers in IJsland, gespecialiseerd in twee bedrijfstakken: zeevis, week-, schaal- en schelpdieren en geothermische energie. Na de fusie met Byr bedragen de activa momenteel rond de 800 miljard ISK. Er werken 1 100 mensen bij deze bank, die qua activatotaal de op twee na grootste van IJsland is. De bankproducten en -diensten zijn over vier divisies verdeeld: Retailbankieren, Zakelijk bankieren, Markten en Vermogensbeheer. Volgens Íslandsbanki zelf ligt het marktaandeel in al die segmenten tussen [20] en [40] %.

(61)

Onder Retailbankieren vallen bankdiensten voor individuele personen, huishoudens en het midden- en kleinbedrijf (mkb). De divisie omvat het filialennetwerk van Íslandsbanki, de afdeling Asset-Based Financing (financiering op basis van in onderpand gegeven activa) en een onafhankelijk opererende dochteronderneming, Kreditkort, een toonaangevende uitgever van creditcards in IJsland.

(62)

Volgens de meest recente cijfers heeft Íslandsbanki een marktaandeel van [> 30] % in de retailsector.

(63)

Zakelijk bankieren (Corporate Banking, CB) verstrekt leningen en andere kredietdiensten aan grote en middelgrote ondernemingen in IJsland, de zogeheten „top 300”. Corporate Solutions, een afdeling binnen CB, beheert en leidt de herstructurering van de noodlijdende portefeuille grote ondernemingen.

(64)

Volgens de meest recente cijfers heeft Íslandsbanki een aandeel van [> 30] % in de markt voor zakelijk bankieren.

(65)

Naast alomvattende diensten op het gebied van bedrijfsfinanciering, effecten, vreemde valuta's en geldmarktproducten in IJsland verleent de divisie Markten ook bedrijfsfinancieringsadvies in de sectoren geothermische energie en zeevis, week-, schaal- en schelpdieren in de VS.

(66)

Volgens de meest recente cijfers heeft Íslandsbanki een aandeel van [> 5] % in de aandelenmarkt (35), [> 20] % in de obligatiemarkt, [> 30] % in de valutamarkt en circa [35-45] % in de markt voor bedrijfsfinanciering (36).

(67)

Vermogensbeheer verleent klanten van diverse grootte diensten op het gebied van institutional sales, private banking (welgestelde particulieren) en private investment (particuliere beleggingen, retail) en fondsen voor rekening van derden. Verder heeft VÍB fondsbeheer en -administratie in haar pakket via haar onafhankelijk opererende dochteronderneming Íslandssjóðir hf.

(68)

Volgens de meest recente cijfers heeft Íslandsbanki een marktaandeel van [> 30] % in Corporate en Institutional Sales, [> 30] % in de markt voor beleggingsdiensten in de retailsector, [> 25] % in de private banking-markten, [> 35] % in de markten voor beheer van gemeenschappelijke beleggingsfondsen en [> 15] % in de markt voor dienstverlening op het gebied van particuliere pensioenen (37).

(69)

Qua activiteiten en omvang zijn er grote verschillen tussen de nieuwe en de vroegere bank. Íslandsbanki is vooral een binnenlandse bank zonder via vergunningen toegestane bankactiviteiten in het buitenland, terwijl Glitnir een internationale bank was die actief was in elf landen. Íslandsbanki heeft vier activiteitensegmenten: commercieel-/retailbankieren, activabeheer, zakelijk en beleggingsbankieren, en liquide middelen en kapitaalmarkten, die alle gericht zijn op de binnenlandse markt. Meest opmerkelijk is dat de activiteiten van Íslandsbanki van veel geringere omvang zijn dan die van Glitnir; afgezet tegen de balans van 3 862 miljard ISK van de vroegere bank komt de balans van 631 miljard ISK van de nieuwe bank neer op een verlaging van 84 %. Zie bovenstaande Tabel 1 voor een vergelijking tussen de balans van de vroegere bank in juni 2008 en de beginbalans van de nieuwe bank.

(70)

Glitnir had een gevarieerde financieringsmix en gaf veel obligaties uit, die over de hele wereld werden verkocht. Íslandsbanki daarentegen leunt voor haar financiering vooral op deposito's. In combinatie met de omstandigheid dat de bank waarschijnlijk geen toegang kan krijgen tot soortgelijke financieringsbronnen als haar voorganger (in elk geval op de korte termijn), beperkt dit de groeicapaciteit van de bank. De vergelijking in Grafiek 1 van de kernindicatoren van beide banken laat aanzienlijke verschillen (38) zien:

Grafiek 1

Íslandsbanki bij de oprichting, vergeleken met Glitnir in 2008 (tweede kwartaal), geselecteerde cijfers

(71)

Het personeelsbestand van de nieuwe bank is ook veel kleiner. Uitgedrukt in voltijdsequivalenten waren er in het eerste semester van 2008 gemiddeld 2 174 medewerkers in dienst bij Glitnir, tegen 1 110 bij Íslandsbanki (inclusief dochterondernemingen) in het eerste semester van 2009, een verschil van 49 %. Wanneer echter alleen naar de binnenlandse activiteiten wordt gekeken, blijkt uit de cijfers over dezelfde perioden dat de nieuwe bank slechts 242 personen minder in dienst had dan Glitnir.

—

Wet nr. 125/2008 houdende machtiging voor de beschikbaarstelling van publieke middelen in verband met ongebruikelijke omstandigheden op de financiële markten enz., doorgaans de noodwet genoemd

(72)

De noodwet machtigde de IJslandse financiële toezichthouder om tussenbeide te komen „in extreme omstandigheden”, bevoegdheden op zich te nemen van aandeelhoudersvergaderingen en vergaderingen van de raad van bestuur van financiële instellingen en beslissingen te nemen over de vervreemding van de activa en passiva van die instellingen. Voorts kreeg de IJslandse financiële toezichthouder de bevoegdheid om afwikkelingscomités te benoemen bij de financiële ondernemingen waarover zij de controle had overgenomen, welke comités de bevoegdheden van aandeelhoudersvergaderingen bekleedden. Bij de liquidatie van de instellingen kent de noodwet een voorkeurspositie toe aan vorderingen van depositohouders en aan depositogarantiestelsels. Verder machtigde de noodwet het IJslandse ministerie van Financiën om nieuwe banken op te richten. De noodwet omvat tevens amendementen op wet nr. 161/2002 inzake financiële ondernemingen, wet nr. 87/1998 inzake overheidstoezicht op financiële activiteiten, wet nr. 98/1999 inzake depositogaranties en het beleggerscompensatiestelsel en wet nr. 44/1998 inzake huisvestingsaangelegenheden.

(73)

De tussenkomst van de IJslandse autoriteiten na het omvallen van Glitnir Bank is hierboven beschreven en nader uiteengezet in het besluit tot inleiding van de procedure. De essentie van de maatregelen in dit verband kan als volgt worden samengevat: op 7 oktober 2008 nam de IJslandse financiële toezichthouder de controle over Glitnir over, waarbij de binnenlandse passiva en (het merendeel van) de binnenlandse activa overgingen naar New Glitnir. De vroegere bank/haar schuldeisers dienden voor deze overdracht gecompenseerd te worden in de vorm van de ontvangst van het bedrag dat het verschil uitmaakte tussen de activa en passiva. Daar het bepalen van dit verschil lastig en tijdrovend was, stelde de staat een aanvangskapitaal ter beschikking en verbond zich ertoe zo nodig meer kapitaal te verschaffen. Vervolgens kapitaliseerde de staat de bank voordat uiteindelijk, in oktober, tussen de staat en de schuldeisers van de vroegere bank een akkoord werd bereikt op basis waarvan het belang van de staat in de bank werd teruggebracht van 100 % naar 5 %. De Autoriteit beschouwt deze datum — 15 oktober 2009 — als het beginpunt van de vijfjarige herstructureringsperiode, die dus op 15 oktober 2014 zal aflopen.

(74)

In het volgende deel worden alleen die aspecten van de tussenkomst van de staat beschreven die steunmaatregelen vormen die relevant zijn in het kader van de beoordeling krachtens artikel 61 van de EER-overeenkomst.

(75)

De staat verstrekte tweemaal Tier I-kapitaal, de eerste keer bij de oprichting van New Glitnir en vervolgens bij de volledige kapitalisatie van de bank (met terugwerkende kracht), gevolgd door een overeenkomst met de schuldeisers van de vroegere bank op basis waarvan de staat een belang van 5 % hield in de bank.

(76)

Naar aanleiding van de oprichting van de nieuwe bank, Íslandsbanki, stelde de staat de bank 775 miljoen ISK in contanten ter beschikking als aanvangskapitaal en verbond zich er bovendien toe maximaal 110 miljard ISK bij te dragen aan de nieuwe bank in ruil voor alle aandelen. Het eerste cijfer correspondeert met het kapitaal dat krachtens de IJslandse wetgeving minimaal vereist is voor de oprichting van een bank. Het tweede cijfer werd berekend als zijnde 10 % van de waarde vastgesteld bij een eerste inschatting van de waarschijnlijke omvang van de risicogewogen activa op de balans van de bank, en werd in de staatsbegroting voor 2009 opgenomen als toewijzing van overheidsmiddelen om het hoofd te bieden aan de buitengewone omstandigheden op de financiële markten. Deze kapitaaltoewijzing was bedoeld als toereikende waarborg voor de bedrijfsvoering van de bank totdat kwesties betreffende haar definitieve herkapitalisatie zouden zijn opgelost, waaronder de omvang van haar beginbalans, gebaseerd op een waardering van de aan de vroegere bank te betalen compensatie voor de overgedragen activa.

(77)

Op 20 juli 2009 sloten de IJslandse regering en het afwikkelingscomité van Glitnir een overeenkomst over de aanvangskapitalisatie van Íslandsbanki en de grondslag van de compensatie die moest worden betaald aan de schuldeisers van Glitnir in ruil voor de overdracht van de hoofdzakelijk binnenlandse activa en deposito's van Glitnir (39). Op basis van deze overeenkomst verbond de staat zich er op 14 augustus 2009 toe Íslandsbanki aanvullend aandelenkapitaal van 64,2 miljard ISK te verschaffen, waarmee het totale aandelenkapitaal van de bank op 65 miljard ISK kwam, het vereiste bedrag om te voldoen aan de door de IJslandse financiële toezichthouder gestelde eis van een Tier I-ratio van 12 %. De overeenkomst bood twee mogelijkheden voor de betaling van de overgedragen netto-activa en de deelneming in het aandelenkapitaal. De eerste was dat Glitnir zou intekenen op een meerderheidsbelang in Íslandsbanki en met aandelen in de bank betaald worden voor de overgedragen activa; de tweede mogelijkheid was dat de kapitalisatie door de overheid, ingeval die intekening niet afgerond zou worden, gehandhaafd zou blijven en dat de regering eigenaar zou blijven van Íslandsbanki. Glitnir kreeg tot 30 september 2009 de tijd om een van deze opties te kiezen; deze uiterste termijn werd later verlengd tot 15 oktober 2009. Op 15 oktober 2009 werd bekendgemaakt dat het afwikkelingscomité van Glitnir namens de schuldeisers van de bank had besloten 95 % van het aandelenkapitaal in Íslandsbanki te verwerven als compensatie voor de activa die van de vroegere aan de nieuwe bank waren overgedragen. De overige 5 % bleef in handen van de staat.

(78)

Onderdeel van de overeenkomst was dat het afwikkelingscomité (schuldeisers) de staat een vergoeding van 8,3 miljard ISK zou betalen voor de totale renteaangroei op de investering van de staat over de periode waarin de regering de bank in handen had. Dit kwam neer op een opbrengst van 12,8 % (13,9 % op jaarbasis) en vormde het sluitstuk van de regeling betreffende die van Glitnir aan Íslandsbanki overgedragen activa na de ineenstorting van de banken in oktober 2008.

(79)

Op 15 oktober 2009 verstrekte de regering de bank ook een achtergestelde lening om haar vermogens- en liquiditeitspositie te versterken met het oog op de kapitaalvereisten van de IJslandse financiële toezichthouder. Deze in euro beschikbare achtergestelde lening bedraagt 25 miljard ISK aan Tier II-kapitaal in de vorm van een instrument dat Íslandsbanki de mogelijkheid biedt ongedekte achtergestelde instrumenten uit te geven. De looptijd van deze instrumenten is tien jaar vanaf 30 december 2009. Het instrument houdt tevens een prikkel voor een exit in, in de vorm van een rentestijging na vijf jaar. Krachtens de overeenkomst is de jaarlijkse rentevoet 400 basispunten boven Euribor (40) voor de eerste vijf jaar en 500 basispunten boven Euribor in de periode van vijf tot tien jaar na het sluiten van de overeenkomst.

(80)

Samen met de hierboven beschreven Tier I-kapitaalmaatregelen zorgde de Tier II-kapitaalinbreng ervoor dat Íslandsbanki op 15 oktober 2009 voldeed aan de door de IJslandse financiële toezichthouder gestelde kapitaaltoereikendheidsvereiste van 16 %.

(81)

Teneinde te voldoen aan Richtlijn 97/9/EG van het Europees Parlement en de Raad van 3 maart 1997 inzake de beleggerscompensatiestelsels (41) en Richtlijn 94/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 1994 inzake de depositogarantiestelsels (42), nam IJsland wet nr. 98/1999 inzake depositogaranties en het beleggerscompensatiestelsel aan, waarbij het waarborgfonds voor depositohouders en beleggers werd ingesteld, dat wordt gefinancierd uit jaarlijkse bijdragen van de banken die worden berekend in verhouding tot de totale deposito's van die banken.

(82)

Om het publiek verder gerust te stellen aangaande de veiligheid van hun deposito's toen de crisis toesloeg, hielden de bankenreddingsmaatregelen van de IJslandse regering in het najaar van 2008 volgens de IJslandse autoriteiten ook een extra staatsgarantie in voor de deposito's bij binnenlandse zaken- en spaarbanken, buiten de werkingssfeer van wet nr. 98/1999 tot tenuitvoerlegging van de depositogarantierichtlijn 94/19/EG en de beleggerscompensatierichtlijn 97/9/EG om.

(83)

In een verklaring van het kabinet van de premier van 6 oktober 2008 werd het volgende gesteld: „De regering van IJsland benadrukt dat deposito's bij binnenlandse zaken- en spaarbanken en filialen daarvan in IJsland volledig zullen worden gedekt” (43). Deze verklaring werd door het kabinet van de huidige premier herhaald in februari en december 2009 (44). Voorts werd hiernaar verwezen in een intentieverklaring die op 7 april 2010 door de IJslandse regering naar het Internationaal Monetair Fonds werd gestuurd (en die is gepubliceerd op de website van het ministerie van Economische Zaken en van het IMF), gevolgd door een nieuwe intentieverklaring op 13 september 2010. In de betreffende brief, die was ondertekend door de premier, de minister van Financiën en de minister van Economische Zaken van IJsland en de president van de IJslandse Centrale Bank, staat het volgende vermeld: „Vooralsnog is het ons onverminderde streven om depositohouders volledig te beschermen, maar zodra de financiële stabiliteit is weergekeerd zullen we een plan opstellen voor de geleidelijke opheffing van deze algemene garantie” (45). Verder wordt in het ontwerp van begrotingswet 2011, in de paragraaf over staatsgaranties, in een voetnoot verwezen naar de IJslandse regeringsverklaring dat deposito's bij IJslandse banken een staatsgarantie genieten (46).

(84)

Een recente verklaring van Steingrímur Sigfússon, de huidige minister van Economische Zaken en ex-minister van Financiën (2009-2011), uitgesproken tijdens een debat in het IJslandse parlement over de regeringskosten verbonden aan de overname van SpKef door Landsbankinn, is een verdere illustratie van het bovenstaande: volgens de minister mag in dit verband de verklaring van de staat van najaar 2008 dat alle deposito's bij spaar- en zakenbanken veilig en beschermd zouden zijn, niet uit het oog worden verloren. „Sindsdien is alle werk hierop gebaseerd geweest (d.w.z. de verklaring) en het is helaas juist dat dit (d.w.z. betalingen in verband met SpKef) een van de grotere rekeningen is waar de staat rechtstreeks voor opdraait, als kosten voor het zeker stellen van de deposito's van alle inwoners van Suðurnes … en alle klanten van SpKef in de Westfjorden en het westen en noordwesten … Ik denk niet dat iemand gedacht zal hebben dat depositohouders in die gebieden anders behandeld zouden worden dan andere inwoners, dus de staat had wat dat betreft niet veel keus” (47).

(85)

Volgens de IJslandse regering zal de aanvullende depositogarantie worden opgeheven voordat de kapitaalcontroles helemaal zijn afgeschaft, wat volgens de IJslandse autoriteiten eind 2013 het geval zou moeten zijn.

(86)

Als voorwaarde voor de schuldeisers om deel te nemen in de nieuwe bank sloot de IJslandse regering op 11 september 2009 nog een overeenkomst met Íslandsbanki, die in werking zou treden als het afwikkelingscomité van Glitnir zou besluiten zijn optie uit te oefenen om meerderheidseigenaar van de bank te worden (48). Krachtens de overeenkomst kan het ministerie van Financiën onder de voorwaarden van de overeenkomst terugvorderbare staatsobligaties uitlenen tot een bedrag van maximaal 25 miljard ISK in ruil voor specifiek omschreven activa.

(87)

De belangrijkste bepalingen van deze liquiditeitsovereenkomst zijn:

(88)

Volgens de IJslandse autoriteiten is deze liquiditeitsfaciliteit nodig omdat het besluit van de schuldeisers om eigenaar van Íslandsbanki te worden een aanzienlijke vermindering van terugvorderbare activa in het bezit van de bank met zich bracht en de bank in een situatie bracht waarin zij mogelijk niet langer kon voldoen aan de eisen van de IJslandse financiële toezichthouder betreffende liquiditeitsreserves (49). Volgens de IJslandse autoriteiten is de faciliteit bedoeld als aanvullende maatregel die alleen dan wordt ingezet als andere liquiditeitsbronnen ontoereikend zijn. De prijs en de voorwaarden van de faciliteit zijn zodanig dat er in principe van afgezien zal worden zolang er andere opties voorhanden zijn. Er is tot op heden nog geen gebruikgemaakt van de faciliteit.

(89)

Op 9 maart 2009 nam de IJslandse financiële toezichthouder, daartoe gemachtigd door de noodwet, de bevoegdheden van de aandeelhouders van Straumur-Burdaras Investment Bank hf. („Straumur”) over en benoemde een afwikkelingscomité ter vervanging van de raad van bestuur (50). Na overleg met het afwikkelingscomité, schuldeisers, de IJslandse Centrale Bank en het ministerie van Financiën op 17 maart 2009 droeg de IJslandse financiële toezichthouder de depositoverplichtingen van Straumur over aan Íslandsbanki (51). In ruil hiervoor gaf Straumur een obligatie uit waarvoor haar activa als onderpand dienden, als terugbetaling voor deze overname van de depositoverplichtingen. De obligatie ten bedrage van 43 679 014 232 ISK, die op 3 april 2009 werd uitgegeven, liep tot en met 31 maart 2013. In de eerste twaalf maanden is zij rentedragend over het bedrag van REIBOR (52) plus 190 basispunten, daarna over REIBOR plus 100 basispunten tot de vervaldag. Tegelijkertijd sloten Íslandsbanki en het ministerie van Financiën een effectenuitleenovereenkomst, in het kader waarvan de regering terugvorderbare staatsobligaties verpandt als zekerheid voor de Straumur-claim, in ruil waarvoor Íslandsbanki liquide middelen van de IJslandse Centrale Bank kan verkrijgen voor zover die nodig zijn in verband met haar overname van de depositoverplichtingen van Straumur.

(90)

In deze overeenkomst verbindt Íslandsbanki zich ertoe de staat het bedrag van de staatsobligaties terug te betalen dat gelijk is aan de betalingen die de bank ontvangt uit hoofde van de door Straumur uitgegeven obligatie. De partijen kwamen tevens overeen dat de uitstaande staatsobligaties in handen van Íslandsbanki zouden blijven als Íslandsbanki niet de volledige betaling uit die Straumur-obligatie zou ontvangen en de staat de restschuld niet zou hebben voldaan. In wezen kwam het er dan ook op neer dat Íslandsbanki de depositoverplichtingen van Straumur overnam in ruil voor een overeenkomstig bedrag aan door de overheid gegarandeerde activa.

(91)

Zoals hierboven aangegeven zou de Straumur-obligatie op 31 maart 2013 vervallen. Zonder tussenkomst van de IJslandse staat is de obligatie inmiddels volledig afbetaald.

(92)

Zoals uitvoerig beschreven in Besluit nr. 126/11/COL van 13 april 2011 („het Byr-besluit”) verleende de IJslandse regering staatssteun in de vorm van kapitaal en een achtergestelde lening voor de oprichting van Byr, die de activiteiten van haar voorganger, Byr Savings Bank („het vroegere Byr”), voortzette. Hierbij werden de schuldeisers van het vroegere Byr samen met de IJslandse staat, die kapitaal voor de oprichting van de nieuwe onderneming had verschaft, aandeelhouders van (het nieuwe) Byr.

(93)

Bij de vaststelling van het Byr-besluit op 13 april 2011 was de jaarrekening voor 2010 nog niet beschikbaar. Dit neemt niet weg dat het management van Byr er op dat moment vertrouwen in had dat de reddingsmaatregelen die tijdelijk waren goedgekeurd door de Autoriteit in het Byr-besluit, zouden volstaan om de bank in elk geval overeind te houden tot het moment waarop een herstructureringsplan voor de levensvatbaarheid op lange termijn kon worden ingediend bij de Autoriteit. Tijdens de controle van de rekeningen van de bank voor het eerste semester van 2011 werd duidelijk dat verdere afschrijvingen van activa van Byr nodig waren, hetgeen leidde tot een lagere kapitaaltoereikendheidsratio van de bank.

(94)

Zoals in detail beschreven in Besluit nr. 325/11/COL van 19 oktober 2011 („het tweede Byr-besluit”) kon het daaruit voortvloeiende kapitaaltekort niet worden verholpen en werd Byr te koop aangeboden. De daaropvolgende verwerving, en met name de potentiële aanwending van staatssteun hiervoor door Íslandsbanki, werd in het tweede Byr-besluit goedgekeurd door de Autoriteit, onder voorbehoud van de uitkomsten van de formele onderzoekprocedure van de Autoriteit betreffende de vraag of de aan Íslandsbanki verleende steun verenigbaar was met de EER-overeenkomst, hetgeen wordt beoordeeld in dit besluit.

(95)

Voorts was de Autoriteit van oordeel dat het beschikbaar blijven van de achtergestelde lening in de tussenliggende periode, totdat de fusie van Byr en Íslandsbanki officieel gestalte zou krijgen, dus net zo lang als dat Byr een afzonderlijke rechtspersoon naar nationaal recht was, verenigbaar was met de werking van de EER-overeenkomst. Volgens de IJslandse autoriteiten heeft Byr noch Íslandsbanki ooit een beroep gedaan op de achtergestelde lening.

(96)

De Autoriteit gaf aan dat het definitieve over deze maatregelen te vellen oordeel afhing van de informatie in het herstructureringsplan voor de fusieonderneming van Íslandsbanki en Byr dat de IJslandse regering volgens haar eigen toezegging uiterlijk drie maanden na de uitvoering van de voorgenomen transactie zou indienen. Zoals hierboven beschreven werd dit plan, dat hieronder zal worden beoordeeld door de Autoriteit, tijdig overgelegd.

(97)

Op 31 maart 2011 dienden de IJslandse autoriteiten een herstructureringsplan voor Íslandsbanki in. Na de verwerving van Byr werd het plan aangepast en geactualiseerd, en op 22 februari 2012 opnieuw ingediend door de IJslandse autoriteiten (hierna „het herstructureringsplan” genoemd). Het plan werd aangevuld met een vijfjarig bedrijfsplan gedateerd op 14 januari 2012 (53) en een op 1 april 2012 bij de IJslandse financiële toezichthouder ingediend verslag over het intern beoordelingsproces van de kapitaaltoereikendheid (ICAAP, Internal Capital Adequacy Assessment Process).

(98)

In het herstructureringsplan en het vijfjarig bedrijfsplan wordt ingegaan op de substantiële kwesties levensvatbaarheid, lastenverdeling en beperking van de vervalsing van de mededinging. Volgens het herstructureringsplan zal Íslandsbanki zich richten op haar kernactiviteiten en de herstructurering van de leningportefeuilles van huishoudens en bedrijven.

(99)

Daarnaast hebben de IJslandse autoriteiten een ICAAP-verslag voor 2012 ingediend, waaruit blijkt dat Íslandsbanki de stresstest doorstaat.

(100)

Zoals hierboven aangegeven zal de herstructureringsperiode volgens de Autoriteit eindigen op 15 oktober 2014.

(101)

De IJslandse autoriteiten en de Bank denken dat Íslandsbanki door de herstructurering weer een solide, naar behoren gefinancierde bank zal worden met een gezonde kapitaalratio, die haar rol als kredietverstrekker aan de reële economie weer kan vervullen en kan blijven vervullen. Volgens hen kan dit worden gerealiseerd via de volgende stappen:

(102)

Alvorens nader in te gaan op elk van de bovengenoemde punten wordt eerst kort de visie van de bank uiteengezet op de in het herstructureringsplan voor Íslandsbanki gevolgde aanpak van de zwakke punten die hebben bijgedragen tot de ondergang van Glitnir. Hoewel Íslandsbanki gebaseerd is op de binnenlandse activiteiten van Glitnir, wordt benadrukt dat het toch een andere bank is. Voorts wordt gesteld dat er substantiële wijzigingen zijn doorgevoerd om zwakke punten te verhelpen die als medeoorzaak van de ineenstorting van de voorganger worden aangewezen. Enkele van de voornaamste veranderingen zijn wijzigingen in de regels betreffende kredietverstrekking aan gelieerde partijen, de afschaffing van kredietverstrekking met aandelen als onderpand en FX-leningen (54) aan klanten die geen inkomen in de betreffende valuta hebben, en andere strengere eisen aan de goedkeuring van leningen. Wat in feite hetzelfde is gebleven, is dat Íslandsbanki net zoals Glitnir een breed scala van financiële diensten op de IJslandse markt wil aanbieden; het verschil tussen het bankieren van Íslandsbanki vóór en na de crisis is dan ook niet zozeer zichtbaar aan het „wat” (de aangeboden diensten en producten) als wel aan het „hoe” (processen, procedures, documentatie, voorschriften en regulering). De visie van Íslandsbanki is samengevat in onderstaande grafiek 2:

Grafiek 2

Vroegere zwakke punten en de wijzigingen om deze te verhelpen

(103)

Het herstructureringsplan en vijfjarig bedrijfsplan zijn beide gebaseerd op een reeks algemene en economische aannamen (55). Deze aannamen vormen de economische onderbouwing van het uitgangsscenario zoals hieronder beschreven.

(104)

Volgens de algemene aannamen:

(105)

De raad van bestuur van Íslandsbanki heeft daarnaast ook een aantal financiële streefcijfers gesteld:

(106)

Volgens de macro-economische aannamen:

(107)

Zoals hierboven uiteengezet werden de meeste binnenlandse activa en passiva van Glitnir in oktober 2008 overgedragen aan Íslandsbanki. Als gevolg hiervan bleef het grootste deel van de wholesale schuld in de boedel van Glitnir, zodat Íslandsbanki nooit onder dezelfde schuldenlast gebukt ging als Glitnir. Volgens het herstructureringsplan betekent dit dat het probleem van de schuldafbouw van de balans van de bank in wezen al in oktober 2008 was opgelost.

(108)

Als gevolg van de hierboven beschreven kapitalisatiemaatregelen en de ontwikkelingen sinds de oprichting van de bank (met name de herwaardering van activa, hieronder nader uitgewerkt) lagen de kapitaalratio's van Íslandsbanki ruim boven de kapitaalvereisten van de IJslandse financiële toezichthouder, zoals hieronder aangegeven in tabel 2:

Tabel 2

Kapitaalratio's in de periode 2008-2011, bedragen in miljoen ISK

(109)

Volgens het samen met het herstructureringsverslag ingediende ICAAP-verslag gaat Íslandsbanki voor de periode 2012-2016 uit van de volgende kapitaalratio's, zoals hieronder aangegeven in tabel 3:

Tabel 3

Voorspelde kapitaalratio's voor de periode 2012-2016 en risicogewogen activa, bedragen in miljard ISK

(110)

Volgens deze cijfers anticipeert Íslandsbanki erop om tijdens de herstructureringsperiode en daarna ruim boven de kapitaalvereisten van de IJslandse financiële toezichthouder te blijven. […]

(111)

Volgens het herstructureringsplan, en zoals weergegeven in tabel 4, was het rendement op eigen vermogen van Íslandsbanki gezond sinds de oprichting van de bank in 2008 (met uitzondering van 2011) (58).

Tabel 4

Rendement op eigen vermogen in het verleden

Bovendien wordt in het herstructureringsplan uitgegaan van het volgende kapitaalrendement tijdens de herstructureringsperiode en daarna (tabel 5).

Tabel 5

Prognose voor rendement op eigen vermogen

(112)

Deze prognose is het resultaat van een meer gedetailleerde financiële planning in het herstructureringsplan, waarvan de volgende aspecten het meest relevant zijn:

(113)

Volgens de IJslandse autoriteiten is de uiterst solide prestatie van Íslandsbanki sinds de oprichting tot op zekere hoogte te danken aan de omstandigheid dat de leningportefeuille met een groot disagio van Glitnir werd verworven (59). Het disagio was en blijft een belangrijk deel van de inkomsten van de bank tijdens de herstructurering van de leningportefeuille. Volgens de prognose zal het disagio echter volledig zijn afgeschreven bij afronding van de herstructurering.

(114)

Om deze visie te schragen hebben de IJslandse autoriteiten een berekening overgelegd (tabel 6) die een indicatie geeft van hoe de jaarlijkse resultaten eruit gezien zouden hebben zonder het disagio en andere „onregelmatige posten”, zoals de afschrijving van goodwill in verband met de Byr-transactie.

Tabel 6

Winst gecorrigeerd voor „onregelmatige posten”

(115)

Afgaande op deze gegevens zou de bank nog altijd winst hebben gemaakt en zou dat tijdens de herstructureringsperiode zijn blijven doen, ook zonder het disagio (60). Het is evenwel niet duidelijk of beide bovengenoemde aspecten van het „groot disagio” in deze cijfers zijn meegenomen.

(116)

Wat de liquiditeit aangaat vereist de IJslandse financiële toezichthouder dat de contanten of geldwaarden 5 % van de direct opeisbare deposito's moeten bedragen en dat de banken bestand moeten zijn tegen het onmiddellijk wegstromen van 20 % van de deposito's. Daarnaast stelt de IJslandse Centrale Bank regels aan de liquiditeit van kredietinstellingen (61), volgens welke de liquide middelen en vlottende passiva van die instellingen worden ingedeeld naar type en vervaldag en worden gewogen naar risico. De liquide middelen van kredietinstellingen moeten hoger zijn dan de passiva voor de komende drie maanden. Verder houden de regels een bepaalde stresstest in waarbij een disagio wordt toegepast op verscheidene vermogensposten, en waarbij enerzijds wordt aangenomen dat aan alle verplichtingen moet zijn voldaan op de vervaldag, en anderzijds dat een deel van andere verplichtingen, zoals deposito's, moet worden betaald op korte termijn of zonder dat er een bepaalde termijn is gesteld.

(117)

Zoals blijkt uit de figuren A en B, voldeden de liquiditeitsreserves van Íslandsbanki in 2009, 2010 en 2011 aan de eisen van de IJslandse financiële toezichthouder.

Figuren A en B

Vervulling van liquiditeitseisen van de IJslandse financiële toezichthouder door Íslandsbanki

(118)

Uit figuur C blijkt dat de liquiditeitsratio's van Íslandsbanki in 2010 en 2011 verbeterden voor passiva met vervaldag binnen de komende drie en zes maanden, terwijl de indicator voor twaalf maanden eerder gelijk bleef.

[…]

[Grafiek met liquiditeitsratio's van Íslandsbanki

Waarden niet openbaar gemaakt om redenen van geheimhouding]

Figuur C

Historische liquiditeitsratio's:

(119)

De verwachte ontwikkeling van de liquiditeitspositie van Íslandsbanki, met name in geval van een stresssituatie, wordt hieronder verder besproken.

(120)

Vóór de financiële crises in 2008 nam de schuldenlast van de particuliere en zakelijke klanten van de bank steeds grotere proporties aan. Toen de economie en vooral de vastgoedprijzen daalden als direct gevolg van de crisis, konden de plotseling onder te hoge schulden gebukt gaande klanten in veel gevallen de rente op hun leningen niet langer betalen noch hun schuld aflossen, en werd hun eigen vermogen negatief. Afgezien van de algemene bedreiging van de economische welvaart van IJsland werd de plotselinge verslechtering die optrad in de leningportefeuille van de bank een ernstig risico voor haar levensvatbaarheid. Daarom werd de herstructurering van de particuliere en zakelijke leningportefeuilles (schuldafbouw), zoals weergegeven in het herstructureringsplan, een prioriteit voor Íslandsbanki.

(121)

Volgens de IJslandse autoriteiten heeft Íslandsbanki specifieke schuldverlichtingsprogramma's ontwikkeld en op het vlak van algemene maatregelen in dit verband samengewerkt met de staat en andere banken (bv. de hypotheekaanpassing van 110 %) (62).

(122)

Op basis van informatie die in november 2010 is gecompileerd, heeft Íslandsbanki een schets van de door haar gehanteerde herstructureringsmethoden overgelegd aan de Autoriteit. In die methoden wordt onderscheid gemaakt tussen schuldherstructurering voor bedrijven en schuldherstructurering voor huishoudens en individuele personen. Terwijl voor grotere bedrijven oplossingen op maat worden uitgewerkt, bestaat het aanbod aan het mkb in een aanpassing van de hoofdsom en/of een aanpassing van de uitstaande schuld/rente aan ofwel de waarde van de activa in het bedrijf, ofwel de vrije kasstroom.

(123)

Huishoudens en individuele personen wordt een verscheidenheid aan herstructureringsopties geboden, waaronder betaalvakanties, langere looptijden en flexibele betalingsregelingen.

(124)

Om de voortgang bij de herstructurering te bewaken heeft Íslandsbanki daarnaast ook een zogeheten „Restructuring Dashboard” ontwikkeld, dat eveneens aan de Autoriteit is overgelegd.

(125)

Volgens de IJslandse autoriteiten, en bepaalde onverwachte gebeurtenissen zoals het recente arrest van het IJslandse Hooggerechtshof over FX-leningen ten spijt, zal Íslandsbanki de herstructurering van haar zakelijke leningportefeuille eind 2012 hebben afgerond (2013 voor retailbankieren). Het is de bedoeling dat de aanpassing van de rentevoeten voor hypotheken eind 2014 zal zijn voltooid.

(126)

Íslandsbanki's depositobasis is sinds de oprichting redelijk stabiel gebleven op een niveau van rond de 400 miljard ISK en eind 2011 gestegen naar 535 miljard ISK door de fusie met Byr. Op dit moment bedragen de deposito's bijna 80 % van de totale passiva.

(127)

In 2010 en 2011 lag de deposito-leningverhouding van de bank rond en boven 80 %. Íslandsbanki gaat ervan uit dat de huidige lage depositorentes een stimulans voor beleggers zullen zijn om een deel van hun middelen over te hevelen naar beter renderende beleggingen naarmate er economisch herstel optreedt en de risicobereidheid toeneemt. Als gevolg daarvan voorziet de bank een mogelijke daling van de deposito-leningverhouding naar ongeveer […] % in 2016. De deposito's in buitenlandse valuta's zullen naar verwachting […] zijn. Íslandsbanki streeft naar een geleidelijke diversificatie van haar financieringsmix.

(128)

[…] (63).

(129)

Wat de financieringsbehoeften in ISK betreft, […]. Anderzijds was Íslandsbanki de eerste IJslandse bank die een gedekte obligatie uitgaf. De eerste uitgifte vond plaats in december 2011, een aan de CPI (64) gekoppelde uitgifte ter waarde van 4 miljard ISK. De uitgifte werd goed ontvangen door institutionele beleggers en overtekend. Íslandsbanki verwacht in 2012 kortlopend papier te kunnen uitgeven en de huidige uitgifte van gedekte obligaties met 10 miljard ISK per jaar te kunnen uitbreiden. […].

(130)

Volgens het herstructureringsplan zal de wijziging in de financieringsmix leiden tot een stijging van de financieringskosten in de geplande periode. De kosten van leningen worden verondersteld circa […] basispunten boven de basisrente voor de mix van de bank van CPI-geïndexeerde obligaties te liggen, en op […] basispunten voor niet-geïndexeerde obligaties; de kosten van deposito's liggen circa […] basispunten boven de basisrente.

(131)

Volgens het herstructureringsplan blijft Íslandsbanki zich richten op verdere efficiëntie en stroomlijning van haar activiteiten als tegenwicht voor de gestegen infrastructuurkosten, die zijn ontstaan door strengere controles van de regelgever en hogere belastingen. De bank stelt dat in 2011 grote inspanningen zijn geleverd om de kostenefficiëntie te verbeteren, maar benadrukt dat dit een langetermijnproject is dat aanpassingen in processen en voortdurende analyse vereist. Volgens het herstructureringsplan zal ook in 2012 veel aandacht worden besteed aan kostenbewustzijn, evenals aan kostenverlaging en kostenanalyse, waarbij de interne procedures van de bank tegen het licht zullen worden gehouden en waar nodig zullen worden verbeterd. Zoals hierboven aangegeven zullen deze maatregelen, naast de inkrimping van het personeelsbestand, naar verwachting leiden tot een daling van de kosten-inkomstenratio van 75 % in 2011 tot […] % in 2014.

(132)

Íslandsbanki heeft de Autoriteit ervan in kennis gesteld dat het afstemmen van de ondernemingsbestuursstructuren en -processen op nationale en internationale beste praktijken een van haar prioriteiten is. Met het oog hierop heeft Íslandsbanki een afdeling Risicobeheer en kredietbewaking in het leven geroepen. Aangezien deze afdeling zich bezighoudt met alle kwesties dienaangaande, raken haar werkzaamheden aan de alledaagse processen op alle afdelingen van de bank. In 2011 publiceerde Íslandsbanki voor het eerst een uitgebreid „Risk Book” (65), samen met het jaarverslag. Het jaarlijks te publiceren Risk Book geeft extra informatie over het risicobeheerkader, de kapitaalstructuur, de kapitaaltoereikendheid en de risicobeoordelingsprocessen van de bank, alsmede over de substantiële risico's waaraan zij blootstaat.

(133)

Onder verwijzing naar het ICAAP-verslag hebben de IJslandse autoriteiten in het herstructureringsplan een stressscenario voor Íslandsbanki opgenomen om aan te tonen dat Íslandsbanki in staat is ook op de lange termijn levensvatbaar te blijven.

(134)

Samen met de aannamen waarop het is gebaseerd, vormt het hierboven beschreven herstructureringsplan het uitgangsscenario.

(135)

In punt 5.9.3 van het herstructureringsplan heeft Íslandsbanki verwezen naar een stressscenario dat is uiteengezet in het op 1 april 2012 bij de IJslandse financiële toezichthouder ingediende ICAAP-verslag.

(136)

De voornaamste bevinding van het ICAAP-verslag uit 2012 is dat de kapitalisatie van Íslandsbanki ruimschoots voldoet aan de interne en externe minimumeisen en verder gaat dan wat beschouwd kan worden als een langetermijndoelstelling voor een bank die opereert onder „normale” bedrijfsomstandigheden. Volgens het verslag wijzen de interne minimale kapitaaleisen en de resultaten van de stresstests die zijn uitgevoerd in het kader van het lopende ICAAP erop dat de in het vijfjarig bedrijfsplan voorziene dividenduitkeringen redelijk lijken.

(137)

Volgens het ICAAP-verslag moet de besluitvorming over jaarlijkse dividenduitkeringen steunen op een actuele analyse van de kapitaaltoereikendheid en moet daarin ook de liquiditeitspositie van de bank worden meegenomen.

(138)

Volgens het ICAAP-verslag ligt de minimale kapitaalratio voor de bank tussen […] % — […] % van de risicogewogen activa. Voor eind 2012 wordt het minimaal benodigde kapitaal geschat op […] miljard ISK, waarvan […] miljard ISK vereist is onder pijler 2a in verband met risicofactoren die niet afgedekt zijn dan wel te laag zijn ingeschat onder pijler 1. In werkelijkheid bedroeg de kapitaalratio van de bank eind 2011 echter 22,6 %. Uit de stresstests komt naar voren dat een deel van het kapitaaloverschot nodig is om mogelijke tegenvallers voor de bank op te vangen, maar een geleidelijke uitbetaling van het kapitaaloverschot in de vorm van dividend valt redelijkerwijs te verwachten. Het kapitaal dat nodig wordt geacht om eventuele tegenvallers in een stresssituatie te ondervangen, is […] miljard ISK aan het begin van 2012, en het kapitaaloverschot aan het eind van 2012 is […] miljard, zoals weergegeven in tabel 7:

Tabel 7

Overzicht ICAAP-versla

(139)

In het ICAAP-verslag heeft Íslandsbanki een beoordeling gemaakt van de totale verliezen die mogelijk voortvloeien uit het kredietrisico, het marktrisico (in de handelsportefeuille en in de bankportefeuille), het operationele risico, het bedrijfsrisico (effect van hogere financieringskosten en een lagere vermindering van de operationele kosten, en het effect van […] % minder groei van de marktopbrengsten) en het juridische en politieke risico (bv. het effect van het recente arrest van het Hooggerechtshof over FX-leningen, geen extra herstel van de zakelijke portefeuille (zeevis, week-, schaal- en schelpdieren) en andere juridische en politieke risicofactoren.

(140)

Verder heeft Íslandsbanki een stresstest uitgevoerd naar de liquiditeitsratio van de bank. Hierbij is Íslandsbanki uitgegaan van een basis-stressscenario (68) en een ernstiger stressscenario, waarbij de verschillende bronnen van in- en uitgaande kasstromen aan een uiteenlopende mate van stress zijn blootgesteld. Gebleken is dat de bank goed gepositioneerd is om onverwachte onderbrekingen in de stroom van liquide middelen te ondervangen.

(141)

Zoals hierboven beschreven loopt de Tier II-kapitaalinbreng tien jaar vanaf december 2009. Wat de rentevergoeding betreft is er een clausule in de betreffende overeenkomst opgenomen voor een rentestijging na vijf jaar (d.w.z. 2014), van 400 naar 500 basispunten boven Euribor. Volgens de IJslandse autoriteiten moet deze stijging als stimulans voor de bank werken om dit kapitaal vanaf dat moment terug te betalen.

(142)

Evenals andere staatsdeelnemingen in financiële ondernemingen wordt het belang van 5 % dat de staat aanhoudt in Íslandsbanki, beheerd door het orgaan voor de financiële investeringen van de IJslandse staat (ISFI) (69). Op grond van de staatsbegroting voor 2012 is de regering gemachtigd de belangen die zij momenteel heeft in spaarbanken te verkopen, maar er is nog geen besluit genomen over de verkoop van de staatsdeelnemingen in de drie grote commerciële banken. Door de verantwoordelijke ministers is een werkgroep ingesteld, die moet nagaan hoe het aandelenbezit in de commerciële banken van de hand kan worden gedaan. De regering heeft aangegeven dat het niet haar bedoeling is de deelneming in Landsbankinn terug te brengen tot minder dan twee derde van het aandelenkapitaal van de bank, maar dat de belangen in Íslandsbanki en Arion Bank spoedig te koop zouden kunnen worden aangeboden of integraal, mét de banken, verkocht zouden kunnen worden, mochten hun meerderheidseigenaren besluiten tot verkoop, mits er een oplossing wordt gevonden voor bepaalde problemen (70).

(143)

Er is nog geen beroep gedaan op de speciale liquiditeitsfaciliteit, die slechts tot september 2012 beschikbaar is. De IJslandse autoriteiten zijn voornemens de regeringsverklaring over de allesomvattende depositogarantie in de nabije toekomst in te trekken, vóór de afschaffing van de kapitaalcontroles.

(144)

De obligatie in het kader van de Straumur-overeenkomst, die eind maart 2013 zou vervallen, werd begin 2012 volledig door Straumur afbetaald. Op dat moment kwam een einde aan de overname, door de staat, van het risico betreffende de toereikendheid van de onderliggende activa.

(145)

In het besluit tot inleiding van de procedure kwam de Autoriteit tot de voorlopige conclusie dat de maatregelen van de IJslandse staat om Íslandsbanki te kapitaliseren, en de liquiditeitsfaciliteit, staatssteun in de zin van artikel 61 van de EER-overeenkomst inhouden. Voorts kon zij niet uitsluiten dat er sprake was van staatssteun bij de depositogarantie en de Straumur-overeenkomst. Het besluit tot inleiding van de procedure had geen betrekking op de steunmaatregelen in verband met de verwerving van Byr, die door de Autoriteit tijdelijk werden goedgekeurd in de Byr-besluiten. In dit besluit zal de Autoriteit een definitief standpunt innemen over die maatregelen, die hun invloed op deze beoordeling blijven doen gelden.

(146)

Ten aanzien van de verenigbaarheid van de in het besluit tot inleiding van de procedure beoordeelde maatregelen oordeelde de Autoriteit dat slechts een definitief standpunt kon worden ingenomen op basis van een herstructureringsplan, dat nog niet was ingediend toen de Autoriteit de formele onderzoekprocedure op 15 december 2010 inleidde. Met name vanwege het feit dat er meer dan een jaar na de oprichting van Íslandsbanki nog altijd geen herstructureringsplan lag, had de Autoriteit twijfels over de verenigbaarheid van de steun.

(147)

De Autoriteit ontving een verklaring namens de schuldeisers van de vroegere bank, waarin zij onderstreepten dat zij beschouwd moesten worden als belanghebbenden en kenbaar maakten dat zij in een later stadium eventueel verdere opmerkingen zouden maken.

(148)

De IJslandse autoriteiten aanvaarden dat maatregelen die zijn getroffen bij de oprichting van New Glitnir Bank, thans Íslandsbanki genaamd, staatssteun vormen. Naar hun mening zijn deze maatregelen evenwel verenigbaar met de werking van de EER-overeenkomst op basis van artikel 61, lid 3, onder b), van de Overeenkomst, aangezien zij noodzakelijk, evenredig en passend zijn om een ernstige verstoring in de IJslandse economie op te heffen. De IJslandse autoriteiten zijn van oordeel dat de getroffen maatregelen in alle opzichten in overeenstemming zijn met de beginselen zoals uiteengezet in de richtsnoeren van de Autoriteit inzake staatssteun, waarbij zij aanvoeren dat de steun noodzakelijk is en niet hoger dan het minimaal benodigde bedrag.

(149)

Voorts benadrukken de IJslandse autoriteiten dat de voormalige aandeelhouders van Glitnir Bank al hun aandelen hebben verloren en geen compensatie van de staat hebben ontvangen, dat de steun zodanig is opgezet dat de nadelige gevolgen ervan voor concurrenten zo klein mogelijk zijn en dat de voorwaarden van de leningen (het Tier II-kapitaal) vergelijkbaar zijn met de markttarieven.

(150)

De IJslandse autoriteiten bestrijden dat de depositogarantie staatssteun inhoudt.

(151)

De IJslandse autoriteiten zijn een aantal verbintenissen aangegaan, waarvan het merendeel betrekking heeft op de vervalsing van de mededinging als gevolg van de te beoordelen steun. Deze verbintenissen staan beschreven in de bijlage.

(152)

Artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst luidt als volgt:

„Behoudens de afwijkingen waarin deze Overeenkomst voorziet, zijn steunmaatregelen van de lidstaten van de EG, de EVA-staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de werking van deze Overeenkomst, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen ongunstig beïnvloedt.”.

(153)

Hieronder zal de Autoriteit de volgende maatregelen (71) beoordelen:

Bovengenoemde maatregelen worden hieronder gezamenlijk aangeduid als „de kapitalisatiemaatregelen”. Daarnaast zal de Autoriteit het volgende beoordelen:

(154)

De Autoriteit wijst erop dat zij Íslandsbanki heeft aangemerkt als potentiële begunstigde van de staatssteun die in het tweede Byr-besluit aan Byr is verleend, en met name van de achtergestelde lening die beschikbaar werd gehouden totdat Byr met Íslandsbanki kon samengaan. Voorts herhaalt de Autoriteit dat de tijdelijk goedgekeurde reddingsmaatregelen voor Byr, die inmiddels is gefuseerd met Íslandsbanki, staatssteun vormen waarvan de verenigbaarheid uiteindelijk afhangt van het herstructureringsplan voor de fusieonderneming.

(155)

Zoals de voorlopige conclusie van de Autoriteit in het besluit tot inleiding van de procedure al luidde, is het duidelijk dat de kapitalisatiemaatregelen worden bekostigd met staatsmiddelen uit de IJslandse schatkist. Er is eveneens duidelijk sprake van staatsmiddelen in de aan Íslandsbanki ter beschikking staande liquiditeitsfaciliteit. Wat de Straumur-overeenkomst aangaat heeft de staat het risico op zich genomen dat gelegen was in het feit dat de activa van Straumur mogelijk ontoereikend waren om de overgedragen passiva (deposito's) van de Straumur-bank te dekken. In wezen garandeerde de staat eventuele tekorten te dekken, wat een (mogelijke) overdracht van staatsmiddelen met zich brengt.

(156)

Ten aanzien van de depositogarantie onderstreept de Autoriteit a priori dat de beoordeling daarvan zich beperkt tot de hierboven beschreven aanvullende depositogarantie, die in essentie bestaat in de verklaringen van de IJslandse regering dat deposito's bij binnenlandse zaken- en spaarbanken en filialen daarvan in IJsland volledig zullen worden gedekt.

(157)

Deze beoordeling doet geen afbreuk aan het standpunt van de Autoriteit over de verenigbaarheid van wet nr. 98/1999 en de maatregelen van de IJslandse regering en het waarborgfonds voor depositohouders en beleggers tijdens de financiële crisis met EER-wetgeving, met name Richtlijn 94/19/EG. Inzake de tenuitvoerlegging van de Richtlijnen 97/9/EG en 94/19/EG is de Autoriteit van mening dat voor zover dergelijke maatregelen staatssteun vormen, een gebruik van staatsmiddelen om te voldoen aan de verplichtingen krachtens EER-recht in de regel geen probleem is wat artikel 61 van de EER-overeenkomst betreft. Dit besluit heeft dan ook geen betrekking op die maatregelen.

(158)

De Autoriteit stelde in het besluit tot inleiding van de procedure dat zij nader zou onderzoeken of de hierboven beschreven verklaringen van de IJslandse staat nauwkeurig, stellig en onvoorwaardelijk genoeg en voldoende juridisch verbindend zijn om een toezegging om staatsmiddelen ter beschikking te stellen, in te houden (72). Bij de beoordeling of aan deze criteria is voldaan, stelt de Autoriteit vast dat de verklaringen een onherroepelijke toezegging van openbare middelen inhielden, zoals blijkt uit het feit dat de IJslandse staat al het mogelijke heeft gedaan om depositohouders te beschermen: de staat heeft niet alleen wijzigingen aangebracht in de prioriteit van depositohouders in failliete boedels (wat op zich geen gebruik van staatsmiddelen zou inhouden), maar heeft ook duidelijk gemaakt dat hij niet zou toestaan dat depositohouders enig verlies zouden lijden. De algemene overheidsgarantie voor alle deposito's bij binnenlandse zaken- en spaarbanken staat bovendien los van welk depositogarantiestelsel ook op basis van EER-wetgeving, daar de bescherming qua hoogte onbeperkt is en er geen financiële bijdrage wordt geleverd door de banken die van de maatregel profiteren.

(159)

De draagwijdte die de IJslandse regering geeft aan haar verklaring wordt geïllustreerd door de tussenkomst van de staat in de financiële sector sinds oktober 2008, die is ingegeven door de intentie om recht te doen aan deze verklaring. Deze tussenkomst hield maatregelen in om deposito's van financiële ondernemingen te dekken, zoals de oprichting van de drie commerciële banken, de overdracht van SPRON-deposito's aan Arion Bank, de overdracht van Straumur-deposito's aan Íslandsbanki, de overname door de IJslandse Centrale Bank van de deposito's van vijf spaarbanken bij Sparisjódabanki Íslands, de overdracht van deposito's bij Byr Savings Bank aan Byr hf, de overdracht van deposito's van Keflavík Savings Bank aan SpKef en de verantwoordelijkheid van de staat voor deposito's bij SpKef na de gedwongen fusie met Landsbankinn.

(160)

In feite hebben de IJslandse autoriteiten in diverse staatssteunzaken die de Autoriteit momenteel onderzoekt, en waarvan sommige hierboven zijn genoemd, aangevoerd dat de ter zake gekozen maatregel financieel gezien de minst bezwaarlijke optie was voor de IJslandse staat om zijn belofte van volledige bescherming van depositohouders na te komen.

(161)

Gelet op hetgeen voorafgaat is de Autoriteit van oordeel dat er sprake is van een juridisch verbindende, nauwkeurige, onvoorwaardelijke en stellige maatregel. De Autoriteit concludeert dan ook dat de verklaringen van de IJslandse staat volgens welke deposito's volledig worden gegarandeerd, een toezegging inhouden om staatsmiddelen in de zin van artikel 61 van de EER-overeenkomst ter beschikking te stellen.

(162)

Ten eerste moeten de steunmaatregelen de nieuwe bank voordelen verlenen die haar verlossen van lasten die zij normaliter uit haar eigen begroting bekostigt. Overeenkomstig haar voorlopige conclusie in het besluit tot inleiding van de procedure blijft de Autoriteit bij haar standpunt dat elk van de kapitalisatiemaatregelen de nieuwe bank een voordeel verleent, daar het verstrekte kapitaal zonder tussenkomst van de staat niet beschikbaar zou zijn geweest voor de bank.

(163)

Om vast te stellen of een investering in een onderneming, bijvoorbeeld door middel van een kapitaalinjectie, een voordeel met zich brengt, past de Autoriteit het beginsel van de investeerder in een markteconomie toe en beoordeelt zij of een onder normale marktvoorwaarden handelende particuliere investeerder die qua omvang vergelijkbaar is met het overheidsorgaan, een dergelijke investering zou hebben gedaan (73). Ten aanzien van kapitalisatiemaatregelen ten gunste van banken in moeilijkheden hebben de Europese Commissie (in tal van zaken sinds het begin van de financiële crisis (74)) en de Autoriteit (75) sinds het uitbreken van de financiële crisis in de regel het standpunt gehuldigd dat herkapitalisaties van banken door de staat neerkomen op staatssteun, gegeven de onrust en de onzekerheid die sinds het najaar van 2008 kenmerkend zijn geweest voor de financiële markten. Deze algemene opmerking is in het bijzonder van toepassing op de IJslandse financiële markten in 2008 en 2009, toen het hele systeem ineenstortte. De Autoriteit is derhalve van oordeel dat de kapitalisatiemaatregelen een voordeel verlenen aan Íslandsbanki, ondanks de uiteindelijke overdracht van 95 % van het kapitaal van de nieuwe bank aan de (overwegend particuliere) schuldeisers. De betrokkenheid van de particuliere sector bij de kapitalisatie van Íslandsbanki bestaat volledig uit de betrokkenheid van schuldeisers van de vroegere bank, die uitsluitend trachten hun verliezen zoveel mogelijk te beperken (76).

(164)

Hetzelfde gaat op voor de speciale liquiditeitsfaciliteit, die tot stand kwam als onderdeel van een pakket van bijstandsmaatregelen van de staat gericht op herstel van de activiteiten van een omgevallen bank binnen een nieuwe bank en stimulering van kapitaaldeelneming in de nieuwe bank door de schuldeisers van de omgevallen bank. Het is evident dat de staat hier in stapte omdat niet duidelijk was of Íslandsbanki voldoende liquide middelen zou kunnen verkrijgen op de markt. De staat handelde dus niet zozeer als een particuliere investeerder maar nam juist de rol van particuliere marktdeelnemers over, die ervoor terugschrokken krediet te verstrekken aan financiële ondernemingen. De Autoriteit bevestigt derhalve haar voorlopige conclusie in het besluit tot inleiding van de procedure en beschouwt de speciale liquiditeitsfaciliteit als een voorziening die een voordeel verleent aan Íslandsbanki.

(165)

Met betrekking tot de overdracht van activa en passiva van Straumur Bank (de Straumur-overeenkomst) plaatst de Autoriteit als positieve kanttekening dat de transactie als geheel beoogt Íslandsbanki slechts te compenseren voor de overgedragen passiva. Daar staat tegenover dat het risico dat de activa van Straumur minder waard zijn dan de overgedragen deposito's, en daarmee de verplichting om eventuele tekorten aan te vullen, volledig op de schouders van de staat rusten. Het heeft er dan ook alle schijn van dat Íslandsbanki, naast het ontvangen van bepaalde inkomsten (via rentebetalingen op de obligatie), op deze manier goodwill en extra marktaandeel kan verwerven zonder zelf enig risico te lopen. De Autoriteit concludeert dat dit een voordeel oplevert.

(166)

Tot slot dient de Autoriteit ook te beoordelen of de aanvullende depositogarantie voordeel oplevert voor Íslandsbanki en de IJslandse banken in het algemeen. De Autoriteit merkt in dit verband op dat, op het moment dat de verklaring met betrekking tot de depositogarantie voor het eerst werd afgelegd door de IJslandse autoriteiten, nog niet geheel duidelijk was hoe die garantie in de praktijk zou uitpakken, en met name welk effect een dergelijke ingreep zou hebben op een bank die haar financiële verplichtingen jegens haar depositohouders niet langer kon nakomen. Intussen is gebleken dat een dergelijke bank zou mogen omvallen, maar dat de IJslandse staat — bijvoorbeeld door deposito's aan een andere bank over te dragen en eventuele activatekorten aan te vullen — zou waarborgen dat die deposito's volledig zouden kunnen worden uitbetaald en dat de depositohouders altijd toegang zouden blijven houden tot het volledige bedrag van hun deposito's.

(167)

In de ogen van de Autoriteit is het van ondergeschikt belang hoe die onbeperkte garantie voor binnenlandse deposito's er in de praktijk precies uit zou gaan zien. Wat telt is dat de staat de verplichting op zich heeft genomen om onbeperkt in te stappen, mocht een bank niet langer in staat zijn deposito's uit te betalen.

(168)

Naar de mening van de Autoriteit heeft deze onbeperkte garantie Íslandsbanki bevoordeeld: ten eerste omdat zij een duidelijk concurrentievoordeel oplevert — een onbeperkte staatsgarantie en daarmee een significant veiligheidsnet — afgezet tegen andere investeringsopties en verstrekkers. Dit blijkt bijvoorbeeld uit een recent verslag van de minister van Economische Zaken, waarin onder meer het volgende is te lezen: „IJslandse financiële ondernemingen opereren momenteel in een beschermde omgeving, met kapitaalcontroles en een allesomvattende depositogarantie. Onder dergelijke omstandigheden zijn bankdeposito's vrijwel de enige veilige optie voor IJslandse spaarders” (77).

(169)

Ten tweede lijkt het duidelijk dat Íslandsbanki net als haar voorganger gemakkelijker te maken had kunnen krijgen met een stormloop op haar deposito's, als er geen garantie zou zijn geweest (78). De bank had dus waarschijnlijk hogere rentes moeten betalen (als compensatie voor het risico) om hetzelfde bedrag aan deposito's aan te trekken of zelfs te behouden, indien de IJslandse staat niet de aanvullende, onbeperkte depositogarantie op zich had genomen. De Autoriteit concludeert dan ook dat de depositogarantie een voordeel oplevert voor de bank.

(170)

Ten tweede moet de steunmaatregel selectief zijn in de zin dat de maatregel „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” begunstigt. De kapitalisatiemaatregelen, de liquiditeitsfaciliteit en de Straumur-overeenkomst zijn selectief, daar ze alleen ten goede komen aan Íslandsbanki.

(171)

Aangezien er ook sprake kan zijn van selectieve staatssteun in situaties waarin een of meer sectoren van de economie profiteren en andere niet, beschouwt de Autoriteit ook de staatsgarantie voor deposito's, die immers ten goede komt aan de IJslandse banksector als geheel, als selectief. Deze conclusie volgt eveneens uit bovenstaande overwegingen volgens welke banken worden bevoordeeld boven andere ondernemingen die spaar- en beleggingsmogelijkheden bieden.

(172)

De maatregelen versterken de positie van Íslandsbanki ten opzichte van (mogelijke) concurrenten in IJsland en andere EER-staten. Íslandsbanki is een onderneming die, zoals hierboven beschreven, actief is op financiële markten waar sprake is van open, internationale concurrentie in de EER. Hoewel de IJslandse financiële markten met name als gevolg van de kapitaalcontroles tamelijk geïsoleerd zijn op dit moment, is er nog steeds (potentieel voor) grensoverschrijdende handel, die zal toenemen als de kapitaalcontroles eenmaal zijn afgeschaft. Alle te beoordelen maatregelen moeten daarom worden beschouwd als maatregelen die de mededinging vervalsen en het handelsverkeer tussen de partijen bij de EER-overeenkomst ongunstig beïnvloeden (79).

(173)

De Autoriteit komt derhalve tot de slotsom dat de maatregelen van de IJslandse staat om de nieuwe bank te kapitaliseren, evenals de liquiditeitsfaciliteit, de depositogarantie en de Straumur-overeenkomst staatssteun inhouden in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst. De Autoriteit wijst erop dat zij dezelfde conclusie trok ten aanzien van de kapitalisatiemaatregelen die in de Byr-besluiten aan Byr zijn toegekend.

(174)

Krachtens artikel 1, lid 3, van deel I van Protocol 3 bij de Toezichtovereenkomst, wordt „de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. […] De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid”.

(175)

De IJslandse autoriteiten hebben de steunmaatregelen die worden bestreken door het besluit tot inleiding van de procedure, niet bij de Autoriteit aangemeld vóór de tenuitvoerlegging ervan. De Autoriteit concludeert dan ook dat de IJslandse autoriteiten niet aan hun verplichtingen krachtens artikel 1, lid 3, van deel I van Protocol 3 hebben voldaan. Het verlenen van de met die maatregelen gemoeide steun was derhalve onrechtmatig.

(176)

Als opmerking vooraf stelt de Autoriteit dat Íslandsbanki weliswaar een nieuwe, in 2008 opgerichte rechtspersoon is, maar wat de binnenlandse activiteiten betreft duidelijk de economische opvolger is van Glitnir, in die zin dat er sprake is van economische continuïteit tussen beide entiteiten. Aangezien die economische activiteiten, die vanaf het najaar van 2008 werden verricht door Íslandsbanki, zonder de steun niet voortgezet hadden kunnen worden, beschouwt de Autoriteit de bank als een onderneming in moeilijkheden.

(177)

Bovendien zijn de te beoordelen maatregelen zowel reddingsmaatregelen als herstructureringsmaatregelen. Zoals aangegeven in het besluit tot inleiding van de procedure zou de Autoriteit de maatregelen waarschijnlijk tijdelijk hebben goedgekeurd als verenigbare reddingssteun indien zij vóór de tenuitvoerlegging ervan zouden zijn aangemeld, voordat vervolgens een definitief standpunt hierover zou worden ingenomen op basis van een herstructureringsplan. Daar deze tijdige aanmelding evenwel niet heeft plaatsgevonden, leidde de Autoriteit de formele onderzoekprocedure in en verzocht zij om de indiening van een herstructureringsplan. Zoals hierboven aangegeven hangt het wel of niet verenigbaar zijn van deze maatregelen uiteindelijk af van het antwoord op de vraag of het herstructureringsplan voldoet aan de criteria van de toepasselijke staatssteunrichtsnoeren van de Autoriteit voor ondernemingen in moeilijkheden.

(178)

Hoewel staatssteun aan ondernemingen in moeilijkheden, zoals Íslandsbanki, normaliter wordt beoordeeld aan de hand van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst, kan de Autoriteit uit hoofde van artikel 61, lid 3, onder b), van de Overeenkomst staatssteun toestaan „om een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat van de EG of een EVA-staat op te heffen”. Zoals gesteld in paragraaf 8 van de richtsnoeren voor het bankwezen (80) herhaalt de Autoriteit dat, in overeenstemming met de rechtspraak en de beschikkingspraktijk van de Europese Commissie, artikel 61, lid 3, onder b), van de EER-overeenkomst restrictief moet worden uitgelegd ten aanzien van de vraag wat als een ernstige verstoring in de economie van een EVA-staat kan worden beschouwd.

(179)

Zoals hierboven uitvoerig beschreven hebben de IJslandse autoriteiten uitgelegd dat het IJslandse financiële systeem in oktober 2008 een fase inging die gekenschetst kan worden als een systeemcrisis, die binnen enkele dagen leidde tot de ineenstorting van de grootste banken en de belangrijkste spaarbanken. Het gezamenlijke marktaandeel van de omgevallen financiële instellingen was in de meeste segmenten van de IJslandse financiële markt meer dan 90 %. Deze problemen gingen gepaard met een sterke daling van het vertrouwen in de munteenheid van het land. De reële economie van IJsland werd zwaar getroffen door de financiële crisis. Hoewel er inmiddels meer dan drie jaar verstreken zijn sinds het uitbreken van de crisis, bevindt het IJslandse financiële systeem zich nog steeds in zwaar weer. Ook al is de situatie sinds 2008 al in veel rustiger vaarwater gekomen, het is evident dat de maatregelen op het moment dat zij genomen werden, bedoeld waren om een ernstige verstoring in de IJslandse economie te verhelpen.

(180)

Artikel 61, lid 3, onder b), van de EER-overeenkomst wordt dan ook beschouwd als zijnde van toepassing in dit geval.

(181)

In de staatssteunrichtsnoeren van de Autoriteit betreffende het herstel van de levensvatbaarheid en de beoordeling van de herstructureringsmaatregelen in de financiële sector in de huidige crisis met inachtneming van de staatssteunregels (81) („de herstructureringsrichtsnoeren”) worden de staatssteunregels genoemd die van toepassing zijn op de herstructurering van financiële instellingen in de huidige crisis. Volgens de herstructureringsrichtsnoeren moet de herstructurering van een financiële instelling in het kader van de huidige financiële crisis, wil zij verenigbaar zijn met artikel 61, lid 3, onder b), van de EER-overeenkomst:

(182)

Op basis van het voor Íslandsbanki ingediende herstructureringsplan, waarin ook de verwerving van Byr is meegenomen, zal de Autoriteit hieronder dus toetsen of aan deze criteria is voldaan, en of de hierboven beschreven steunmaatregelen en de maatregelen die door de Autoriteit in het Byr-besluit zijn genoemd, derhalve verenigbare herstructureringssteun vormen.

(183)

Herstel van de levensvatbaarheid op lange termijn van een begunstigde van herstructureringssteun is het hoofddoel van dergelijke steun, en nagaan of dat doel met die steun bereikt wordt, is een belangrijk aspect bij de vaststelling van de verenigbaarheid ervan.

(184)

Zoals hierboven aangegeven zijn de onrust in de IJslandse economie als rechtstreeks gevolg van de ontwikkelingen in het najaar van 2008, de aanwezigheid van buitengewone maatregelen zoals de kapitaalcontroles, een in ontwikkeling zijnde regelgevingsomgeving en de macro-economische vooruitzichten, die een zekere recente mate van stabilisatie ten spijt toch wat onzeker blijven, met name gezien de zich voortslepende economische rampspoed in de eurozone, er debet aan dat het winstgevend maken van een bank en het zeker stellen van de levensvatbaarheid ervan op lange termijn, gerust een uitdaging genoemd kunnen worden. De Autoriteit benadrukt a priori dat dit soort overwegingen meegenomen moeten worden in de onderstaande beoordeling.

(185)

In onderdeel 2 van de herstructureringsrichtsnoeren wordt gesteld dat de EER-staat een alomvattend en gedetailleerd herstructureringsplan met volledige informatie over het bedrijfsmodel moet overleggen, dat de levensvatbaarheid van de bank op lange termijn herstelt. Op grond van paragraaf 10 van de herstructureringsrichtsnoeren dient het herstructureringsplan te vermelden wat de oorzaken van problemen van de bank zijn en wat de eigen zwakke punten van de bank zijn, en dient het aan te geven hoe de voorgenomen herstructureringsmaatregelen de onderliggende problemen van de bank kunnen oplossen.

(186)

De oorzaken van de moeilijkheden van Íslandsbanki zijn zowel in het herstructureringsplan als in het verslag van de bijzondere onderzoekscommissie uitvoerig belicht. Als hoofdoorzaken op het niveau van de bank werden in dit verslag onder meer genoemd de buitensporige en onhoudbare expansie, de hefboomfinanciering door de bankeigenaren, het gebrek aan risicospreiding, het zwakke eigen vermogen en de omvang van de banken afgezet tegen de IJslandse economie. Bovendien had de expansie van Glitnir gestalte gekregen via met veel vreemd vermogen gefinancierde overnames (82) en zakelijk-vastgoedmarkten buiten IJsland. Ook leunde de bank in grote mate op kortlopende wholesale funding, nam zij grote risico's door leningen aan haar eigenaren en had zij grote enkelvoudige posities.

(187)

Hoewel in het herstructureringsplan voor Íslandsbanki wordt ingegaan op vele van de bovengenoemde zwakke punten van de bank, is de Autoriteit van mening dat het omvallen van Glitnir, en de ineenstorting van de IJslandse financiële sector, tevens te wijten was aan een aantal specifiek IJslandse factoren, die verband houden met de geringe omvang van het land en de tekortkomingen op regelgevings- en toezichtsgebied, waar op gewezen is door de bijzondere onderzoekscommissie. De levensvatbaarheid op lange termijn van Íslandsbanki, net zoals die van elke andere IJslandse bank, hangt dan ook niet alleen af van de maatregelen die getroffen worden op het niveau van de bank zelf, maar ook van de mate waarin die tekortkomingen zijn verholpen.

(188)

Wat dit betreft, benoemt de Autoriteit de in de bijlage toegelichte wijzigingen in het regelgevings- en toezichtskader die door de IJslandse autoriteiten zijn doorgevoerd, als positief.

(189)

Ten eerste zijn de bevoegdheden van de IJslandse financiële toezichthouder versterkt, onder meer in de vorm van nieuwe verantwoordelijkheden betreffende grote enkelvoudige posities en de daaraan verbonden risico's, waarmee naar het oordeel van de Autoriteit een van de factoren wordt aangepakt die hebben geleid tot de financiële ineenstorting.

(190)

Ten tweede wil men met de tijdelijke strenge eisen inzake de kapitaaltoereikendheidsratio en een aantal onderpandbepalingen, met name het verbod op ruimere kredietverstrekking met eigen aandelen als onderpand, bewerkstelligen dat IJslandse banken niet opnieuw een zwakke kapitaalpositie kunnen opbouwen. De Autoriteit denkt dat deze maatregelen de veerkracht van de IJslandse banken zullen vergroten.

(191)

Ten derde is een reeks maatregelen doorgevoerd inzake de aanstelling van directeuren en leden van de raad van bestuur en hun beloning. Daarnaast zijn er strengere regels opgesteld voor de kredietverstrekking aan gelieerde partijen (zoals eigenaren), en kan de IJslandse financiële toezichthouder een bank voortaan verbieden zich bezig te houden met bepaalde activiteiten, als de IJslandse financiële toezichthouder daar aanleiding toe ziet. De externe en interne boekhoudregels zijn ook gewijzigd; zo is bijvoorbeeld de periode gedurende welke een externe accountant voor een en dezelfde bank kan werken, verkort. De Autoriteit stelt met tevredenheid vast dat deze maatregelen bedoeld zijn om een herhaling van bepaalde gebeurtenissen te voorkomen waar het gaat om de eigenaren en hoogste leidinggevenden. De maatregelen betekenen tevens een versterking van de externe risicocontrole, hetgeen eveneens leidt tot verhoogde levensvatbaarheidskansen voor de bank.

(192)

Ten vierde wordt volgens de IJslandse autoriteiten de reeds genoemde mogelijkheid voor de IJslandse financiële toezichthouder om beperkingen op te leggen aan de activiteiten van een bank, ook ingegeven door de grootschalige deposito-opname door IJslandse zakenbanken vóór de crisis, die hun ondergang op zijn minst versneld lijkt te hebben. Voorts lijken de nieuwe regels voor liquiditeit en deviezenposities (83) naar de opvatting van de Autoriteit ook zekere restricties met zich mee te brengen waar het gaat om de mogelijkheid voor de bank om disproportionele hoeveelheden deposito's in buitenlandse valuta's aan te trekken, voor zover dat de bedrijfsvoering van de bank kwetsbaarder maakt voor wisselkoers- en liquiditeitsrisico's. De Autoriteit is verheugd dat de IJslandse autoriteiten deze leemte in de regelgeving hebben opgevuld.

(193)

Voor het herstructureringsplan en de maatregelen op het niveau van de bank heeft Íslandsbanki in wezen teruggegrepen op een wat traditioneler bankiersmodel, waarbij het accent veeleer ligt op de kernsectoren waar de bank vooral sterk in is (binnenlands bankieren, zeevis, week-, schaal- en schelpdieren en geothermische energie), die hoofdzakelijk zullen worden gefinancierd uit klantendeposito's.

(194)

De deposito-leningratio zal verder dalen van circa 80 % naar […] % aan het einde van de herstructureringsperiode […].

(195)

Zoals hierboven aangegeven leunde Íslandsbanki — vergeleken met Glitnir — vanaf de oprichting veel en veel minder op vreemd vermogen, en daar het grootste deel van de wholesale schuld in de boedel van Glitnir bleef, zal de bank volgens het herstructureringsplan voor de ongedekte schuld slechts in zeer beperkte mate een beroep hoeven te doen op herfinanciering op de internationale markten.

(196)

In feite is het beroep op wholesale markten voor herfinanciering een van de voornaamste redenen voor de ondergang van Glitnir gebleken. Tot nu toe was Íslandsbanki's financiering hoofdzakelijk gebaseerd op deposito's en eigen vermogen, maar het herstructureringsplan voorziet een lichte vermindering van het aandeel van deposito's, van 80 % naar […] % van de totale passiva, […]. Íslandsbanki wil dit compenseren door middel van de uitgifte van gedekte obligaties op de binnenlandse markt. De bank heeft al een geslaagde emissie van gedekte obligaties ter waarde van 4 miljard ISK gedaan in december 2011, en […].

(197)

[…]. Íslandsbanki denkt dat de momenteel beperkte belangstelling van beleggers voor ongedekt IJslands waardepapier kan toenemen zodra de onbeperkte depositogarantie is opgeheven. Op basis van de door de IJslandse autoriteiten meegedeelde feiten stelt de Autoriteit dat de financieringssituatie van de bank gezond lijkt tot het einde van de herstructureringsperiode. Gelet op de onzekerheid rond de depositogarantie en de kapitaalcontroles, en de onduidelijke toekomstige ontwikkelingen op de (staats)schuldmarkten, kan zij geen definitieve conclusie trekken ten aanzien van de vraag of de financieringsstrategie van Íslandsbanki op de lange termijn inderdaad zo zal uitpakken zoals nu wordt voorzien. Gezien het niet onbelangrijke beroep dat tijdens de herstructureringsperiode op deposito's en gedekte obligaties wordt gedaan, en de prominente plaats die deze schuldsoorten op de balans innemen, geeft de Autoriteit toe dat lichte aanpassingen van de financieringsstrategie die gaandeweg nodig mochten blijken, geen bedreiging vormen voor de levensvatbaarheid van de bank.

(198)

Wat de activazijde van de balans aangaat bleven de meest riskante, internationale activa — zoals de zakelijk-vastgoedeffecten in het buitenland — ook in de boedel van Glitnir. Daardoor kromp de balans met 85 %. Een zeer zwakke plek in het bedrijfsmodel van Glitnir — vertrouwen op riskante internationale activa zonder dat de risico's goed in kaart waren gebracht, in combinatie met een beperkte kennis van de markt — is daarmee verholpen. De Autoriteit juicht het toe dat de bank zich in de toekomst, mits het herstructureringsplan wordt gevolgd, niet meer zal inlaten met soortgelijke activiteiten en zich veeleer zal richten op haar traditionele kernactiviteiten.

(199)

Het is duidelijk dat de bank sinds de oprichting is gegroeid, met name via de verwerving van Byr. Volgens het herstructureringsplan heeft dit echter geen grote impact op het bedrijfsmodel van Íslandsbanki, aangezien Byr hoofdzakelijk beschikte over binnenlandse activa van dezelfde aard als die in Íslandsbanki's portefeuille. De Autoriteit is hoe dan ook van mening dat de toegezegde afstoting, waar hieronder nader op zal worden ingegaan, ertoe zal bijdragen dat Íslandsbanki zich beter zal kunnen concentreren op haar kernactiviteiten.

(200)

Wat de activaportefeuille betreft lag en ligt er voor de bank een stevige uitdaging in de herstructurering van de leningen die vanuit Glitnir zijn overgedragen. In dit verband stelt de Autoriteit met tevredenheid vast dat dit herstructureringsproces een prioriteit is voor de bank, zoals blijkt uit de vele algemene en op de specifieke situaties toegesneden voorstellen die de bank heeft gedaan aan haar diep in de schulden zittende klanten. Hoewel het proces minder snel verloopt dan aanvankelijk in de bedoeling lag, is er al veel bereikt. Op 8 februari 2012 hadden 2 680 bedrijven bijvoorbeeld al een of andere vorm van herstructurering ondergaan, en volgens de IJslandse autoriteiten waren verreweg de meeste bedrijven daarna in staat hun schuld af te lossen.

(201)

Volgens de Autoriteit blijkt hieruit dat de herstructureringsmethoden van Íslandsbanki effectief zijn. Voorts is het op basis van de gegevens in het „Restructuring Dashboard” van de bank een realistische aanname dat de bank haar doelstelling zal halen, namelijk de voltooiing van de herstructurering van de bedrijfsschuld tegen eind 2012 en van de retailschuld in 2013. Behoudens onverwachte ontwikkelingen in de macro-economische omgeving in IJsland of daarbuiten, zou dit volgens de Autoriteit over het geheel genomen betekenen dat Íslandsbanki uiterlijk aan het eind van de herstructureringsperiode een relatief gezonde balans en goed presterende leningportefeuilles zal hebben.

(202)

Zoals gezegd was de zwakke kapitalisatie van Glitnir een van de factoren die tot haar ondergang hebben geleid. Volgens de prognose in Íslandsbanki's herstructureringsplan zal de bank gedurende de gehele herstructureringsperiode ruim boven de minimale kapitaaltoereikendheidsratio van 16 % blijven die de IJslandse financiële toezichthouder verplicht heeft gesteld. Deze ratio ligt ruim boven het toekomstige Basel III-minimum van 10,5 %. Zelfs in de stresssituatie die Íslandsbanki heeft geschetst in samenhang met het aan het herstructureringsplan gehechte ICAAP-verslag van dit jaar, zou de kapitaaltoereikendheidsratio niet onder deze hoge benchmark uitkomen. Volgens het herstructureringsplan zal Íslandsbanki haar kapitaalratio geleidelijk terugbrengen om de winstgevendheid te verhogen en een begin te maken met het uitkeren van dividend (84). De Autoriteit acht het prudent en geruststellend dat er zelfs in de stresssituatie zoals geschetst door Íslandsbanki, die op redelijke parameters lijkt te steunen, een kapitaaloverschot van meer dan […] miljard ISK overblijft, waarmee Íslandsbanki in een operationele omgeving zoals hierboven beschreven over een significante capaciteit beschikt om onverwachte tegenvallers op te vangen.

(203)

Ten aanzien van de liquiditeitspositie van de bank stelt de Autoriteit vast dat de huidige situatie, uitgaande van het herstructureringsplan, voldoende robuust lijkt en dat niets erop wijst dat die tijdens de herstructureringsperiode aanzienlijk zou kunnen verslechteren. Voorts is de Autoriteit de mening toegedaan dat de stresstest betreffende de liquiditeitsratio van de bank in de context van het ICAAP-verslag, volgens welke de bank terdege is voorbereid op tegenvallers, erop lijkt te wijzen dat Íslandsbanki's liquiditeitssituatie gezond is.

(204)

De Autoriteit staat ook positief tegenover de veranderingen in het ondernemingsbestuur en risicobeheer van Íslandsbanki zoals hierboven beschreven, omdat daarmee een zwak punt in de bedrijfsvoering van Glitnir wordt aangepakt en een bijdrage wordt geleverd aan een objectievere en professionelere risicobeoordeling binnen de bank.

(205)

Op het vlak van de winstgevendheid bepalen de herstructureringsrichtsnoeren tevens dat uit het herstructureringsplan moet blijken hoe de bank zo snel mogelijk opnieuw levensvatbaar zal worden zonder staatssteun. De bank moet met name een passend rendement op eigen vermogen kunnen genereren en tegelijkertijd alle kosten van de normale bedrijfsvoering kunnen dekken en voldoen aan de toepasselijke wettelijke voorschriften. Inzonderheid in paragraaf 13 van de herstructureringsrichtsnoeren wordt aangegeven dat levensvatbaarheid op lange termijn wordt bereikt wanneer een bank in staat is al haar kosten te dekken, daaronder begrepen afschrijvingen en financiële lasten, en een passend rendement op eigen vermogen te bieden, rekening houdende met het risicoprofiel van de bank.

(206)

Hier aangekomen brengt de Autoriteit nog eens in herinnering wat hierboven al is besproken, namelijk dat de economische omgeving waarin Íslandsbanki opereert voor elke bank een uitdaging zou zijn. Daarom spreekt de Autoriteit haar tevredenheid uit over de winstprognose in het herstructureringsplan, omdat die winst ondanks de hoge kapitaalratio adequaat is en meestentijds boven Íslandsbanki's eigen streefcijfers ligt gedurende het grootste deel van de herstructureringsperiode en daarna. Tussen 2009 en 2014 fluctueert het rendement op eigen vermogen tussen […] % en […] %. Zoals hierboven beschreven is de […]fluctuatie voornamelijk terug te voeren op niet-standaardsituaties en -gebeurtenissen, zoals de winsten voortvloeiende uit de waardering van de activa die vanuit Glitnir zijn overgedragen enerzijds en de afschrijvingen in verband met het recente arrest van het Hooggerechtshof over FX-leningen en de verwerving van Byr anderzijds. Volgens het herstructureringsplan zullen dergelijke gebeurtenissen zich, naar het zich nu laat aanzien, niet voordoen na 2013, en van 2014 tot en met 2016 zal het rendement op eigen vermogen naar verwachting stijgen van […] % naar […] %. De door de IJslandse autoriteiten overgelegde berekening, waarin de winst- en verliesrekening is gezuiverd van die niet-standaardposten, geeft aan dat de bank in de periode 2008-2016 al relatief stabiele winsten heeft gemaakt en dat zal blijven doen. Het hierboven genoemde verslag van het orgaan voor de financiële investeringen van de IJslandse staat (ISFI) lijkt deze conclusie te ondersteunen. Hoewel niet duidelijk is of in deze berekeningen ook de winsten uit het „groot disagio” volledig zijn meegenomen, merkt de Autoriteit op dat de bank na 2013, het jaar waarin het disagio naar verwachting volledig zal zijn geabsorbeerd, volgens het herstructureringsplan jaarlijks een winst zal maken tussen […] en […] miljard ISK.

(207)

Enkele van de meest relevante en meer gedetailleerde aspecten van de financiële planning waarop het herstructureringsplan is gebaseerd zijn hierboven al besproken, zoals de dalende inkomsten uit de kernsegmenten zakelijk bankieren en retailbankieren in de herstructureringsperiode. Het schijnt de Autoriteit toe dat dit voornamelijk een gevolg is van de absorptie van het disagio, en een afspiegeling vormt van de stijgende financieringskosten (voortvloeiend uit een grotere diversificatie aan de passivazijde, met een groter aandeel van de schuld met langere looptijd) en een daling van de netto-interestmarge van de huidige 4,4 % naar […] %. De Autoriteit is van mening dat het prudent is niet uit te gaan van stijgende inkomsten in deze segmenten. Het lijkt inderdaad waarschijnlijk dat de financieringskosten licht zullen stijgen (volgens het herstructureringsplan met maximaal […] basispunten). Ten aanzien van de interestmarge merkt de Autoriteit op dat die zelfs na de verwachte daling naar […] %, tamelijk hoog is in vergelijking met het buitenland (85). Volgens de IJslandse autoriteiten bevond de marge zich in de afgelopen decennia ongeveer op dat peil of hoger, en is die marge onder meer toe te schrijven aan het hoge-rentevoetklimaat in IJsland, het lagere aandeel van hypotheken in de leningportefeuille en de geringere omvang van de banken. Omdat de Autoriteit deze uitleg redelijk vindt, is dit aspect van de financiële planning in haar ogen voldoende plausibel.

(208)

Een andere belangrijke factor voor de toekomstige winstgevendheid zijn volgens het herstructureringsplan hogere provisie- en commissie-inkomsten, die volgens de prognoses met […] zullen stijgen in de planningsperiode […]. Deze stijging zou dan moeten resulteren in een winst van […] ISK in 2016. De IJslandse autoriteiten voeren aan dat deze prognoses plausibel zijn, daar activiteiten die dergelijke inkomsten opleveren, zoals aandelenmarkttransacties en handel in vreemde valuta's, vrijwel tot stilstand zijn gekomen na de ineenstorting en als gevolg van de kapitaalcontroles. Aangezien het volgens de IJslandse autoriteiten realistisch is om uit te gaan van een substantiële toename van de beursactiviteit en de kapitaalcontroles naar verwachting eind 2013 zullen worden afgeschaft, stelt de Autoriteit de aannemelijkheid van deze cijfers niet ter discussie.

(209)

Los van de inkomstenzijde van de winst- en verliesrekeningprognose heeft de bank een aantal hierboven beschreven initiatieven genomen ter verhoging van de efficiency en verlaging van de kosten, onder meer via een inkrimping van het personeelsbestand met bijna 10 %, wat al met al zou moeten leiden tot een daling van de kosten-inkomstenratio van 75 % naar […] % in 2014. De Autoriteit juicht deze inspanningen toe, daar de huidige ratio internationaal gezien behoorlijk hoog is. Ook is zij van mening dat deze doelstelling op basis van het herstructureringsplan zeker haalbaar is, aangezien de afronding van de herstructurering van de portefeuille die is geërfd van Glitnir en de verwachte vermindering van toezichthoudende werkzaamheden het inderdaad mogelijk zouden moeten maken om het aantal medewerkers van de bank terug te brengen, terwijl de bedrijfsvoering van de bank ook nog steeds ruimte biedt voor efficiencywinst.

(210)

Daarnaast is het evident dat het herstructureringsplan steunt op talrijke andere aannamen. De Autoriteit heeft zorgvuldig de aannamen beoordeeld die het meest relevant lijken en de grootste invloed lijken uit te oefenen op de toekomstige levensvatbaarheid van Íslandsbanki. De macro-economische aannamen voor bijvoorbeeld de werkloosheid en de groei van het bbp sluiten grotendeels aan bij de prognoses van het IMF en het IJslandse bureau voor de statistiek. Over het geheel genomen lijken de aannamen waarop het herstructureringsplan is gebaseerd, dermate prudent dat, mede gelet op bovenstaande overwegingen van de Autoriteit, de conclusie gewettigd is dat de herstructureringsmaatregelen van de bank volstaan voor haar levensvatbaarheid op lange termijn, behoudens onverwachte tegenvallers van onvoorziene omvang en impact.

(211)

Bovenstaande elementen in aanmerking genomen is de Autoriteit dan ook van mening dat het herstructureringsplan zoveel onderdelen bevat die bijdragen tot het herstel van de levensvatbaarheid op lange termijn van de bank, dat geconcludeerd kan worden dat is voldaan aan de bepalingen van onderdeel 2 van de herstructureringsrichtsnoeren.

(212)

Paragraaf 22 van de herstructureringsrichtsnoeren luidt als volgt: „Om de mededingingsvervalsing te beperken en moreel risico te vermijden, dient de steun tot het noodzakelijke minimum beperkt te blijven en dient de begunstigde van de steun een passende eigen bijdrage te leveren aan de kosten van de herstructurering. De onderneming en haar aandeelhouders dienen zo veel mogelijk uit eigen middelen aan de herstructurering bij te dragen. Dit is nodig om ervoor te zorgen dat de geredde banken voldoende verantwoordelijkheid dragen voor de gevolgen van hun optreden in het verleden, en om passende prikkels te creëren voor hun optreden in de toekomst”.

(213)

De Autoriteit wijst in dit verband op een doorslaggevend aspect van deze zaak. Toen Íslandsbanki werd opgericht op het fundament van de binnenlandse activiteiten van Glitnir, werden de aandeelhouders van Glitnir Bank volledig buitenspel gezet, waarmee zij dus maximaal hebben bijgedragen aan de herstructurering van Íslandsbanki. Bovendien moesten de schuldeisers van Glitnir aanzienlijke verliezen nemen (86), of op zijn minst het volle risico nemen ten aanzien van hun investering, daar een en ander afhankelijk was van de winstgevendheid van Íslandsbanki. Voor zover het de eigenaren en schuldeisers van Glitnir betreft is dan ook geheel en al voldaan aan het lastenverdelingscriterium, en is de kwestie van het morele risico opgelost.

(214)

Voorts moet de Autoriteit beoordelen of de door Íslandsbanki ontvangen staatssteun tot het noodzakelijke minimum beperkt is gebleven.

(215)

Wat de kapitalisatiemaatregelen aangaat was de aanvangskapitalisatie van Íslandsbanki, totdat het belang van de staat terugviel tot 5 % in het kader van het akkoord met de schuldeisers van Glitnir, net voldoende om aan de kapitaalvereisten van de IJslandse financiële toezichthouder te voldoen. Na het bereiken van het akkoord over de verwerving van Glitnir door Íslandsbanki en het verstrekken van het Tier II-kapitaal aan Íslandsbanki bedroeg de kapitaaltoereikendheidsratio in 2009 ongeveer 19 %, 3 procentpunt meer dan de door de IJslandse financiële toezichthouder verplicht gestelde minimumratio. In dit verband merkt de Autoriteit op dat de mate van nauwkeurigheid bij de waardebepaling van de activa die van Glitnir aan Íslandsbanki waren overgedragen, doorslaggevend was voor het antwoord op de vraag hoe exact die kapitaalratio was. Verder moet in gedachten worden gehouden dat de economische vooruitzichten voor IJsland op dat moment met tal van onzekerheden omgeven waren. Gezien hetgeen voorafgaat is de Autoriteit van mening dat de hoeveelheid kapitaal die door de IJslandse staat aan Íslandsbanki werd verstrekt, beperkt bleef tot het noodzakelijke minimum, aangezien die niet hoger was dan het wettelijke minimum plus een redelijke buffer.

(216)

Het feit dat Íslandsbanki's kapitaaltoereikendheidsratio vervolgens sterk genoeg steeg om de overname van een met ernstige onderkapitalisatie kampende bank — Byr — in 2011 mogelijk te maken, laat deze conclusie onverlet. De stijging van de kapitaaltoereikendheidsratio was vrijwel uitsluitend toe te schrijven aan de te hoge inschatting van de boekwaarde van de activa die van Glitnir aan Íslandsbanki waren overgedragen. Dat dit zou gebeuren was absoluut niet te voorzien, en het feit dat de kapitaaltoereikendheidsratio zich later zo sterk ontwikkelde is naar het oordeel van de Autoriteit geen reden om te stellen dat Íslandsbanki al meteen in het begin door de staat werd overgekapitaliseerd (87).

(217)

In paragraaf 26 van de herstructureringsrichtsnoeren is bepaald dat banken die herstructureringssteun ontvangen „[…] voor het kapitaal een vergoeding — ook in de vorm van dividenden en coupons op uitstaande, achtergestelde schulden — [moeten] kunnen betalen uit de door hun activiteiten gegenereerde winst”.

(218)

Het is in dit verband goed er nog eens op te wijzen dat de staat op jaarbasis een rendement van bijna 14 % realiseerde op het kapitaal, dat al in het najaar van 2009 werd afgelost. Een bevredigend rendement voor het belang van 5 % dat de staat behield is eveneens allerminst onwaarschijnlijk gezien de, over het geheel genomen, goede resultaten van Íslandsbanki sinds de oprichting.

(219)

Wel moet ook worden benadrukt dat de vergoeding voor het Tier II-kapitaal afwijkt van de herkapitalisatierichtsnoeren van de Autoriteit (88). Zoals correct aangevoerd door de IJslandse autoriteiten beloopt de vereiste vergoeding ingevolge de herkapitalisatierichtsnoeren zo'n 15,7 % (opgebouwd uit de financieringskosten van de overheid (8 %), Glitnirs CDS-spread van vóór de crisis (5,7 %) en een extra vergoeding (2 %)). De door Íslandsbanki betaalde vergoeding, Euribor plus 4 %, blijft ruim achter bij dit criterium. Overeenkomstig paragraaf 25 van de herstructureringsrichtsnoeren kan een dergelijke vooraf verleende afwijking van een passende lastenverdeling (d.w.z. een passende vergoeding) onder meer worden gerechtvaardigd door een ingrijpendere herstructurering, met maatregelen om de mededingingsvervalsing te beperken. Zoals verderop zal worden aangetoond, is de Autoriteit van mening dat de herstructurering van Íslandsbanki ingrijpend genoeg is om aan deze voorwaarde te voldoen.

(220)

Hoewel de Straumur-overeenkomst, zoals hierboven beschreven, elementen van staatssteun inhoudt, is die overeenkomst volgens de Autoriteit zodanig van opzet dat zij een rechtstreeks financieel voordeel voor Íslandsbanki beperkt, zo niet uitsluit. De overeenkomst vormt in wezen een uit onderhandelingen voortvloeiende compensatie voor Íslandsbanki in verband met het overnemen van de depositoverplichtingen van Straumur, en waarschijnlijk verkrijgt Íslandsbanki overeenkomstige activa voor deze overgedragen passiva. De Autoriteit acht deze steun niet van groot belang in het kader van haar lastenverdelingsbeoordeling.

(221)

Ten aanzien van de depositogarantie tot slot heeft de Autoriteit al in het besluit tot inleiding van de procedure aangegeven dat die — gezien de buitengewone omstandigheden waarvan destijds sprake was — mogelijk aangemerkt kan worden als een evenredig instrument voor het veiligstellen van de financiële stabiliteit in IJsland. Het behoeft evenwel geen betoog dat dergelijke steun niet onbeperkt kan worden goedgekeurd.

(222)

Wil deze staatssteun dus worden aangemerkt als steun die beperkt is gebleven tot het noodzakelijke minimum, dan moet deze naar het oordeel van de Autoriteit zo spoedig mogelijk worden beëindigd. De Autoriteit staat dan ook positief tegenover het voornemen van de IJslandse autoriteiten om de depositogarantie af te schaffen vóór de opheffing van de kapitaalcontroles, wat volgens de huidige planning neerkomt op uiterlijk eind 2013.

(223)

Om rekening te houden met eventueel uitstel van de opheffing van de kapitaalcontroles en recht te doen aan haar standpunt dat een levensvatbare bank marktconcurrentie moet kunnen aangaan zonder de bescherming van een dergelijke allesomvattende depositogarantie, zal de Autoriteit de depositogarantie dan ook toestaan tot eind 2014 (89). Daarna valt de bescherming van deposito's enkel nog onder de toepasselijke EER-wetgeving inzake depositogaranties.

(224)

Op basis van hetgeen voorafgaat concludeert de Autoriteit dat het herstructureringsplan van Íslandsbanki voldoende waarborgen inhoudt opdat de steun beperkt blijft tot het noodzakelijke minimum, en dat de begunstigde, de aandeelhouders en de obligatiehouders van de voorganger van Íslandsbanki een substantieel aandeel hebben geleverd wat betreft de lastenverdeling. De herstructureringssteun voldoet dan ook aan onderdeel 3 van de herstructureringsrichtsnoeren.

(225)

In onderdeel 4, paragrafen 29-32, van de herstructureringsrichtsnoeren is het volgende bepaald:

„De financiële stabiliteit blijft het hoofddoel van steun aan de financiële sector bij een systeemcrisis, maar dit mag niet betekenen dat het waarborgen van de systeemstabiliteit op korte termijn, op lange termijn ten koste gaat van gelijke concurrentieverhoudingen en van concurrerende markten. In dit verband vervullen maatregelen om mededingingsvervalsing als gevolg van staatssteun te beperken, een belangrijke rol. […] Maatregelen om de mededingingsvervalsing te beperken, moeten zijn toegesneden op de verstoringen op de markten waarop de begunstigde bank actief is wanneer deze na de herstructurering opnieuw levensvatbaar is geworden en terzelfder tijd ook stroken met een gemeenschappelijk beleid en gemeenschappelijke beginselen. De Autoriteit neemt als uitgangspunt voor haar beoordeling van de behoefte aan dergelijke maatregelen, de omvang, de schaal en de reikwijdte van de activiteiten die de betrokken bank zou hebben wanneer een geloofwaardig herstructureringsplan, zoals bedoeld in onderdeel 2, ten uitvoer is gelegd. […] De aard en de vorm van dergelijke maatregelen zal afhangen van twee criteria: enerzijds het steunbedrag en de voorwaarden waarop en de omstandigheden waarin die steun is toegekend, en anderzijds de kenmerken van de markt of markten waarop de begunstigde bank actief zal zijn.

Wat het eerste criterium betreft: de maatregelen om de mededingingsvervalsing te beperken, zullen sterk verschillen afhankelijk van het steunbedrag, maar ook van de mate waarin de lasten worden verdeeld, en de hoogte van de verlangde vergoeding. In het algemeen is het zo dat naarmate de omvang van de lastenverdeling en de eigen bijdrage groter is, de negatieve effecten als gevolg van moreel risico geringer zijn.

Wat het tweede criterium betreft: de Autoriteit zal de van de steun te verwachten effecten op de markt waarop de begunstigde onderneming na de herstructurering actief is, onderzoeken. In de eerste plaats zal worden onderzocht wat de omvang en het relatieve belang van de bank op haar markt of markten zal zijn zodra deze levensvatbaar is. De maatregelen moeten zodanig zijn ontworpen dat zij zijn toegesneden op de kenmerken van de markt, om ervoor te zorgen dat een daadwerkelijke mededinging gehandhaafd blijft. […] Maatregelen om de mededingingsvervalsing te beperken, mogen de vooruitzichten op herstel van de levensvatbaarheid van de bank niet in gevaar brengen.”

(226)

Uit het bovenstaande volgt dat de omvang van de steun, met name relatief gezien, en de kenmerken van de markt van doorslaggevend belang zijn wanneer de Autoriteit nagaat of maatregelen ter beperking van mededingingsvervalsing passend zijn. Tegelijkertijd is het duidelijk dat dergelijke maatregelen de levensvatbaarheid van de begunstigde van herstructureringssteun niet in gevaar mogen brengen, en dat mededingingskwesties in de huidige crisis benaderd moeten worden vanuit de invalshoek van het hoofddoel, namelijk financiële stabiliteit.

(227)

Tegen de achtergrond van het hierboven beschreven wettelijk kader licht de Autoriteit hierna de overwegingen toe die zij essentieel acht voor haar beoordeling van de maatregelen ter beperking van mededingingsvervalsing.

(228)

De Autoriteit is vóór alles van mening dat de marktomstandigheden en de mededingingsomgeving zorgvuldig moeten worden beoordeeld gezien de bijzondere situatie op de IJslandse financiële markten en de economische situatie, zoals beschreven in de bovenstaande hoofdstukken. De maatregelen ter beperking van de mededingingsvervalsing moeten recht doen aan de huidige, moeilijke omstandigheden en er tegelijkertijd voor zorgen dat de mededingingsvervalsing op korte en lange termijn tot een minimum beperkt blijft.

(229)

Ten tweede is al de grootst mogelijke bijdrage geleverd door de voormalige eigenaren van Glitnir en, tot op zekere hoogte, de schuldeisers van Glitnir, zoals hierboven uiteengezet in de paragraaf over de lastenverdeling. Daarmee is ook de noodzaak van aanvullende mededingingsmaatregelen kleiner geworden.

(230)

Ten derde is ten aanzien van de kenmerken van de desbetreffende markt al gesteld dat de ineenstorting van het financiële systeem in IJsland, gevolgd door de tussenkomst van de IJslandse autoriteiten, die onder meer gestalte kreeg via de oprichting van Íslandsbanki op het fundament van de binnenlandse activiteiten van Glitnir, heeft geleid tot een grotere concentratie op de IJslandse markt voor financiële diensten en een substantieel groter marktaandeel van de drie grootste banken — Íslandsbanki, Arion Bank en Landsbankinn. Daarbuiten resteren nog slechts enkele kleine marktspelers en de kans dat er een nieuwe marktpartij bij komt is uiterst klein vanwege de reeds genoemde toetredingsdrempels en de geringe marktomvang, maar ook, en vooral, wegens de kapitaalcontroles. Íslandsbanki neemt een zeer belangrijke positie in op deze geconcentreerde markt, met een marktaandeel van ruim […] % in de relevantste en economisch belangrijkste segmenten.

(231)

Ten vierde bracht de crisis een aantal zeer specifieke problemen met zich mee, zoals de extreem hoge mate van directe en indirecte eigendom van de grote banken in de reële economie en het de facto bestaan van een monopolie voor IT-diensten voor banken (RB), waarvan de drie grote banken meerderheidseigenaar zijn.

(232)

Ten vijfde is de omvang van de steun die Íslandsbanki heeft ontvangen, relatief gezien significant. De Autoriteit merkt in dit verband op dat aanvankelijk het gehele kapitaal van de bank werd verschaft door de staat. Daarnaast heeft de bank geprofiteerd van diverse andere steunmaatregelen, namelijk de Straumur-overeenkomst, de speciale liquiditeitsfaciliteit en de depositogarantie. Naar internationale maatstaven gerekend is Íslandsbanki echter nog steeds een kleine bank.

(233)

Ten zesde vraagt de verwerving van Byr door de bank om aanvullende mededingingsmaatregelen. Om haar bezorgdheid over de mededingingssituatie op de IJslandse financiële markt weg te nemen, eiste de Autoriteit in het tweede Byr-besluit dat het op stapel staande herstructureringsplan maatregelen zou omvatten die zouden bewerkstelligen dat er in de toekomst sprake is van daadwerkelijke mededinging op die markt.

(234)

Gelet op hetgeen voorafgaat stelt de Autoriteit vast dat een aantal maatregelen ter beperking van de mededingingsvervalsing die voortvloeit uit de aan Íslandsbanki verleende staatssteun, is of zal worden genomen.

(235)

De IJslandse regering is in het bijzonder twee verbintenissen aangegaan (zie de bijlage) die naar mening van de Autoriteit kunnen bijdragen tot het scheppen van een regelgevingskader dat bevorderlijk is voor de mededinging op de financiële markten:

(236)

De eerste behelst het instellen van een werkgroep die zich zal buigen over wet nr. 36/1978 inzake het zegelrecht, waarbij met name nagegaan zal worden of de zegelrechten voor door particulieren aangegane verplichtingen bij overdracht tussen schuldeisers (bv. wanneer particulieren hun leningen overdragen van de ene naar de andere leninginstelling) kunnen/moeten worden afgeschaft. De Autoriteit is van mening dat de wet — die klanten onder meer verplicht tot het betalen van zegelrecht over het bedrag van de respectieve verplichting (90) bij een overstap naar een andere kredietverstrekker — in haar huidige vorm een belemmering voor de mededinging kan opleveren, aangezien het zo voor klanten onaantrekkelijk wordt gemaakt om te switchen naar andere contracten voor langlopende leningen. De Autoriteit is dan ook verheugd over het voornemen deze wet aan te passen.

(237)

Ten tweede neemt de Autoriteit nota van het feit dat ingevolge een resolutie die op 21 maart 2012 door het IJslandse parlement is aangenomen, door de regering een commissie zal worden ingesteld die de bescherming van de consument op de financiële markt aan een kritisch onderzoek zal onderwerpen. In nauwe samenwerking met de IJslandse mededingingsautoriteit zal de aandacht van de commissie vooral uitgaan naar het eenvoudiger maken van overstappen en het verlagen van overstapkosten. Het is de bedoeling dat de commissie uiterlijk op 15 januari 2013 met haar verslag komt. De Autoriteit is van mening dat een nadere beoordeling goed zou kunnen zijn voor de mededinging op langere termijn. Ook de verderop besproken specifieke verbintenis van Íslandsbanki zou overstappen gemakkelijker moeten maken en dus de mededinging moeten versterken.

(238)

Voor wat betreft de zorgen die de Autoriteit op mededingingsvlak kenbaar heeft gemaakt ten aanzien van RB, staat zij positief tegenover het akkoord dat de IJslandse mededingingsautoriteit en de eigenaren van RB, waaronder de drie grote banken, op dit punt hebben bereikt. Het akkoord beoogt kleine concurrenten en potentiële nieuwe marktdeelnemers zonder onderscheid en tegen redelijke kosten toegang te verschaffen tot essentiële IT-infrastructuur. Aangezien de bezorgdheid van de Autoriteit, die zij onder meer verwoordde in het tweede Byr-besluit, door dit akkoord is weggenomen, kan dit onderwerp verder buiten beschouwing blijven in dit besluit.

(239)

Ten slotte neemt de Autoriteit nota van de wijzigingen in de regelgeving die sinds 2008 zijn doorgevoerd en in de bijlage worden besproken. De invoering van artikel 22 in wet nr. 161/2002 inzake financiële ondernemingen is van bijzonder belang op het vlak van mededingingskwesties. Het bevat bepalingen ter beperking van de deelneming van financiële ondernemingen in activiteiten die buiten de reikwijdte van hun exploitatievergunningen vallen. Volgens dit nieuwe voorschrift mogen dergelijke activiteiten alleen tijdelijk worden verricht, en alleen met het doel transacties te sluiten of de activiteiten van klanten te reorganiseren. Hiertoe moet een met redenen omklede aanmelding aan de IJslandse financiële toezichthouder worden gezonden, en er zijn voor financiële ondernemingen uiterste termijnen ingevoerd om de reorganisatie van hun klanten af te ronden en toegeëigende activa over te dragen.

(240)

De Autoriteit beschouwt deze verandering als een passend regelgevingsantwoord op het probleem van de disproportioneel grote eigendom van financiële instellingen in de reële economie. Deze bepaling lijkt er in elk geval voor te zorgen dat deze situatie — die het rechtstreekse gevolg is van schuldconversie (en soortgelijke transacties) waarbij diep in de schulden zittende bedrijven betrokken zijn na de crisis — niet structureel van aard wordt. Daar deze bepaling een van de meest dringende mededingingskwesties in verband met de staatssteun aan de drie banken aanpakt, neemt de Autoriteit haar nadrukkelijk mee in haar beoordeling.

(241)

De Autoriteit benadrukt dat Íslandsbanki's aanwezigheid op de markt en omvang slechts een fractie is van die van Glitnir, aangezien de totale activa met 84 % zijn teruggebracht, zoals hierboven beschreven, en anders dan Glitnir is Íslandsbanki alleen actief op de IJslandse markt. Ook al is deze verlaging dan voor het grootste deel toe te schrijven aan de ontbinding van de internationale activiteiten van Glitnir, de Autoriteit is van mening dat dit proces van bijzonder belang is waar het gaat om mededingingsvervalsing, aangezien het vóór alles Glitnirs riskante buitenlandse strategie was die leidde tot haar ineenstorting en die in het verleden ten grondslag lag aan verstoringen op de financiële markten van de EER (91).

(242)

Voorts verwelkomt de Autoriteit de verbintenissen van Íslandsbanki (zie de bijlage) om haar aanwezigheid op de binnenlandse markt verder terug te dringen door middel van […] afstotingen met betrekking tot […]. Gelet op het definitieve herstructureringsplan en het feit dat Íslandsbanki naar EER-maatstaven een kleine bank is, is de Autoriteit het met Íslandsbanki eens dat verdere structurele maatregelen de vooruitzichten van de bank op herstel van de levensvatbaarheid op lange termijn in gevaar zouden kunnen brengen (92).

(243)

De Autoriteit neemt kennis van de verbintenis dat Íslandsbanki tot 15 oktober 2014 geen financiële instellingen zal verwerven, behoudens de voorafgaande goedkeuring daarvoor van de Autoriteit. Tenzij verdere fusies noodzakelijk zijn om redenen van financiële stabiliteit, betekent dit dat een verdere concentratie op de IJslandse financiële markt via verwervingen door Íslandsbanki voorkomen kan worden. Deze verbintenis waarborgt ook dat de aan Íslandsbanki verleende steun wordt gebruikt voor het herstel van haar levensvatbaarheid in plaats van voor de consolidatie en verdere uitbreiding van haar aanwezigheid op de IJslandse markt. Hetzelfde geldt voor Íslandsbanki's verbintenis krachtens welke de bank tot 15 oktober 2014 geen contractuele bepalingen zal handhaven, noch nieuwe contractuele bepalingen zal invoeren, op grond waarvan een speciale rente wordt geboden mits een minimumaantal activiteiten bij de bank wordt aangehouden, evenals voor de verbintenis om bij marketing- en reclameactiviteiten de betrokkenheid van de staat niet op te voeren als factor die concurrentievoordeel oplevert.

(244)

Zoals eerder beschreven vormt de IJslandse financiële markt momenteel een uitdagende bedrijfsomgeving voor welke bank dan ook, wat ook tot uiting komt in het vrijwel volledig ontbreken van buitenlandse belangstelling om nu tot deze markt toe te treden. De Autoriteit staat dan ook positief tegenover de verbintenissen van Íslandsbanki met betrekking tot het eenvoudiger maken van overstappen naar een andere bank en het beschikbaar stellen van basisdiensten voor betalingsverwerking en gelddistributiediensten. De Autoriteit is van mening dat die maatregelen, in samenhang met bovengenoemd akkoord tussen de drie grote banken en de IJslandse mededingingsautoriteit over RB, ervoor zorgen dat kleinere marktdeelnemers tegen redelijke prijzen toegang krijgen tot de meest essentiële infrastructuur en diensten, zonder dat de grotere spelers die toegang kunnen blokkeren. Naar haar oordeel zal dit niet alleen de toegangsbarrières voor toekomstige (potentiële) marktdeelnemers verminderen, maar er ook voor zorgen dat bestaande kleinere spelers hun marktaandeel kunnen uitbreiden als zij betere diensten weten te leveren dan hun grotere concurrenten. Bovendien zullen de maatregelen die overstappen eenvoudiger moeten maken ertoe bijdragen dat de concurrentie tussen de bestaande grote spelers heviger wordt, en kunnen ze er eventueel toe bijdragen dat een situatie van potentieel collectieve overheersing wordt voorkomen of verholpen.

(245)

Tot slot verbindt Íslandsbanki zich er overeenkomstig artikel 22 van wet nr. 161/2002 inzake financiële ondernemingen toe zo snel mogelijk over te gaan tot de verkoop van aandelenbezit in werkmaatschappijen dat is overgenomen in verband met herstructurering, verbindt de bank zich ertoe zich te houden aan de in dat artikel vastgestelde procedure en termijnen en zal zij op haar website of die van een dochteronderneming actuele informatie geven over dochterondernemingen en aandelenbezit die respectievelijk dat te koop word(t)(en) aangeboden. De Autoriteit is verheugd over Íslandsbanki's toezegging om zo snel mogelijk alle bedrijven en deelnemingen die niet behoren tot haar kernactiviteiten af te stoten, niet in de laatste plaats omwille van haar levensvatbaarheid. Hoewel de Autoriteit van mening is dat het vanzelf spreekt dat de bank zich moet houden aan binnenlandse wettelijke verplichtingen zoals artikel 22 van de wet inzake financiële ondernemingen, neemt zij nota van deze verbintenis en brengt zij bij de IJslandse autoriteiten en begunstigden onder de aandacht dat een schending van een nationale rechtsbepaling in dit verband ook misbruik van steun kan inhouden. Voorts denkt de Autoriteit dat de verplichting om informatie over geplande afstotingen en verkopen op haar website op te nemen, meer inzicht zal verschaffen in de huidige eigendomssituatie in de IJslandse economie. Dit ondervangt in elk geval tot op zekere hoogte dit bijzondere punt van zorg over de mededinging dat momenteel zo kenmerkend is voor de IJslandse markten.

(246)

Gelet op alle voorgaande overwegingen, en in het bijzonder op de specifieke situatie in IJsland en het feit dat de Autoriteit van mening is dat de bovengenoemde maatregelen afdoende zijn voor de voornaamste mededingingskwesties die de Autoriteit samen met de IJslandse mededingingsautoriteit heeft vastgesteld, en rekening houdende met het hoofddoel van financiële stabiliteit, concludeert de Autoriteit dat de aangegane verbintenissen de vervalsing van de mededinging in voldoende mate beperken. De herstructureringssteun voldoet dan ook aan onderdeel 4 van de herstructureringsrichtsnoeren.

(247)

Op basis van de voorgaande beoordeling en in het licht van het door de IJslandse autoriteiten voor Íslandsbanki ingediende herstructureringsplan stelt de Autoriteit dat haar twijfels ten aanzien van de aard en de verenigbaarheid van de steunmaatregelen voor Íslandsbanki, zoals verwoord in het besluit tot inleiding van de procedure, goeddeels zijn weggenomen. Uit hoofde van artikel 61, lid 3, onder b), van de EER-overeenkomst keurt de Autoriteit de steunmaatregelen dan ook goed als zijnde herstructureringssteun die verenigbaar is met de werking van de EER-overeenkomst, mits IJsland en Íslandsbanki hun verbintenissen zoals uiteengezet in de bijlage, nakomen,

a)

Andere risicotypen en risico dat niet volledig is afgedekt onder pijler 1: Naast het krachtens pijler 1 vereiste minimumkapitaal is krachtens pijler 2a mogelijk nog meer kapitaal vereist wegens andere risicofactoren of als gevolg van de te lage inschatting van de pijler 1-risicofactoren. De kapitaalvereisten onder pijler 1 en pijler 2a vormen de uitgangskapitaalvereiste voor de bank.

b)

Vermindering van beschikbaar kapitaal in verband met stresstest en voor strategische doelen: Bij de schatting van de uitgangskapitaalvereiste wordt uitgegaan van „normale bedrijfsomstandigheden”. De bank dient er echter voor te zorgen dat haar kapitaal toereikend is om de continuïteit van de bedrijfsvoering te garanderen in een stresssituatie op de markt en haar bedrijfsstrategie voor de komende jaren veilig te stellen. Daarom zou de bank mogelijk een kapitaalbuffer moeten aanhouden om het hoofd te bieden aan een stresssituatie op de markt en om de beoogde groei te kunnen realiseren. Met het oog op een juiste inschatting van de omvang van deze kapitaalbuffer gaat het bedrijfsplan van de bank uit van een stressscenario dat gebaseerd is op diverse aannamen betreffende het risicoprofiel en de bedrijfsstrategie van de bank.