22.3.2012   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 82/16

(1)

Bij schrijven van 28 september 2007 (Event nr. 442805) heeft de Autoriteit de IJslandse autoriteiten om informatie verzocht met betrekking tot staatsgaranties en de verplichting om voor deze staatsgaranties een premie te betalen op grond van de IJslandse wet betreffende staatsgaranties. De IJslandse autoriteiten hebben aan dit verzoek voldaan bij brief van de IJslandse Missie bij de Europese Unie van 24 oktober 2007, die een brief van het IJslandse Ministerie van Financiën van diezelfde dag doorgeleidde, brief die op 25 oktober 2007 door de Autoriteit werd ontvangen en geregistreerd (Event nrs. 448739 en 449598).

(2)

Over deze zaak vond op 7 september 2007 te Brussel en op 29 oktober 2007 in Reykjavik overleg plaats tussen de vertegenwoordigers van de Autoriteit en de IJslandse regering. Daarnaast vond tijdens een bijeenkomst op 6 maart 2008 te Brussel overleg plaats tussen de vertegenwoordigers van de Autoriteit en de IJslandse vereniging financiële diensten (Samtök fjármálafyrirtækja — SFF).

(3)

Het Besluit nr. 406/08/COL van de Autoriteit van 27 juni 2008 tot inleiding van de formele onderzoekprocedure ten aanzien van de vrijstelling voor het IJslandse Fonds voor woningfinanciering van de betaling van een premie voor een staatsgarantie werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie en in het EER-supplement daarbij (3). In dat besluit maande de Autoriteit belanghebbenden aan om hun opmerkingen kenbaar te maken. De Autoriteit heeft geen opmerkingen van belanghebbenden ontvangen. Bij schrijven van 8 september 2008 (Event nr. 490696) hebben de IJslandse autoriteiten hun opmerkingen ten aanzien van Besluit nr. 406/08/COL van de Autoriteit ingediend.

(4)

In oktober 2008 schortte de Autoriteit de behandeling van deze zaak op, wegens de instorting van de IJslandse banksector. Toch vond over deze zaak enig overleg plaats tijdens de pakketvergadering van 4 en 5 november 2009 te Reykjavik. Na deze bijeenkomst heeft de Autoriteit op 16 november 2009 een rappelbrief gezonden, met het verzoek informatie te verschaffen om de hier te onderzoeken maatregel op zijn verenigbaarheid te kunnen beoordelen. De IJslandse autoriteiten hebben geantwoord bij schrijven van 7 december 2009 (Event nr. 539538).

(5)

In een parallel onderzoek naar staatssteunmaatregelen ten faveure van het IJslandse Fonds voor woningfinanciering kwam de Autoriteit in haar Besluit nr. 405/08/COL van 27 juni 2008 (4) tot de conclusie dat de staatsgarantie voor het HFF een bestaande steunmaatregel vormt. Vervolgens stelde de Autoriteit op 18 juli 2011 Besluit nr. 247/11/COL vast betreffende een voorstel van dienstige maatregelen voor de financiering van het IJslandse Fonds voor woningfinanciering Íbúðalánasjóður (Housing Financing Fund) (hierna ook "het HFF" genoemd) (5), onder meer in de vorm van de staatsgarantie.

(6)

Het Fonds voor woningfinanciering Íbúðalánasjóður (HFF) is een staatsinstelling, die op arms-length-basis werkzaam is binnen het kader van de IJslandse huisvestingswet, wet nr. 44/1998 (lög um húsnæðismál) (6). Het HFF wordt bestuurd door een raad van bestuur die onder het administratieve toezicht van de minister voor Welzijn valt. Het HFF heeft tot taak het bevorderen van zekerheid en gelijke rechten inzake huisvesting. Dit gebeurt door de toekenning van hypotheken aan particulieren en leningen aan instanties die huurwoningen aanbieden, alsmede door het organiseren van aangelegenheden op het gebied van huisvesting. Financiering wordt verstrekt met het specifieke doel mensen betere kansen te geven op het verwerven of huren van een woning tegen haalbare voorwaarden (cf. artikel 1 van de huisvestingswet).

(7)

Het HFF wordt niet rechtstreeks door de staat gefinancierd, maar door opbrengsten van zijn eigen kapitaal (d.w.z. afbetalingen, rente en geïndexeerde betalingen op verstrekte leningen), door rente betaald op de uitgifte en verkoop van HFF-obligaties (íbúðarbréf) die aan de IJslandse effectenbeurs worden genoteerd, en door vergoedingen van haar cliënten. Het HFF geniet ook een staatsgarantie, die voortvloeit uit het feit dat de staat, als eigenaar van het HFF, onbeperkte aansprakelijkheid opneemt voor het HFF's schulden (7). Daarnaast ontvangt het HFF ook rentesubsidie rechtstreeks uit de staatsbegroting ter dekking van de verliezen die het HFF lijdt doordat het leningen onder markttarieven verschaft aan instanties die huurwoningen bouwen en verschaffen.

(8)

Voor een nadere beschrijving van het functioneren van het HFF in het kader van de huisvestingwet wordt verwezen naar Besluit nr. 405/08/COL van de Autoriteit.

(9)

Het HFF is een publiekrechtelijke overheidsinstelling (cf. artikel 4 van de huisvestingswet) en geniet als dusdanig, op grond van de algemene, ongeschreven regels van het IJslandse publieke recht dat voor overheidsinstellingen geldt, een staatsgarantie voor al haar verplichtingen. Deze garantie geldt voor alle overheidsinstellingen, ongeacht het tijdstip waarop zij werden opgericht of het soort activiteiten dat zij uitoefenen. Zoals hier reeds werd aangegeven, vloeit deze garantie voort uit het feit dat de staat, als eigenaar, onbeperkt aansprakelijk is voor de schulden van het HFF. Dit betekent dat de staat aansprakelijk is voor alle verplichtingen van het HFF, aangezien de garantie niet gekoppeld is aan een specifieke financiële transactie van het HFF, noch beperkt is tot een bepaald maximumbedrag. Dit blijkt ook uit artikel 5, lid 3, van de insolventiewet, wet nr. 21/1991 (lög um gjaldþrotaskipti o.fl.), waarin wordt uitgesloten dat faillissements- of andere insolventieprocedures zouden gelden voor instellingen zoals het HFF.

(10)

In de aanhef bij het wetsontwerp dat wet nr. 121/1997 betreffende staatsgaranties (lög um ríkisábyrgðir) werd, werd verklaard:

„Dit is gebaseerd op de ondubbelzinnige regel in het IJslandse recht dat de staat aansprakelijk is voor de verplichtingen van zijn instellingen en ondernemingen, tenzij de garantie wordt beperkt door een uitdrukkelijke wettelijke bepaling […] of de aansprakelijkheid van de staat in een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid tot het aandeel in het aandelenkapitaal beperkt blijf” (8).

(11)

De staatsgarantie was ook beschikbaar voor de voorlopers van het HFF: het Overheidagentschap voor huisvesting, het Staatsfonds voor woningbouw en het Fonds voor arbeidershuisvesting die werden beheerd door het Overheidsagentschap voor huisvesting, alsmede de Staatsraad voor huisvesting (cf. wet nr. 97/1993 betreffende het Overheidsagentschap voor huisvesting (lög um Húsnæðisstofnun ríkisins)).

(12)

Bij de oprichting van het HFF en zijn voorlopers kregen deze een onbeperkte staatsgarantie afgegeven, die al hun verplichtingen bestreek. Deze werd niet afhankelijk gesteld van de betaling van een risicopremie of een garantiepremie. Volgens de IJslandse autoriteiten zijn, van bij de oprichting van het HFF, de betrokken regels van nationaal recht zo opgevat dat het HFF geen vergoeding hoeft te betalen voor de staatsgarantie die het geniet (9).

(13)

Met de voorlopige wet nr. 68/1987 betreffende begrotingsmaatregelen werd voor het eerst een algemene verplichting ingevoerd om de staat een garantiepremie te betalen voor een staatsgarantie waarvoor geen risicopremie verschuldigd was. Nadien werd in artikel 8 van wet nr. 37/1961 betreffende staatsgaranties (lög um ríkisábyrgðir), gewijzigd bij wet nr. 65/1988 betreffende staatsgaranties (lög um breyting á lögum nr. 37/1961, um ríkisábyrgðir, með síðari breytingum), bepaald dat banken, kredietfondsen, financiële instellingen, ondernemingen en andere entiteiten die, wettelijk gezien, een staatsgarantie genieten (omdat zij eigendom zijn van de staat of om een andere reden), de staat een garantiepremie moeten betalen voor hun verplichtingen ten aanzien van buitenlandse entiteiten. Deze premie werd vastgesteld op 0,0625 % per kwartaal op de hoofdsom van verplichtingen in het buitenland, op basis van het gemiddelde in diezelfde periode (cf. artikel 8, lid 2, van wet nr. 37/1961) (10).

(14)

Aanvankelijk werd dit soort premie niet geëist voor binnenlandse verplichtingen. Bij wet nr. 121/1997 betreffende staatsgaranties (11) werd de verplichting ingevoerd om een premie van 0,0375 % te betalen op binnenlandse verplichtingen. Dit percentage werd nadien bij wet nr. 180/2000 opgetrokken tot 0,0625 % (12).

(15)

In wet nr. 121/1997 werd ook voorzien in een vrijstelling van de betaling van premies voor een staatsgarantie ten aanzien van huisvestingobligaties die werden uitgegeven door de afdeling huisvestingsobligaties van het Overheidsagentschap voor huisvesting. Wat betreft andere verplichtingen van het HFF, met de aanvullende begrotingswet 2001 kreeg het HFF haar schulden met betrekking tot de onbetaalde premies die het HFF sinds de invoering van wet nr. 121/1997 had moeten betalen, met terugwerkende kracht kwijtgescholden. Ten slotte werd in wet nr. 70/2000 die per 26 mei 2000 van kracht werd, voor het HFF een algemene vrijstelling bepaald van de betaling van een premie voor een staatsgarantie ten behoeve van al haar verplichtingen.

(16)

Voor een nadere beschrijving van de wetgeving betreffende staatsgaranties en de opeenvolgende aanpassingen van de algemeen geldende premiepercentages en de bijzondere bepalingen voor het HFF wordt hier verwezen naar Besluit nr. 406/08/COL van de Autoriteit.

(17)

In Besluit nr. 406/08/COL heeft de Autoriteit uiteengezet dat de staatsgarantie ten behoeve van het HFF, die bestond vóór de EER-overeenkomst per 1 januari 1994 van kracht werd, als dusdanig niet werd behandeld in een procedure ten aanzien van de garantiepremie volgens de procedure voor nieuwe steun, maar in een aparte procedure voor bestaande steun (zaak nr. 64865, thans zaak nr. 70382). Besluit nr. 406/08/COL betrof het feit dat het HFF vrijgesteld is van betaling van een garantiepremie die andere ondernemingen met een gelijksoortige structuur als het HFF, wel moeten betalen. In dat verband was het, volgens het voorlopige standpunt van de Autoriteit, voor de beoordeling van de kwalificatie van de steun als nieuwe dan wel bestaande steun niet relevant of met de wet betreffende staatsgaranties de positie van het HFF op het punt van de betaling van de garantiepremie in de feiten veranderde. Wat van doorslaggevend belang werd geacht, was het feit dat met de nieuwe wet nr. 121/1997 betreffende staatsgaranties een nieuw stelsel werd ingevoerd waarbij het HFF — voor het eerst — een voordeligere behandeling kreeg dan volgens de algemene regels voor ondernemingen die de impliciete staatsgarantie genieten. Daarom was het voorlopige standpunt van de Autoriteit dat eventuele voordelen voor het HFF, als gevolg van de bij artikel 7 van wet nr. 121/1997 aan de afdeling huisvestingsobligaties verleende vrijstelling, nieuwe steun zouden vormen. Hetzelfde zou ook gelden voor de vrijstelling/ontheffing van betaling van premies voor andere activiteiten van het HFF (cf. wet nr. 70/2000 tot wijziging van wet nr. 121/1997 en de aanvullende begrotingswet 2001).

(18)

Volgens de voorlopige beoordeling van de Autoriteit komt de vrijstelling voor het HFF van de betaling van een garantiepremie neer op staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst. In het besluit tot inleiding van de formele onderzoekprocedure werden de volgende staatssteunelementen onderscheiden:

(19)

Bovendien betwijfelde de Autoriteit dat bovenstaande staatssteunelementen verenigbaar konden worden verklaard met de werking van de EER-overeenkomst. De Autoriteit verklaarde dat, hoewel het verstrekken van leningen voor woningfinanciering ten dele beschouwd kan worden als een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 59, lid 2, van de EER-overeenkomst — en derhalve eventueel voor steun in aanmerking kan komen —, de algemene leningsregeling van het HFF té ruim is opgezet om te voldoen aan de voorwaarden van artikel 59, lid 2. De Autoriteit had geen informatie ontvangen waaruit mocht blijken dat de markt niet in staat zou zijn woningfinanciering tegen algemeen passende voorwaarden te verstrekken. Volgens de algemene leningsregeling van het HFF zijn de leningen voor iedereen beschikbaar, ongeacht inkomen en vermogen en ongeacht kosten en inhoud van de te financieren woning. Bovendien kunnen de leningen ook steeds overal worden verstrekt, ongeacht of lokale woningfinanciering eenvoudig beschikbaar is of niet.

(20)

De opmerkingen van de IJslandse regering gaan vooral in op het feit dat, mocht er eventueel sprake zijn van steunelementen, deze rechtstreeks voortvloeien uit de impliciete staatsgarantie voor het HFF, waarvan reeds is komen vast te staan dat deze bestaande steun vormt. Volgens de IJslandse autoriteiten maakt een eventuele betaling van premies integrerend deel uit van de staatsgarantie op zich. Daarom is er, gezien het ontbreken van „losmakelijke” en ingrijpende aanpassingen aan de staatsgarantie en de betaling van premies, geen sprake van nieuwe steun en zou de zaak moeten worden behandeld in het kader van het onderzoek naar de bestaande steun. De IJslandse regering stelde zich ook op het standpunt dat, mocht de conclusie zijn dat er eventueel sprake is van nieuwe steun, het verenigbare steun betrof, gelet op het sociale karakter van het HFF en het feit dat de aan het HFF verleende steun voldeed aan de voorwaarden uit het Altmark-arrest (13).

(21)

Wat betreft het feit dat bij wet nr. 68/1967 een verplichting werd ingevoerd om een premie te betalen voor een staatsgarantie ten behoeve van buitenlandse verplichtingen van bepaalde financiële instellingen, voeren de IJslandse autoriteiten aan dat het HFF in feite nimmer enige premie heeft betaald, omdat zij geen buitenlandse verplichtingen had.

(22)

Voorts was, volgens de IJslandse autoriteiten, de op wet nr. 121/1997 gebaseerde verplichting om een premie te betalen voor binnenlandse verplichtingen niet zijnde huisvestingsobligaties, gebaseerd op een betwistbare rechtsgrondslag, omdat het nimmer de bedoeling was geweest dat de voorlopers van het HFF een garantiepremie zouden betalen. Voorts wijzen de IJslandse autoriteiten op het feit dat de schulden van het HFF met betrekking tot onbetaalde garantiepremies met terugwerkende kracht werden kwijtgescholden door de aanvullende begrotingswet 2001, hetgeen een aanwijzing is dat het in de bedoeling van de wetgever lag dat het HFF te allen tijde diende te worden vrijgesteld van de betaling van een garantiepremie.

(23)

Ten slotte viel de vrijstelling voor het HFF van de premie voor een staatsgarantie te verklaren doordat het HFF een rentemarge van 0,0375 % inde op hypotheekinstrumenten waarmee verplichtingen ten aanzien van huisvestingsobligaties werden gegarandeerd (14). De IJslandse autoriteiten noemen dit een speciale premie voor een staatsgarantie. Deze wordt gestort in een bijzonder reservefonds.

(24)

Artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst luidt als volgt:

„Behoudens de afwijkingen waarin deze overeenkomst voorziet, zijn steunmaatregelen van de lidstaten van de EG, de EVA-staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producten vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de werking van deze overeenkomst voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen ongunstig beïnvloedt.”.

(25)

Dit betekent dat, om maatregelen als staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst te kunnen aanmerken, het bij deze maatregelen om een subsidie door de staat of uit staatsmiddelen moet gaan, dat de begunstigde onderneming een voordeel verleend moet krijgen, dat de maatregel selectief moet zijn, de mededinging moet verstoren en het risico moet inhouden dat deze het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen ongunstig beïnvloedt.

(26)

In de richtsnoeren staatssteun van de Autoriteit betreffende staatsgaranties (15) is bepaald dat garanties die rechtstreeks door de staat, zijnde de centrale, regionale of lokale overheid, worden verleend, staatssteun kunnen vormen. Bovendien betekenen betere financieringsvoorwaarden voor ondernemingen die door hun rechtsvorm zijn uitgesloten van faillissements- of andere insolventieprocedures of die een expliciete staatsgarantie genieten of waarvan de verliezen door de staat worden gedekt, dat deze het voordeel van een onbeperkte blootstelling van de staat genieten, de zogeheten onbeperkte staatsgarantie (16). Voorts is het zo dat:

„[h]et voordeel van een staatsgarantie is dat het daaraan verbonden risico door de staat wordt gedragen. Dat de staat dit risico draagt, zou normaal gesproken door een passende premie moeten worden vergoed. Wanneer de staat geheel of gedeeltelijk van een dergelijke premie afziet, is er zowel een voordeel voor de onderneming als een derving van middelen door de staat” (17).

(27)

In Besluit nr. 247/11/COL kwam de Commissie tot de conclusie dat de impliciete en onbeperkte staatsgarantie voor het HFF staatssteun vormt in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst, omdat de IJslandse staat hiermee middelen derft en het HFF een economisch voordeel verleend krijgt. De Autoriteit verwees daarbij naar het feit dat, in lijn met de richtsnoeren van de Autoriteit betreffende staatsgaranties, ondernemingen waarop wegens hun rechtsvorm geen faillissements- of andere insolventieprocedures van toepassing kunnen zijn, of waarvan de rechtsvorm in een uitdrukkelijke staatsgarantie of in een dekking van de verliezen door de staat voorziet, als ontvangers van steun kunnen worden beschouwd. Bovendien is het niet noodzakelijk dat de staat op grond van de betrokken garantie betalingen verricht. De steun wordt verleend voor de hele periode vanaf het tijdstip waarop de garantie wordt toegekend, en dus niet alleen op het tijdstip waarop de garantie wordt ingeroepen of waarop betalingen uit hoofde van de garantievoorwaarden worden gedaan (18).

(28)

Gezien het rechtstreekse verband tussen de aanwezigheid van staatssteunelementen in een maatregel bestaande in een staatsgarantie en de noodzaak om voor dit soort overheidsmaatregel een (marktconforme) premie vast te stellen (en te betalen), is de cruciale vraag of de vrijstelling van betaling van een garantiepremie als een afzonderlijk staatssteunelement kan worden aangemerkt ten opzichte van het voordeel dat uit de toekenning van de garantie als dusdanig voortvloeit. Een passende premie kan — ten minste ten dele — het voordeel neutraliseren dat de begunstigde van de steun verleend krijgt. Indien het mogelijk was geweest om voor de betrokken garantie een marktconforme premie te bepalen die beantwoordt aan het risico dat voor de staat aan de garantie is verbonden, en indien die premie door het HFF was betaald, dan waren de criteria van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst betreffende de aanwezigheid van staatsmiddelen en een economisch voordeel voor het HFF niet vervuld. Bijgevolg maakt de premie integrerend deel uit van de berekening van het bedrag aan staatssteun dat in de vorm van een garantie wordt verleend. Deze conclusie vloeit ook voort uit de hier aangehaalde richtsnoeren betreffende staatsgaranties.

(29)

De IJslandse autoriteiten hebben een vergelijkbaar standpunt ingenomen in hun opmerkingen bij het besluit tot inleiding van de formele onderzoekprocedure (Besluit nr. 406/08/COL). Bovendien hebben de IJslandse autoriteiten beklemtoond dat de wet betreffende staatsgaranties bedoeld was als algemene wetgeving met betrekking tot de voorwaarden voor het verlenen van staatsgaranties. Door de wet zelf werden geen garanties afgegeven, maar werden alleen de voorwaarden ten aanzien van de garanties vastgesteld (19).

(30)

Tegen deze achtergrond is de Autoriteit van mening dat, gezien het bijzondere karakter van steunelementen die vervat zijn in een staatssteunmaatregel in de vorm van een staatsgarantie, de vrijstelling voor het HFF van de betaling van een premie voor een staatsgarantie geen staatssteunmaatregel vormt die afzonderlijk moet worden bezien van de impliciete en onbeperkte staatsgarantie die de IJslandse staat heeft afgegeven, in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst. Het feit dat geen premie is betaald, maakt deel uit van het voordeel en de staatsmaatregelen die zijn ingezet voor de aan het HFF afgegeven staatsgarantie. Omdat de uit deze staatsgarantie voortvloeiende voordelen door de Autoriteit worden behandeld in de staatssteunprocedure betreffende bestaande steun (cf. zaak nr. 70382 (voordien 64865), Besluit nr. 247/11/COL), is de formele onderzoekprocedure ten aanzien van de vrijstelling voor het HFF van betaling van een premie voor een staatsgarantie zonder voorwerp geraakt en kan deze worden beëindigd,