—

Berekeningsgrondslag: eenjaars IBOR

Het basispercentage is gebaseerd op de eenjaars geldmarkttarieven. De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA behoudt zich voor om in bepaalde gevallen kortere of langere looptijden te hanteren.

Wanneer deze percentages niet beschikbaar zijn, wordt het driemaands geldmarkttarief gebruikt.

Indien betrouwbare of gelijkwaardige gegevens ontbreken of in uitzonderlijke gevallen kan de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA, in nauwe samenwerking met de betrokken EVA-staat of EVA-Staten en in beginsel op basis van gegevens die door de betrokken centrale bank worden verstrekt, een andere berekeningsgrondslag vaststellen.

—

Opslagen

De volgende opslagen dienen in beginsel te worden toegepast, afhankelijk van de rating van de betrokken onderneming en de geboden zakelijke zekerheden (2).

Normaal gesproken wordt 100 basispunt aan het basispercentage toegevoegd. Dit geldt voor: i) leningen aan ondernemingen met een bevredigende rating en hoge zakelijke zekerheden, of ii) leningen aan ondernemingen met een goede rating en normale zakelijke zekerheden.

In het geval van leningnemers zonder kredietverleden of waarvan de rating op een balansbenadering is gebaseerd, zoals bepaalde special-purpose-entiteiten of startende ondernemingen, dient het basispercentage te worden vermeerderd met ten minste 400 basispunt (afhankelijk van de beschikbare zakelijke zekerheden); de opslag kan nooit lager zijn dan die welke op de moedermaatschappij van toepassing zou zijn.

Ratings behoeven niet van een bepaald ratingbureau afkomstig te zijn - nationale ratingsystemen of door banken toegepaste ratingsystemen om wanbetalingspercentages weer te geven, kunnen eveneens worden gebruikt (4).

De bovengenoemde opslagen kunnen van tijd tot tijd worden herzien in het licht van de marktsituatie.

—

Actualisering

Het referentiepercentage wordt jaarlijks geactualiseerd. Het basispercentage wordt dan berekend op basis van de eenjaars IBOR van september, oktober en november van het voorgaande jaar. Het aldus vastgestelde basispercentage is vervolgens vanaf 1 januari van kracht. Bovendien wordt, om rekening te houden met aanzienlijke en onverwachte schommelingen, een actualisering verricht telkens wanneer het gemiddelde percentage, berekend over de drie voorgaande maanden, meer dan 15 % afwijkt van de geldende rentevoet. Dit nieuwe percentage wordt van kracht op de eerste dag van de tweede maand volgend op de maanden die voor de berekening zijn gebruikt.

—

Disconteringspercentage: berekening van de netto contante waarde

Het referentiepercentage dient ook als disconteringspercentage te worden gebruikt voor de berekening van de contante waarden. Hiertoe wordt in beginsel het basispercentage gebruikt, vermeerderd met een vaste opslag van 100 basispunt.

—

Deze methode treedt per 1 januari 2009 in werking.

—

algemene garanties: garanties die aan ondernemingen als dusdanig worden verstrekt, in tegenstelling tot garanties voor een specifieke transactie zoals een lening, investeringen in risicodragend vermogen enz.;

—

garanties verstrekt door middel van een specifiek instrument, in tegenstelling tot garanties die met de status van de onderneming zelf verband houden;

—

garanties die rechtstreeks worden verstrekt of tegengaranties verstrekt aan een garant op het eerste niveau;

—

onbeperkte garanties, in tegenstelling tot garanties die beperkt zijn qua bedrag en/of in de tijd: de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA beschouwt ook de gunstigere financieringsvoorwaarden die zijn verkregen door ondernemingen waarop wegens hun rechtsvorm geen faillissements- of andere insolventieprocedures van toepassing kunnen zijn, of waarvan de rechtsvorm in een uitdrukkelijke staatsgarantie of in een dekking van de verliezen door de staat voorziet, als steun in de vorm van garanties. Hetzelfde geldt voor de verwerving door de staat van een belang in een onderneming indien daarbij onbeperkte aansprakelijkheid wordt aanvaard in plaats van de gebruikelijke beperkte aansprakelijkheid;

—

garanties die duidelijk afkomstig zijn van een contractuele bron (zoals formele contracten, informele garantieverklaringen) of een andere juridische bron, in tegenstelling tot garanties waarvan de vorm minder zichtbaar is (zoals side letters, mondelinge toezeggingen), mogelijk met diverse garantieniveaus die door deze garantie kunnen worden verschaft.

2.3.1.

Hoewel de kredietnemer gewoonlijk de begunstigde van de steun is, valt niet uit te sluiten dat de steun in bepaalde omstandigheden ook rechtstreeks de kredietgever ten goede komt. Met name wanneer een staatsgarantie bijvoorbeeld achteraf ter dekking van een reeds aangegane lening of andere financiële verplichting wordt verstrekt zonder dat de voorwaarden van die lening of financiële verplichting worden aangepast, of wanneer een gegarandeerde lening wordt gebruikt om aan dezelfde kredietinstelling een andere, niet-gegarandeerde lening terug te betalen, kan er ook sprake zijn van steun aan de kredietgever, in zoverre de voor de leningen gestelde zekerheid hoger wordt. Aangetekend zij dat, wanneer de garantie steun ten behoeve van de kredietgever bevat, dergelijke steun in beginsel exploitatiesteun kan vormen.

2.3.2.

Garanties verschillen van andere steunmaatregelen zoals subsidies of belastingvrijstellingen, omdat de staat in het geval van een garantie eveneens in een juridische verhouding tot de kredietgever komt te staan. Daarom dient ook met de mogelijke gevolgen voor derden van de onrechtmatige toekenning van staatssteun rekening te worden gehouden. Bij staatsgaranties voor leningen betreft dit voornamelijk de kredietgevende financiële instellingen. In het geval van een emissie van obligaties waarmee ondernemingen financiële middelen aantrekken, gaat het om de financiële instellingen die bij deze obligatie-emissie zijn betrokken. De vraag of het onrechtmatige karakter van de steun gevolgen heeft voor de rechtsverhouding tussen de staat en derden, dient te worden onderzocht in het kader van het nationale recht. De nationale rechter moet mogelijk onderzoeken of het nationale recht eraan in de weg staat dat garantieovereenkomsten worden gehonoreerd. Bij die toetsing dient volgens de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA rekening te worden gehouden met schendingen van het EER-recht. Om die reden kunnen kredietgevers er belang bij hebben om, telkens wanneer garanties worden verstrekt, als standaardvoorzorgsmaatregel na te gaan of de EER-staatssteunregels zijn nageleefd. De EVA-staat dient een door de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA toegekend zaaknummer voor een individuele zaak of een regeling en eventueel ook een niet-vertrouwelijke versie van de beschikking of het besluit van de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA te kunnen verstrekken, alsmede de vindplaats in het Publicatieblad van de Europese Unie. Zelf zal de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA naar beste vermogen informatie over door haar goedgekeurde zaken en regelingen op transparante wijze beschikbaar stellen.

a)

De kredietnemer verkeert niet in financiële moeilijkheden.

Om te kunnen bepalen of de kredietnemer moet worden aangemerkt als een onderneming in moeilijkheden, moet de definitie van het hoofdstuk van deze richtsnoeren betreffende reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (7) worden gehanteerd. Kmo’s die minder dan drie jaar geleden zijn opgericht, worden voor de toepassing van dit hoofdstuk niet als ondernemingen in moeilijkheden beschouwd.

b)

De omvang van de garantie valt goed te meten op het tijdstip van toekenning.

Dit betekent dat de garantie met een welbepaalde financiële transactie verband moet houden, een vast maximumbedrag moet betreffen en in de tijd beperkt moet zijn;

c)

De garantie dekt niet meer dan 80 % van de uitstaande lening of andere financiële verplichting; deze beperking is niet van toepassing op zekerheden voor obligaties (8).

De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA is van mening dat, indien een financiële verplichting geheel door een staatsgarantie wordt gedekt, de kredietgever minder wordt geprikkeld om het aan de krediettransactie verbonden risico behoorlijk te onderzoeken, af te dekken en tot een minimum te beperken en, in het bijzonder, om de kredietwaardigheid van de kredietnemer naar behoren te toetsen. Die risicobeoordeling wordt, bij gebrek aan middelen, misschien niet altijd door de overheidsgarant overgenomen. Dit ontbreken van een prikkel om het risico van niet-terugbetaling van de lening tot een minimum te beperken, kan kredietgevers ertoe aanzetten leningen toe te staan met een bovennormaal zakelijk risico en kan er aldus toe leiden dat het aandeel garanties met een hoger risico in de portefeuille van de staat toeneemt.

Dit 80 %-plafond geldt niet voor een overheidsgarantie die wordt verstrekt ter financiering van een onderneming waarvan de activiteiten uitsluitend bestaan uit het beheer van een dienst van algemeen economisch belang waarmee deze onderneming correct is belast (9), voor zover deze garantie is verschaft door de overheid die deze opdracht heeft toevertrouwd. Het 80 %-plafond geldt wél wanneer de betrokken onderneming een andere dienst of andere diensten van algemeen economisch belang beheert of andere economische activiteiten uitvoert.

Om ervoor te zorgen dat de kredietgever daadwerkelijk een deel van het risico draagt, dient de nodige aandacht te gaan naar de volgende twee aspecten:

Wanneer een EVA-staat een garantie wil geven die boven het plafond van 80 % uitgaat, stellende dat zulks geen staatssteun is, moet hij dat standpunt omstandig motiveren, bijvoorbeeld op basis van de wijze waarop de hele transactie is geregeld, en moet hij de maatregel bij de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA melden zodat zij deze kan beoordelen op zijn eventuele staatssteunkarakter.

d)

Voor de garantie wordt een marktconforme prijs betaald.

Zoals in punt 2.1 is aangegeven, dient het dragen van risico normaal gesproken te worden vergoed door een passende premie op het bedrag waarvoor een garantie of tegengarantie wordt verstrekt. Wanneer het voor de garantie betaalde tarief ten minste even hoog is als de overeenkomstige benchmark voor de garantiepremie die op de financiële markten is te vinden, houdt de garantie geen steun in.

Indien er op de financiële markten geen overeenkomstige benchmark voor de garantiepremie is te vinden, dient de totale financiële kostprijs van de gegarandeerde lening, met inbegrip van het rentepercentage van de lening en de garantiepremie, te worden vergeleken met de marktprijs van een vergelijkbare, niet-gegarandeerde lening.

In beide gevallen worden, met het oog op het bepalen van de overeenkomstige marktprijs, de kenmerken van de garantie en van de onderliggende lening in aanmerking genomen. Daarbij gaat het onder meer om het volgende: bedrag en looptijd van de transactie, de door de kredietnemer gestelde zekerheden en andere ervaring die een impact heeft op de beoordeling van het terugvorderingspercentage, de kans op wanbetaling door de kredietnemer als gevolg van zijn financiële positie, de sector waarin deze actief is en zijn vooruitzichten, alsmede alle overige economische factoren. Op basis van deze analyse moet de kredietnemer kunnen worden ingedeeld aan de hand van een risicobeoordeling. Deze kan worden verschaft door een internationaal erkend ratingbureau of, waar beschikbaar, door de interne rating welke wordt gehanteerd door de bank die de onderliggende lening verschaft. De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA vestigt de aandacht op het verband dat tussen de rating en de kans op wanbetaling wordt gelegd door internationale financiële instellingen, waarvan de publicaties ook voor het publiek beschikbaar zijn (10). Om te beoordelen of de premie conform de marktprijzen is, kan de EVA-staat de tarieven vergelijken die ondernemingen met een vergelijkbare rating op de markt moeten betalen.

Daarom accepteert de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA niet dat de garantiepremie wordt vastgesteld op één enkel tarief dat geacht wordt te beantwoorden aan een algemene norm voor een hele bedrijfstak.

a)

de regeling staat niet open voor kredietnemers in financiële moeilijkheden (voor nadere bijzonderheden, zie punt 3.2, onder a));

b)

de omvang van de garanties valt goed te meten op het tijdstip van toekenning. Dit betekent dat de garanties met welbepaalde financiële transacties verband moeten houden, een vast maximumbedrag moeten betreffen en in de tijd beperkt moeten zijn;

c)

de garanties dekken niet meer dan 80 % van elke uitstaande lening of andere financiële verplichting (voor nadere bijzonderheden en uitzonderingen, zie punt 3.2, onder c));

d)

de voorwaarden van de regeling zijn gebaseerd op een realistische risicoanalyse, zodat de regeling dankzij de door de begunstigde ondernemingen betaalde premies naar alle waarschijnlijkheid zichzelf financiert. Het zichzelf financierende karakter van de regeling en de afdoende risicogerichtheid worden door de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA beschouwd als aanwijzingen dat de in de regeling berekende garantiepremies conform de marktprijzen zijn.

Dit betekent dat het risico van elke nieuwe garantie moet worden beoordeeld aan de hand van alle relevante factoren (kwaliteit van de kredietnemer, zekerheden, looptijd van de garantie enz.). Op basis van die risicoanalyse moeten de risicoklassen (16) worden bepaald, moet de garantie in een van die risicoklassen worden ingedeeld en moet de overeenkomstige garantiepremie in rekening worden gebracht op het bedrag waarvoor een garantie of tegengarantie wordt verstrekt;

e)

om op een degelijke en voortdurende wijze te kunnen beoordelen of de regeling wel zichzelf financiert, dient ten minste eenmaal per jaar aan de hand van het reële verliespercentage van de regeling te worden nagegaan of de hoogte van de premies over een economisch redelijke tijdshorizon toereikend is, en dienen de premies, wanneer het risico bestaat dat de regeling niet langer zichzelf financiert, overeenkomstig te worden aangepast. Deze aanpassing kan alle verstrekte en nog te verstrekken garanties, of uitsluitend de nog te verstrekken garanties betreffen;

f)

om als „conform de marktprijzen” te kunnen worden beschouwd, dienen de premies de normale aan het verstrekken van de garantie verbonden risico’s, de beheerskosten van de regeling en een jaarlijkse vergoeding over een toereikend kapitaal te dekken, ook al betreft het helemaal niet of slechts ten dele volstort kapitaal.

Wat de beheerskosten betreft, deze moeten ten minste de specifieke, initiële risicobeoordeling omvatten, alsmede de kosten voor risicomonitoring en risicobeheer verbonden aan het verstrekken en beheren van de garantie.

Wat de kapitaalvergoeding betreft, doet de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA opmerken dat de gebruikelijke garanten aan voorschriften inzake kapitaalvereisten onderworpen zijn en dat zij krachtens deze voorschriften verplicht zijn kapitaal te vormen om niet failliet te gaan wanneer er zich schommelingen voordoen in de jaarlijkse verliezen die met de garanties verband houden. Staatsgarantieregelingen zijn gewoonlijk niet aan deze voorschriften onderworpen en behoeven dus geen reserves te vormen. Met andere woorden, telkens als de uit de garanties voortvloeiende verliezen de inkomsten uit de garantiepremies overschrijden, wordt het tekort eenvoudigweg uit de staatsbegroting gedekt. Door deze staatsgarantie verkeert de regeling in een gunstigere positie dan een gewone garant. Om een dergelijke ongelijkheid te voorkomen en om de staat te vergoeden voor het risico dat hij loopt, moeten de garantiepremies volgens de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA de vergoeding over een toereikend kapitaal dekken.

De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA vindt dat dit kapitaal ten minste 8 % (17) van de uitstaande garanties moet bedragen. Voor garanties verstrekt aan ondernemingen waarvan de rating evenwaardig is aan AAA/AA- (Aaa/Aa3), kan de kapitaalvergoeding worden verlaagd tot 2 % van de uitstaande garanties. Ten aanzien van garanties verstrekt aan ondernemingen waarvan de rating evenwaardig is aan A+/A- (A1/A3), kan de kapitaalvergoeding worden verlaagd tot 4 % van de uitstaande garanties.

De normale vergoeding voor dit kapitaal bestaat uit een risicopremie, eventueel verhoogd met het risicovrije rentepercentage.

In alle gevallen moet de risicopremie over het toereikende kapitaalbedrag aan de staat worden betaald. Op grond van haar eigen beschikkingspraktijk en die van de Commissie is de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA van oordeel dat een normale risicopremie op vermogen ten minste 400 basispunt bedraagt en dat deze risicopremie moet zijn vervat in de garantiepremie die de begunstigden wordt berekend (18).

Indien, zoals bij de meeste staatsgarantieregelingen het geval is, het kapitaal niet aan de regeling wordt verschaft - en er dus geen contante bijdrage is van de staat - behoeft de risicovrije rente niet in aanmerking te worden genomen. Indien daarentegen het onderliggende kapitaal daadwerkelijk door de staat wordt verschaft, moet de staat kredietkosten maken en profiteert de regeling van deze contante middelen doordat zij deze eventueel kan beleggen. Daarom dient de risicovrije rente over het verschafte bedrag aan de staat te worden betaald. Bovendien moet deze vergoeding uit de financiële inkomsten van de regeling worden voldaan en behoeft deze niet noodzakelijk een impact op de garantiepremies te hebben (19). Volgens de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA kan het rendement van tienjaars overheidsobligaties als een passende maatstaf voor de als een normaal rendement geldende risicovrije rente worden gehanteerd;

g)

om transparantie te garanderen, dient de regeling de voorwaarden te bepalen waarop in de toekomst garanties zullen worden verstrekt, zoals ratings en, waar van toepassing, sector en grootte van de in aanmerking komende ondernemingen, maximumbedrag en looptijd van de garanties.

—

het gebruik van safe harbour-premies zoals die voor individuele garanties aan kmo’s werden gedefinieerd;

—

de waardering van garantieregelingen als zodanig, door toe te staan dat één premie wordt gehanteerd en zo te vermijden dat voor begunstigde kmo’s individuele ratings nodig zijn.

a)

in het geval van individuele garanties: of de kredietnemer in financiële moeilijkheden verkeert. In het geval van garantieregelingen: of in de criteria om voor de regeling in aanmerking te komen, is bepaald dat dergelijke ondernemingen van de regeling zijn uitgesloten (voor nadere bijzonderheden, zie punt 3.2, onder a)).

De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA merkt op dat, in het geval van ondernemingen in moeilijkheden, een eventuele garant op de markt op het tijdstip van de garantieverstrekking een hoge premie in rekening zal brengen, gelet op het te verwachten risico op wanbetaling dat hij loopt. Wordt de waarschijnlijkheid dat de kredietnemer niet in staat is de lening terug te betalen bijzonder groot, dan is dit marktpercentage misschien niet meer voorhanden en in uitzonderlijke omstandigheden kan het steunbestanddeel van de garantie uiteindelijk even hoog blijken te zijn als het daadwerkelijk door die garantie gedekte bedrag;

b)

of de omvang van elke garantie behoorlijk te meten valt op het tijdstip van toekenning.

Dit betekent dat de garanties met een welbepaalde financiële transactie verband moeten houden, een vast maximumbedrag moeten betreffen en in de tijd beperkt moeten zijn. In dit verband is de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA principieel van oordeel dat onbeperkte garanties onverenigbaar zijn met artikel 61 van de EER-overeenkomst;

c)

of de garantie meer dan 80 % van de uitstaande lening of andere financiële verplichting dekt (voor nadere bijzonderheden en uitzonderingen, zie punt 3.2, onder c)).

Om te garanderen dat de kredietgever een reële prikkel krijgt om het aan de krediettransactie verbonden risico behoorlijk te onderzoeken, af te dekken en tot een minimum te beperken en om in het bijzonder de kredietwaardigheid van de kredietnemer naar behoren te toetsen, dient volgens de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA een percentage van ten minste 20 % niet door een staatsgarantie te zijn gedekt, maar door de kredietgever te worden gedragen (21), om deze ertoe aan te zetten voldoende zekerheden voor zijn lening te eisen en het aan de transactie verbonden risico tot een minimum te beperken. Daarom verricht de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA in de regel een grondiger onderzoek naar garanties of garantieregelingen die een financiële transactie volledig (of bijna volledig) dekken, tenzij een EVA-staat een afdoende rechtvaardiging geeft, bijvoorbeeld het specifieke karakter van de transactie;

d)

of met de specifieke kenmerken van de garantie en het krediet (of andere financiële verplichting) rekening is gehouden bij het bepalen van de marktprijsconforme garantiepremie op basis waarvan het steunbestanddeel wordt berekend door deze premie af te zetten tegen de feitelijk betaalde premie (voor nadere bijzonderheden, zie punt 3.2, onder d)).

a)

aantal en bedrag van de verstrekte garanties;

b)

aantal en bedrag van de uitstaande garanties aan het eind van de periode;

c)

aantal en waarde van gehonoreerde garanties (afzonderlijk vermeld) op jaarbasis;

d)

jaarlijkse inkomsten:

e)

jaarlijkse kosten:

f)

jaarlijks overschot/tekort (verschil tussen inkomsten en kosten), en

g)

totaal overschot/tekort sinds de aanvang van de regeling (32).

(1)

De spoorwegen beschikken over een aantal unieke troeven: als veilige en niet vervuilende vervoerswijze kan het spoorvervoer een belangrijke bijdrage leveren tot de ontwikkeling van duurzaam vervoer in de Europese Economische Ruimte (hierna „de EER” genoemd).

(2)

In het Witboek van de Commissie „Het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen” (2), en de middenevaluatie daarvan (3), wordt beklemtoond dat een dynamische spoorwegsector van essentieel belang is om een veilig, goed presterend en schoon vervoersysteem voor personen en goederen tot stand te brengen dat bijdraagt tot de ontwikkeling van een bloeiende Europese interne markt op lange termijn. In het verslag en de resolutie van het Raadgevend Comité van de EER over „Een ambitieus vervoersbeleid” (4) wordt het belang van een dergelijke dynamische spoorwegsector voor de EER beklemtoond. De verkeerscongestie waarmee steden en bepaalde gebieden in de EER hebben te kampen, de noodzaak een antwoord te vinden op de klimaatverandering en de stijging van de brandstofprijzen, tonen aan hoe belangrijk het is dat de verdere ontwikkeling van het spoorvervoer wordt ondersteund. In dit verband wordt eraan herinnerd dat de in de EER-overeenkomst (5) en in het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (6) vastgestelde milieudoelstellingen ook door het gemeenschappelijke vervoersbeleid moeten worden nagestreefd.

(3)

Het spoorvervoer in Europa heeft echter terrein moeten prijsgeven. Tussen de jaren 1960 en het eind van de twintigste eeuw heeft de sector een onafgebroken neergang gekend. Het spoorvervoer van zowel goederen als passagiers is in relatieve termen erop achteruit gegaan in vergelijking met de andere vervoerswijzen. Het goederenvervoer is zelfs in absolute termen teruggelopen: in 1970 werd meer vracht per spoor vervoerd dan in 2000. Doordat de traditionele spoorwegmaatschappijen niet in staat bleken tegemoet te komen aan de verwachtingen van hun klanten op het gebied van betrouwbaarheid en stiptheid, is een verschuiving op gang gekomen naar andere vervoerswijzen, voornamelijk het wegvervoer (7). Het passagiersvervoer per spoor is daarentegen in absolute termen wel blijven groeien, maar deze groei is zeer bescheiden in verhouding tot de toename van het weg- en luchtvervoer (8).

(4)

Hoewel de tendens de laatste tijd lijkt te zijn gekeerd (9), is de weg naar een gezonde en concurrerende spoorwegsector nog lang. Vooral in het goederenvervoer blijven er nog grote problemen die overheidsmaatregelen vergen (10).

(5)

De relatieve achteruitgang van het spoorvervoer in Europa is vooral het gevolg van de wijze waarop het vervoersaanbod traditioneel was georganiseerd, voornamelijk vanuit een nationaal en monopolistisch standpunt.

(6)

Ten eerste kregen de spoorwegondernemingen door het ontbreken van concurrentie op de nationale netten geen prikkels om hun exploitatiekosten terug te dringen of nieuwe diensten te ontwikkelen. Hun activiteiten hebben onvoldoende inkomsten gegenereerd om alle kosten en de nodige investeringen te dekken. Soms zijn deze noodzakelijke investeringen uitgebleven. Soms hebben de EER-Staten de nationale spoorwegondernemingen ook verplicht investeringen te doen, terwijl deze niet over voldoende eigen middelen beschikten om die investeringen te financieren. Hierdoor hebben de spoorwegondernemingen een grote schuldenlast opgebouwd, die op zijn beurt negatieve gevolgen voor hun ontwikkeling heeft gehad.

(7)

Bovendien werd de ontwikkeling van het spoorvervoer in Europa afgeremd door een gebrek aan normalisatie en interoperabiliteit van de netten, terwijl weg- en luchtvervoerders een breed scala internationale vervoersdiensten hebben ontwikkeld. De spoorwegen in de EER vormen een lappendeken van nationale netten met uiteenlopende spoorbreedtes en niet-verenigbare sein- en veiligheidssystemen, waardoor spoorwegondernemingen niet kunnen profiteren van de schaalvoordelen die zouden ontstaan door de ontwikkeling van infrastructuur en rollend materieel voor één grote interne markt in plaats van 27 nationale markten (11).

(8)

Het beleid van de EER heeft ten doel in de spoorwegsector een nieuwe dynamiek tot stand te brengen en steunt op drie pijlers:

(9)

De EER heeft de spoorvervoersmarkt geleidelijk voor concurrentie opengesteld. Een eerste liberaliseringspakket is aangenomen in 2001 en omvatte Richtlijn 2001/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 tot wijziging van Richtlijn 91/440/EEG van de Raad betreffende de ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap (12), Richtlijn 2001/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 tot wijziging van Richtlijn 95/18/EG van de Raad betreffende de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen (13), Richtlijn 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering (14). Dit pakket is in 2004gevolgd door een tweede pakket, waarvan de belangrijkste maatregelen zijn Verordening (EG) nr. 881/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 tot oprichting van een Europees Spoorwegbureau (15), Richtlijn 2004/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake de veiligheid op de communautaire spoorwegen en tot wijziging van Richtlijn 95/18/EG van de Raad betreffende de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen, en van Richtlijn 2001/14/EG van de Raad inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering (16), Richtlijn 2004/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende wijziging van Richtlijn 96/48/EG van de Raad betreffende de interoperabiliteit van het trans-Europese hogesnelheidsspoorwegsysteem en van Richtlijn 2001/16/EG van de Raad en het Europees Parlement betreffende de interoperabiliteit van het conventionele trans-Europese spoorwegsysteem (17) en Richtlijn 2004/51/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 tot wijziging van Richtlijn 2004/51/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 tot wijziging van Richtlijn 91/440/EEG van de Raad betreffende de ontwikkeling van de spoorwegen in de EER (18). Ten slotte is in 2007 een derde pakket aangenomen bestaande uit Verordening (EG) nr. 1370/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad en Verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad (19), Verordening (EG) nr. 1371/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende de rechten en verplichtingen van reizigers in het treinverkeer (20), Richtlijn 2007/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 tot wijziging van Richtlijn 91/440/EEG van de Raad betreffende de ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap en Richtlijn 2001/14/EG inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering (21), en Richtlijn 2007/59/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 inzake de certificering van machinisten die locomotieven en treinen op het spoorwegsysteem van de Gemeenschap besturen (22). De markt voor het goederenvervoer op het trans-Europese spoorwegnet voor goederenvervoer is op 15 maart 2003 voor concurrentie opengesteld, op 1 januari 2006 gebeurde dat voor het internationale goederenvervoer en op 1 januari 2007 voor het cabotagevervoer. In het kader van het derde spoorwegpakket wordt op 1 januari 2010 ook het internationale personenvervoer voor concurrentie opengesteld. Een aantal EER-Staten, zoals het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Nederland en Italië hebben hun markt voor binnenlands personenvervoer reeds (gedeeltelijk) voor concurrentie opengesteld.

(10)

Richtlijn 91/440/EEG van de Raad van 29 juli 1991 betreffende de ontwikkeling van de spoorwegen in de EER (23) vormt het nieuwe institutionele en organisatorische kader voor de verschillende actoren in de spoorwegsector en voorziet met name in:

(11)

Parallel met dit vrijmakingsproces hebben de Commissie en het Raadgevend Comité van de EER op een tweede niveau maatregelen getroffen om de interoperabiliteit van de Europese spoorwegnetten te bevorderen. Deze benadering werd geflankeerd door EER-maatregelen om de veiligheid van het spoorvervoer te verbeteren (27).

(12)

Het derde niveau van het overheidsbeleid ten behoeve van het spoorvervoer is de toekenning van financiële steun. De Commissie is van oordeel dat steun in bepaalde gevallen gerechtvaardigd kan zijn in het licht van de hoge aanpassingskosten waarmee de sector wordt geconfronteerd.

(13)

De Commissie wijst er bovendien op dat overheden tot dusver altijd veel middelen hebben geïnvesteerd in het spoorvervoer.

(14)

Het verlenen van staatssteun aan het spoorvervoer kan alleen worden toegestaan indien de steun bijdraagt tot de totstandbrenging van een geïntegreerde, interoperabele en voor concurrentie opengestelde EER-markt, alsmede tot de EER-doelstellingen inzake duurzame mobiliteit. In dit verband dienen de Commissie en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA ervoor te zorgen dat de financiële steun door de overheid geen verstoringen van de mededinging veroorzaakt waardoor het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Hier kunnen de Commissie en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA in bepaalde gevallen aan de toekenning van steun verplichtingen voor de EER-Staten koppelen ten aanzien van communautaire doelstellingen.

(15)

Het doel van deze richtsnoeren is het nodige houvast te bieden betreffende de verenigbaarheid met de werking van de EER-overeenkomst van staatssteun aan spoorwegondernemingen als bedoeld in Richtlijn 91/440/EEG en in de hierna omschreven context. Bovendien is hoofdstuk 3 van deze richtsnoeren ook van toepassing op ondernemingen die stedelijk, voorstedelijk of streekvervoer van passagiers verzorgen. De richtsnoeren zijn met name gebaseerd op de door de communautaire wetgever in de drie opeenvolgende spoorwegpakketten vastgestelde beginselen. Zij moeten in het kader van de openstelling van de EER-markt zorgen voor meer transparantie en rechtszekerheid wat de verenigbaarheid met staatssteunregels betreft. Deze richtsnoeren hebben geen betrekking op de overheidsfinanciering van infrastructuurbeheerders.

(16)

Krachtens artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst zijn in beginsel steunmaatregelen van de lidstaten van de Europese Gemeenschap, de EVA-Staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de werking van de EER-overeenkomst voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen ongunstig beïnvloedt. In bepaalde gevallen kunnen steunmaatregelen evenwel gerechtvaardigd zijn in het licht van het gemeenschappelijk belang van de EER. Een aantal van die situaties wordt vermeld in artikel 61, lid 3, van de EER-overeenkomst, dat zowel van toepassing is op de vervoerssector als op andere economische sectoren.

(17)

Voorts zijn volgens artikel 49 van de EER-overeenkomst „steunmaatregelen die beantwoorden aan de behoeften van de coördinatie van het vervoer of die overeenkomen met de vergoeding van bepaalde met het begrip „openbare dienst” verbonden, verplichte dienstverrichtingen” verenigbaar met de werking van de EER-overeenkomst. Dit artikel vormt een lex specialis binnen de algemene opzet van de EER-overeenkomst. Op grond van het overeenkomstige artikel 73 van het EG-Verdrag heeft de communautaire wetgever twee specifieke verordeningen voor de vervoerssector vastgesteld: Verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad van 26 juni 1969 betreffende het optreden van de lidstaten ten aanzien van met het begrip openbare dienst verbonden verplichtingen op het gebied van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren (28) en Verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad van 4 juni 1970 betreffende de steunmaatregelen op het gebied van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren (29). Evenzo bepaalt Verordening (EEG) nr. 1192/69 van de Raad van 26 juni 1969 betreffende de gemeenschappelijke regels voor de normalisatie van de rekeningstelsels van de spoorwegondernemingen (30) dat de lidstaten bepaalde compensaties kunnen toekennen aan spoorwegondernemingen (31).

(18)

Artikel 3 van Verordening (EEG) nr. 1107/70 bepaalt dat, onverminderd de Verordeningen (EEG) nr. 1191/69 en (EEG) nr. 1192/69, door de EER-Staten slechts in de in die verordening bepaalde gevallen coördinatiemaatregelen worden getroffen of met het begrip openbare dienst verbonden verplichtingen opgelegd die de toekenning van steun uit hoofde van artikel 49 van de EER-overeenkomst ten gevolge hebben. Volgens het Altmark-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (32) vloeit hieruit voort dat staatssteun die op grond van de Verordeningen (EEG) nr. 1107/70, (EEG) nr. 1191/69 of (EEG) nr. 1192/69 niet kan worden toegestaan, niet op grond van artikel 73 van het EG-Verdrag verenigbaar kan worden verklaard (33). Voorts zij eraan herinnerd dat compensatie voor de openbare dienst die niet aan de van artikel 49 van de EER-overeenkomst afgeleide bepalingen voldoet, niet op grond van artikel 59, lid 2, of enige andere bepaling van de EER-overeenkomst verenigbaar met de werking van de EER-overeenkomst kan worden verklaard (34).

(19)

Verordening (EG) nr. 1370/2007 (35), die op 3 december 2009 in werking treedt en de Verordeningen (EEG) nr. 1191/69 en (EEG) nr. 1107/70 intrekt, voert een nieuw rechtskader in. De met de compensaties voor openbaredienstverplichtingen verband houdende aspecten worden bijgevolg in deze richtsnoeren niet behandeld.

(20)

Als gevolg van de inwerkingtreding van Verordening (EG) nr. 1370/2007 kan artikel 49 van de EER-overeenkomst rechtstreeks worden ingeroepen als rechtsgrond om steun verenigbaar te verklaren die niet onder Verordening (EG) nr. 1370/2007 valt, met name steun ten behoeve van de coördinatie van het goederenvervoer. Derhalve moet een algemene interpretatie worden ontwikkeld ter beoordeling of steun voor de coördinatie van het vervoer al dan niet verenigbaar is met artikel 49 van de EER-overeenkomst. In de onderhavige richtsnoeren worden criteria ontwikkeld voor deze beoordeling en voor de intensiteitsplafonds. Rekening houdend met de formulering van artikel 49 dient de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA de EVA-Staten de mogelijkheid te bieden, waar passend, de noodzaak en de evenredigheid aan te tonen van maatregelen die de vastgestelde plafonds zouden overschrijden.

(21)

Deze richtsnoeren hebben betrekking op de toepassing van de artikelen 49 en 61 van de EER-overeenkomst en de toepassing ervan op overheidsfinanciering voor spoorwegondernemingen in de zin van Richtlijn 91/440/EEG. De volgende aspecten worden behandeld: overheidsfinanciering voor spoorwegondernemingen door middel van infrastructuurfinanciering (hoofdstuk 2), steun voor de aanschaf en modernisering van rollend materieel (hoofdstuk 3), kwijtschelding van schulden door de staat in het kader van de sanering van een spoorwegonderneming (hoofdstuk 4), steun voor de herstructurering van spoorwegondernemingen (hoofdstuk 5), steun voor de coördinatie van het vervoer (hoofdstuk 6) en staatsgaranties voor spoorwegondernemingen (hoofdstuk 7). Deze richtsnoeren hebben geen betrekking op de toepassing van Verordening (EG) nr. 1370/2007, waarvoor de Commissie noch de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA al enige beschikkingspraktijk heeft ontwikkeld (36).

(22)

De spoorweginfrastructuur is van cruciaal belang voor de ontwikkeling van het spoorvervoer in Europa. Zowel voor aanpassingen met het oog op interoperabiliteit en het verhogen van de veiligheid als voor de ontwikkeling van het hogesnelheidsnet zijn grote infrastructuurinvesteringen nodig (37).

(23)

Deze richtsnoeren hebben uitsluitend betrekking op spoorwegondernemingen. Zij beogen dus niet, binnen de context van de staatssteunregels, een rechtskader vast te stellen voor de infrastructuurfinanciering door de overheid. In dit hoofdstuk wordt alleen nagegaan welke gevolgen overheidsfinanciering van infrastructuur heeft voor de spoorwegondernemingen.

(24)

De overheidsfinanciering voor de ontwikkeling van infrastructuur kan immers indirect voordeel voor spoorwegondernemingen opleveren - en dus steun vormen. Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen moet worden nagegaan of de maatregel ten behoeve van infrastructuur de lasten verlicht die normaal gesproken op de begroting van een onderneming drukken (38). In dat geval moet er sprake zijn van een selectief voordeel dat aan de betrokken ondernemingen wordt toegekend en dat door de financiering van de betrokken infrastructuur is ontstaan (39).

(25)

Wanneer de infrastructuur voor alle potentiële gebruikers gelijk en zonder discriminatie toegankelijk is en de aangerekende gebruiksvergoeding in overeenstemming is met de EER-regelgeving (Richtlijn 2001/14/EG), oordelen de Commissie en Toezichthoudende Autoriteit van de EVA normaal gesproken dat de overheidsfinanciering van die infrastructuur niet wordt beschouwd als staatssteun ten behoeve van spoorwegondernemingen (40).

(26)

De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA herinnert er voorts aan dat wanneer overheidsfinanciering van spoorweginfrastructuur als steun aan één of meer spoorwegondernemingen moet worden beschouwd, deze toch kan worden toegestaan bijvoorbeeld op grond van artikel 49 van de EER-overeenkomst wanneer de betrokken infrastructuur aan de behoeften van de coördinatie van het vervoer beantwoordt. Op dit punt is hoofdstuk 6 van de onderhavige richtsnoeren een relevant referentiepunt voor de beoordeling van de verenigbaarheid.

(27)

Het locomotieven- en rijtuigenpark voor het reizigersvervoer veroudert en is soms versleten, met name in de nieuwe EU-lidstaten. In 2005 waren 70 % van de locomotieven (diesel en elektrische) en 65 % van de rijtuigen in de EU-25 en in Noorwegen meer dan 20 jaar oud (41). In de lidstaten die in 2004 tot de Europese Unie zijn toegetreden, was daarentegen in 2005 meer dan 82 % van de locomotieven en 62 % van de rijtuigen meer dan 20 jaar oud (42). Uit de gegevens waarover de Commissie beschikt, blijkt dat jaarlijks slechts ongeveer 1 % van de locomotieven en rijtuigen wordt vernieuwd.

(28)

Deze evolutie illustreert de problemen waarmee de spoorwegsector te kampen heeft en waardoor de spoorwegondernemingen over onvoldoende stimulansen en mogelijkheden beschikken om te investeren in de modernisering en/of vernieuwing van het rollend materieel. Investeringen zijn nochtans noodzakelijk om de concurrentiepositie van het spoor ten opzichte van andere vervoerswijzen die meer vervuilen of hogere externe kosten meebrengen, in stand te houden. Voorts moet worden geïnvesteerd om de milieu-effecten van het spoorvervoer, in het bijzonder de geluidsoverlast, te verminderen en de veiligheid te verbeteren. Ten slotte vergt ook de interoperabiliteit van de nationale netten, aanpassingen van het bestaande rollend materieel om de samenhang van het systeem te kunnen handhaven.

(29)

Hieruit blijkt dat steun voor de aanschaf en de modernisering van het rollend materieel in bepaalde omstandigheden kan bijdragen tot verschillende doelstellingen van gemeenschappelijk belang en derhalve verenigbaar met de werking van de EER-overeenkomst kan worden verklaard.

(30)

In het onderhavige hoofdstuk wordt toegelicht onder welke voorwaarden de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA de verenigbaarheid onderzoekt.

(31)

De verenigbaarheid moet worden onderzocht in het licht van de doelstelling van gemeenschappelijk belang waartoe de steun bijdraagt.

(32)

De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA is van oordeel dat met de behoeften op het gebied van de modernisering van het rollend materieel in beginsel voldoende rekening wordt gehouden, hetzij bij de tenuitvoerlegging van de algemene regels inzake staatssteun, hetzij bij de tenuitvoerlegging van artikel 49 van de EER-overeenkomst in het geval van steun voor de coördinatie van het vervoer (zie hoofdstuk 6).

(33)

Bij de beoordeling van de verenigbaarheid van steun voor rollend materieel hanteert de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA in de regel voor elk van de volgende steuncategorieën de criteria die in deze richtsnoeren of in andere relevante documenten zijn vastgesteld:

(34)

Wat regionale steun voor initiële investeringen betreft, wordt in de richtsnoeren regionale steun bepaald dat „in de vervoerssector uitgaven voor de aanschaf van vervoersuitrusting (roerende activa) niet voor steun ten behoeve van initiële investeringen in aanmerking komen” (punt 39, voetnoot 40). De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA is van oordeel dat van deze regel moet worden afgeweken voor het spoorvervoer van personen wegens de specifieke kenmerken van deze vervoerswijze, en met name het feit dat het rollend materieel soms permanent op bepaalde specifieke lijnen of diensten wordt ingezet. De aanschafkosten van het rollend materieel voor het spoorvervoer van personen (of andere vervoersmiddelen zoals de light-train, metro of tram) worden, onder bepaalde voorwaarden, beschouwd als subsidiabele uitgaven in de zin van de betrokken richtsnoeren (49). Daarentegen komen de aanschafkosten van rollend materieel dat uitsluitend voor goederenvervoer wordt gebruikt, niet in aanmerking.

(35)

Gelet op de in de punten 28 en 29 beschreven situatie geldt deze afwijking voor alle investeringen in rollend materieel, zowel voor initiële als vervangingsinvesteringen, wanneer dat materieel wordt gebruikt voor geregelde lijndiensten in een steungebied ex artikel 61, lid 3, onder a), van de EER-overeenkomst of in gebieden met een lage bevolkingsdichtheid als bedoeld in de punten 69 en 70 van de richtsnoeren regionale steun (50). In de overige regio's geldt deze afwijking alleen voor steun voor initiële investeringen en, wanneer steun wordt verleend voor de vervanging van materieel, wanneer het volledige dankzij de steun gemoderniseerde rollend materieel meer dan 15 jaar oud is.

(36)

Teneinde verstoringen van de mededinging die strijdig zouden zijn met het gemeenschappelijk belang, tegen te gaan, is de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA van oordeel dat aan deze afwijking vier voorwaarden moeten worden verbonden en dat aan alle vier tegelijk moet worden voldaan:

(37)

De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA ziet erop toe dat geen ongeoorloofde mededingingsverstoringen optreden en houdt rekening met de extra inkomsten die de vervanging van het rollend materieel de begunstigde onderneming zou kunnen opleveren, bijvoorbeeld door een verkoop aan derden of het gebruik op andere markten. Hiertoe kan zij de toekenning van de steun afhankelijk maken van de verplichting voor een spoorwegonderneming alle of een deel van het rollend materieel dat zij niet meer gebruikt, tegen normale marktvoorwaarden te verkopen, zodat het daarna door andere spoorwegondernemingen kan worden gebruikt. In dat geval wordt de opbrengst uit de verkoop van het oude materieel op de subsidiabele uitgaven in mindering gebracht.

(38)

Meer algemeen ziet de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA erop toe dat er geen misbruik van de steun wordt gemaakt. De andere voorwaarden die in de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen zijn vastgesteld met betrekking tot de intensiteitsplafonds en de regionale-steunkaarten en de regels inzake cumulatie van steun blijven van toepassing. De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA wijst erop dat bepaalde lijnen waarvoor steun wordt verleend, soms verschillende regio's doorkruisen waar op grond van de regionale-steunkaarten verschillende steunplafonds gelden. In dat geval hanteert de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA de hoogste steunintensiteit die van toepassing is in de regio's welke op regelmatige basis door die lijn worden bediend, evenredig aan de frequentie van het aanbod (52).

(39)

De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA is van oordeel dat, wanneer de subsidiabele uitgaven van een investeringsproject hoger liggen dan 50 miljoen EUR, gelet op de specifieke aard van het spoorvervoer van personen, dient te worden afgeweken van de punten 49 tot en met 59 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen. De punten 53 en 56 van die richtsnoeren blijven echter van toepassing voor investeringsprojecten in rollend materieel voor één specifieke lijn die verschillende regio's aandoet.

(40)

Wanneer een begunstigde onderneming belast is met het beheer van diensten van algemeen economisch belang waarvoor de aanschaf en/of modernisering van rollend materieel vereist is en zij hiervoor reeds een compensatie ontvangt, dient deze compensatie bij de vaststelling van het bedrag van de regionale steun dat aan die onderneming kan worden toegekend, in aanmerking te worden genomen, teneinde overcompensatie te voorkomen.

(41)

Zoals reeds in punt 1.1 is vermeld, hebben de spoorwegondernemingen in het verleden een onbalans gekend tussen hun inkomsten en hun kosten, meer bepaald de investeringskosten. Hierdoor hebben zij een grote schuldenlast opgebouwd, waarvan de aflossing een zware financiële last vormt en die hun mogelijkheden beperkt om de nodige investeringen in infrastructuur en de vernieuwing van hun rollend materieel uit te voeren.

(42)

Richtlijn 91/440/EEG heeft uitdrukkelijk rekening gehouden met deze situatie. In de zevende overweging bij die richtlijn wordt immers gesteld dat de EER-Staten in het bijzonder ervoor zorg moeten dragen „dat de financiële structuur van de bestaande openbare spoorwegondernemingen gezond is” en dat een „financiële herstructurering” daartoe noodzakelijk kan zijn. Luidens artikel 9 van de richtlijn dienen „de lidstaten, samen met de bestaande openbare spoorwegondernemingen, passende mechanismen in te voeren om de schuldenlast van deze ondernemingen te helpen terugbrengen tot een niveau dat geen belemmering vormt voor een gezond financieel beheer, en om de financiële situatie van die ondernemingen te saneren”. Volgens artikel 9, lid 3, van Richtlijn 91/440/EEG dient de toekenning van steun door de EER-Staten „voor het aflossen van de in dit artikel bedoelde schulden” plaats te vinden met inachtneming van de artikelen 49, 61 en 62 van de EER-overeenkomst. (53)

(43)

Begin jaren 1990, na de inwerkingtreding van Richtlijn 91/440/EEG, hebben de EER-Staten de schuldenlast van de spoorwegondernemingen aanzienlijk teruggebracht. De herstructurering van de schulden van de spoorwegondernemingen heeft op verschillende manieren plaatsgevonden:

(44)

Deze drie soorten maatregelen hebben mede gezorgd voor een verbetering van de financiële situatie van de spoorwegondernemingen op de korte termijn. De schuldenlast is afgenomen ten opzichte van de totale passiva, evenals het aandeel van de renteaflossingen ten opzichte van de exploitatiekosten. In het algemeen is de financiële situatie van de spoorwegondernemingen dankzij de verlichting van de schuldenlast verbeterd, omdat minder kapitaal en rente moeten worden terugbetaald. Voorts hebben de schuldverlichtingen bijgedragen aan een daling van de rentevoeten, hetgeen een aanzienlijke impact heeft op de aflossing van de schulden.

(45)

De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA stelt echter vast dat de omvang van de schuldenlast van een groot aantal spoorwegondernemingen zorgwekkend blijft. Verscheidene ondernemingen kampen nog steeds met een voor een commerciële onderneming problematische schuldenlast, beschikken over onvoldoende capaciteit om zichzelf te financieren en/of slagen er niet in hun investeringsbehoeften te financieren met inkomsten uit hun huidige en toekomstige vervoersactiviteiten. Voorts kan worden vastgesteld dat de schuldenlast van de betrokken ondernemingen in de lidstaten die na 1 mei 2004 tot de Europese Gemeenschap zijn toegetreden, aanmerkelijk hoger ligt dan die in de rest van de EER.

(46)

Deze situatie verklaart waarom de communautaire wetgever bij de vaststelling van de Richtlijnen 2001/12/EG en 2004/51/EG ervoor heeft gekozen om de bepalingen van Richtlijn 91/440/EEG niet te wijzigen. Deze bepalingen passen derhalve binnen het algemene kader dat wordt gevormd door de drie spoorwegpakketten.

(47)

Dit hoofdstuk beoogt uiteen te zetten hoe de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA, in het licht van deze door de secundaire wetgeving gestelde eis, de staatssteunregels van de EER-overeenkomst zal gaan toepassen op mechanismen ter vermindering van de schuldenlast van spoorwegondernemingen.

(48)

Om te beginnen herinnert de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA eraan dat de in artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst vastgestelde principiële onverenigbaarheid slechts geldt voor steunmaatregelen „die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen” en slechts „voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen ongunstig beïnvloedt”. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen moet, wanneer financiële steun van een staat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, dit handelsverkeer worden geacht door de steun te worden beïnvloed (54).

(49)

Elke aan de staat toe te rekenen maatregel die ertoe leidt dat de schulden van één of meer specifieke spoorwegondernemingen volledig of gedeeltelijk worden kwijtgescholden en die uit staatsmiddelen wordt gefinancierd, valt dus binnen het toepassingsgebied van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst wanneer de betrokken spoorwegondernemingen op voor concurrentie opengestelde markten actief zijn en de kwijtschelding van de schulden de positie van die ondernemingen op ten minste één van die markten versterkt.

(50)

De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA herinnert eraan dat de markt voor het internationale goederenvervoer per spoor op het volledige trans-Europese spoorwegnet bij Richtlijn 2001/12/EG sinds 15 maart 2003 voor concurrentie is opengesteld. De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA gaat er derhalve van uit dat in het algemeen de openstelling van de markt voor concurrentie uiterlijk op 15 maart 2003 tot stand is gekomen.

(51)

Wanneer de kwijtschelding van de schulden van een spoorwegonderneming op grond van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst als staatssteun moet worden aangemerkt, moet die kwijtschelding overeenkomstig artikel 62 van de EER-overeenkomst bij de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA worden aangemeld.

(52)

Als algemene regel dient dergelijke steun, onverminderd hoofdstuk 5 van de onderhavige richtsnoeren, te worden onderzocht in het licht van de richtsnoeren van de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden van 2004 (hierna „richtsnoeren herstructureringssteun” genoemd).

(53)

In specifieke gevallen waarin de kwijtgescholden schulden uitsluitend betrekking hebben op de coördinatie van de vervoersactiviteiten, compensaties voor openbaredienstverplichtingen of de normalisatie van de rekeningen, wordt de boekhouding echter onderzocht in het licht van artikel 49 van de EER-overeenkomst, de voor de tenuitvoerlegging daarvan vastgestelde verordeningen en de verordening betreffende de normalisatie van de rekeningstelsels van spoorwegondernemingen (55).

(54)

In het licht van artikel 9 van Richtlijn 91/440/EEG is de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA bovendien van oordeel dat in bepaalde gevallen voor dergelijke steun toestemming moet kunnen worden verleend, zonder dat er een financiële herstructurering is, namelijk wanneer de kwijtschelding betrekking heeft op oude schulden die zijn aangegaan vóór de inwerkingtreding van Richtlijn 2001/12/EG, die de voorwaarden voor openstelling van de sector voor concurrentie vaststelt.

(55)

De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA is immers van mening dat dit soort steun verenigbaar is met het Verdrag, voor zover deze wordt toegekend om de overgang naar een open spoorwegmarkt te vergemakkelijken, zoals bepaald in artikel 9 van Richtlijn 91/440/EEG (56). Zij meent derhalve dat dergelijke steun op grond van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst (57) verenigbaar is met de interne markt voor zover aan de volgende voorwaarden wordt voldaan.

(56)

Ten eerste moet de steun bedoeld zijn om welomschreven en duidelijk afgebakende schulden af te lossen die zijn aangegaan vóór 15 maart 2001, de datum waarop Richtlijn 2001/12/EG in werking is getreden. De steun mag in geen geval het bedrag van de schulden overschrijden. De bedoeling van artikel 9 van Richtlijn 91/440/EEG, en de daaropvolgende richtlijnen, was een oplossing te bieden voor de hoge schuldenlast op een tijdstip waarop op EER-niveau nog niet was beslist de markt voor concurrentie open te stellen.

(57)

Ten tweede moeten de betrokken schulden een rechtstreeks gevolg zijn van de vervoersactiviteiten of het beheer, de bouw of het gebruik van spoorweginfrastructuur. Schulden die zijn aangegaan voor investeringen die geen rechtstreeks verband houden met vervoersactiviteiten en/of spoorweginfrastructuur, komen niet in aanmerking.

(58)

Ten derde moet de kwijtschelding van de schulden gebeuren ten gunste van ondernemingen waarvan de hoge schuldenlast een gezond financieel beheer in de weg staat. De steun moet noodzakelijk zijn om deze toestand te verbeteren in die zin, dat het door de te verwachten ontwikkeling van de concurrentie in de EER onmogelijk is haar financiële toestand binnen afzienbare tijd te verbeteren. Bij de beoordeling van dit criterium moet rekening worden gehouden met de productiviteitswinst die redelijkerwijs van de onderneming mag worden verwacht.

(59)

Ten vierde mag de steun niet verder gaan dan nodig om dit doel te bereiken. Ook hier moet rekening worden gehouden met de toekomstige ontwikkeling van de concurrentie. Hoe dan ook mag de steun niet tot gevolg hebben dat de onderneming in een gunstiger positie wordt gebracht dan die van een gemiddelde goed beheerde onderneming die dezelfde activiteiten uitoefent.

(60)

Ten vijfde mag de kwijtschelding van de schulden de onderneming niet een zodanig concurrentievoordeel opleveren dat daardoor de ontwikkeling van een daadwerkelijke mededinging in de EER wordt belemmerd, bijvoorbeeld door de toegang tot bepaalde nationale of regionale markten door ondernemingen van buiten deze markten of door nieuwe marktdeelnemers te ontmoedigen. De steun voor de kwijtschelding van de schulden mag met name niet worden gefinancierd door middel van aan andere spoorwegondernemingen opgelegde heffingen (58).

(61)

Wanneer aan deze voorwaarden is voldaan, draagt de kwijtschelding van de schulden bij tot de doelstellingen van artikel 9 van Richtlijn 91/440/EEG zonder onevenredige vervalsing van de mededinging en het handelsverkeer tussen de EER-Staten. In dat geval kunnen de maatregelen als verenigbaar met de werking van de EER-overeenkomst worden aangemerkt.

(62)

Behoudens specifieke bepalingen, beoordeelt de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA de verenigbaarheid van staatssteun voor de herstructurering van spoorwegondernemingen in moeilijkheden op grond van de richtsnoeren herstructureringssteun. In die richtsnoeren wordt immers geen uitzondering gemaakt voor spoorwegondernemingen.

(63)

In het algemeen komt een tak van een onderneming, dat wil zeggen een economische entiteit zonder rechtspersoonlijkheid, niet voor herstructureringssteun in aanmerking. De richtsnoeren herstructureringssteun zijn immers uitsluitend van toepassing op „ondernemingen in moeilijkheden”. In de richtsnoeren (punt 12) wordt gesteld dat een onderneming „die deel uitmaakt van of die wordt overgenomen door een concern, in beginsel niet voor herstructureringssteun in aanmerking komt, behalve wanneer kan worden aangetoond dat de moeilijkheden van de onderneming een specifiek karakter hebben en niet het gevolg zijn van een arbitraire kostenallocatie binnen het concern, en dat deze moeilijkheden van de onderneming te groot zijn om door het concern zelf te kunnen worden opgelost”. Er moet met name worden vermeden dat door een kunstmatige opdeling publieke middelen worden doorgesluisd naar een verliesgevende activiteit binnen een bepaalde onderneming.

(64)

De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA is echter van oordeel dat, gelet op de bijzondere situatie waarin het Europese goederenvervoer per spoor zich thans bevindt, in het gemeenschappelijk belang moet worden overwogen of het toekennen van staatssteun aan een spoorwegonderneming om haar in staat te stellen de moeilijkheden van haar goederenactiviteiten te verhelpen, onder bepaalde voorwaarden verenigbaar met de werking van de EER-overeenkomst kan worden verklaard.

(65)

Binnen de spoorwegsector is de concurrentiesituatie in het goederenvervoer tegenwoordig immers zeer verschillend van die in het personenvervoer. De markten voor binnenlands goederenvervoer zijn reeds voor concurrentie opengesteld, terwijl het personenvervoer per spoor pas op 1 januari 2010 wordt vrijgemaakt.

(66)

Deze situatie heeft financiële gevolgen, daar het goederenvervoer in beginsel uitsluitend wordt geregeld door de commerciële relaties tussen de verladers en de vervoerders. In het personenvervoer kan een financieel evenwicht ook worden bereikt door de toekenning van overheidsmiddelen ter compensatie van openbaredienstverplichtingen.

(67)

Verscheidene Europese spoorwegondernemingen hebben echter geen juridische scheiding doorgevoerd tussen hun goederenvervoersactiviteiten en het personenvervoer of hebben die scheiding nog maar pas onlangs doorgevoerd. Op grond van de huidige EER-wetgeving zijn zij overigens niet verplicht tot een dergelijke juridische scheiding over te gaan.

(68)

Voorts is de heropleving van het goederenvervoer per spoor reeds verscheidene jaren een prioriteit van het Europese vervoersbeleid. In hoofdstuk 1 van deze richtsnoeren zijn de redenen hiervoor nogmaals uiteengezet.

(69)

Deze bijzondere situatie van het goederenvervoer per spoor maakt een aangepaste benadering noodzakelijk, hetgeen is erkend in de beschikkingspraktijk van de Commissie (59) op basis van de communautaire richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden van 1999. (60)

(70)

Dit hoofdstuk heeft tot doel, in het licht van de beschikkingspraktijk van de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA en rekening houdende met de wijzigingen die door de richtsnoeren herstructureringssteun van 2004 in de richtsnoeren herstructureringssteun van 1999 zijn aangebracht, te laten zien hoe de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA in de toekomst deze aanpak wil gaan toepassen.

(71)

Gelet op de hierboven omschreven risico's, is deze aanpak gerechtvaardigd en wordt deze gehandhaafd uitsluitend voor de goederentak van spoorwegondernemingen en gedurende een overgangsperiode, namelijk voor de herstructureringen die zijn aangemeld vóór 1 januari 2010, de datum waarop het personenvervoer per spoor voor concurrentie wordt opengesteld.

(72)

Voorts wil de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA rekening houden met het feit dat in steeds meer EER-Staten de spoorwegondernemingen hun organisatie hebben afgestemd op de specifieke ontwikkelingen in het goederen- en personenvervoer en hun goederenvervoerstak juridisch hebben gescheiden van de rest van de onderneming. De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA eist daarom dat de betrokken goederentak in het kader van de herstructurering en als voorwaarde voor de toekenning van steun, juridisch wordt gescheiden en wordt omgevormd tot een commerciële onderneming naar gemeen recht. Volgens de Autoriteit draagt een dergelijke scheiding, in combinatie met andere passende maatregelen, in aanzienlijke mate bij tot het bereiken van een dubbele doelstelling: het uitsluiten van elke kruissubsidiëring tussen de geherstructureerde bedrijfstak en de rest van de onderneming, en het garanderen dat alle financiële relaties tussen beide activiteiten houdbaar en op zakelijke basis verlopen.

(73)

Ter vermijding van elke twijfel, wordt erop gewezen dat de richtsnoeren herstructureringssteun volledig van toepassing blijven bij de beoordeling van de in dit hoofdstuk bedoelde steunmaatregelen, behoudens de hierna uitdrukkelijk bepaalde gevallen.

(74)

De criteria om voor steun in aanmerking te kunnen komen, moeten worden aangepast, zodat ook steun kan worden verleend wanneer een goederentak van een spoorwegonderneming, die een samenhangende en duurzame economische eenheid vormt welke in het kader van de herstructurering en vóór de toekenning van staatssteun juridisch van de rest van de onderneming zal worden gescheiden, zich in zodanige moeilijkheden bevindt dat deze, indien deze reeds van de spoorwegonderneming zou zijn gescheiden, zou zijn erkend als „onderneming in moeilijkheden” in de zin van de richtsnoeren herstructureringssteun.

(75)

Dit betekent met name dat de betrokken bedrijfstak moet worden geconfronteerd met ernstige interne moeilijkheden die niet het gevolg zijn van een arbitraire kostenallocatie binnen de spoorwegonderneming.

(76)

Een bedrijfstak wordt slechts als een samenhangende en duurzame economische eenheid beschouwd indien deze alle goederenvervoersactiviteiten van de spoorwegonderneming omvat, uit zowel productie-, commercieel, boekhoudkundig als financieel oogpunt. Aan de goederentak moeten een volume verliezen, eigen middelen of kapitaal kunnen worden toegewezen dat voldoende de economische realiteit weergeeft waarmee de betrokken tak wordt geconfronteerd, om op samenhangende wijze de inachtneming van de in punt 9 van de richtsnoeren herstructureringssteun 2004 (61) vastgestelde criteria te kunnen beoordelen.

(77)

Om te beoordelen of een bedrijfstak in moeilijkheden verkeert in de hiervoor bedoelde zin, houdt de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA ook rekening met de mate waarin de rest van de spoorwegonderneming in staat is de te herstructureren bedrijfstak te saneren.

(78)

Hoewel de beschreven situatie niet rechtstreeks onder de richtsnoeren herstructureringssteun valt (die in punt 11 nieuw opgerichte ondernemingen van hun toepassingsgebied uitsluit), kan naar het oordeel van de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA in deze context herstructureringssteun worden verleend om de door de juridische scheiding ontstane onderneming in staat te stellen in levensvatbare omstandigheden op de markt te opereren. Het gaat hier alleen om gevallen waarin de onderneming die door een juridische scheiding zal ontstaan, de volledige goederentak omvat, als bedoeld in de boekhoudkundige scheiding die overeenkomstig artikel 9 van het Richtlijn 91/440/EEG is tot stand gebracht en die alle tot deze tak behorende activa, passiva, kapitaal, buiten de balans vallende verplichtingen en werknemers omvat.

(79)

Om dezelfde redenen is de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA van oordeel dat, wanneer een goederentak onlangs juridisch is gescheiden van een spoorwegonderneming en deze tak aan de hierboven vastgestelde criteria voldoet, de betrokken onderneming niet als een pas opgerichte onderneming in de zin van punt 11 van de richtsnoeren herstructureringssteun moet worden beschouwd en is zij derhalve niet van de werkingssfeer van die richtsnoeren uitgesloten.

(80)

De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA zal er niet alleen op toezien dat aan de voorwaarden inzake het herstel van de levensvatbaarheid op de lange termijn wordt voldaan (62), maar ook dat de goederenvervoersactiviteiten door de herstructurering kunnen worden omgevormd van een beschermde activiteit die uitsluitende rechten geniet, tot een concurrerende activiteit in een open markt. Deze herstructurering dient dus betrekking te hebben op alle aspecten van de goederenvervoersactiviteiten, uit zowel productie-, commercieel, boekhoudkundig als financieel oogpunt. Het op grond van de richtsnoeren herstructureringssteun (63) vereiste herstructureringsplan moet het mogelijk maken te zorgen voor een kwaliteits-, betrouwbaarheids- en dienstverleningsniveau dat voldoet aan de eisen van de klanten.

(81)

Bij haar beoordeling van het door de richtsnoeren herstructureringssteun geëiste voorkomen van buitensporige vervalsing van de mededinging baseert de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA zich ook op de volgende elementen:

(82)

De inachtneming van dit criterium wordt beoordeeld op grond van de richtsnoeren herstructureringssteun. Hiertoe wordt de bijdrage van de juridisch van de spoorwegonderneming gescheiden goederentak meegerekend in de eigen bijdrage van de onderneming. Niettemin is de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA van oordeel dat de hierboven uiteengezette zeer bijzondere situatie waarin het Europese goederenvervoer per spoor zich bevindt, kan worden beschouwd als uitzonderlijke omstandigheden in de zin van punt 43 van de genoemde richtsnoeren. Zij kan daarom instemmen met een kleinere eigen bijdrage dan de in de richtsnoeren herstructureringssteun vastgestelde bijdragen, op voorwaarde dat de eigen bijdrage van de goederentak zo hoog als mogelijk is, zonder de levensvatbaarheid van de activiteiten in gevaar te brengen.

(83)

Het beginsel van de eenmaligheid van de steun is van toepassing op een juridisch gescheiden onderneming, waarbij rekening wordt gehouden met de initieel aangemelde herstructureringssteun die de onderneming heeft genoten. Evenwel wordt met de herstructureringssteun waarvoor op de in dit hoofdstuk uiteengezette voorwaarden toestemming is verleend, geen rekening gehouden bij de toepassing van het beginsel van de eenmaligheid van de steun op de rest van de spoorwegonderneming.

(84)

Ter voorkoming van elke twijfel wordt er op gewezen dat wanneer de spoorwegonderneming in haar geheel reeds herstructureringssteun heeft gekregen, het beginsel van de eenmaligheid van de steun zich ertegen verzet dat herstructureringssteun in de zin van dit hoofdstuk wordt toegekend aan de goederentak van die onderneming.

(85)

Zoals reeds is opgemerkt, is artikel 49 van de EER-overeenkomst ten uitvoer gelegd door de Verordeningen (EEG) nr. 1107/70 en (EEG) nr. 1191/69, die zullen worden ingetrokken bij Verordening (EG) nr. 1370/2007. Verordening (EG) nr. 1370/2007 zal evenwel uitsluitend van toepassing zijn op personenvervoer over land, niet op het goederenvervoer per spoor. Artikel 49 van de EER-overeenkomst blijft derhalve van toepassing op steun voor de coördinatie van het goederenvervoer per spoor.

(86)

Bovendien is artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1370/2007 (betreffende steun voor de coördinatie van het vervoer en steun voor onderzoek en ontwikkeling) uitdrukkelijk van toepassing, onverminderd artikel 49 van de EER-overeenkomst dat dus rechtstreeks kan worden gebruikt als rechtvaardigingsgrond voor de verenigbaarheid van steun voor de coördinatie van personenvervoer per spoor.

(87)

Dit hoofdstuk heeft tot doel vast te stellen aan de hand van welke criteria de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA, op grond van artikel 49 van de EER-overeenkomst, kan onderzoeken of steun voor de coördinatie van het vervoer, zowel in het algemeen (punt 6.2) als wat betreft bepaalde specifieke vormen van steun (punt 6.3), met de EER-overeenkomst verenigbaar is. De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA wijst erop dat deze richtsnoeren, hoewel de algemene uitvoeringsbeginselen van artikel 49 van de EER-overeenkomst relevant zijn bij de toetsing van staatssteun aan Verordening (EG) nr. 1370/2007, geen betrekking hebben op de uitvoeringsbepalingen van die verordening.

(88)

Artikel 49 van de EER-overeenkomst bepaalt dat steunmaatregelen die aan de behoeften van de coördinatie van het vervoer beantwoorden, verenigbaar zijn. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft verklaard dat krachtens dit artikel „steun aan het vervoer uitsluitend in duidelijk omschreven gevallen, waarin de algemene belangen van de Gemeenschap niet worden geschaad, met het verdrag verenigbaar is” (64).

(89)

Het in artikel 49 van de EER-overeenkomst gehanteerde begrip „coördinatie van het vervoer” heeft een ruimere betekenis dan het bevorderen van de ontwikkeling van een economische activiteit. Het impliceert dat de overheid met het oog op het gemeenschappelijk belang maatregelen neemt om de ontwikkeling van de vervoerssector te sturen.

(90)

Door de vooruitgang die met de vrijmaking van het vervoer over land is geboekt, is in bepaalde opzichten de behoefte aan coördinatie aanzienlijk afgenomen. In een doelmatige, vrijgemaakte sector kan de coördinatie voortvloeien uit de marktwerking. Zoals hiervoor is vermeld, blijven de investeringen in de ontwikkeling van infrastructuur echter een zaak van de overheid. Ook in een vrijgemaakte sector is er op diverse punten nog sprake van marktfalen, hetgeen overheidsoptreden in deze sector kan rechtvaardigen.

(91)

Ten eerste veroorzaakt de vervoerssector aanzienlijke negatieve externaliteiten, bijvoorbeeld tussen gebruikers onderling (congestie) of voor de samenleving als geheel (vervuiling). Met deze externaliteiten kan moeilijk rekening worden gehouden, met name niet door de inherente beperkingen om de externe kosten of zelfs gewoon de directe gebruikskosten op te nemen in de tarieven voor de toegang tot de vervoersinfrastructuur. Hieruit vloeien mogelijke ongelijkheden voort tussen de verschillende vervoerswijzen, die dienen te worden opgeheven door steun van de overheid aan de vervoerswijzen welke de minste negatieve externe kosten veroorzaken.

(92)

Ten tweede kampt de vervoerssector soms met „coördinatieproblemen” in de economische zin van het woord, bijvoorbeeld bij de vaststelling van gemeenschappelijke interoperabiliteitsnormen voor het spoorvervoer of de aansluitingen tussen de verschillende vervoersnetten.

(93)

Ten derde kunnen de spoorwegondernemingen niet altijd volledig de vruchten plukken van hun inspanningen op het gebied van onderzoek, ontwikkeling en innovatie (positieve externaliteiten). Ook hier is sprake van marktfalen.

(94)

De aanwezigheid in de EER-overeenkomst van een specifieke bepaling op grond waarvan steun kan worden goedgekeurd die aan de behoeften inzake de coördinatie van het vervoer beantwoordt, toont aan hoe groot het risico op marktfalen is en hoe groot de negatieve gevolgen van dat marktfalen voor de ontwikkeling van de EER zijn.

(95)

In beginsel moet steun die aan de behoeften van de coördinatie van het vervoer beantwoordt, als verenigbaar met de werking van de EER-overeenkomst worden aangemerkt.

(96)

Om evenwel te kunnen concluderen dat steun „beantwoordt aan de behoeften” van de coördinatie van het vervoer, moet de steun noodzakelijk zijn en evenredig zijn aan het beoogde doel. Voorts mag de vervalsing van de mededinging die met de steun gepaard gaat, geen schade toebrengen aan de algemene belangen van de EER. Zo voldoet bijvoorbeeld steun om de verkeersstromen van de korte vaart te heroriënteren op het spoorvervoer, niet aan die criteria.

(97)

Ten slotte moet, gelet op de snelle evolutie van de vervoerssector en de coördinatiebehoeften die daarmee gepaard gaan, elke steunmaatregel die bij de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA wordt aangemeld, ter verkrijging van een beschikking waarbij die maatregel op grond van artikel 49 met de werking van de EER-overeenkomst verenigbaar wordt verklaard, worden beperkt tot een periode van maximaal vijf jaar (65), zodat de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA de maatregel opnieuw kan onderzoeken in het licht van de verkregen resultaten en eventueel de verlenging ervan kan toestaan (66).

(98)

In de spoorwegsector kan steun voor de coördinatie van het vervoer verscheidene vormen aannemen:

(99)

In de volgende punten preciseert de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA de voorwaarden waarop, in het licht van haar beschikkingspraktijk, kan worden gewaarborgd dat de verschillende vormen van steun voor de coördinatie van het vervoer aan de in artikel 49 van de EER-overeenkomst bedoelde verenigbaarheidsvoorwaarden voldoen. Gelet op de specifieke aard van steun voor onderzoek en ontwikkeling, worden de criteria voor dergelijke steunmaatregelen afzonderlijk behandeld.

(100)

De beoordeling van de vraag of steun voor het gebruik van spoorweginfrastructuur, voor de vermindering van de externe kosten of ter bevordering van de interoperabiliteit met artikel 49 verenigbaar is, sluit aan bij de beschikkingspraktijk van de Commissie met betrekking tot de toepassing van artikel 3, lid 1, onder b), van Verordening (EEG) nr. 1107/70. De hierna genoemde voorwaarden volstaan, in het licht van die beschikkingspraktijk, om te kunnen concluderen dat de steun verenigbaar is.

(101)

De voor steun in aanmerking komende kosten worden bepaald op basis van de volgende elementen.

(102)

Steun voor het gebruik van spoorweginfrastructuur: de in aanmerking komende kosten zijn de extra kosten voor het gebruik van infrastructuur die het spoorvervoer moet dragen, ten opzichte van concurrerende en meer vervuilende vervoerswijzen;

(103)

Steun voor de vermindering van de externe kosten: de in aanmerking komende kosten zijn de externe kosten die kunnen worden vermeden dankzij het gebruik van spoorvervoer in plaats van een andere vervoerswijze.

(104)

In dit verband moet eraan worden herinnerd dat artikel 10 van Richtlijn 2001/14/EG de EER-Staten uitdrukkelijk de mogelijkheid biedt een in de tijd beperkte compensatieregeling op te zetten om de kosten met betrekking tot het milieu, ongevallen en infrastructuur waarvan wordt aangetoond dat deze in concurrerende takken van vervoer niet worden aangerekend, te compenseren voor zover deze kosten de overeenkomstige kosten van het spoorwegverkeer overschrijden. Al bestaat er nog geen EER-regelgeving om de methode voor de berekening van de infrastructuurheffingen met betrekking tot de verschillende vervoerswijzen over land te harmoniseren, toch houdt de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA bij de toepassing van de onderhavige richtsnoeren rekening met de ontwikkeling van de regels inzake de toerekening van infrastructuurkosten en externe kosten (67).

(105)

Zowel voor steun ten behoeve van het gebruik van spoorweginfrastructuur als voor steun ten behoeve van de vermindering van externe kosten dient de EVA-staat een transparante, onderbouwde en gekwantificeerde vergelijkende kostenanalyse over te leggen waarbij het spoorvervoer met andere vervoerswijzen wordt vergeleken (68). De gebruikte methode en de verrichte berekeningen moeten worden bekendgemaakt. (69)

(106)

Steun ter bevordering van de interoperabiliteit: alle investeringen in infrastructuur en rollend materieel ten behoeve van de installatie van veiligheids- en interoperabiliteitssystemen (70) of om het geluidsniveau terug te dringen, komen in aanmerking, voor zover die investeringen tot de coördinatie van het vervoer bijdragen. Dit geldt met name voor investeringen ten behoeve van de invoering van ERTMS (European Rail Traffic Management System) en andere vergelijkbare maatregelen die tot het opheffen van de technische belemmeringen op de Europese spoorvervoersmarkt bijdragen (71).

(107)

De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA hanteert een vermoeden dat de steun noodzakelijk en evenredig is wanneer de steunintensiteit de volgende waarden niet overschrijdt:

(108)

Wanneer deze drempels worden overschreden, dienen de EVA-Staten aan te tonen dat de betrokken maatregelen noodzakelijk en evenredig zijn (75).

(109)

Zowel steun ten behoeve van het gebruik van spoorweginfrastructuur als steun ten behoeve van de vermindering van de externe kosten moet strikt beperkt blijven tot de compensatie van de alternatieve kosten voor het gebruik van spoorvervoer in plaats van een andere, meer vervuilende vervoerswijze. Wanneer er verschillende concurrerende alternatieve oplossingen zijn die meer vervuiling veroorzaken dan het spoorvervoer, wordt het grootste verschil in kosten tussen de diverse vervoersoplossingen als grens gehanteerd. Wanneer de in punt 107 genoemde intensiteitsdrempels worden nageleefd, mag worden aangenomen dat aan het criterium van afwezigheid van overcompensatie is voldaan.

(110)

In ieder geval moet, wanneer de begunstigde een spoorwegonderneming is, worden aangetoond dat de steun inderdaad tot gevolg heeft dat wordt aangezet tot een modale verschuiving naar het spoorvervoer. Dit betekent in beginsel dat de steun tot uitdrukking komt in de aan de passagier of verlader aangerekende prijs, aangezien door hen de keuze moet worden gemaakt voor spoorvervoer in plaats van een andere, meer vervuilende vervoerswijze (76).

(111)

Wanneer voor het gebruik van spoorweginfrastructuur en voor de vermindering van de externe kosten steun wordt verleend, moeten er reële perspectieven zijn dat de verschuiving naar het spoorvervoer van blijvende aard is en dat de steun tot een duurzame „modal shift” zal leiden.

(112)

Steun voor het gebruik van spoorweginfrastructuur, voor de vermindering van de externe kosten of ter bevordering van de interoperabiliteit die noodzakelijk en evenredig is en dus niet de mededinging zodanig vervalst dat daardoor het gemeenschappelijk belang wordt geschaad, moet als verenigbaar uit hoofde van artikel 49 van de EER-overeenkomst worden beschouwd.

(113)

Voor het vervoer over land voorziet artikel 3, lid 1, onder c), van de op grond van artikel 73 van het EG-Verdrag vastgestelde Verordening (EEG) nr. 1107/70 in de mogelijkheid steun te verlenen voor onderzoek en ontwikkeling. De Commissie heeft onlangs nadere voorwaarden voor de tenuitvoerlegging van deze bepaling vastgesteld (77).

(114)

De tekst van artikel 3, lid 1, onder c), van Verordening (EEG) nr. 1107/70 is overgenomen in artikel 9, lid 2, onder b), van Verordening (EG) nr. 1370/2007. Op grond van deze bepaling wordt steun ter bevordering van onderzoek naar en ontwikkeling van systemen en technologieën voor het personenvervoer per spoor die voor de EER in het algemeen economisch rendabeler zijn en die tot het stadium van onderzoek en ontwikkeling beperkt blijft en geen betrekking heeft op de commerciële exploitatie van dergelijke vervoerssystemen en -technologieën, beschouwd als steun die aan de behoeften voor de coördinatie van het vervoer beantwoordt.

(115)

Artikel 9, lid 2, onder b), van Verordening (EG) nr. 1370/2007 laat de toepassing van artikel 61 van de EER-overeenkomst onverlet. Derhalve kan steun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie op het gebied van het passagiersvervoer, die niet onder artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1370/2007 valt, alsmede steun die uitsluitend voor het goederenvervoer is bedoeld, op grond van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst als verenigbaar met de werking van de EER-overeenkomst worden aangemerkt.

(116)

In dit verband heeft de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA in de richtsnoeren inzake staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie (78) (hierna „het O&O&I-steunkader” genoemd) de voorwaarden vastgesteld waarop zij dit type steun op grond van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst met de werking van de EER-overeenkomst verenigbaar zal verklaren. Dit O&O&I-steunkader is van toepassing „op steun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie in alle sectoren die onder de EER-overeenkomst vallen. Het is tevens van toepassing op de sectoren waarop bijzondere EVA-staatssteunregels van toepassing zijn, tenzij in die regels anders is bepaald” (79). Het betrokken O&O&I-steunkader is dus van toepassing op steun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie in de sector van het spoorvervoer die niet onder het toepassingsgebied van artikel 3, lid 1, onder c), van Verordening (EEG) nr. 1107/70 of van artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1370/2007 (na de inwerkingtreding van deze laatste verordening) valt.

(117)

Het is niet uitgesloten dat de verenigbaarheid van steun voor onderzoek en ontwikkeling rechtstreeks op grond van artikel 49 van de EER-overeenkomst kan worden beoordeeld, wanneer de steun wordt verleend om aan de behoeften van de coördinatie van het vervoer te beantwoorden. In dat geval moet worden nagegaan of is voldaan aan de hiervoor genoemde voorwaarden en met name of de steun noodzakelijk en evenredig is en het algemeen belang van de EER niet schaadt. De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA is van oordeel dat de in het O&O&I-steunkader genoemde algemene beginselen relevant zijn voor de analyse van deze verschillende criteria.

(118)

In de richtsnoeren van de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA betreffende staatsgaranties (80) zijn de regels vastgesteld die van toepassing zijn op staatsgaranties, hieronder begrepen op het gebied van het spoorvervoer.

(119)

In punt 1.2 van die richtsnoeren wordt gesteld dat de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA „gunstigere financieringsvoorwaarden die zijn verkregen door ondernemingen waarop wegens hun rechtsvorm geen faillissements- of andere insolventieprocedures van toepassing kunnen zijn, of waarvan de rechtsvorm in een uitdrukkelijke staatsgarantie of in een dekking van de verliezen door de staat voorziet, als steun in de vorm van garanties” beschouwt.

(120)

Het is vaste praktijk van de Commissie en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA om onbeperkte garanties in een voor concurrentie opengestelde sector als onverenigbaar met, onderscheidenlijk, het EG-Verdrag en de EER-overeenkomst aan te merken. Op grond van het evenredigheidsbeginsel kunnen zij met name niet worden gerechtvaardigd door opdrachten van algemeen belang. In het geval van een onbeperkte garantie is het immers onmogelijk na te gaan of het bedrag van de steun niet hoger ligt dan de nettokosten voor de verrichting van de openbare dienst (81).

(121)

Wanneer staatsgaranties worden toegekend aan ondernemingen die actief zijn op zowel voor concurrentie opengestelde markten als markten waar dat niet het geval is, is het de praktijk van de Commissie en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA om te eisen dat de onbeperkte staatsgarantie voor de hele onderneming volledig wordt ingetrokken (82).

(122)

Verschillende spoorwegondernemingen genieten onbeperkte staatsgaranties Deze garanties zijn meestal een erfenis van de bijzondere historische monopolieposities die vóór de inwerkingtreding van de EER-overeenkomst of vóór de openstelling van de vervoersmarkt voor concurrentie aan spoorwegondernemingen is toegekend.

(123)

Uit de gegevens waarover de Commissie en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA beschikken, blijkt dat deze garanties in ruime mate bestaande steun vormen. De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA verzoekt de EVA-Staten haar overeenkomstig de in punt 8.3 vastgestelde procedure in kennis te stellen van de toepassingsvoorwaarden van de bestaande steunregelingen alsmede van de voorgenomen maatregelen om deze op te heffen.

(124)

De in deze richtsnoeren vastgestelde steunplafonds zijn van toepassing, ongeacht of de steun volledig of gedeeltelijk wordt gefinancierd uit staatsmiddelen dan wel uit EER-middelen. Steun waarvoor overeenkomstig deze richtsnoeren toestemming wordt verleend, mag niet worden gecumuleerd met andere vormen van staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst, noch met andere vormen van EER-financiering indien de gecumuleerde steun hierdoor de in deze richtsnoeren vastgestelde maxima zou overschrijden.

(125)

In geval van steunmaatregelen met verschillende doelstellingen die op dezelfde in aanmerking komende kosten betrekking hebben, is het gunstigste steunplafond van toepassing.

(126)

De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA past deze richtsnoeren toe vanaf de datum van hun bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie en in het EER-Supplement.

De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA zal deze richtsnoeren toepassen op alle, al dan niet aangemelde steunmaatregelen waarover zij zich na de datum van bekendmaking van deze richtsnoeren moet uitspreken.

(127)

Overeenkomstig artikel 62, lid 1, van de EER-overeenkomst stelt de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA de EVA-Staten voor om hun bestaande steunregelingen die op de in deze richtsnoeren bedoelde staatsteun betrekking hebben, aan te passen, teneinde, onder voorbehoud van de specifieke bepalingen in het hoofdstuk betreffende staatsgaranties, uiterlijk twee jaar na de bekendmaking van deze richtsnoeren in het Publicatieblad van de Europese Unie en in het EER-Supplement aan die richtsnoeren te voldoen. De EVA-Staten wordt verzocht uiterlijk één jaar na de bekendmaking van deze richtsnoeren in het Publicatieblad van de Europese Unie en in het EER-Supplement schriftelijk te bevestigen of zij deze voorstellen voor dienstige maatregelen aanvaarden.

(128)

Wanneer een EVA-staat op de bedoelde datum niet schriftelijk heeft bevestigd dat hij met de voorstellen van dienstige maatregelen instemt, zal de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA artikel 19, lid 2, van deel II van Protocol nr. 3 bij de Toezichtovereenkomst toepassen en desnoods de in dat artikel bedoelde procedures inleiden.

(129)

De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA behoudt zich het recht voor om deze richtsnoeren te wijzigen. Voorafgaand aan elke wijziging en uiterlijk vijf jaar na de bekendmaking van deze richtsnoeren stelt de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA een verslag op over de toepassing ervan.

a)

in het geval van een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid: wanneer meer dan de helft van het maatschappelijk kapitaal is verdwenen en meer dan een kwart van dit kapitaal tijdens de afgelopen twaalf maanden is verloren gegaan; of

b)

in het geval van een vennootschap waarvan tenminste enkele vennoten onbeperkte aansprakelijkheid voor de schulden van de vennootschap hebben: wanneer meer dan de helft van het eigen vermogen, zoals in de jaarrekening van de vennootschap wordt vermeld, is verdwenen en meer dan een kwart van dit vermogen tijdens de afgelopen twaalf maanden is verloren gegaan; of

c)

voor alle ondernemingsvormen: wanneer de onderneming volgens het nationale recht aan de voorwaarden voldoet om aan een collectieve insolventieprocedure te worden onderworpen.”

1.

De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA (hierna „de Autoriteit” genoemd) is bereid een sterk standpunt tegen onrechtmatige steun in te nemen. Op grond van Protocol nr. 3 bij de Overeenkomst tussen de EVA-Staten betreffende de oprichting van een Toezichthoudende Autoriteit en een Hof van Justitie (2) (hierna „Protocol nr. 3” genoemd) heeft de Autoriteit EVA-Staten stelselmatig gelast onrechtmatige steun die met de werking van de EER-overeenkomst onverenigbaar is gebleken, terug te vorderen, behalve wanneer dit in strijd zou zijn met een algemeen beginsel van het EER-recht. Sinds 2000 heeft de Autoriteit zes van dergelijke beschikkingen gegeven waarin zij de lidstaten gelast tot terugvordering over te gaan.

2.

Voor de integriteit van het geheel van staatssteunregels is het van fundamenteel belang dat deze beschikkingen van de Autoriteit waarin EVA-Staten worden gelast onrechtmatige staatssteun terug te vorderen (hierna „terugvorderingsbeschikkingen” genoemd), onverwijld en daadwerkelijk worden uitgevoerd. Uit de ervaring van de Autoriteit in de afgelopen jaren blijkt dat de situatie in dit opzicht als zorgwekkend moet worden beschouwd. Uit de najaarseditie 2008 van het Scorebord staatssteun voor de EVA-Staten (3) valt eveneens af te leiden dat van de zes terugvorderingsbeschikkingen die de Autoriteit heeft gegeven, er slechts één volledig door de betrokken EVA-staat ten uitvoer is gelegd (4).

3.

In 2004 gaf de Commissie (hierna „de Commissie” genoemd) opdracht tot een vergelijkende studie betreffende de toepassing van het EU-beleid inzake staatssteun in verschillende EG-lidstaten (5) (hierna „de studie” genoemd). De studie had onder andere tot doel na te gaan in hoeverre terugvorderingsprocedures en -methodes in een aantal lidstaten doeltreffend zijn. De opstellers van de studie kwamen tot de bevinding dat de buitensporige lengte van de terugvorderingsprocedures in de voor de verschillende landen in kwestie opgestelde verslagen een steeds terugkerend thema was.

4.

Op basis van haar eigen ervaring heeft de Autoriteit vastgesteld dat de terugvordering van onrechtmatige en onverenigbare steun ook in de EVA-Staten met een aantal obstakels geconfronteerd wordt. Terugvorderingsprocedures, waarop de bepalingen van het nationale recht van toepassing zijn, slepen bijzonder lang aan en - in de praktijk - is de terugvordering niet afgerond binnen de termijn die in de terugvorderingsbeschikkingen van de Autoriteit is vastgesteld. Daarom wijst de Autoriteit nadrukkelijk op de noodzaak van een daadwerkelijke tenuitvoerlegging van terugvorderingsbeschikkingen. Het is duidelijk dat de tenuitvoerlegging van dit soort beschikkingen een gedeelde verantwoordelijkheid van de Autoriteit en de EVA-Staten is en dat er aan beide zijden aanzienlijke inspanningen zullen moeten worden geleverd indien men hierin wil slagen.

5.

Met dit hoofdstuk wordt beoogd het beleid van de Autoriteit ten aanzien van de tenuitvoerlegging van terugvorderingsbeschikkingen toe te lichten. De consequenties die de nationale rechterlijke instanties eventueel aan de niet-naleving van de aanmeldings- en stand still-verplichting van artikel 1, lid 3, van deel I van Protocol nr. 3 zouden kunnen verbinden, komen in dit hoofdstuk niet aan de orde. De Autoriteit acht het noodzakelijk de maatregelen nader toe te lichten die zij voornemens is te nemen om de tenuitvoerlegging van terugvorderingsbeschikkingen te vergemakkelijken en aan te geven welke maatregelen de EVA-Staten zouden kunnen nemen om de volledige naleving van de in het EER-recht verankerde regels en beginselen en, met name, de rechtspraak van de rechtscolleges van de Europese Gemeenschap en van het EVA-Hof te waarborgen. Hiertoe wordt in dit hoofdstuk eerst herinnerd aan het doel van terugvordering en de fundamentele beginselen waarop de tenuitvoerlegging van terugvorderingsbeschikkingen berust. Vervolgens worden de praktische gevolgen besproken die deze fundamentele beginselen voor elk van de bij het terugvorderingsproces betrokken actoren hebben.

6.

Overeenkomstig artikel 1, lid 3, van deel I van Protocol nr. 3 bij de Toezichtovereenkomst „[wordt] de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte wordt gebracht, om haar in staat te stellen haar opmerkingen kenbaar te maken. […] De betrokken staat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat deze procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.”

7.

In gevallen waarin de EVA-Staten de Autoriteit niet op de hoogte brengen van hun voornemen een steunmaatregel te wijzigen voordat die maatregel van kracht is geworden, is de steun vanaf het tijdstip waarop deze is verleend, in strijd met het EER-recht.

8.

In zijn Kohlegesetz-arrest (6) van 1973 bevestigde het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna „het EU-Hof” genoemd) voor het eerst dat de Commissie bevoegd is de terugvordering van onrechtmatige en onverenigbare steun te gelasten. Het Hof oordeelde dat de Commissie bevoegd is om te besluiten dat een lidstaat een steunmaatregel die onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt moet intrekken of wijzigen. Zij dient derhalve het recht te hebben terugbetaling van deze steun te eisen. (7)

9.

In 2001 werd Protocol nr. 3 gewijzigd onder meer door er een deel II in op te nemen dat de basisregels inzake terugvordering bevatte. (8) Nadere uitvoeringsbepalingen ter zake werden ingevoerd bij Besluit nr. 195/04/COL van 14 juli 2004, als gewijzigd. (9)

10.

Artikel 14, lid 1, van deel II van Protocol nr. 3 bevestigt de vaste rechtspraak van het EU-Hof (10) en vestigt de verplichting voor de Autoriteit de terugvordering van onrechtmatige en onverenigbare steun te gelasten, tenzij zulks in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. In dit artikel is tevens bepaald dat de betrokken EVA-staat alle nodige maatregelen dient te nemen om de onrechtmatige steun van de begunstigde terug te vorderen. In artikel 14, lid 2, is bepaald dat de terug te vorderen steun rente omvat vanaf de datum waarop de onrechtmatige steun voor de begunstigde beschikbaar was tot de datum van daadwerkelijke terugbetaling van de steun. In Besluit nr. 195/04/COL worden de methodes nader uiteengezet die bij de berekening van de rente moeten worden gevolgd. In artikel 14, lid 3, ten slotte, wordt bepaald dat „terugvordering onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken EVA-staat dient te geschieden, voor zover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de beschikking van de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA toelaten”.

11.

In een aantal recente arresten heeft het EU-Hof de werkingssfeer en uitlegging van artikel 14, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad (dat overeenstemt met artikel 14, lid 3, van deel II van Protocol nr. 3) verder verduidelijkt en daarbij de noodzaak van een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van terugvorderingsbeschikkingen extra onderstreept (11). Daarnaast is de Autoriteit ook begonnen de Deggendorf-jurisprudentie (12) meer stelselmatig toe te passen. Overeenkomstig deze rechtspraak kan de Autoriteit, onder bepaalde voorwaarden, een EVA-staat gelasten de uitkering van nieuwe onverenigbare steun aan een onderneming op te schorten totdat die onderneming de oude onrechtmatige en onverenigbare steun ten aanzien waarvan een terugvorderingsbeschikking is gegeven, heeft terugbetaald.

12.

Het EU-Hof heeft herhaaldelijk gesteld dat terugvordering tot doel heeft de toestand die op de markt bestond voordat de steun werd verleend te herstellen. Dit is noodzakelijk om ervoor te zorgen dat op de interne markt een gelijk speelveld wordt gehandhaafd. In dit verband onderstreepte het EU-Hof dat de terugvordering van onrechtmatige en onverenigbare steun geen straf is (13), maar het logische gevolg is van de vaststelling van de onrechtmatigheid van de steun (14). De terugvordering kan derhalve niet worden beschouwd als een maatregel die onevenredig is aan de doelstellingen van het EG-Verdrag inzake staatssteun (15).

13.

Volgens het EU-Hof is het herstel van de vroegere toestand bereikt zodra de onrechtmatige en onverenigbare steun is terugbetaald door de begunstigde die aldus het voordeel verliest dat hij op de markt ten opzichte van zijn concurrenten genoot, en wordt de toestand van vóór de steunverlening hersteld (16). Om de aan onrechtmatige steun verbonden financiële voordelen weg te nemen, moet over de onrechtmatig uitgekeerde bedragen rente worden geheven. Deze rente moet het equivalent zijn van het financiële voordeel dat uit het over een bepaalde tijd kosteloos ter beschikking stellen van het betrokken kapitaal is voortgevloeid (17).

14.

Het EU-Hof heeft er overigens met klem op gewezen dat een terugvorderingsbeschikking volledig moet worden uitgevoerd, dat de maatregelen die door een lidstaat worden genomen, wat de terugvordering betreft, een concreet effect moeten hebben (18) en dat deze terugvordering onverwijld moet plaatsvinden (19). Wil men dat de terugvordering haar doel bereikt, dan is het immers van fundamenteel belang dat de terugbetaling van de steun onverwijld plaatsvindt.

15.

In artikel 14, lid 1, van deel II van Protocol nr. 3 is bepaald: „Indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun beschikt de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA dat de betrokken EVA-staat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen”.

16.

Door de bepalingen in Protocol nr. 3 worden twee beperkingen opgelegd aan de bevoegdheid van de Autoriteit om de terugvordering van onrechtmatige en onverenigbare steun te gelasten. Artikel 14, lid 1, van deel II van Protocol nr. 3 schrijft voor dat de Autoriteit geen terugvordering van de steun verlangt indien zulks in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. De algemene rechtsbeginselen die in dit verband het vaakst worden genoemd zijn het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen (20) en het rechtszekerheidsbeginsel (21). Het is belangrijk erop te wijzen dat het EU-Hof een zeer restrictieve uitlegging aan deze beginselen heeft gegeven in het kader van terugvordering. In artikel 15 van deel II van Protocol nr. 3 wordt bepaald dat de bevoegdheden van de Autoriteit om steun terug te vorderen, na een termijn van tien jaar verjaren (de zogenoemde „verjaringsperiode”). Deze termijn gaat in op de dag waarop de onrechtmatige steun als afzonderlijke steun of in het kader van een steunregeling aan de begunstigde is verleend. Door elke maatregel van de Autoriteit (22) of de Commissie, een op verzoek van de Autoriteit optredende EVA-staat ten aanzien van de onrechtmatige steun wordt de verjaring gestuit.

17.

Een EVA-staat waaraan een terugvorderingsbeschikking is gericht, is verplicht deze beschikking uit te voeren (23). Het EU-Hof erkent slechts één uitzondering op de verplichting voor een lidstaat om een aan hem gerichte terugvorderingsbeschikking uit te voeren, te weten het bestaan van uitzonderlijke omstandigheden die het de lidstaat volstrekt onmogelijk maken de beschikking naar behoren uit te voeren (24).

18.

Volgens het EU-Hof kan dergelijke volstrekte onmogelijkheid echter niet eenvoudigweg worden verondersteld. De lidstaat moet aantonen dat hij te goeder trouw heeft getracht de onrechtmatige steun terug te vorderen en moet, overeenkomstig artikel 10 van het EG-Verdrag, met de Commissie samenwerken teneinde de ondervonden moeilijkheden te overwinnen (25).

19.

Uit een studie van de rechtspraak blijkt dat het EU-Hof het begrip „volstrekte onmogelijkheid” zeer restrictief heeft uitgelegd. Het EU-Hof heeft herhaaldelijk bevestigd dat een lidstaat zich niet mag beroepen op eisen van het nationale recht zoals regels inzake verjaring (26) of op de afwezigheid van bepalingen inzake de terugvordering van steun in zijn wetgeving (27), ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van een terugvorderingsbeschikking (28). Voorts was het EU-Hof van oordeel dat omstandigheden die met de economische situatie zijn verbonden, niet van invloed zijn op de verplichting tot terugvordering. Het Hof verduidelijkte dat het feit dat een onderneming in financiële moeilijkheden verkeert, geen bewijs vormt dat terugvordering onmogelijk is (29). Het EU-Hof wees erop dat in dergelijke omstandigheden de afwezigheid van terugvorderbare activa de enige wijze is waarop een lidstaat de volstrekte onmogelijkheid van terugvordering van de steun kan aantonen (30). In een aantal gevallen hebben lidstaten staande gehouden dat zij de terugvorderingsbeschikking wegens administratieve of technische moeilijkheden (bijv. het zeer grote aantal betrokken begunstigden) niet ten uitvoer konden leggen. Het EU-Hof heeft stelselmatig geweigerd te aanvaarden dat dit soort moeilijkheden een volstrekte onmogelijkheid tot terugvordering inhouden (31). Ten slotte kan zelfs de vrees voor onoverkomelijke interne moeilijkheden niet rechtvaardigen dat een lidstaat de verplichtingen die hij uit hoofde van het Gemeenschapsrecht heeft, niet nakomt (32).

20.

In artikel 14, lid 3, van deel II van Protocol nr. 3 is bepaald dat „terugvordering onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken EVA-staat [dient] te geschieden, voor zover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de beschikking van de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA toelaten”.

21.

Ook al staat het de EVA-Staten vrij om, op basis van hun wetgeving, te kiezen met welke middelen zij terugvorderingsbeschikkingen ten uitvoer leggen, de gekozen maatregelen moeten wel van dien aard zijn dat aan de terugvorderingsbeschikking volledige uitvoering wordt gegeven. Het is dan ook onontbeerlijk dat de door de EVA-Staten genomen nationale maatregelen tot een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de beschikking van de Autoriteit leiden.

22.

In zijn arrest in de zaak-Olympic Airways (33) onderstreepte het EU-Hof dat de maatregelen van de lidstaat voor daadwerkelijke tenuitvoerlegging moeten zorgen en ten aanzien van de terugvordering concrete resultaten moeten waarborgen. De maatregelen die door de staat worden genomen, moeten resulteren in de daadwerkelijke terugvordering van alle bedragen die de begunstigde verschuldigd is. In zijn arrest in de zaak-Scott (34) bevestigde het EU-Hof dit standpunt en wees het er met klem op dat nationale procedures die niet voldoen aan de in artikel 14, lid 3, van de procedureverordening (dat overeenstemt met artikel 14, lid 3, van deel II van Protocol nr. 3) vervatte bepalingen, niet moeten worden toegepast. Met name wees het Hof het door een lidstaat gehanteerde argument van de hand dat deze alle, in zijn nationale rechtsbestel beschikbare middelen zou hebben gebruikt en benadrukte het dat de maatregelen die worden getroffen ook binnen de door de Commissie gestelde termijn een concreet effect moeten hebben wat de terugvordering betreft.

23.

In artikel 14, lid 3, van deel II van Protocol nr. 3 is bepaald dat terugvorderingsbeschikkingen zowel daadwerkelijk als onverwijld moeten worden ten uitvoer moeten worden gelegd. In het arrest-Scott wees het EU-Hof nadrukkelijk op het belang van de factor tijd in het terugvorderingsproces. Het EU-Hof stelde dat de toepassing van nationale procedures, door verhindering van de onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de beschikking van de Commissie, het herstel van een daadwerkelijke mededinging niet mag beletten. Nationale procedures die het onverwijlde herstel van de voorheen bestaande toestand beletten en het uit de onrechtmatige en onverenigbare steun voortvloeiende oneerlijke concurrentievoordeel verlengen, voldoen niet aan de voorwaarden van artikel 14, lid 3, van deel II van Protocol nr. 3.

24.

In dit verband is het belangrijk eraan te herinneren dat een beroep tot nietigverklaring van een terugvorderingsbeschikking uit hoofde van artikel 36 van de Toezichtovereenkomst geen schorsende werking heeft. In het kader van een dergelijk beroep kan de begunstigde van de steun niettemin, overeenkomstig artikel 40 van de Toezichtovereenkomst, om opschorting van de tenuitvoerlegging van de terugvorderingsbeschikking verzoeken. Verzoeken tot opschorting bevatten een uiteenzetting van de omstandigheden waaruit het spoedeisende karakter van het verzoek blijkt, alsmede van de middelen, zowel feitelijk als rechtens, op grond waarvan de voorlopige maatregel waartoe wordt geconcludeerd, aanvankelijk gerechtvaardigd voorkomt. (35) Het EVA-Hof kan dan, indien het oordeelt dat de omstandigheden dit vereisen, bevelen dat de tenuitvoerlegging van de betwiste beschikking wordt opgeschort.

25.

Artikel 3 van de EER-overeenkomst verplicht de EVA-Staten ertoe de vervulling van de taken van de EER te vergemakkelijken; ook moeten de instellingen van de EER en de EVA-Staten overeenkomstig dit artikel samenwerken om de doelstellingen van de EER-overeenkomst te bereiken.

26.

In het kader van de tenuitvoerlegging van terugvorderingsbeschikkingen moeten de Autoriteit en de autoriteiten van de EVA-Staten derhalve samenwerken om de doelstelling van het herstel van de concurrentievoorwaarden in de interne markt, te verwezenlijken.

27.

Wanneer een EVA-staat op onvoorziene of niet-voorzienbare moeilijkheden stuit om de terugvorderingsbeschikking binnen de gestelde termijn uit te voeren of zich bewust wordt dat dit gevolgen kan hebben die de Autoriteit over het hoofd heeft gezien, moet hij deze problemen, tezamen met voorstellen voor gepaste wijzigingen op de beschikking in kwestie, ter beoordeling aan de Autoriteit voorleggen (36). In een dergelijk geval moeten de Autoriteit en de EVA-staat te goeder trouw samenwerken om met volledige inachtneming van de bepalingen van de EER-overeenkomst de moeilijkheden te overwinnen (37). Daarnaast moeten de EVA-Staten, overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking, alle gegevens aan de Autoriteit ter beschikking stellen aan de hand waarvan kan worden nagegaan of het gekozen middel een geschikte tenuitvoerlegging van de beschikking waarborgt (38).

28.

De Autoriteit in kennis stellen van de technische en juridische moeilijkheden waarmee de tenuitvoerlegging van een terugvorderingsbeschikking gepaard gaat, ontslaat de EVA-Staten echter niet van de verplichting alle nodige stappen te ondernemen om de steun van de onderneming in kwestie terug te vorderen en de Autoriteit passende modaliteiten voor de tenuitvoerlegging van de beschikking voor te stellen (39).

29.

Zowel de Autoriteit als de EVA-Staten hebben bij de tenuitvoerlegging van de terugvorderingsbeschikkingen een fundamentele rol te vervullen en kunnen aan een daadwerkelijke handhaving van het terugvorderingsbeleid bijdragen.

30.

Met de terugvorderingsbeschikking van de Autoriteit wordt de EVA-staat in kwestie tot terugvordering verplicht. Van de betrokken EVA-staat wordt verlangd dat deze binnen een bepaalde termijn een bepaald steunbedrag van een begunstigde of een aantal begunstigden terugvordert. De ervaring wijst uit dat de snelheid waarmee een terugvorderingsbeschikking wordt uitgevoerd, ten dele afhangt van de mate van precisie en de volledigheid van die beschikking. De Autoriteit zal daarom haar inspanningen voortzetten om erop toe te zien dat de terugvorderingsbeschikkingen een duidelijke aanwijzing geven van het of de terug te vorderen bedrag of bedragen, de onderneming of ondernemingen waarvan de steun moet worden teruggevorderd, en de termijn waarbinnen de terugvordering moet zijn voltooid.

31.

De onrechtmatige en onverenigbare steun moet worden teruggevorderd van de ondernemingen waaraan de steun daadwerkelijk ten goede is gekomen (40). De Autoriteit is voornemens haar huidige praktijk voort te zetten waarbij zij in haar terugvorderingsbeschikkingen, waar mogelijk, de namen aangeeft van de ondernemingen waarvan de steun moet worden teruggevorderd. Indien in de uitvoeringsfase duidelijk wordt dat de steun aan andere entiteiten is doorgegeven, moet de EVA-staat de terugvordering misschien wel uitbreiden tot alle daadwerkelijke begunstigden om er zodoende voor te zorgen dat de terugvorderingsverplichting niet wordt omzeild.

32.

Het EU-Hof heeft enkele richtsnoeren gegeven over de omstandigheden waaronder de terugvorderingsverplichting moet worden uitgebreid naar andere ondernemingen dan de oorspronkelijke begunstigde van de onrechtmatige en onverenigbare steun. Volgens het EU-Hof kan de overdracht van een onrechtmatig voordeel zich voordoen wanneer de activa van de oorspronkelijke begunstigde van de steun worden overgedragen naar een derde tegen een lagere prijs dan de marktwaarde ervan, soms naar een onderneming die is opgericht met het doel de terugvorderingsverplichting te omzeilen. (41) In lijn met die rechtspraak, is het aan de Autoriteit om aan te tonen dat de activa tegen een lagere prijs dan de marktprijs zijn verkocht, en vooral wanneer het een onderneming betreft die is opgericht met de bedoeling de terugvorderingsverplichting te omzeilen; in dat geval kan de terugvorderingsverplichting naar die derde worden uitgebreid. Duidelijke gevallen van omzeiling van de terugvorderingsverplichting zijn die waarin er voor de overdracht van activa geen andere economische redenen zijn dan de terugvorderingsverplichting ongedaan te maken (42).

33.

Wat betreft de overdracht van aandelen van een onderneming die onrechtmatige en onverenigbare steun moet terugbetalen (share deals), was het EU-Hof van oordeel (43) dat de verkoop aan een derde van aandelen van een onderneming die dergelijke steun heeft ontvangen, geen invloed heeft op de plicht van de begunstigde deze steun terug te betalen (44). Wanneer kan worden aangetoond dat de koper van de aandelen voor deze aandelen de marktprijs heeft betaald, kan deze niet worden geacht een voordeel te hebben genoten dat met staatssteun kan worden gelijkgesteld (45).

34.

De Autoriteit is, wanneer zij een terugvorderingsbeschikking geeft die op een steunregeling betrekking heeft, normaal gesproken niet bij machte om, in de beschikking zelf, alle ondernemingen vermelden die onrechtmatige en onverenigbare steun hebben ontvangen. Dit moet worden gedaan bij het begin van de tenuitvoerlegging van de beschikking door de EVA-staat in kwestie, die op dat tijdstip de situatie van elke afzonderlijke betrokken onderneming moet onderzoeken (46).

35.

Het doel van de terugvordering „is bereikt zodra de betrokken steun, eventueel vermeerderd met vertragingsrente, door de begunstigde is terugbetaald […] of, met andere woorden, door de ondernemingen die deze feitelijk hebben genoten […]. Door deze terugbetaling verliest de begunstigde immers het voordeel dat hij op de markt ten opzichte van zijn concurrenten genoot en wordt de toestand van vóór de steunverlening hersteld” (47).

36.

Zoals in het verleden zal de Autoriteit in haar terugvorderingsbeschikkingen duidelijk de onrechtmatige en onverenigbare steun aangeven die moet worden teruggevorderd. Voor zover de Autoriteit over de nodige gegevens beschikt, zal zij er ook naar streven het precieze terug te vorderen steunbedrag aan te geven. Het is echter duidelijk dat de Autoriteit het precieze terug te vorderen bedrag niet kan vaststellen en zij is overigens rechtens ook niet verplicht dit te doen. Het is voldoende dat de beschikking van de Autoriteit gegevens bevat die het de EVA-staat in kwestie mogelijk maken dit bedrag zonder al teveel moeilijkheden zelf vast te stellen (48).

37.

In het geval van een onrechtmatige en onverenigbare steunregeling kan de Autoriteit het bedrag van de onrechtmatige steun die van iedere begunstigde moet worden teruggevorderd, niet kwantificeren. Hiervoor zou een gedetailleerde analyse door de EVA-staat van de in ieder afzonderlijk geval op basis van de regeling in kwestie verleende steun nodig zijn. Daarom geeft de Autoriteit in haar beschikkingen aan dat de EVA-staat in kwestie alle steun moet terugvorderen, met uitzondering van de steun die is verleend aan specifieke projecten welke op het tijdstip waarop deze steun werd verleend, aan alle voorwaarden voldeed van de groepsvrijstelling of van een door de Autoriteit goedgekeurde steunregeling.

38.

Volgens artikel 14, lid 2, van deel II van Protocol nr. 3 omvat de op grond van een terugvorderingsbeschikking terug te vorderen steun rente tegen een door de Autoriteit vastgesteld passend percentage. De rente is betaalbaar vanaf de datum waarop de onrechtmatige steun voor de begunstigde beschikbaar was tot de datum van daadwerkelijke terugbetaling ervan (49). In Besluit nr. 195/04/COL is bepaald dat de rente op samengestelde basis wordt toegepast tot de datum waarop de steun is terugbetaald. (50)

39.

In het verleden werd in de terugvorderingsbeschikkingen van de Commissie één enkele termijn van twee maanden aangeduid, waarbinnen de lidstaat in kwestie de Commissie moest meedelen welke maatregelen deze had getroffen om aan een bepaalde beschikking te voldoen. Het EU-Hof erkende dat deze termijn moet worden beschouwd als de termijn waarbinnen de beschikking zelf moet worden uitgevoerd (51).

40.

Het EU-Hof besloot voorts dat de contacten en onderhandelingen tussen de Commissie en de lidstaat in kwestie, in de context van de tenuitvoerlegging van de beschikking van de Commissie, de lidstaat niet van de verplichting konden ontheffen alle noodzakelijke maatregelen te treffen om de beschikking binnen de voorgeschreven termijn ten uitvoer te leggen (52).

41.

De Autoriteit erkent dat de termijn van twee maanden voor de tenuitvoerlegging van haar beschikkingen in de meeste gevallen te kort is. Daarom wordt de termijn voor de tenuitvoerlegging van terugvorderingsbeschikkingen tot vier maanden verlengd. Van nu af aan zal de Autoriteit in haar beschikkingen twee termijnen aangeven:

42.

Indien het een EVA-staat wegens ernstige moeilijkheden niet mogelijk is een van deze termijnen in acht te nemen, moet hij de Autoriteit hiervan op de hoogte brengen en een passende rechtvaardiging overleggen. De Autoriteit kan dan, overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking, de termijn verlengen (53).

43.

De EVA-staat is verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging van de terugvorderingsbeschikking. Overeenkomstig artikel 14, lid 1, van deel II van Protocol nr. 3 moet de betrokken EVA-staat alle nodige maatregelen nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen.

44.

In dit verband moet ermee rekening worden gehouden dat het EU-Hof er verschillende malen aan heeft herinnerd dat een beschikking van de Commissie die aan een lidstaat is gericht, verbindend is voor alle organen van die staat, de rechterlijke instanties daaronder begrepen (54). Dit houdt in dat alle organen van de EVA-staat die bij de tenuitvoerlegging van een terugvorderingsbeschikking betrokken zijn, alle noodzakelijke maatregelen moeten treffen om de onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van die beschikking te waarborgen.

45.

Het EER-recht geeft niet aan, welk orgaan van de EVA-staat voor de praktische tenuitvoerlegging van een terugvorderingsbeschikking verantwoordelijk is. Het is aan de nationale rechtsorde van iedere EVA-staat de organen aan te wijzen die voor de tenuitvoerlegging van de terugvorderingsbeschikking verantwoordelijk zullen zijn. Over het algemeen hebben de EVA-Staten ervoor gekozen om één centrale instantie aan te stellen (bijvoorbeeld een ministerie) die met het toezicht op de terugvorderingsprocedure belast is en in voortdurend contact met de Autoriteit staat. (55)

46.

Overeenkomstig artikel 14, lid 3, van deel II van Protocol nr. 3 zijn de EVA-Staten verplicht onverwijld tot terugvordering over te gaan. Zoals in punt 3.1 wordt vermeld, geeft de terugvorderingsbeschikking een termijn aan waarbinnen de EVA-staat in kwestie precieze informatie moet geven over de maatregelen die deze heeft genomen en heeft gepland om de beschikking ten uitvoer te leggen. Met name moet de EVA-staat alle informatie verstrekken over de identiteit van de begunstigden van de onrechtmatige en onverenigbare steun, de betrokken steunbedragen en de nationale procedure die voor de terugvordering wordt toegepast. Daarnaast moet de EVA-staat documenten overleggen waaruit blijkt dat deze de begunstigde in kennis heeft gesteld van zijn verplichting de ontvangen steun terug te betalen.

47.

De terugvorderingsbeschikking bevat niet altijd alle gegevens over de identiteit van de begunstigden of over de terug te vorderen steunbedragen. In dit soort gevallen moet de EVA-staat onverwijld de ondernemingen opgeven waarop de beschikking betrekking heeft en het precieze bedrag van de van elk van hen terug te vorderen steun aangeven.

48.

In het geval van een onrechtmatige en onverenigbare steunregeling moet de EVA-staat een gedetailleerde analyse van iedere, op basis van de steunregeling in kwestie verleende afzonderlijke steunmaatregel maken. Om het precieze steunbedrag te kwantificeren dat uit hoofde van de regeling van iedere afzonderlijke begunstigde moet worden teruggevorderd, moet de EVA-staat bepalen in welke mate de steun is verleend aan een specifiek project dat op het tijdstip van steunverlening aan alle voorwaarden van de groepsvrijstelling voldeed, dan wel in het kader van een door de Autoriteit goedgekeurde steunregeling. In dit soort gevallen kan de EVA-staat ook de materiële de-minimis-criteria toepassen die golden op het tijdstip waarop de onrechtmatige en onverenigbare steun werd verleend die het voorwerp van de terugvorderingsbeschikking uitmaakt.

49.

De autoriteiten van de EVA-Staten mogen bij de vaststelling van het terug te betalen bedrag rekening houden met het effect van het belastingstelsel. Wanneer een begunstigde van onrechtmatige en onverenigbare steun over de ontvangen steun belasting heeft betaald, kunnen de nationale instanties, in overeenstemming met hun nationale belastingregels, rekening houden met de eerder betaalde belasting door alleen het door de begunstigde ontvangen nettobedrag terug te vorderen (56). De Autoriteit is van oordeel dat in een dergelijk geval de nationale instanties ervoor zullen moeten zorgen dat de begunstigde geen verdere belastingvermindering kan genieten door aan te voeren dat de terugbetaling zijn belastbare inkomen heeft verlaagd, omdat dit zou betekenen dat het nettobedrag van de terugvordering lager was dan het nettobedrag dat aanvankelijk was ontvangen.

50.

Het EER-recht geeft niet aan welke procedure de EVA-Staten moeten toepassen om een terugvorderingsbeschikking uit te voeren. De EVA-Staten moeten zich er echter van bewust zijn dat de keuze en toepassing van een nationale procedure zijn onderworpen aan de voorwaarde dat die procedure de onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de beschikking van de Autoriteit mogelijk moet maken. Dit houdt in dat de verantwoordelijke autoriteiten alle instrumenten die het nationale recht hun voor de terugvordering van steun ter beschikking stelt, zorgvuldig moeten bestuderen en de procedure moeten kiezen waarvan het meest waarschijnlijk is dat deze een onverwijlde tenuitvoerlegging van de beschikking waarborgt. Zij moeten versnelde procedures gebruiken wanneer dit op grond van het nationale recht mogelijk is. Overeenkomstig het beginsel van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid mogen deze procedures niet minder gunstig zijn dan die welke betrekking hebben op soortgelijke, nationale zaken en de uitoefening van de rechten die door de EER-rechtsorde worden verleend niet vrijwel onmogelijk maken of sterk bemoeilijken (57).

51.

Meer algemeen moeten de EVA-Staten aan de tenuitvoerlegging van een terugvorderingsbeschikking van de Autoriteit geen belemmering in de weg kunnen leggen (58). Daarom moeten de autoriteiten van de EVA-Staten afstand nemen van alle nationaalrechtelijke bepalingen die de onverwijlde tenuitvoerlegging van dergelijke beschikking van de Autoriteit zouden kunnen belemmeren (59).

52.

Zodra de begunstigde, het terug te vorderen bedrag en de toe te passen procedure zijn vastgesteld, moeten de begunstigden van de onrechtmatige en onverenigbare steun onverwijld en binnen de door de beschikking van de Autoriteit voorgeschreven termijn terugvorderingsbevelen worden gezonden. De voor de terugvordering van de steun verantwoordelijke autoriteiten moeten erop toezien dat deze terugvorderingsbevelen worden afgedwongen en dat de terugvordering binnen de in de beschikking vastgestelde termijn plaatsvindt. Wanneer een begunstigde niet aan een terugvorderingsbevel voldoet, moeten de EVA-Staten, binnen de mogelijkheden van het nationale recht, trachten hun terugvorderingseis onverwijld te doen afdwingen.

53.

De tenuitvoerlegging van terugvorderingsbeschikkingen kan ertoe leiden dat bij een nationale rechtbank een proces wordt aangespannen. Bij procedures voor de terugvordering van staatssteun vallen twee hoofdcategorieën te onderscheiden: i) zaken die door de voor de terugvordering bevoegde autoriteiten worden aangespannen om een begunstigde die niet bereid is de onrechtmatige en onverenigbare steun terug te betalen, via de rechter tot terugbetaling te verplichten, en ii) zaken die worden aangespannen door begunstigden welke het terugvorderingsbevel betwisten.

54.

De tenuitvoerlegging van een terugvorderingsbeschikking kan vele jaren worden vertraagd wanneer de nationale maatregelen die hiertoe worden genomen, bij de rechter worden aangevochten. Dit is nog meer het geval wanneer de terugvorderingsbeschikking zelf voor het EVA-Hof wordt aangevochten en met name wanneer nationale rechters wordt gevraagd de tenuitvoerlegging van nationale maatregelen op te schorten totdat het EVA-Hof over de geldigheid van de terugvorderingsbeschikking een uitspraak heeft gedaan.

55.

In lijn met de rechtspraak van het EU-Hof, kan de begunstigde van steun die zonder twijfel een terugvorderingsbeschikking op grond van artikel 36 van de Toezichtovereenkomst bij het EVA-Hof had kunnen aanvechten, niet langer de geldigheid van de beschikking bij de nationale rechter aanvechten met als reden dat de beschikking onrechtmatig was (60). Hieruit vloeit voort dat een begunstigde van steun die overeenkomstig de artikelen 40 en 41 van de Toezichtovereenkomst bij het EVA-Hof om opschorting van de tenuitvoerlegging had kunnen vragen en dit niet heeft gedaan, niet om opschorting van de maatregelen die de nationale instanties voor de tenuitvoerlegging van die beschikking hebben genomen, kan verzoeken.

56.

Daartegenover staat dat, wanneer het niet zeer duidelijk is dat een door de begunstigde tegen de betwiste beschikking ingesteld beroep tot nietigverklaring ontvankelijk zou zijn geweest, de begunstigde van de steun adequate rechtsbescherming moet worden geboden. Indien de begunstigde van de steun de tenuitvoerlegging van de terugvorderingsbeschikking in een procedure bij een nationale rechter aanvecht en zich daarbij op de onrechtmatigheid van deze beschikking beroept, moet de nationale rechter van de procedure van artikel 34 van de Toezichtovereenkomst gebruikmaken (61).

57.

Indien de begunstigde wegens de vermeende onrechtmatigheid van de beschikking in kwestie ook om opschorting verzoekt van de tenuitvoerlegging van de nationale maatregelen die zijn genomen om de terugvorderingsbeschikking van de Autoriteit uit te voeren, moet de nationale rechter vaststellen of de zaak in kwestie voldoet aan de voorwaarden die door het EU-Hof in de zaak-Zuckerfabrik (62) en de zaak-Atlanta (63) zijn vastgesteld. Dit betekent dat de nationale rechter alleen voorlopige maatregelen kan bevelen indien:

58.

Bij wijze van inleidende opmerking zij eraan herinnerd dat het EU-Hof herhaaldelijk heeft verklaard dat het feit dat een begunstigde insolvabel is of dat tegen hem een faillissementsprocedure aanhangig is, niets afdoet aan zijn verplichting de onrechtmatige en onverenigbare steun terug te betalen (65).

59.

In de meeste gevallen waarin de begunstigde insolvabel is, is het niet mogelijk het volledige bedrag van de onrechtmatige en onverenigbare steun (met inbegrip van de rente) terug te vorderen, aangezien de activa van de begunstigde niet zullen volstaan om betaling van alle schuldeisers mogelijk te maken. Derhalve kan de toestand die bestond voordat de steun werd verleend, niet op de gebruikelijke wijze worden hersteld. Aangezien met de terugvordering van steun uiteindelijk wordt beoogd de door de verlening ervan ontstane concurrentievervalsing te beëindigen, heeft het EU-Hof gesteld dat in dit soort gevallen de liquidatie van de begunstigde als een aanvaardbare optie voor terugvordering kan worden beschouwd (66). De Autoriteit is derhalve van mening dat een beschikking waarin de EVA-staat wordt gelast onrechtmatige en onverenigbare steun van een insolvabele begunstigde terug te vorderen, kan worden geacht naar behoren te zijn uitgevoerd wanneer de volledige terugvordering is voltooid of, in het geval van een gedeeltelijke terugvordering, wanneer de onderneming is geliquideerd en haar activa tegen marktvoorwaarden worden verkocht.

60.

Wanneer de autoriteiten van de EVA-Staten terugvorderingsbeschikkingen betreffende insolvabele ondernemingen ten uitvoer leggen, moeten zij ervoor zorgen dat tijdens insolventieprocedures naar behoren met het EER-belang rekening wordt gehouden, en meer in het bijzonder met de noodzaak onverwijld een einde te maken aan de concurrentievervalsing die door de verlening van onrechtmatige en onverenigbare steun wordt veroorzaakt.

61.

De Autoriteit weet echter uit ervaring dat alleen de inschrijving van schuldvorderingen in faillissementsprocedures niet altijd voldoende is om ervoor te zorgen dat de terugvorderingsbeschikkingen van de Autoriteit onverwijld en daadwerkelijk ten uitvoer worden gelegd. Door de toepassing van sommige bepalingen van nationale faillissementswetgeving kan het effect van terugvorderingsbeschikkingen teniet worden gedaan doordat de onderneming in kwestie haar activiteiten kan voortzetten ondanks het feit dat de steun niet volledig is teruggevorderd, waardoor de concurrentievervalsing blijft voortduren. Daarom is de Autoriteit van mening dat de verplichtingen van de EVA-Staten in de verschillende fasen van de faillissementsprocedure moeten worden vastgelegd.

62.

De EVA-staat moet onverwijld zijn schuldvorderingen in de faillissementsprocedure laten inschrijven. (67) Overeenkomstig de rechtspraak van het EU-Hof moet de terugvordering plaatsvinden volgens de nationale faillissementsregels (68). Het verschuldigde bedrag zal derhalve worden terugbetaald uit hoofde van de status die er door het nationale recht aan wordt verleend.

63.

In het verleden heeft de Commissie gevallen te behandelen gekregen, waarin de curator vanwege de vorm waarin de onrechtmatige en onverenigbare steun was verleend, weigerde een vordering in het kader van de faillissementsprocedure in te schrijven (bijvoorbeeld wanneer de steun in de vorm van een kapitaalinjectie was verleend). Deze situatie is problematisch, met name wanneer de met de tenuitvoerlegging van de terugvorderingsbeschikking belaste instanties door een dergelijke weigering iedere mogelijkheid verliezen ervoor te zorgen dat tijdens insolventieprocedures afdoende met het belang van de Gemeenschap en de EER rekening wordt gehouden. De Autoriteit is dan ook van oordeel dat de EVA-staat iedere weigering door de curator om zijn vordering in te schrijven, moet betwisten (69).

64.

Om ervoor te zorgen dat de terugvorderingsbeschikking van de Autoriteit onverwijld en daadwerkelijk ten uitvoer wordt gelegd, moeten de voor de tenuitvoerlegging van de terugvorderingsbeschikking verantwoordelijke instanties naar de mening van de Autoriteit ook in beroep gaan tegen iedere beslissing van de curator of van de rechter die het faillissement behandelt waarbij een voortzetting van de activiteiten van de insolvabele begunstigde na de in de terugvorderingsbeschikking vastgelegde termijn mogelijk wordt gemaakt. Ook nationale rechtbanken moeten, wanneer zij zich over een dergelijk verzoek moeten uitspreken, ten volle met het EER-belang rekening houden, en vooral met de noodzaak ervoor te zorgen dat de beschikking van de Autoriteit onverwijld ten uitvoer wordt gelegd en dat aan de door de onrechtmatige en onverenigbare steun veroorzaakte concurrentievervalsing zo spoedig mogelijk een eind komt. De Autoriteit is daarom van mening dat zij geen toestemming moeten geven voor voortzetting van de activiteiten van de insolvabele begunstigde zolang de steun niet volledig is teruggevorderd.

65.

Wordt aan de gezamenlijke schuldeisers een plan voor voortzetting van de activiteiten voorgelegd, dan kunnen de nationale instanties die voor de tenuitvoerlegging van de terugvorderingsbeschikking verantwoordelijk zijn, dit plan alleen steunen indien het ervoor zorgt dat de steun binnen de in de terugvorderingsbeschikking van de Autoriteit vastgelegde termijnen volledig wordt terugbetaald. Met name kan de EVA-staat niet ten dele afzien van zijn verzoek tot terugvordering, noch kan hij een andere oplossing aanvaarden die niet de onverwijlde beëindiging van de activiteiten van de begunstigde tot gevolg zou hebben. Zonder de onverwijlde en volledige terugbetaling van de onrechtmatige en onverenigbare steun moeten de voor de tenuitvoerlegging van de terugvorderingsbeschikking verantwoordelijke instanties alle middelen die hun ter beschikking staan, gebruiken om te verhinderen dat een plan voor voortzetting van de activiteiten wordt aangenomen, en moeten zij erop aandringen dat de activiteiten van de begunstigde binnen de in de terugvorderingsbeschikking gestelde termijn worden beëindigd.

66.

In het geval van een liquidatie, moet de EVA-staat zich, zolang de steun niet volledig is terugbetaald, verzetten tegen iedere overdracht van activa die niet tegen marktvoorwaarden plaatsvindt en/of op zodanige wijze plaatsvindt dat de terugvorderingsbeschikking wordt omzeild. Om ervoor te zorgen dat een „correcte overdracht van activa” plaatsvindt, moet de EVA-staat erop toezien dat het door de steun ontstane onrechtmatige voordeel niet aan de koper van de activa wordt overgedragen. Dergelijke situatie kan zich voordoen wanneer de activa van de oorspronkelijke begunstigde van de steun worden overgedragen aan een derde tegen een prijs onder de marktwaarde ervan of aan een onderneming die is opgericht met het doel de terugvorderingsverplichting te omzeilen. In dit geval moet het terugvorderingsbevel tot die derde worden uitgebreid (70).

67.

Een EVA-staat wordt geacht een terugvorderingsbeschikking te zijn nagekomen wanneer de steun binnen de voorgeschreven termijn volledig is terugbetaald of, indien het een insolvabele begunstigde betreft, wanneer de onderneming tegen marktvoorwaarden is geliquideerd.

68.

De Autoriteit kan ook, in naar behoren gemotiveerde gevallen, een voorlopige tenuitvoerlegging van de beschikking aanvaarden wanneer deze bij de nationale rechtbanken of bij het EVA-Hof wordt aangevochten (bijvoorbeeld de betaling van het totale bedrag van de onrechtmatige en onverenigbare steun op een geblokkeerde rekening (71). De EVA-staat moet erop toezien dat de onderneming niet langer het aan de onrechtmatige en onverenigbare steun verbonden voordeel geniet (72). De EVA-staat moet de redenen die het nemen van deze voorlopige maatregelen rechtvaardigen, alsmede een volledige beschrijving van de beoogde voorlopige maatregel aan de Autoriteit ter goedkeuring voorleggen.

69.

Wanneer de EVA-staat in kwestie de terugvorderingsbeschikking niet is nagekomen en niet heeft kunnen aantonen dat het volstrekt onmogelijk was de beschikking uit te voeren, kan de Autoriteit een inbreukprocedure inleiden. Mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan, kan zij bovendien, overeenkomstig de Deggendorf-jurisprudentie, van de betrokken EVA-staat verlangen dat deze de betaling van nieuwe, onverenigbare steun aan de begunstigde of begunstigden in kwestie opschort.

70.

Indien de EVA-staat in kwestie de terugvorderingsbeschikking niet binnen de voorgeschreven termijn is nagekomen en niet de volstrekte onmogelijkheid om terug te vorderen heeft kunnen aantonen, kan de Autoriteit of iedere andere betrokken EVA-staat, de zaak overeenkomstig artikel 1, lid 2, van deel I, juncto artikel 23, lid 1, van deel II van Protocol nr. 3 rechtstreeks bij het EVA-Hof aanhangig maken. De Autoriteit kan dan argumenten naar voren brengen betreffende het gedrag van de uitvoerende, de wetgevende of de rechterlijke instanties van de EVA-staat in kwestie, aangezien deze als eenheid moet worden gezien (73).

71.

Overeenkomstig artikel 33 van de Toezichtovereenkomst nemen de betrokken EVA-Staten de nodige maatregelen om de arresten van het EVA-Hof na te komen.

72.

Indien de Autoriteit van mening is dat de betrokken EVA-staat het arrest van het EVA-Hof niet is nagekomen, kan zij, overeenkomstig artikel 1, lid 2, van deel II, juncto artikel 23, lid 1, van deel II van Protocol nr. 3, de zaak rechtstreeks bij het EVA-Hof aanhangig maken.

73.

In zijn arrest in de zaak-Deggendorf stelde het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen dat de Commissie „wanneer zij de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt onderzoekt, alle relevante gegevens in de beschouwing [moet] betrekken, eventueel daaronder begrepen de feiten die in een eerdere beschikking reeds zijn onderzocht, en de verplichtingen die bij die eerdere beschikking eventueel aan een lidstaat zijn opgelegd. De Commissie was bijgevolg bevoegd rekening te houden met enerzijds het eventuele cumulerende effect van de eerdere steun […] en de nieuwe steun […], en anderzijds met het feit dat de bij beschikking […] onrechtmatig verklaarde [oude] steun niet was terugbetaald” (74). Op grond van dit arrest kan de Autoriteit, om concurrentievervalsing te voorkomen die met het gemeenschappelijk belang in strijd is, een EVA-staat gelasten de betaling op te schorten van nieuwe, verenigbare steun aan een onderneming die onrechtmatige en onverenigbare steun geniet ten aanzien waarvan een eerdere terugvorderingsbeschikking is gegeven, en dit totdat de EVA-staat zich ervan heeft vergewist dat de onderneming in kwestie de oude onrechtmatige en onverenigbare steun heeft terugbetaald.

74.

In de praktijk betekent dit dat de Autoriteit in de loop van het voorlopige onderzoek van een nieuwe steunmaatregel een EVA-staat verzoekt zich ertoe te verbinden de betaling op te schorten van nieuwe steun aan een begunstigde die nog onrechtmatige en onverenigbare steun ten aanzien waarvan een eerdere terugvorderingsbeschikking is gegeven, moet terugbetalen. Gaat de EVA-staat een dergelijke verbintenis niet aan en/of ontbreekt het aan duidelijke gegevens over de betrokken steunmaatregelen (75) zodat de Autoriteit niet kan nagaan wat het totale effect van de oude en de nieuwe steun op de mededinging is, dan geeft zij een voorwaardelijke eindbeschikking op grond van artikel 7, lid 4, van deel II van Protocol nr. 3, waarin de EVA-staat in kwestie wordt gelast de betaling van de nieuwe steun op te schorten totdat de Autoriteit zeker is dat de begunstigde in kwestie de oude onrechtmatige en onverenigbare steun, de eventuele bij terugvordering verschuldigde rente inbegrepen, heeft terugbetaald.

75.

Het Deggendorf-beginsel is inmiddels opgenomen in het hoofdstuk van de richtsnoeren van de Autoriteit over reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (76), in Besluit nr. 195/04/COL en in recente groepsvrijstellingsverordeningen (77) die in de EER-overeenkomst zijn opgenomen. De Autoriteit is voornemens dit beginsel in alle toekomstige bepalingen en beschikkingen inzake staatssteun op te nemen.

76.

Vrije en onvervalste mededinging is een van de hoekstenen van de Europese Economische Ruimte. Als onderdeel van het EER-mededingingsbeleid zijn de regels op het gebied van staatssteun van fundamenteel belang om ervoor te zorgen dat er op de interne markt voor alle economische sectoren in Europa een gelijk speelveld blijft bestaan. In deze fundamentele taak hebben de Autoriteit en de EVA-Staten de gezamenlijke verantwoordelijkheid ervoor te zorgen dat de regels inzake staatsteun, en met name terugvorderingsbeschikkingen, correct worden gehandhaafd.

77.

Met de publicatie van dit hoofdstuk wil de Autoriteit een betere kennis bevorderen van de beginselen van het terugvorderingsbeleid zoals die door de communautaire rechtscolleges en het EVA-Hof zijn vastgelegd en haar eigen beschikkingspraktijk ten aanzien van dit beleid verduidelijken. De Autoriteit verbindt zich ertoe de in dit hoofdstuk genoemde beginselen in acht te nemen en verzoekt de EVA-Staten om advies te vragen indien zij bij de tenuitvoerlegging van terugvorderingsbeschikkingen problemen ondervinden. De diensten van de Autoriteit blijven ter beschikking van de EVA-Staten om, indien nodig, nadere richtsnoeren en assistentie te verstrekken.

78.

Als tegenprestatie verwacht de Autoriteit van de EVA-Staten dat zij de beginselen van het terugvorderingsbeleid in acht nemen. Alleen door een gezamenlijke inspanning van de Autoriteit en de EVA-Staten kan de inachtneming van de staatssteunregels worden gewaarborgd en kan de doelstelling ervan - de instandhouding van een onvervalste mededinging op de interne markt - worden verwezenlijkt.

1.

Audiovisuele en met name cinematografische werken vormen een belangrijk deel van de Europese identiteit, zowel wat gemeenschappelijke Europese aspecten betreft als wat de culturele verscheidenheid van onze uiteenlopende tradities en geschiedenis aangaat. Met hun brede invloed op de samenleving zijn zij onmisbaar voor het goede functioneren van onze democratieën. Verder staan zij in het middelpunt van de veranderingen als gevolg van de ontwikkeling van de informatiemaatschappij: de technologische ontwikkelingen bieden nieuwe mogelijkheden om de bescherming van cultuur en erfgoed te bevorderen en het wederzijds begrip in Europa te verbeteren.

2.

Audiovisuele werken hebben unieke kenmerken omdat ze tot twee categorieën behoren. Enerzijds zijn ze economische goederen, die aanzienlijke mogelijkheden voor de schepping van rijkdom en werkgelegenheid bieden. Anderzijds zijn ze culturele goederen die onze samenlevingen weerspiegelen en tegelijkertijd beïnvloeden. Daarom is de ontwikkeling van deze sector nergens geheel aan de marktwerking overgelaten.

3.

Onder de audiovisuele werken vallen cinematografische werken speciaal op door hun productiekosten en cultureel belang: de budgetten voor de productie van bioscoopfilms liggen veel hoger dan voor andere audiovisuele content, ze worden vaker als internationale coproducties uitgevoerd en hun exploitatieperiode is langer, waarbij alle distributiekanalen kunnen worden gebruikt: bioscopen, dvd's en videocassettes (zowel verkoop als verhuring), downloaden van internet, alsmede televisie (pay-per-view, pay-per-channel, free-to-air). Cinematografische werken hebben te maken met sterke concurrentie van buiten Europa. (1)

4.

In deze richtsnoeren worden de beginselen uiteengezet voor toepassing van de staatssteunregels in de filmsector en voor televisieproducties. Deze zijn gebaseerd op hoofdstuk 2 van de mededeling van de Commissie over bepaalde juridische aspecten in verband met cinematografische en andere audiovisuele werken (hierna „de mededeling” genoemd). (2) In dat hoofdstuk 2 wordt de algemene houding van de Commissie in verband met staatssteun aan de filmsector uiteengezet.

5.

Film- en televisieproducties zijn twee van de meest universele amusementsmedia en hebben internationaal een sterke invloed op een groot aantal mensen. Het huidige stadium van ontwikkeling en de speciale kenmerken van de audiovisuele productie in de Europese Economische Ruimte maken het voor producenten moeilijk om vooraf voldoende zakelijke steun te verkrijgen om een financieel pakket rond te krijgen, zodat de productie van projecten van start kan gaan. Onder deze omstandigheden is steun ten behoeve van de audiovisuele productie door de EER-Staten belangrijk om ervoor te zorgen dat uiting kan worden gegeven aan hun eigen cultuur en creatief vermogen, die de verscheidenheid en rijkdom van de Europese cultuur weerspiegelen.

6.

In de communautaire pijler werd met het Verdrag van Maastricht op het niveau van de Gemeenschap erkend dat de Europese Unie en haar lidstaten het grootst mogelijke belang moeten hechten aan de bevordering van de cultuur, zulks door deze op te nemen in de lijst van communautaire beleidsgebieden die uitdrukkelijk in het EG-Verdrag is vermeld (artikel 151 van het EG-Verdrag). Tegelijkertijd werd in artikel 87, lid 3, onder d), van het EG-Verdrag een nieuwe specifieke mogelijkheid geboden om voor staatssteun van de lidstaten ter bevordering van cultuur een uitzondering te maken op het algemene onverenigbaarheidsbeginsel van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.

7.

Ook in de EER-overeenkomst wordt de behoefte aan een versterking van de culturele samenwerking erkend in artikel 13 van Protocol nr. 31. De EER-overeenkomst bevat geen „culturele afwijking” welke met die van artikel 87, lid 3, onder d), van het EG-Verdrag te vergelijken is. Niettemin is de Autoriteit, in lijn met haar vaste beschikkingspraktijk (3), van oordeel dat steunmaatregelen voor film- en televisieproductie kunnen worden goedgekeurd op culturele gronden op de grondslag van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst. Bij haar beoordeling van dit soort maatregelen zal de Autoriteit dezelfde criteria hanteren als die welke de Commissie in het kader van artikel 87, lid 3, onder d), van het EG-Verdrag toepast.

8.

De EER-Staten voeren een breed scala van steunmaatregelen uit voor de audiovisuele productie van films en tv-programma's. Deze steun is vooral gericht op de creatie- en productiefases van het filmmaken en wordt over het algemeen verstrekt in de vorm van subsidies of terugbetaalbare voorschotten. De beweegredenen achter deze maatregelen zijn zowel cultureel als industrieel. Hun culturele hoofddoel is ervoor te zorgen dat de nationale en regionale culturen en het creatieve potentieel tot uiting komen in de audiovisuele media van film en televisie. Tegelijk beogen zij de kritieke massa aan activiteiten te genereren die nodig is om de dynamiek tot stand te brengen voor de ontwikkeling en consolidering van de sector door het opzetten van productiebedrijven met een stevige basis en het ontwikkelen van een vaste pool menselijke vaardigheden en ervaring.

9.

Deze richtsnoeren zien niet op de toepassing van de artikelen 53 en 54 van de EER-overeenkomst (mededingingsbeperkende praktijken van ondernemingen) op de audiovisuele sector (4).

10.

De basisregels van de EER-overeenkomst inzake staatssteun zijn als volgt: in artikel 1, lid 3, van deel I van Protocol nr. 3 bij de Toezichtovereenkomst is bepaald dat de EVA-Staten (5) verplicht zijn de Autoriteit op de hoogte te brengen van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen. Artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst verbiedt steunmaatregelen van de staten (of die met staatsmiddelen zijn bekostigd) die de mededinging en het handelsverkeer tussen EER-Staten verstoren. De Autoriteit kan echter voor bepaalde vormen van staatssteun ontheffing van dit verbod verlenen. Met name vermeldt artikel 61, lid 3, van de EER-overeenkomst bepaalde soorten steun die de Autoriteit, gezien het effect daarvan, kan toestaan. Een van deze afwijkingen is vervat in artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst en betreft steun om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te bevorderen, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt en de mededingingsvoorwaarden daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. In haar beschikkingspraktijk heeft de Autoriteit, op basis van die bepaling, ten behoeve film- en televisieproductie steun ter bevordering van cultuur goedgekeurd, rekening houdend met de criteria die de Commissie ter zake heeft ontwikkeld.

11.

Wanneer de Autoriteit steunregelingen voor film- en tv-productie te beoordelen krijgt, moet zij nagaan:

De tweede voorwaarde is specifiek voor steunregelingen voor film- en tv-productie, terwijl de eerste een routineonderzoek is dat op alle steunregelingen wordt toegepast, ongeacht de sector.

12.

De Autoriteit moet nagaan of de voorwaarden om in het kader van deze steunregelingen voor steun in aanmerking te komen, geen clausules bevatten die indruisen tegen bepalingen van de EER-overeenkomst op andere gebieden dan staatssteun. De Autoriteit dient zich er onder meer van te vergewissen dat de beginselen van non-discriminatie op grond van nationaliteit, vrijheid van vestiging, vrij verkeer van goederen en vrijheid van dienstverlening zijn gerespecteerd (de artikelen 4, 11, 13, 28, 31, 34 en 36 van de EER-overeenkomst). Indien de bepalingen die een inbreuk vormen op deze beginselen niet van het functioneren van de regeling te scheiden zijn, dwingt de Autoriteit de naleving van deze beginselen af in het kader van de toepassing van de mededingingsregels.

13.

Uit hoofde van bovengenoemde beginselen mogen steunregelingen bijvoorbeeld niet: steun voorbehouden aan eigen staatsburgers; van begunstigden eisen dat zij de status hebben van een nationale onderneming die volgens de nationale handelswetgeving is opgericht (bedrijven die in een EER-staat gevestigd zijn en via een vaste inrichting of filiaal in een andere EER-staat actief zijn, moeten voor steun in aanmerking kunnen komen; verder mag de eis over een filiaal te beschikken alleen worden opgelegd bij de daadwerkelijke betaling van de steun); van werknemers van buitenlandse bedrijven die diensten verlenen voor het maken van films, eisen dat zij aan de nationale arbeidsnormen voldoen.

14.

Sommige steunregelingen ten behoeve van film- en televisieproductie worden gefinancierd uit parafiscale heffingen. In lijn met de beschikkingspraktijk van de Commissie en de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap, is het de beschikkingspraktijk van de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA dat, indien dergelijke steunregelingen de nationale producenten uitsluitend of in grotere mate begunstigen dan de concurrenten in andere EER-Staten, op geïmporteerde producten geen heffingen mogen worden geheven en dat de nationale productie bij uitvoer geen lager belastingtarief mag genieten.

15.

De specifieke criteria op basis waarvan de Commissie momenteel staatssteun voor de productie van films en tv-programma's beoordeelt uit hoofde van de culturele afwijking van artikel 87, lid 3, onder d), van het EG-Verdrag, zijn vastgesteld in haar besluit van juni 1998 betreffende de Franse regeling voor automatische steun aan de filmproductie. Deze specifieke criteria, die de Autoriteit zal hanteren wanneer zij vergelijkbare zaken aan artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst toetst, zijn:

16.

De Autoriteit is van mening dat de steun naar het algemeen budget van een specifiek filmproject moet gaan en dat de producent vrij moet zijn om te beslissen welke onderdelen van het budget in andere EER-Staten worden uitgegeven. Ondernemingen in de sector film- en tv-productie kunnen daarnaast aanspraak maken op andere soorten steun uit de nationale horizontale regelingen die door de Autoriteit zijn goedgekeurd op grond van artikel 61, lid 3, onder a) en c), van de EER-overeenkomst (bijvoorbeeld regionale steun, mkb-steun, O&O-steun, opleidingssteun of werkgelegenheidssteun).

17.

De Autoriteit accepteert dat EVA-Staten eisen dat een bepaald deel van het productiebudget van een film op hun grondgebied wordt besteed om voor steun in aanmerking te komen. Daarbij wordt uitgegaan van de redenering dat een bepaalde mate van territorialisering van de uitgaven nodig kan zijn om de voortdurende aanwezigheid van menselijke vaardigheden en technische deskundigheid te garanderen die nodig is voor culturele creatie. Dit moet echter worden beperkt tot het minimum dat noodzakelijk is om culturele doelstellingen te bevorderen.

18.

Verder is de Autoriteit van mening dat, gezien de bijzondere kenmerken van filmproductie, het totale budget van een audiovisuele productie het risicokapitaal uitmaakt dat voor de creatie ervan noodzakelijk is en erkent daarom dat het referentiebedrag voor de berekening van de steun dat totale budget is, ongeacht de aard van de individuele uitgaven waaruit het bestaat. Het toewijzen van steun aan specifieke uitgavenposten van een filmbudget kan leiden tot een nationale voorkeur voor de sectoren die deze specifiek gesteunde diensten verlenen, hetgeen onverenigbaar kan zijn.

19.

Rechtstreeks uit communautaire programma's zoals Media 2007 verleende middelen worden niet meegeteld wanneer het gaat om de inachtneming van het steunplafond van 50 %. Bovendien draagt deze steun bij tot de distributie van nationale films in het buitenland en komt het effect ervan niet bovenop dat van de nationale regelingen die op de nationale productie en distributie zijn toegespitst.

20.

Door de EVA-Staten aan televisieomroepen opgelegde wettelijke verplichtingen om in audiovisuele productie te investeren, gelden niet als staatssteun indien deze investeringen voor de omroepen een redelijke compensatie vormen. De mate waarin deze wettelijke verplichtingen als staatssteun kunnen worden beschouwd, moet worden beoordeeld in het licht van de ontwikkeling van de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap na zijn arrest van 13 maart 2001 in zaak-PreussenElektra (zaak C-379/98).

21.

Volgens de Autoriteit wordt met bovengenoemde criteria een evenwicht bereikt tussen de doelstellingen van culturele creatie, de ontwikkeling van de audiovisuele productie in de EER en de inachtneming van de EER-regels inzake staatssteun.