32002D0753

Beschikking van de Commissie

van 19 juni 2002

betreffende maatregelen van de Bondsrepubliek Duitsland ten gunste van Deutsche Post AG

(kennisgeving geschied onder nummer C(2002) 2144)

(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(2002/753/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, met name op artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig genoemde artikelen(1) te hebben aangemaand hun opmerkingen kenbaar te maken en rekening houdend met deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

I. PROCEDURE

(1) De Commissie heeft de Duitse regering bij brief van 17 augustus 1999 ervan in kennis gesteld dat zij wegens meerdere overheidsmaatregelen ten gunste van Deutsche Bundespost Postdienst ("DB-Postdienst"), die in 1995 in Deutsche Post AG ("DPAG") is omgezet, de procedure als bedoeld in artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag heeft ingeleid.

(2) In haar besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie het vermoeden uitgesproken dat de door de staat betaalde compensatie, die DB-Postdienst en later DPAG voor de levering van diensten van algemeen belang hebben ontvangen, mogelijkerwijs hoger is dan het nettobedrag van de specifieke extra kosten die DB-Postdienst en DPAG in verband met de levering van deze diensten hebben gemaakt. Concreet kondigde de Commissie een onderzoek naar de volgende vermoedelijke steunmaatregelen aan:

(3) Financiering van de verwerving van Postbank AG zoals die in 1998 heeft plaatsgevonden: Aan de beslissing tot het inleiden van de procedure ligt het vermoeden van een klager ten grondslag dat DPAG Postbank AG in 1998 van de Duitse staat heeft verworven door verrekening van de koopprijs met een vermeende vordering van DPAG op de staat. Volgens de klager bestaan er gerechtvaardigde twijfels omtrent het bestaan van deze vordering, aangezien een dergelijke vordering op de staat niet in de balans van DPAG is opgenomen. De Commissie heeft in haar beslissing tot het inleiden van de procedure aangevoerd dat een acquisitie door verrekening van de koopprijs met een niet-bestaande vordering resp. met een vordering waarvan het bestaan althans wordt betwijfeld, uiteindelijk een aan staatssteun gelijk te stellen steunmaatregel vormt.

(4) Financiering van de Post-Unterstützungskasse (pensioenfonds voor postambtenaren): In 1999 zuiverde de staat het tekort van de Post-Unterstützungskasse aan, dat op dat moment bij benadering 8 miljard DEM bedroeg. Oorzaak voor het tekort was een door DPAG in 1995 in het leven geroepen VUT-regeling, op grond waarvan 25 % van de postambtenaren met vervroegd pensioen gingen.

(5) Mogelijke verlening van overheidsgaranties om de verplichtingen van de voormalige Deutsche Bundespost te dekken: In het besluit tot het inleiden van de procedure is nader ingegaan op de vrees van enkele klagers dat de Duitse staat op grond van artikel 40, lid 6, van de PostVerfG aansprakelijk zou kunnen zijn voor alle verplichtingen die bestonden op het moment dat de voormalige Deutsche Bundespost werd opgesplitst in drie onderling onafhankelijke staatsbedrijven: Deutsche Bundespost Postdienst, Deutsche Bundespost Telekom en Deutsche Bundespost Postbank.

(6) De omstandigheden waaronder DB-Postdienst van een staatsbedrijf in de naamloze vennootschap naar Duits recht DPAG is omgevormd: Het besluit tot het inleiden van de procedure heeft betrekking op de klacht dat DB-Postdienst in het kader van haar omvorming in de naamloze vennootschap naar Duits recht DPAG in 1995 meer geldmiddelen heeft ontvangen dan voor de uitvoering van haar openbare dienstverleningstaak strikt noodzakelijk geweest zou zijn.

(7) Financiële of administratieve ondersteuning van DPAG door de staat: Door United Parcel Service ("UPS") en het Bundesverband Internationaler Express- und Kurierdienste e.V. ("BIEK") is de beschuldiging geuit dat DPAG inkomsten uit haar winstgevende briefmonopolie of overige door de staat aan haar overgedragen vermogensbestanddelen aanwendt ter financiering van een niet-kostendekkende verkoopstrategie bij de pakketdiensten die in concurrentie met particuliere aanbieders worden geleverd. Volgens de klagers had DPAG exploitatieverliezen bij de pakketdiensten niet kunnen compenseren zonder kruissubsidies uit de wettelijk beschermde sector of zonder overige vormen van staatssteun. UPS beweert dat een naar economische maatstaven actieve onderneming niet in staat is pakketdiensten kostendekkend te leveren en daarbij ten opzichte van DPAG concurrerend te blijven. Gelet op deze klachten heeft de Commissie in haar besluit tot het inleiden van de procedure Duitsland verzocht uitvoerig uiteen te zetten op welke wijze DB-Postdienst (tot 1995) resp. DPAG (na 1995) financiële of administratieve steun van de staat ontving.

(8) Het besluit tot het inleiden van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(2). Duitsland heeft bij brief van 16 september 1999 (ingeschreven op 6 oktober 1999) zijn standpunt uiteengezet en de verzochte informatie verstrekt.

(9) Naar aanleiding van de openbaarmaking heeft de Commissie 14 reacties ontvangen, die bij brief van 15 december 1999 zijn doorgestuurd aan de Duitse regering teneinde deze in de gelegenheid te stellen haar standpunt te bepalen. De Duitse autoriteiten hebben bij brief van 1 februari 2000 (ingeschreven op 2 februari 2000) geantwoord.

(10) Op 18 december 2001 heeft Duitsland op verzoek van de Commissie nadere informatie van de Duitse regering omtrent de financiële compensatieregeling als bedoeld in artikel 37, lid 3, van de PostVerfG(3) verstrekt. Deze opmerkingen zijn op 31 januari resp. 13 februari 2002 ontvangen.

(11) In een parallelle procedure overeenkomstig artikel 82 van het EG-Verdrag heeft de Commissie op 20 maart 2001 Beschikking 2001/354/EG(4) aangenomen, volgens welke DPAG inbreuk heeft gemaakt op artikel 82 van het EG-Verdrag door afnemers van de pakketdiensten in de postordersector slechts een speciale prijs aan te bieden in ruil voor de verplichting van de klant al zijn pakketten of een zo groot mogelijk deel daarvan via DPAG af te wikkelen. Volgens deze beschikking heeft DPAG tevens inbreuk gemaakt op artikel 82 van het EG-Verdrag door pakketdiensten aan te bieden voor postorderbedrijven tegen prijzen die onder de incrementele kosten liggen.

II. OPMERKINGEN VAN DUITSLAND

A. Verwerving van Postbank AG

(12) Met betrekking tot de verwerving van Postbank AG heeft Duitsland stukken overgelegd waaruit naar zijn eigen mening blijkt dat de koopprijs in tegenstelling tot de beweringen niet met een niet-bestaande vordering is verrekend, maar daadwerkelijk door DPAG aan de Duitse autoriteiten is betaald(5). Voorts hebben de Duitse autoriteiten stukken overgelegd met betrekking tot de economische waarde van Postbank AG bezien vanuit het standpunt van DPAG en de overeenstemming daarvan met de koopprijs. De Duitse autoriteiten zijn daarom van mening dat de verwerving van de Postbank zonder enige staatssteun heeft plaatsgevonden.

B. Financiering van de Post-Unterstützungskasse

(13) Volgens Duitsland heeft de staat slechts zoveel aan het pensioenfonds bijgedragen als nodig was ter compensatie van een voor rekening van de staat komend, objectief nadeel voor DPAG. Tot de hoogsteigen plichten van de staat jegens zijn ambtenaren behoort ook de financiering van de vervroegde uittreding van ambtenaren die zijn aangesteld voordat DPAG in een naamloze vennootschap naar Duits recht werd omgevormd. DPAG heeft aan de financiering van een pensioenfonds voor deze rijksambtenaren meebetaald, waardoor voor haar ongebruikelijke, bijzondere kosten zijn ontstaan. Door de overname van de pensioenverplichtingen is de voor rekening van de staat komende, objectieve benadeling van DPAG slechts ten dele weer gecompenseerd. Daarom is volgens Duitsland met de bijdrage van de staat aan de Post-Unterstützungskasse geen voordeel voor DPAG verbonden en wordt door deze compensatiemaatregel de mededinging noch het handelsverkeer vervalst.

C. Artikel 40, lid 6, van de PostVerfG

(14) Duitsland heeft de Commissie de wettelijke bepalingen inzake de regeling van de verplichtingen van het voormalige staatsbedrijf Deutsche Bundespost doen toekomen. Het gaat daarbij om de volgende wettelijke bepalingen:

- Artikel 2, lid 2, van de PostVerfG: Op grond van deze bepaling is de Duitse regering slechts aansprakelijk voor de verplichtingen van Deutsche Bundespost.

- Artikel 40, lid 6, van de PostVerfG: Deze bepaling behelst dat schuldtitels van Deutsche Bundespost gelijkstaan aan de schuldtitels van de Duitse regering. De Duitse regering stelt dat zij voor schuldtitels van Deutsche Bundespost aansprakelijk was(6), aangezien Deutsche Bundespost geïntegreerd was in het staatsbestuur(7). Overeenkomstig artikel 2, lid 2, van de PostUmwG was deze aansprakelijkheid echter beperkt tot Deutsche Bundespost.

- Artikel 2, lid 4, van de PostUmwG(8): Ook op grond van deze bepaling is de aansprakelijkheid van de Duitse regering voor de bestaande verplichtingen ten tijde van de inschrijving van de drie nieuw op te richten naamloze vennootschappen naar Duits recht in het handelsregister beperkt tot Deutsche Bundespost en haar drie rechtsopvolgers.

D. Omzetting van DB-Postdienst in DPAG

(15) Duitsland heeft de Commissie de relevante wettelijke bepaling doen toekomen waarin de overgang van voorheen DB-Postdienst naar de nieuwe naamloze vennootschap naar Duits recht DPAG is geregeld. Op grond van artikel 2, lid 1, van de PostUmwG zijn de nieuw ingeschreven naamloze vennootschappen naar Duits recht DTAG, DPAG en Deutsche Postbank AG de rechtsopvolgers van DB-Postdienst, DB-Telekom en DB-Postbank. De bepaling geeft voorts aan dat voor de opsplitsing van de vermogensbestanddelen het gebruik bepalend is en dat bij gebruik van bezittingen door twee ondernemingen de eigendom erover op de hoofdgebruiker overgaat.

E. Financiële compensatie overeenkomstig artikel 37, lid 3, van de PostVerfG

(16) Naar aanleiding van het in de punten 80 en 81 van het besluit tot het inleiden van de procedure vervatte verzoek om uitvoerige informatie omtrent alle van staatswege aan DB-Postdienst of DPAG toegekende financiële of administratieve steun te verstrekken, heeft de Duitse regering in haar mededelingen van 16 september 1999 en 25 april 2000 een gedetailleerde uiteenzetting gegeven van de financiële compensatie tussen de rechtsopvolgers van Deutsche Bundespost als voorzien in artikel 37, lid 3, van de PostVerfG(9).

(17) De Duitse regering heeft de totstandkoming van artikel 37, lid 3, van de PostVerfG als volgt toegelicht:

- Tot 1 juli 1989 was Deutsche Bundespost een zuiver staatsbedrijf. Op 1 juli 1989 gingen de bedrijfsactiviteiten van het Duitse postbedrijf overeenkomstig artikel 1, lid 2, van de PostVerfG op drie verschillende rechtspersonen over: DB-Postdienst, DB-Telekom en DB-Postbank(10). De levering van alle tot dan toe door Deutsche Bundespost geleverde postdiensten werd overgenomen door DB-Postdienst(11).

- In 1989 vond derhalve een opsplitsing plaats in DB-Postdienst en DB-Telekom. De op grond van artikel 37, lid 3, evenwel mogelijke financiële compensatie wordt gerechtvaardigd door de principiële financiële samenhang tussen de uit Deutsche Bundespost voortgekomen verzelfstandigde vermogensbestanddelen(12). Financiële samenhang houdt in dat elk van de drie rechtsopvolgers van de voormalige Deutsche Bundespost die de kosten in verband met de aan haar overgedragen openbare dienstverleningstaak niet uit eigen opbrengsten kan dekken, aanspraak heeft op financiële compensatie door een andere, winstgevende rechtsopvolger. De financiële compensatieregeling als voorzien in artikel 37, lid 3, van de PostVerfG had derhalve tot doel na de afsplitsing van het postbedrijf van de telecomdivisie een evenwichtige financiële positie van het postbedrijf te waarborgen.

(18) Kort samengevat voert Duitsland aan dat DB-Postdienst en later DPAG uitsluitend vanwege de in het algemeen belang geleverde postdiensten in de niet-voorbehouden sector jaarlijks enorme verliezen lijdt(13). Om de enorme tekorten bij het postbedrijf te kunnen dekken, die volgens de Duitse regering uitsluitend op de levering van postdiensten van algemeen belang terug te voeren zijn, voorziet artikel 37, leden 3 en 4, van de PostVerfG in een financiële compensatie tussen de drie rechtsopvolgers van Deutsche Bundespost. Leden 3 en 4 van artikel 37 van de PostVerfG luiden als volgt: "3. Zwischen den Unternehmen ist ein Finanzausgleich vorzunehmen, wenn eines der Unternehmen, insbesondere als Folge der Beachtung der Grundsätze des § 4 Absatz 1 nicht in der Lage ist, die Aufwendungen aus eigenen Erträgen zu decken. Der Finanzausgleich ist auch unter Berücksichtigung von Gewinn- oder Verlustvorträgen erfolgswirksam in die Wirtschaftspläne aufzunehmen. (Tussen de ondernemingen dient een financiële compensatie plaats te vinden indien een van de ondernemingen, in het bijzonder als gevolg van de inachtneming van de beginselen in artikel 4, lid 1(14), niet in staat is de kosten uit eigen inkomsten te dekken. De financiële compensatie dient tevens in de resultaten van de economische plannen meegenomen te worden, rekening houdend met overgeboekte resultaten.)

4. Ein Ausgleich (...) zwischen den Unternehmen nach Absatz 3 aus Monopoldiensten zugunsten von Wettbewerbsdiensten ist zulässig. Soweit durch eine anhaltende spürbare Kostenunterdeckung im Wettbewerbsbereich die Wettbewerbsmöglichkeiten anderer Unternehmen auf einem Markt ohne sachlichen Grund beeinträchtigt werden, trifft der Bundesminister für Post- und Telekommunikation im Benehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft (...) die erforderlichen Maßnahmen zur Beseitigung der Beeinträchtigung. (Compensatie (...) tussen de ondernemingen op grond van lid 3 afkomstig van diensten uit hoofde van het monopolie ten gunste van concurrerende diensten is toegestaan. Voorzover andere op een markt actieve ondernemingen zonder objectieve reden door aanhoudende, significante exploitatieverliezen in de aan mededinging onderhevige sector in hun concurrentiemogelijkheden worden beperkt, neemt de bondsminister van Post en Telecommunicatie in overleg met de bondsminister van Economische zaken (...) de noodzakelijke maatregelen teneinde deze beperking op te heffen.)".

(19) Duitsland betwist niet dat DB-Telekom tussen 1990 en 1994 overeenkomstig artikel 37, lid 3, verliezen van DB-Postdienst ten bedrage van [...](15) miljoen DEM heeft gecompenseerd(16). In verband met nog openstaande compensatiebetalingen heeft DB-Telekom bij de omvorming van de drie ondernemingen in naamloze vennootschappen naar Duits recht nog eens [...] miljoen DEM op het aandelenkapitaal van de nieuwe naamloze vennootschap naar Duits recht DPAG moeten fourneren. Volgens de Duitse autoriteiten is deze laatste nog openstaande compensatiebetaling voldaan door verrekening overeenkomstig artikel 7, lid 2, van de PostUmwG(17).

(20) Zoals Duitsland in nadere uiteenzettingen van 25 april 2000 en 31 januari 2002 heeft bevestigd, heeft DB-Telekom resp. DTAG tussen 1990 en 1995 compensatiebetalingen ten bedrage van in totaal [...] miljoen DEM aan DB-Postdienst resp. DPAG voldaan. Het wordt niet betwist dat deze financiële compensatie tussen twee verschillende ondernemingen aan de staat moet worden toegerekend, aangezien de financiële compensatie overeenkomstig artikel 37, lid 3, van de PostVerfG wettelijk verplicht was. De Duitse regering stelt echter dat de op grond van artikel 37, lid 3, van de PostVerfG voorziene compensatiebetalingen voor de levering van diensten van algemeen economisch belang onder economisch evenwichtige omstandigheden onontbeerlijk waren.

F. Hoogte van de aan de deur-tot-deur-pakketdiensten toerekenbare infrastructuurkosten

(21) Overeenkomstig de klachten van UPS en BIEK behandelt onderhavige beschikking de kostendekking in de aan mededinging onderhevige sector van de deur-tot-deur-pakketdiensten. Het onderzoek van de Commissie concentreerde zich derhalve op de kostendekking bij DPAG ten aanzien van de twee belangrijkste deur-tot-deur-pakketdiensten(18) Het onderzoek van de Commissie concentreerde zich derhalve op de kostendekking bij DPAG ten aanzien van de twee belangrijkste deur-tot-deur-pakketdiensten die aan mededinging onderhevig zijn: de pakketbezorging tussen zakelijke klanten (zakelijke of b-to-b-sector) en de deur-tot-deur-pakketdiensten in opdracht van postorderbedrijven die via een catalogus of langs elektronische weg bestelde goederen versturen (postorder- of b-to-c-diensten)(19).

(22) Deur-tot-deur-diensten worden door DPAG uitgevoerd via het logistieke netwerk van de vrachtpostdivisie ("Sparte Frachtpost"), waartoe 33 vrachtcentra van aanlevering en bestemming en 476 distributiecentra behoren. Deze infrastructuur wordt tevens gebruikt voor de loketpakketdiensten die DPAG in het kader van haar openbare dienstverleningstaak ten behoeve van elke loketklant dient te leveren(20). DPAG gebruikt de oorspronkelijk voor de levering van diensten van algemeen belang opgebouwde en bestemde infrastructuur althans ten dele tevens voor de aan mededinging onderhevige levering van deur-tot-deur-pakketdiensten.

(23) In het logistieke systeem van DPAG worden deur-tot-deur-pakketten in zes stappen verwerkt: 1. ophalen bij de klant; 2. stationaire verwerking in het vrachtcentrum van aanlevering; 3. langeafstandsvervoer tussen het vrachtcentrum van aanlevering en het vrachtcentrum van bestemming; 4. stationaire verwerking in het vrachtcentrum van bestemming; 5. regionaal vervoer tussen het vrachtcentrum en de lokale distributiecentra; 6. levering bij de ontvanger.

(24) De Duitse regering heeft in haar brief van 25 april 2002 informatie verstrekt omtrent de kosten van de afzonderlijke stappen in het verwerkingsproces die binnen de huidige infrastructuur van DPAG voor de levering van de deur-tot-deur-pakketdiensten noodzakelijk zijn. De informatie heeft betrekking op de periode 1994-1999 en vormt deels een aanvulling op en een herziening van een eerder onderzoek van 12 maart 2002 naar de kosten van een "efficiënt logistiek netwerk" ten behoeve van de exploitatie van een deur-tot-deur-pakketinfrastructuur(21). De Commissie heeft vraagtekens bij dit model geplaatst, aangezien het is gebaseerd op veronderstellingen die nooit aan de praktijk zijn getoetst.

(25) Er bleek behoefte te bestaan aan nieuwe informatie over de kosten van een deur-tot-deur-infrastructuur, aangezien de in eerste instantie verstrekte informatie van 12 maart 2002 was gebaseerd op een theoretisch model dat uitgaat van werkhypothesen (zoals de volledige uitbesteding van alle stappen in het verwerkingsproces aan een groot aantal gespecialiseerde externe bedrijven) die nooit aan de praktijk waren getoetst. Op basis van dergelijke werkhypothesen is het niet mogelijk de feitelijke kosten te bepalen die verbonden zijn aan de instandhouding van een deur-tot-deur-infrastructuur in de praktijk. Een bewijskrachtige bepaling van de minimumkosten van een deur-tot-deur-infrastructuur vereist informatie omtrent een aan de praktijk getoetste en feitelijk gebruikte infrastructuur. Het oorspronkelijke onderzoek was niet op dergelijk feitenmateriaal gebaseerd. De auteur had zich ertoe beperkt aan te tonen dat een deur-tot-deur-infrastructuur onder bepaalde voorwaarden en uitgaande van bepaalde hypothesen tegen zeer lage kosten in stand kan worden gehouden.

1. Haalservice

(26) B-to-b-sector: Voor zakelijke klanten die dagelijks meer dan 20 pakketten aanbieden, bestaat een aparte b-to-b-haalservice voor grote hoeveelheden(22). Een dergelijke aparte zakelijke rit heeft gemiddeld een lengte van [...] km(23). B-to-b-ophaalritten vinden vijf dagen per week plaats (= 250 ophaaldagen per jaar(24)). In tegenstelling tot de eerder verstrekte informatie van 12 maart 2002(25) heeft Duitsland verklaard dat de haalservice voor grote hoeveelheden uitsluitend plaatsvindt om pakketten bij zakelijke klanten op te halen. In tegenstelling tot het oorspronkelijke onderzoek vonden de ophaalritten ten behoeve van de b-to-b-diensten gescheiden van de zakelijke bezorging enerzijds en van de haalservice voor retourzendingen in de postordersector anderzijds plaats. Dat wil zeggen dat de gescheiden b-to-b-ophaalritten bedrijfsintern volledig moeten worden toegerekend aan de b-to-b-diensten(26). De formule voor de berekening van de jaarlijks aan de ophaalritten in de b-to-b-sector toerekenbare kosten luidt als volgt: kosten per ophaalrit × aantal dagelijks uitgevoerde ophaalritten × 250 ophaaldagen per jaar. Voor de periode 1994-1999 levert dit het volgende beeld op:

1994: [...] DEM per rit(27) × [...] toerekenbare ophaalritten(28) × 250 ophaaldagen = [...] miljoen DEM + [...] DEM per rit(29) × [...] toerekenbare ophaalritten × 250 ophaaldagen = [...] miljoen DEM;

1995: [...] DEM per rit × [...] toerekenbare ophaalritten × 250 ophaaldagen = [...] miljoen DEM + [...] DEM per rit × [...] toerekenbare ophaalritten × 250 ophaaldagen = [...] miljoen DEM;

1996: [...] DEM per rit × [...] toerekenbare ophaalritten × 250 ophaaldagen = [...] miljoen DEM + [...] DEM per rit × [...] toerekenbare ophaalritten × 250 ophaaldagen = [...] miljoen DEM;

1997: [...] DEM per rit × [...] toerekenbare ophaalritten × 250 ophaaldagen = [...] miljoen DEM + [...] DEM per rit × [...] toerekenbare ophaalritten × 250 ophaaldagen = [...] miljoen DEM;

1998: [...] DEM per rit × [...] toerekenbare ophaalritten × 250 ophaaldagen = [...] miljoen DEM + [...] DEM per rit × [...] toerekenbare ophaalritten × 250 ophaaldagen = [...] miljoen DEM;

1999: [...] DEM per rit × [...] toerekenbare ophaalritten × 250 ophaaldagen = [...] miljoen DEM + [...] DEM per rit × [...] toerekenbare ophaalritten × 250 ophaaldagen = [...] miljoen DEM.

(27) Postordersector: Alle postorderpakketten en retourzendingen worden opgehaald bij de klant en rechtstreeks naar het vrachtcentrum van aanlevering vervoerd. Een ophaalrit voor postorderpakketten heeft gemiddeld een lengte van [...] km(30). De haalservice vindt vijf dagen per week plaats (= 250 ophaaldagen per jaar(31)). Aangezien de haalservice voor pakketten in de postordersector via aparte ritten plaatsvindt, moeten de daaraan verbonden kosten volledig worden toegerekend aan deze pakketdiensten(32). Ook hier luidt de formule voor de berekening van de jaarlijks aan de ophaalritten in de postordersector toerekenbare kosten derhalve als volgt: kosten per rit × aantal dagelijks uitgevoerde ritten × 250 ophaaldagen. Voor de periode 1994-1999 levert dit het volgende beeld op:

1994: [...] DEM per rit(33) × [...] toerekenbare ophaalritten(34) × 250 ophaaldagen = [...] miljoen DEM;

1995: [...] DEM per rit × [...] toerekenbare ophaalritten × 250 ophaaldagen = [...] miljoen DEM;

1996: [...] DEM per rit × [...] toerekenbare ophaalritten × 250 ophaaldagen = [...] miljoen DEM;

1997: [...] DEM per rit × [...] toerekenbare ophaalritten × 250 ophaaldagen = [...] miljoen DEM;

1998: [...] DEM per rit × [...] toerekenbare ophaalritten × 250 ophaaldagen = [...] miljoen DEM;

1999: [...] DEM per rit × [...] toerekenbare ophaalritten × 250 ophaaldagen = [...] miljoen DEM.

2. Stationaire verwerking in de vrachtcentra van aanlevering en bestemming

(28) De verwerking in het vrachtcentrum van aanlevering bestaat uit de codering en sortering van de pakketten ten behoeve van het verdere transport naar het vrachtcentrum van bestemming(35). B-to-b-pakketten zijn niet voorgesorteerd en moeten derhalve allemaal stationair worden verwerkt in het vrachtcentrum van aanlevering(36). Ca. [...] % van alle postorderpakketten is daarentegen zoals gezegd voorgesorteerd en wordt rechtstreeks naar het vrachtcentrum van bestemming vervoerd. Daarbij komt de stationaire verwerking in het vrachtcentrum van aanlevering dus te vervallen. Hetzelfde geldt voor catalogi, aangezien deze door de klant worden voorgesorteerd op vrachtcentrum van bestemming. In het vrachtcentrum van bestemming worden de pakketten en catalogi elektronisch gesorteerd op bezorgdistrict. Vervolgens worden ze in rolcontainers geladen en naar de verschillende regionale distributiecentra vervoerd. Ongeveer [...] % van de pakketten blijft in de distributiecentra binnen het distributiegebied van de vrachtcentra van aanlevering(37) en hoeft in het vrachtcentrum van bestemming dus niet stationair verwerkt te worden.

(29) Volgens Duitsland is voor een landelijke deur-tot-deur-bezorging binnen 24 uur een infrastructuur van 33 vrachtcentra absoluut noodzakelijk(38). De kapitaalkosten voor de bouw van de 33 vrachtcentra moeten derhalve worden toegerekend aan de aan een tijdslimiet gebonden bezorging binnen 24 uur. Aangezien de deur-tot-deur-pakketten echter iets minder dan het totale aantal daadwerkelijk in de vrachtcentra van DPAG verwerkte postzendingen vormen, mogen aan de deur-tot-deur-pakketdiensten volgens de Duitse autoriteiten slechts vrachtcentra van een geringere omvang dan de huidige vrachtcentra worden toegerekend(39). Hetzelfde geldt voor de exploitatiekosten en de kapitaalkosten voor installaties en machines in de 33 vrachtcentra (lineaire afschrijvingen en calculatorische rente over het gebonden kapitaal). De kosten voor installaties en machines, onderhoud en materiaal voor een vrachtcentrum van een geringere omvang zouden tussen 1994 en 1999 jaarlijks [...] miljoen DEM bedragen(40). Aan de exploitatie van 33 vrachtcentra van een geringere omvang zijn derhalve jaarlijks toerekenbare kosten ten bedrage van [...] miljoen DEM(41) verbonden.

(30) De distributiecentra kunnen daarentegen volgens de Duitse regering worden aangepast aan het desbetreffende aantal postzendingen resp. aan het aantal bezorgritten dat nodig is om een bepaald aantal postzendingen binnen de reguliere bezorging te kunnen verwerken(42). Van de in totaal 476 distributiecentra die tussen 1994 en 1999 door DPAG werden geëxploiteerd, waren gelet op het aantal postzendingen de volgende aantallen nodig om deur-tot-deur-pakketdiensten te kunnen aanbieden(43), waaraan de volgende uitgaven verbonden waren:

1994: [...] distributiecentra(44) die in totaal leiden tot uitgaven ten bedrage van [...] miljoen DEM(45), vermeerderd met de kosten voor de vrachtcentra ten bedrage van [...] miljoen DEM = [...] miljoen DEM;

1995: [...] distributiecentra; kosten: [...] miljoen DEM, vermeerderd met de kosten voor de vrachtcentra ten bedrage van [...] miljoen DEM = [...] miljoen DEM;

1996: [...] distributiecentra; kosten: [...] miljoen DEM, vermeerderd met de kosten voor de vrachtcentra ten bedrage van [...] miljoen DEM = [...] miljoen DEM;

1997: [...] distributiecentra; kosten: [...] miljoen DEM, vermeerderd met de kosten voor de vrachtcentra ten bedrage van [...] miljoen DEM = [...] miljoen DEM;

1998: [...] distributiecentra; kosten: [...] miljoen DEM, vermeerderd met de kosten voor de vrachtcentra ten bedrage van [...] miljoen DEM = [...] miljoen DEM;

1999: [...] distributiecentra; kosten: [...] miljoen DEM, vermeerderd met de kosten voor de vrachtcentra ten bedrage van [...] miljoen DEM = [...] miljoen DEM.

(31) De personeelskosten in de vrachtcentra van aanlevering en bestemming kunnen volgens de Duitse regering omgeslagen worden over het te verwerken aantal pakketten. De personele middelen die voor de afzonderlijke stappen in het verwerkingsproces in de vrachtcentra van aanlevering en bestemming nodig zijn, kunnen derhalve direct worden gerelateerd aan de omvang van de deur-tot-deur-pakketdiensten. Hetzelfde geldt voor het aantal manuren dat voor de verwerking van de pakketten in de distributiecentra nodig is. Onderstaande kostenberekening is gebaseerd op informatie van DPAG over het aantal manuren per jaar dat voor de verwerking van het door haar vastgestelde jaarlijkse aantal deur-tot-deur-pakketten nodig is(46). De als grondslag gehanteerde uurlonen zijn gebaseerd op informatie van de Duitse regering(47). De in totaal aan de afzonderlijke stadia van het verwerkingsproces toerekenbare personeelskosten zijn als volgt berekend: manuren voor de stationaire verwerking in het vrachtcentrum van aanlevering × uurloon + manuren voor de stationaire verwerking in het vrachtcentrum van bestemming × uurloon + manuren voor de verwerking in de distributiecentra × uurloon. Voor de periode 1994-1999 levert dit het volgende resultaat op:

1994: [...] uur (vrachtcentrum van aanlevering)(48) + [...] uur (vrachtcentrum van bestemming)(49) + [...] uur (verwerking in de distributiecentra)(50) × [...] DEM (uurloon)(51) = [...] miljoen DEM + [...] miljoen DEM + [...] miljoen DEM = [...] miljoen DEM;

1995: [...] uur + [...] uur + [...] uur × [...] DEM (uurloon) = [...] miljoen DEM + [...] miljoen DEM + [...] miljoen DEM = [...] miljoen DEM;

1996: [...] uur + [...] uur + [...] uur × [...] DEM (uurloon) = [...] miljoen DEM + [...] miljoen DEM + [...] miljoen DEM = [...] miljoen DEM;

1997: [...] uur + [...] uur + [...] uur × [...] DEM (uurloon) = [...] miljoen DEM + [...] miljoen DEM + [...] miljoen DEM = [...] miljoen DEM;

1998: [...] uur + [...] uur + [...] uur × [...] DEM (uurloon) = [...] miljoen DEM + [...] miljoen DEM + [...] miljoen DEM = [...] miljoen DEM;

1999: [...] uur + [...] uur + [...] uur × [...] DEM (uurloon) = [...] miljoen DEM + [...] miljoen DEM + [...] miljoen DEM = [...] miljoen DEM.

3. Langeafstandsvervoer

(32) Het langeafstandsvervoer omvat het dagelijkse vervoer van postzendingen tussen de 33 vrachtcentra van aanlevering en bestemming(52). De gemiddelde afstand tussen de 33 vrachtcentra van aanlevering en bestemming bedraagt [...] km(53). Sinds 1994 is dit soort transporten volledig uitbesteed(54). Voor het langeafstandsvervoer worden twee containers gebruikt (een vrachtwagen plus aanhanger)(55). Om een landelijke bezorging binnen de beoogde 24 uur te waarborgen, moet tussen elk vrachtcentrum minimaal één nachtrit worden uitgevoerd; dit resulteert in 32 verbindingen van elk vrachtcentrum van aanlevering naar de overige vrachtcentra van bestemming (d.w.z. minimaal 32 × 33 = 1056 ritten per dag)(56). Het langeafstandsvervoer vindt vijf dagen per week plaats (= 250 nachtritten per jaar)(57). Dit betekent dat de personeels-, exploitatie- en kapitaalkosten voor 264000 langeafstandsritten per jaar (1056 × 250) kunnen worden toegerekend aan de deur-tot-deur-diensten(58). De jaarlijks aan de langeafstandsritten in de b-to-b-sector toerekenbare kosten kunnen als volgt worden berekend: prijs per rit × 264000 langeafstandsritten per jaar. Voor de periode 1994-1999 kunnen derhalve de volgende kosten aan de deur-tot-deur-diensten worden toegerekend:

1994: [...] DEM per rit(59) × 264000 langeafstandsritten per jaar = [...] miljoen DEM per jaar;

1995: [...] DEM per rit × 264000 langeafstandsritten per jaar = [...] miljoen DEM per jaar;

1996: [...] DEM per rit × 264000 langeafstandsritten per jaar = [...] miljoen DEM per jaar;

1997: [...] DEM per rit × 264000 langeafstandsritten per jaar = [...] miljoen DEM per jaar;

1998: [...] DEM per rit × 264000 langeafstandsritten per jaar = [...] miljoen DEM per jaar;

1999: [...] DEM per rit × 264000 langeafstandsritten per jaar = [...] miljoen DEM per jaar.

(33) Naast de nachtelijke langeafstandsritten vindt voor de drie grootste postorderbedrijven tevens directe levering van de postzendingen plaats. Volgens schattingen van DPAG is [...] % (1990) tot [...] % (1999) van de postorderpakketten opgehaald bij de klant en rechtstreeks naar het vrachtcentrum van bestemming vervoerd(60). Bovendien wordt [...] % van de retourzendingen in de postordersector via directe levering bezorgd(61). Evenals de directe leveringen in de b-to-b-sector wordt de directe levering in de postordersector uitgevoerd met een vrachtwagen plus aanhanger (twee containers). De kosten voor uitbesteding van de directe levering in de postordersector zijn dan ook even hoog als de kosten voor het vervoer van postzendingen tussen zakelijke klanten in het langeafstandsvervoer(62). De directe levering vindt vijf dagen per week plaats. Volgens informatie van de Duitse regering kunnen in de periode 1994-1999 het volgende aantal ritten en de volgende kosten aan de postordersector worden toegerekend:

1994: [...] DEM per rit(63) × [...] toerekenbare langeafstandsritten per jaar(64) = [...] miljoen DEM;

1995: [...] DEM per rit × [...] toerekenbare langeafstandsritten per jaar = [...] miljoen DEM;

1996: [...] DEM per rit × [...] toerekenbare langeafstandsritten per jaar = [...] miljoen DEM;

1997: [...] DEM per rit × [...] toerekenbare langeafstandsritten per jaar = [...] miljoen DEM;

1998: [...] DEM per rit × [...] toerekenbare langeafstandsritten per jaar = [...] miljoen DEM;

1999: [...] DEM per rit × [...] toerekenbare langeafstandsritten per jaar = [...][...] miljoen DEM.

4. Regionaal vervoer

(34) Het regionale vervoer bestaat uit ritten van gemiddeld [...] km(65) tussen de vrachtcentra van bestemming en de distributiecentra. Het regionale vervoer vindt zes dagen per week plaats (= 303 werkdagen)(66). Gemiddeld vinden er vijf dagelijkse ritten plaats tussen een bepaald distributiecentrum en een vrachtcentrum van bestemming. Zoals boven in overweging 30 is uiteengezet, schat de Duitse regering dat een bepaald aantal van de in totaal 476 door DPAG geëxploiteerde distributiecentra aan de deur-tot-deur-pakketdiensten kan worden toegerekend(67). Door een indirecte koppeling met een andere kostencategorie (distributiecentra) kan derhalve een daarmee corresponderend aantal ritten naar de distributiecentra aan de deur-tot-deur-pakketdiensten worden toegerekend. De ritten in het regionale vervoer die aan de aan mededinging onderhevige levering van deur-tot-deur-pakketdiensten toerekenbaar zijn, kunnen derhalve als volgt worden berekend: dagelijkse ritten die per distributiecentrum aan de deur-tot-deur-pakketdiensten toerekenbaar zijn × 303 werkdagen × aantal in totaal aan de deur-tot-deur-pakketdiensten toerekenbare distributiecentra. In de periode 1994-1999 bedroegen de kosten derhalve:

1994: [...] dagelijkse ritten(68) × 303 werkdagen = [...] jaarlijkse ritten per distributiecentrum × [...] toerekenbare distributiecentra(69) = [...] toerekenbare ritten per jaar × [...] DEM(70) per rit = [...] miljoen DEM;

1995: [...] dagelijkse ritten × 303 werkdagen = [...] jaarlijkse ritten per distributiecentrum × [...] toerekenbare distributiecentra = [...] toerekenbare ritten per jaar × [...] DEM per rit = [...] miljoen DEM;

1996: [...] dagelijkse ritten × 303 werkdagen = [...] jaarlijkse ritten per distributiecentrum × [...] toerekenbare distributiecentra = [...] toerekenbare ritten per jaar × [...] DEM per rit = [...] miljoen DEM;

1997: [...] dagelijkse ritten × 303 werkdagen = [...] jaarlijkse ritten per distributiecentrum × [...] toerekenbare distributiecentra = [...] toerekenbare ritten per jaar × [...] DEM per rit = [...] miljoen DEM;

1998: [...] dagelijkse ritten × 303 werkdagen = [...] jaarlijkse ritten per distributiecentrum × [...] toerekenbare distributiecentra = [...] toerekenbare ritten per jaar × [...] DEM per rit = [...] miljoen DEM;

1999: [...] dagelijkse ritten × 303 werkdagen = [...] jaarlijkse ritten per distributiecentrum × [...] toerekenbare distributiecentra = [...] toerekenbare ritten per jaar × [...] DEM per rit = [...] miljoen DEM.

5. Levering

(35) Bij de hier ter discussie staande deur-tot-deur-pakketdiensten onderscheidt DPAG drie verschillende vormen van levering: 1. zakelijke bezorging ten behoeve van klanten voor wie dagelijks een aantal pakketten wordt bezorgd ter grootte van een voor grote individuele ontvangers voorgesorteerde rolcontainer(71); 2. bezorging van retourzendingen in de postordersector; 3. reguliere bezorging ten behoeve van de gecombineerde levering van postorderpakketten en niet via de zakelijke bezorging afgeleverde b-to-b-pakketten.

(36) Zakelijke bezorging: De zakelijke bezorging bestaat uit de bezorging van pakketten in afzonderlijke rolcontainers. Een container bevat uitsluitend pakketten voor een bepaalde geadresseerde(72). Ongeveer [...] % van de b-to-b-pakketten wordt via de zakelijke bezorging afgeleverd. De overige [...] % wordt in combinatie met b-to-c-pakketten afgeleverd via de reguliere bezorging(73). De formule voor de berekening van de zuivere zakelijke bezorging luidt als volgt: kosten van een bezorgrit × aantal dagelijkse ritten × 250 bezorgdagen per jaar. Voor de periode 1994-1999 levert dit het volgende beeld op:

1994: [...] DEM per rit(74) × [...] toerekenbare bezorgritten(75) × 250 bezorgdagen = [...] miljoen DEM;

1995: [...] DEM per rit × [...] toerekenbare bezorgritten × 250 bezorgdagen = [...] miljoen DEM;

1996: [...] DEM per rit × [...] toerekenbare bezorgritten × 250 bezorgdagen = [...] miljoen DEM;

1997: [...] DEM per rit × [...] toerekenbare bezorgritten × 250 bezorgdagen = [...] miljoen DEM;

1998: [...] DEM per rit × [...] toerekenbare bezorgritten × 250 bezorgdagen = [...] miljoen DEM;

1999: [...] DEM per rit × [...] toerekenbare bezorgritten × 250 bezorgdagen = [...] miljoen DEM.

(37) Bezorging van retourzendingen: Retourzendingen zijn postzendingen van postorderklanten die teruggestuurd worden door de ontvanger. Retourzendingen worden op bepaalde verzamelpunten ("agentschappen") opgehaald en vijf dagen per week (= 250 bezorgdagen per jaar) gebundeld aan het desbetreffende postorderbedrijf teruggestuurd(76). [...] % van de retourzendingen wordt via een speciale bezorging van retourzendingen afgeleverd(77); de rest wordt, zoals eerder vermeld, bezorgd via directe levering. Een gemiddelde rit ten behoeve van de bezorging van retourzendingen heeft een lengte van ca. [...] km(78) en brengt derhalve [...] % van de kosten van een [...] km lange ophaalrit in de postordersector met zich mee(79). De jaarlijks aan de bezorging van retourzendingen toerekenbare kosten kunnen als volgt worden berekend: kosten per rit × aan de bezorging van retourzendingen toerekenbare ritten × 250 bezorgdagen. In de periode 1994-1999 bedroegen de kosten voor de bezorging van retourzendingen derhalve:

1994: [...] DEM per rit(80) × [...] toerekenbare dagelijkse ritten(81) × 250 bezorgdagen(82) = [...] miljoen DEM;

1995: [...] DEM per rit × [...] toerekenbare dagelijkse ritten × 250 bezorgdagen = [...] miljoen DEM;

1996: [...] DEM per rit × [...] toerekenbare dagelijkse ritten × 250 bezorgdagen = [...] miljoen DEM;

1997: [...] DEM per rit × [...] toerekenbare dagelijkse ritten × 250 bezorgdagen = [...] miljoen DEM;

1998: [...] DEM per rit × [...] toerekenbare dagelijkse ritten × 250 bezorgdagen = [...] miljoen DEM;

1999: [...] DEM per rit × [...] toerekenbare dagelijkse ritten × 250 bezorgdagen = [...] miljoen DEM.

(38) Reguliere bezorging: Volgens schattingen van de Duitse regering bezorgt DPAG per reguliere bezorgrit gemiddeld [...] pakketten (maandag: [...] pakketten, dinsdag: [...] pakketten, woensdag: [...] pakketten, donderdag: [...] pakketten, vrijdag: [...] pakketten en zaterdag: [...] pakketten)(83). Het gemiddelde van [...] pakketten per rit is gebaseerd op de door DPAG gehanteerde zesdaagse bezorgweek, hetgeen overeenkomt met 303 bezorgdagen per jaar(84). Volgens de officiële informatie duurt een bezorgrit gemiddeld [...] uur (maandag t/m vrijdag, zaterdag [...] uur)(85). Op basis van deze informatie kunnen de bezorgritten volgens de volgende formule bedrijfsintern aan de b-to-b-sector worden toegerekend: jaarlijks via de reguliere bezorging afgeleverd aantal b-to-b-postzendingen(86) gedeeld door 303 bezorgdagen per jaar gedeeld door [...] pakketten per rit = aantal dagelijks aan de b-to-b-sector toerekenbare ritten. In de periode 1994-1999 bedroegen de kosten derhalve:

1994: [...] miljoen DEM - [...] miljoen DEM (zakelijke bezorging) = [...] miljoen DEM gedeeld door 303 bezorgdagen gedeeld door [...] pakketten per rit = [...] toerekenbare ritten × [...] DEM(87) per rit × 303 bezorgdagen = [...] miljoen DEM;

1995: [...] miljoen DEM - [...] miljoen DEM (zakelijke bezorging) = [...] miljoen DEM gedeeld door 303 bezorgdagen gedeeld door [...] pakketten per rit = [...] toerekenbare ritten × [...] DEM per rit × 303 bezorgdagen = [...] miljoen DEM;

1996: [...] miljoen DEM - [...] miljoen DEM (zakelijke bezorging) = [...] miljoen DEM gedeeld door 303 bezorgdagen gedeeld door [...] pakketten per rit = [...] toerekenbare ritten × [...] DEM(88) per rit × 303 bezorgdagen = [...] miljoen DEM;

1997: [...] miljoen DEM - [...] miljoen DEM (zakelijke bezorging) = [...] miljoen DEM gedeeld door 303 bezorgdagen gedeeld door [...] pakketten per rit = [...] toerekenbare ritten × [...] DEM per rit × 303 bezorgdagen = [...] miljoen DEM;

1998: [...] miljoen DEM - [...] miljoen DEM (zakelijke bezorging) = [...] miljoen DEM gedeeld door 303 bezorgdagen gedeeld door [...] pakketten per rit = [...] toerekenbare ritten × [...] DEM per rit × 303 bezorgdagen = [...] miljoen DEM;

1999: [...] miljoen DEM - [...] miljoen DEM (zakelijke bezorging) = [...] miljoen DEM gedeeld door 303 bezorgdagen gedeeld door [...] pakketten per rit = [...] toerekenbare ritten × [...] DEM per rit × 303 bezorgdagen = [...] miljoen DEM.

(39) Het aantal aan de postordersector toerekenbare bezorgritten is op basis van dezelfde rekenmethode bepaald. Bij de berekening van het aantal aan postorderbedrijven toerekenbare postzendingen moet rekening worden gehouden met het feit dat volgens schattingen van DPAG ca. [...] % van alle postorderpakketten als gevolg van de afwezigheid van de particuliere ontvanger niet bij de eerste bezorgpoging kan worden overhandigd(89), zodat een tweede bezorgpoging moet worden ondernomen. Toepassing van dezelfde rekenmethode als hierboven levert het volgende resultaat op:

1994: [...] miljoen DEM(90) + [...] miljoen DEM voor de tweede bezorging = [...] miljoen DEM gedeeld door 303 bezorgdagen gedeeld door [...] pakketten per rit = [...] toerekenbare ritten × [...] DEM per rit × 303 bezorgdagen = [...] miljoen DEM;

1995: [...] miljoen DEM + [...] miljoen DEM voor de tweede bezorgpoging = [...] miljoen DEM gedeeld door 303 bezorgdagen gedeeld door [...] pakketten per rit = [...] toerekenbare ritten × [...] DEM per rit × 303 bezorgdagen = [...] miljoen DEM;

1996: [...] miljoen DEM + [...] miljoen DEM voor de tweede bezorgpoging = [...] miljoen DEM gedeeld door 303 bezorgdagen gedeeld door [...] pakketten per rit = [...] toerekenbare ritten × [...] DEM per rit × 303 bezorgdagen = [...] miljoen DEM;

1997: [...] miljoen DEM + [...] miljoen DEM voor de tweede bezorgpoging = [...] miljoen DEM gedeeld door 303 bezorgdagen gedeeld door [...] pakketten per rit = [...] toerekenbare ritten × [...] DEM per rit × 303 bezorgdagen = [...] miljoen DEM;

1998: [...] miljoen DEM + [...] miljoen DEM voor de tweede bezorgpoging = [...] miljoen DEM gedeeld door 303 bezorgdagen gedeeld door [...] pakketten per rit = [...] toerekenbare ritten × [...] DEM per rit × 303 bezorgdagen = [...] miljoen DEM;

1999: [...] miljoen DEM + [...] miljoen DEM voor de tweede bezorgpoging = [...] miljoen DEM gedeeld door 303 bezorgdagen gedeeld door [...] pakketten per rit = [...] toerekenbare ritten × [...] DEM per rit × 303 bezorgdagen = [...] miljoen DEM.

G. Omvang van de openbare dienstverleningstaak van DPAG in de pakketsector

(40) Tot slot heeft Duitsland algemene informatie verstrekt omtrent 1. de omvang van de openbare dienstverleningstaak van DPAG in de pakketsector en 2. de door DPAG als voormalig staatsbedrijf overgenomen uit het verleden stammende lasten.

(41) De openbare dienstverleningstaak van DPAG omvatte volgens de Duitse regering het ophalen, verwerken, vervoeren en bezorgen van alle postpakketten met een gewicht tot 20 kg. Deze diensten dienden landelijk tegen uniforme tarieven aangeboden te worden aangezien overal dezelfde tarieven dienden te gelden. In afwijking van de wettelijk voorgeschreven uniforme tarieven kon DPAG op grond van artikel 2, lid 2, nr. 3, van de Postdienst-Pflichtleistungsverordnung(91) ("PPfLV") van 1994 kortingen verlenen aan bepaalde klanten die hun postzendingen zelf voorcodeerden resp. voorsorteerden of een bepaald minimumaantal postzendingen aanboden, zonder dat dit DPAG echter ontsloeg van de verplichting om alle aan het loket aangeboden pakketten tegen het uniforme tarief te blijven vervoeren, ongeacht de vraag of de klant van de loketdienst gebruikmaakte ten behoeve van zijn privé- of zakelijke post. Volgens de Duitse regering hadden alle klanten aan wie kortingen verleend zijn omdat ze pakketten voorsorteerden of een bepaald minimumaantal postzendingen aanboden, nog steeds het recht aan het loket tegen het landelijk uniforme tarief gebruik te maken van de universele dienstverlening aan het postloket(92). Zakelijke klanten zijn derhalve geenszins uitgesloten van de universele dienstverlening, hetgeen in strijd zou zijn met de voorschriften van Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst(93)(94).

H. De door DPAG als voormalig staatsbedrijf overgenomen lasten uit het verleden

(42) Duitsland voert aan dat de integrale kosten van DPAG voor de exploitatie van haar vrachtpostdivisie die genoemd worden in het besluit tot het inleiden van de procedure zijn opgedreven door een reeks lasten uit het verleden, die allemaal verband houden met de verplichting van DPAG tot levering van diensten van algemeen economisch belang. Op grond van de thans en in het verleden aan haar opgelegde verplichtingen vallen de kosten van DPAG hoger uit dan het geval zou zijn bij levering van deze diensten onder normale marktomstandigheden. Om vast te stellen of DPAG bij de bezorging van binnenlandse pakketpost kostendekkend werkt, mogen tegenover de opbrengsten uit deze diensten volgens Duitsland niet de integrale kosten van DPAG worden gesteld, maar de ten belope van de lasten uit het verleden gecorrigeerde hypothetische kosten die DPAG zou moeten dragen indien zij de pakketdiensten onder normale marktomstandigheden zou kunnen leveren(95). De "lasten uit het verleden" weerspiegelen derhalve het verschil tussen de kosten voor de levering van pakketdiensten onder normale marktomstandigheden en de bijzondere kosten die uitsluitend voor DPAG ontstaan als gevolg van deze diensten(96).

(43) Een normale exploitatie van de pakketdienst onder marktomstandigheden zou betekenen dat DPAG een reeks bijzondere kosten niet zou hoeven dragen, zoals bijvoorbeeld 1. basislonen boven het in de markt gebruikelijke loonniveau; 2. hypothecaire kredieten voor werknemers tegen een rente onder het in de markt gebruikelijke renteniveau; 3. schadeloosstellingen; 4. personele overcapaciteit (betaling van loon aan ambtenaren zonder feitelijke werkzaamheden); 5. gederfde investeringssubsidies voor de nieuwe deelstaten; 6. niet aftrekbare BTW (aangezien de postdiensten van DPAG van BTW zijn vrijgesteld); 7. kosten voor civiele bescherming en bedrijfsveiligheid; 8. ongebruikelijke kapitaalkosten; 9. kosten van een ongebruikelijke vorm van versnelde afschrijving; 10. kosten voor het in eigen beheer exploiteren van postkantoren in plaats van vergoedingen voor agentschappen; 11. een in vergelijking tot de concurrentie kleiner aantal bezorgingen per stop van de bestelwagens(97); 12. bezorging op zaterdag; 13. kosten van de Duitse eenmaking; 14. inefficiënte logistiek bij de vrachtpostbezorging in de nieuwe deelstaten; 15. gelijktijdige exploitatie van twee logistieke systemen in de overgangsperiode tussen 1994 en 1995.

(44) Deze lasten uit het verleden zijn volgens de Duitse regering onder andere het gevolg van politieke beslissingen van een lidstaat over de wijze waarop een openbare dienstverleningstaak wordt uitgevoerd. Aangezien er geen relevante regeling op communautair niveau bestaat, is de Commissie niet bevoegd een oordeel te vellen over de hoogte van de kosten van in het algemeen belang geleverde diensten of over de redelijkheid van de door de nationale regeringen dienaangaande genomen politieke beslissingen(98). De Duitse regering is van oordeel dat de vrachtpostdivisie van DPAG winst zou behalen indien deze divisie onder normale marktomstandigheden zonder de genoemde bijzondere kosten zou kunnen worden geëxploiteerd.

(45) Zelfs indien de Commissie zich op het standpunt zou stellen dat gelet op de huidige stand van zaken allang niet meer alle via deze infrastructuur geleverde pakketdiensten als in het algemeen belang geleverde diensten beschouwd kunnen worden, dienen de lasten uit het verleden volgens de conclusie van de Duitse regering beschouwd te worden als "niet-terugvorderbare investeringskosten" ten behoeve van diensten die ten tijde van de planning van de huidige infrastructuur in 1990 ondubbelzinnig in het algemeen belang zijn geleverd(99).

III. OPMERKINGEN VAN DERDEN

(46) Na het verzoek om opmerkingen overeenkomstig artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag hebben beide klagers en twaalf andere belanghebbenden hun standpunt kenbaar gemaakt.

(47) Volgens UPS zijn de door DPAG in het algemeen belang geleverde pakketdiensten winstgevend. De in het besluit tot het inleiden van de procedure geconstateerde exploitatieverliezen zijn terug te voeren op de levering van deur-tot-deur-pakketdiensten die niet aan het loket worden afgehandeld. Staatssteun om verliezen in deze marktsector te dekken, kan niet worden gerechtvaardigd op grond van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag. Bovendien is de hoogte van de door de Duitse regering vermelde lasten uit het verleden overdreven. UPS betwijfelt of de lonen bij DPAG daadwerkelijk boven het bij de concurrentie gebruikelijke loonniveau liggen. De kosten van vervroegde uittreding zijn geen in de markt ongebruikelijke lasten uit het verleden, maar kosten die door elke onderneming zelf gedragen moeten worden. Ook UPS bezorgt incidenteel op zaterdag pakketten. Verder dienen de uit het verleden stammende lasten afgewogen te worden tegen het vastgoed en de overdracht van kapitaal die DPAG naar aanleiding van de omvorming in een naamloze vennootschap naar Duits recht in 1995 juist als compensatie hiervoor van de staat heeft genoten.

(48) Volgens BIEK, de vereniging van particuliere aanbieders van koeriers- en expresdiensten, zijn de verliezen van de postdienst en van DPAG uitsluitend terug te voeren op de deur-tot-deur-diensten. Deze verliezen zijn door kruissubsidiëring aangezuiverd met inkomsten die afkomstig waren uit het telefoonmonopolie van Deutsche Telekom. Zo is DTAG op grond van artikel 7 van de PostUmwG gedwongen afstand te doen van regresvorderingen jegens DPAG ten bedrage van ongeveer 5,4 miljard DEM.

(49) Volgens BIEK komen de feitelijke kosten in verband met de exploitatie van een vrachtdienst onder normale marktomstandigheden niet tot uitdrukking in de door de Duitse regering overgelegde kosten- en resultaatberekeningen. De informatie van de Duitse regering is gebaseerd op een rekenkundige "top-down"-toewijzing van de kosten van de onderneming als geheel aan de vrachtpostdivisie, hetgeen geen beeld van het feitelijk op de middelen gelegde beslag geeft. BIEK heeft om die reden een procesgeoriënteerde kosten- en resultatenanalyse van de pakketdienst van DPAG overgelegd waarin op basis van een "bottom-up"-analyse de feitelijke en voor de exploitatie noodzakelijke kosten van een vrachtdienst ter grootte van die van DPAG worden bepaald. Deze kostenbepaling gebeurt volgens eigen zeggen "bottom-up" uitgaande van de voor de exploitatie noodzakelijke processtappen, waarbij de feitelijke kosten op basis van standaardtijden, hoeveelheden en marktconforme kosten voor personeel en bedrijfsmiddelen worden gewaardeerd. In deze analyse moeten de zuiver voor de exploitatie noodzakelijke kosten worden bepaald, vrij van eventuele lasten uit het verleden, personele overcapaciteit of andere historisch bepaalde extra kosten(100).

(50) Volgens de door BIEK overgelegde kosten- en resultatenanalyse blijven de opbrengsten van DPAG uit de pakketdiensten ten behoeve van zakelijke klanten ver achter bij de voor de exploitatie noodzakelijke kosten in deze sector. Terwijl de deur-tot-deur-diensten verliesgevend zijn, worden met de aan het loket aangeboden pakketten zelfs winst behaald. Dat wil zeggen dat het verlies van de vrachtpostdivisie uitsluitend op de deur-tot-deur-pakketdiensten is terug te voeren. Volgens gegevens in het BIEK-rapport wordt het verlies bij de deur-tot-deur-pakketdiensten door de bedrijfsstructuur van de vrachtpostdivisie van DPAG bepaald(101), aangezien ongeacht de zogenaamde lasten uit het verleden ook verlies zou worden geleden bij handhaving van de huidige bedrijfsstructuur en prijsvorming. Op basis van de procesgeoriënteerde kosten- en resultatenanalyse staat het volgens BIEK vast dat de verliezen bij de deur-tot-deur-pakketdiensten niet op lasten uit het verleden of politieke voorschriften berusten, maar op de agressieve prijsstrategie van DPAG in deze sector(102).

(51) In een aanvullend onderzoek van 7 februari 2002 heeft BIEK de onder normale marktomstandigheden gebruikelijke vergoeding voor de processtappen in de b-to-b- en postordersector bepaald. Daarbij heeft BIEK de relevante stappen in het verwerkingsproces voor deur-tot-deur-pakketdiensten in de b-to-b-sector gedefinieerd en onder de ondernemingen German Parcel, DPD en UPS een enquête gehouden over de kosten van deze stappen in het verwerkingsproces die onder normale marktomstandigheden bij de waardevermeerdering te verwachten zijn. Onder de ondernemingen DPD, Hermes Versandservice en UPS is een enquête gehouden over de kosten die onder normale marktomstandigheden bij de exploitatie van een deur-tot-deur-infrastructuur in de postordersector ontstaan. Op basis van de gegeven hoeveelheden en brancheconforme tijd- en loonstandaards zijn de kosten over de afzonderlijke processtappen verdeeld om het feitelijke beslag op de middelen (arbeidsuren, materiaalkosten en kapitaalkosten) adequaat weer te geven.

(52) Verder uit BIEK twijfels omtrent het bestaan van bepaalde lasten uit het verleden die door Duitsland worden aangevoerd. Bij een vergelijking van de basislonen blijkt dat de basislonen bij DPAG geenszins hoger zijn dan de lonen van vergelijkbare werknemers bij de concurrentie. Volgens informatie van BIEK liggen bij DPAG met name de basislonen in de pakketbezorging in enkele regio's zelfs onder de uurvergoeding in het transportwezen. De extra bezorging op zaterdag vormt geen nadeel, maar is een dwingende noodzaak om in de postordersector concurrerend te blijven.

(53) Volgens BIEK diende de overdracht van vastgoed aan DPAG in 1995 onder andere om lasten uit het verleden te dekken, echter niet om voor de exploitatie noodzakelijke kosten te compenseren. De aanwending van de opbrengsten uit de verkoop van niet voor de exploitatie noodzakelijke grond, gebouwen of woningen voor andere doeleinden dan de dekking van de lasten uit het verleden (zoals in het bijzonder de uitbreiding van de vrachtdienst en de verkrijging van andere ondernemingen) is een vorm van steun aan DPAG. Om neutrale concurrentieverhoudingen te bewerkstelligen, is het onvermijdelijk dat de pakketdienst organisatorisch en juridisch van de briefbezorging wordt gescheiden.

(54) Het Bundesverband Spedition und Logistik e.V. ("BSL") is van oordeel dat de vrachtdienst van DPAG in verhouding tot de te verwachten vraag te groot was opgezet. Om die reden heeft DPAG geprobeerd extra omzet te creëren door prijzen te hanteren waartegen onder normale marktomstandigheden actieve particuliere concurrenten niet in voldoende mate kostendekkend zouden hebben kunnen werken. Volgens BSL is DPAG noch een onder normale marktomstandigheden actieve onderneming in staat de kosten van de afzonderlijke pakketdiensten bij het door DPAG gehanteerde prijsniveau uit de opbrengsten te dekken.

(55) De Nederlandse ondernemersorganisatie Transport en Logistiek Nederland ("TLN") stelt zich op het standpunt dat geen enkele particuliere aanbieder van pakketdiensten kan overleven in een markt waarin staatsbedrijven steun ontvangen voor pakketdiensten die aan mededinging onderhevig zijn. TLN is van oordeel dat de levering van aan mededinging onderhevige diensten organisatorisch en juridisch gescheiden moet worden van de met staatssteun geleverde postdiensten van algemeen economisch belang.

(56) De European Express Organisation ("EEO") is van oordeel dat de handhaving van een verlieslatende pakketdienst gedurende een periode van 15 jaar niet in het belang is van een onder normale marktomstandigheden actieve onderneming. Zonder een geloofwaardig saneringsplan zou de handhaving van de vrachtpostdivisie de mededinging vervalsen. Verder meent EEO dat DPAG de opbrengsten uit de verkoop van vastgoed had moeten aanwenden om de vrachtpost te saneren in plaats van internationale vracht- en logistieke ondernemingen te verkrijgen.

(57) Federal Express is van mening dat de Commissie eerst de voorwaarden dient te definiëren waaronder de aan mededinging onderhevige pakketdiensten ontvangers van niet toegestane steun kunnen zijn. Volgens Federal Express kon de staat bij het doen van de investeringen in de nieuwe vrachtpostinfrastructuur van DPAG met onvoldoende zekerheid een redelijk rendement verwachten. Federal Express betwijfelt het bestaan en de feitelijke omvang van de lasten uit het verleden waarop Duitsland zich beroept.

(58) Een andere belanghebbende, die om een vertrouwelijke omgang met zijn identiteit heeft verzocht, voert aan dat DPAG bovenop de met de uitvoering van haar openbare taak verbonden kosten staatssteun ontvangt. Deze "overcompensatie" heeft DPAG de financiële middelen bezorgd om in de sector van de aan mededinging onderhevige pakketdiensten een agressieve prijsstrategie te voeren. Een dergelijke prijsstrategie kan een onder normale marktomstandigheden actieve concurrent zich niet veroorloven. De "overcompensatie" heeft gelet op het toenemend grensoverschrijdende karakter van de geleverde pakketdiensten gevolgen voor de handel tussen de lidstaten.

(59) Volgens German Parcel beschikt DPAG over nagenoeg onbeperkte middelen, die zij voor de uitbreiding van haar vrachtnetwerk heeft aangewend en nog steeds aanwendt. In tegenstelling tot de concurrentie kan DPAG haar expansie in deze sector realiseren zonder rekening te hoeven houden met de daartoe benodigde kosten. Bovendien is het onjuist dat concurrenten geen belangstelling zouden hebben voor de markt van particuliere klanten. Talrijke dienstverlenende bedrijven, waaronder German Parcel, bieden pakketdiensten voor particuliere klanten aan. German Parcel verwijst naar haar "pakketshop"-concept, dat inmiddels meer dan 1000 afgiftepunten voor particuliere klanten telt. Het was echter voor German Parcel tot dusverre moeilijk postorderbedrijven als opdrachtgevers te winnen, aangezien de overgrote meerderheid van de postorderbedrijven langlopende leveringscontracten met DPAG hebben gesloten en bovendien door middel van afspraken over hoeveelheden en kortingen aan DPAG gebonden zijn.

(60) German Parcel uit eveneens twijfels omtrent het bestaan en de omvang van de lasten uit het verleden die de Duitse regering aanvoert. Zo is de lage stopfactor (het aantal pakketten dat bij een stop van de bestelwagens wordt afgeleverd) geen gevolg van de verplichte diensten van DPAG, aangezien minder dan 9 % van de pakketten via het loket worden aangeboden. De verklaring voor een in vergelijking tot de concurrentie eventueel lagere stopfactor is gelegen in de bedrijfsbeslissing van DPAG om haar diensten zoveel mogelijk aan de gehele postordersector te leveren. Anderzijds is de stopdichtheid (het aantal stops per straat) vanwege de grotere aantallen bij DPAG gunstiger dan bij de particuliere concurrentie. Bovendien kan DPAG profiteren van het voordeel van een bestaand bezorgnetwerk voor brieven door de gecombineerde bezorging van pakketten en brieven in landelijke gebieden. Op grond van het briefmonopolie kan de concurrentie hiervan niet profiteren. Daarnaast wordt de bezorging op zaterdag niet alleen aangeboden door DPAG, maar in het bijzonder regelmatig ook door Hermes Versand AG. Op grond van het grote aandeel van pakketdiensten in de postordersector is een bezorging op zaterdag vanuit bedrijfsoogpunt sowieso noodzakelijk. Bij een deugdelijke organisatie kan een bezorging op zaterdag zonder extra kosten worden gerealiseerd.

(61) Volgens de Vereinigung Deutscher Kraftwagenspediteure e.G. ("VDK") hanteert DPAG geen transparant systeem voor de allocatie van kosten op basis waarvan conclusies over de feitelijke kosten en opbrengsten van bepaalde bedrijfsactiviteiten mogelijk zijn.

(62) Volgens eigen berekeningen van de vereniging van postgebruikers, Deutscher Verband für Post und Telekommunikation e.V. ("DVPT"), bedraagt de winst van DPAG in de onder het briefmonopolie vallende sector minimaal 1,7 miljard DEM. Aangezien DPAG als onderneming per saldo een neutraal resultaat of hooguit een slechts geringe winst vertoont, is het bedrag aan kruissubsidiëring (interne, horizontale aanzuivering) aanzienlijk. DVPT betwijfelt ook of de daarbovenop van staatswege toegekende financiële compensatie voor publieke diensten in een redelijke verhouding staat tot de feitelijke extra kosten van de openbare taak, in het bijzonder aangezien het aantal loketpakketdiensten minder bedraagt dan de 23 % die aangegeven is in het besluit tot het inleiden van de procedure. In werkelijkheid zijn deze extra kosten in de sector van de loketpakketdiensten echter aanzienlijk lager, aangezien deze een beduidend kleiner deel van het totale aantal vormen dan door de Duitse regering is aangegeven. De verstrekking van steun door de staat dient onder deze omstandigheden aanzienlijk beperkt te worden.

(63) Volgens UK Post Office ("Post Office") is een overdracht van vastgoed of de overdracht van andere vermogensbestanddelen aan een publiek postbedrijf een vorm van staatssteun. Dit geldt ook voor de overdracht van dergelijke vermogensbestanddelen van het ene staatsorgaan aan het andere, zolang deze vermogensbestanddelen vanuit het oogpunt van de exploitatie niet noodzakelijk zijn voor de levering van diensten van algemeen belang. Ook de overname van extra kosten in verband met de vervroegde uittreding van 25 % van de ambtenaren bij DPAG is een vorm van steun. Post Office is van mening dat deze inkrimping van het personeelsbestand gefinancierd had moeten worden uit inkomsten uit de verkoop van vermogensbestanddelen van het bedrijf. In elk geval is de overdracht van vastgoed te indirect en onrechtstreeks om beschouwd te kunnen worden als compensatie voor de extra kosten in verband met diensten van algemeen belang als bedoeld in artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag. Lasten uit het verleden hadden hooguit in incidentele gevallen gefinancierd mogen worden uit verkoopopbrengsten uit vastgoed.

IV. JURIDISCHE BEOORDELING

(64) Steunmaatregelen van de staat of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of producties vervalsen of dreigen te vervalsen, zijn onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten nadelig beïnvloedt. De bovengenoemde steunmaatregelen ten gunste van DPAG zijn een vorm van staatssteun als bedoeld in artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag indien 1. DPAG hierdoor is begunstigd; 2. deze begunstiging is gefinancierd door verstrekking van staatsmiddelen; en 3. de begunstiging de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen en 4. het handelsverkeer tussen de lidstaten nadelig beïnvloedt.

(65) Vooraf moet in de juridische beoordeling ingegaan worden op de argumenten ten aanzien van de acquisitie van Postbank AG. De Duitse autoriteiten hebben in de procedure afdoende kunnen aantonen dat de koopprijs in tegenstelling tot de vermoedens van de klagers niet met een niet-bestaande vordering is verrekend, maar door DPAG daadwerkelijk aan de Duitse autoriteiten is betaald. De Duitse autoriteiten hebben in dit verband een kopie van de koopovereenkomst en een bewijs van betaling overgelegd. Daarnaast hebben de Duitse autoriteiten stukken overgelegd waaruit blijkt dat de koopprijs overeenkwam met de economische waarde die Postbank AG voor DPAG vertegenwoordigde. De acquisitie van Postbank AG heeft derhalve zonder enige staatssteun plaatsgevonden.

A. Voordeel

(66) Volgens het vonnis van het Europese Hof van Justitie van 22 november 2001 in zaak C-53/00 (ACOSS)(103) kan de financiering van diensten van algemeen belang door de staat de ontvanger een economisch voordeel als bedoeld in artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag opleveren. Indien de financiering door de staat evenwel niet meer bedraagt dan de daadwerkelijk optredende extra kosten(104) in verband met deze in het algemeen belang te leveren diensten, geldt de financiële compensatie door de staat niet als voordeel als bedoeld in artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, maar als een redelijke vergoeding voor de uitvoering van verplichtingen van algemeen economisch belang(105).

(67) Het staat de Duitse autoriteiten dan ook vrij door middel van overheidssubsidies (zoals de hier genoemde bijdrage aan de Post-Unterstützungskasse), overheidsgaranties of de overdracht van vastgoed en vermogen de met de uitvoering van verplichtingen van algemeen economisch belang daadwerkelijk verbonden extra nettokosten te compenseren. Daarbij dienen de Duitse autoriteiten er echter op toe te zien dat de overheidssubsidies alleen de extra nettokosten compenseren die daadwerkelijk uit de uitvoering van verplichtingen van algemeen economisch belang voortvloeien. Indien extra nettokosten worden gecompenseerd die een andere oorzaak hebben, levert de financiële compensatie van deze extra nettokosten door de staat de ontvanger een economisch voordeel op.

(68) Bij navraag van de Commissie van 10 maart 2000 met betrekking tot eventuele winsten van DPAG in de periode 1990-1998 in de sector van de niet-voorbehouden diensten heeft de Duitse regering in haar mededeling van 24 maart 2000 (blz. 10) aangegeven dat DPAG in 1998 met de aan vrije mededinging onderhevige diensten een batig saldo van [...] miljoen DEM heeft gerealiseerd. Anderzijds hebben de Duitse autoriteiten cijfers overgelegd waaruit blijkt dat in de gehele sector van de pakketdiensten in de periode 1990-1998 sprake was van een tekort van [...](106) miljoen DEM en in de sector van de kranten- en tijdschriftenbezorging van een tekort van [...](107) miljoen DEM. Volgens deze cijfers bedroeg het totale tekort voor beide sectoren [...] miljoen DEM. De inkomsten uit aan mededinging onderhevige sectoren waren derhalve ontoereikend om het tekort in de sector van de pakketdiensten te compenseren(108).

(69) De Duitse regering meent dat er een onlosmakelijk causaal verband bestaat tussen het totale tekort van de vrachtdivisie van [...] miljoen DEM en de naleving van politieke voorschriften met betrekking tot de omvang en uitvoering van verplichtingen van algemeen economisch belang in deze sector(109). Volgens Duitsland is het betaalbare uniforme tarief, dat in het algemeen belang is vastgesteld, de oorzaak dat pakketdiensten in de periode 1990-1998 niet onder economisch evenwichtige omstandigheden konden worden geleverd en tot extra nettokosten leidden. Daarnaast verwijst de Duitse regering naar 15 zogenaamde "lasten uit het verleden"(110), die duidelijk maken waarom DPAG niet onder normale marktomstandigheden opereert. Zoals eerder is vermeld, moet de specifieke extra belasting in verband met de uitvoering van verplichtingen van algemeen economisch belang volgens de Duitse regering worden gedefinieerd en berekend als het verschil tussen de bijzondere kosten die DPAG als voormalig staatsbedrijf bij de levering van deze diensten maakt en de bij de concurrentie gebruikelijke kosten voor vergelijkbare diensten(111).

(70) In het licht van het eerder genoemde vonnis van het Europese Hof van Justitie van 22 november 2001 moet het op de uitvoering van verplichtingen van algemeen economisch belang terug te voeren tekort echter gedefinieerd en berekend worden als de extra nettokosten van de in het algemeen belang te leveren diensten. Dit vereist om te beginnen een exacte definitie van de omvang van deze in het algemeen belang te leveren diensten en de daaruit voortvloeiende extra nettokosten.

(71) Voor de sector van de pakketdiensten bevat de eerder genoemde PPfLV van 12 januari 1994 exacte voorschriften ten aanzien van deze diensten, d.w.z. ten aanzien van de aard van de in het algemeen belang te vervoeren pakketten en de prijsvorming. Volgens deze verordening moesten de door de toenmalige DB-Postdienst en sinds 1995 door DPAG geleverde diensten aan twee belangrijke kenmerken voldoen: 1. het vervoer van zogenaamde "kleine goederen" als bedoeld in de verordening diende te geschieden in de vorm van een infrastructuurdienst van algemeen belang(112); en 2. volgens artikel 1, lid 1, van de PPfLV was Deutsche Bundespost Postdienst verplicht het vervoer van kleine goederen als bedoeld in artikel 2 landelijk tegen uniforme dienstverleningstarieven aan te bieden, aangezien overal dezelfde tarieven dienden te gelden. Het betaalbaar geachte dienstverleningstarief is bij verordening vastgelegd(113).

(72) Gelet op het aanzienlijke tekort van de vrachtdivisie van in totaal [...] miljoen DEM dient derhalve als volgende stap onderzocht te worden of alle door de staat gecompenseerde extra nettokosten direct verband houden met de exact gedefinieerde wettelijke taak van DPAG. Indien de van staatswege verstrekte middelen de vrachtdivisie uiteindelijk in staat stellen tevens extra nettokosten te dekken die niet in een oorzakelijk verband met de uitvoering van verplichtingen van algemeen economisch belang staan, geniet DPAG een voordeel als bedoeld in artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Onder deze omstandigheden is er immers geen sprake van de door de jurisprudentie geëiste gelijkwaardigheid tussen de van staatswege gefinancierde compensatie en de extra nettokosten van de openbare taak(114). Onder deze omstandigheden staan tegenover de compensatiebetalingen van de staat immers geen specifiek op de uitvoering van verplichtingen van algemeen economisch belang berustende bijzondere lasten(115).

(73) Een onderzoek naar de infrastructuurkosten die specifiek uit de levering van aan mededinging onderhevige deur-tot-deur-pakketdiensten voortvloeien (de "kosten van de deur-tot-deur-infrastructuur"),(116) heeft echter uitgewezen dat met de levering van deze aan mededinging onderhevige pakketdiensten voor DPAG exact te bepalen extra nettokosten verbonden waren die niet in een oorzakelijk verband staan met de uitvoering van verplichtingen van algemeen economisch belang (d.w.z. vervoersplicht tegen betaalbare uniforme tarieven)(117). De hoogte van deze extra nettokosten die niet op de vervoersplicht tegen betaalbare uniforme tarieven zijn terug te voeren, kan in het onderhavige geval concreet worden bepaald. Er zijn dus extra nettokosten bij DPAG die geen verband houden met de uitvoering van verplichtingen van algemeen economisch belang.

(74) Het onderzoek van de Commissie naar het prijsbeleid van DPAG in de sector van de deur-tot-deur-pakketdiensten heeft uitgewezen dat in deze sector enorme verliezen zijn geleden, die niet op de naleving van het uniforme tarief zijn terug te voeren, maar op een agressief kortingsbeleid met prijzen onder het uniforme tarief voor deur-tot-deur-pakketklanten(118). Op grond van dit kortingsbeleid liggen de opbrengsten van DPAG in de sector van de deur-tot-deur-pakketdiensten aanzienlijk onder de deur-tot-deur-infrastructuurkosten. Er bestaat echter geen oorzakelijk verband tussen deze extra nettokosten en de verplichtingen van DPAG van algemeen economisch belang, want: 1. er bestond geen verplichting het wettelijke uniforme tarief ten gunste van deur-tot-deur-pakketklanten te verlagen; 2. de verlaging van het uniforme tarief is uitsluitend terug te voeren op het streven van DPAG in de sector van de aan mededinging onderhevige deur-tot-deur-pakketdiensten marktaandelen te behouden of te veroveren; en 3. er bestaat een oorzakelijk verband tussen de verlaging van het uniforme tarief en exact vast te stellen extra nettokosten die niet op verplichtingen van algemeen economisch belang zijn terug te voeren.

1. Geen wettelijke verplichting tot het verlenen van agressieve kortingen in de sector van de deur-tot-deur-pakketdiensten

(75) In het licht van de verscherpte concurrentie in de sector van de deur-tot-deur-pakketdiensten had DB-Postdienst sinds 1 februari 1994 de mogelijkheid (maar niet de plicht) om korting te verlenen aan klanten die bepaalde voorafgaande handelingen verrichten of bepaalde minimumhoeveelheden via DPAG verzonden(119). Overeenkomstig artikel 2, lid 2, onder 3, van de PPfLV van 12 januari 1994 kon DB-Postdienst en later DPAG klanten op grond van bepaalde voorafgaande handelingen of minimaal verzonden hoeveelheden kortingen verlenen onder het in artikel 1, lid 1, van de PPfLV vastgestelde uniforme dienstverleningstarief, indien de klant de postzendingen zelf sorteerde of een minimumaantal verzond(120). Indien de klant niet aan de voorwaarden als genoemd in artikel 2, lid 2, onder 3, voldeed, werd het in artikel 1, lid 1, van de PPfLV voorgeschreven uniforme dienstverleningstarief in rekening gebracht.

(76) Volgens de officiële overwegingen met betrekking tot de PPfLV zijn van de algemene vervoersplicht op grond van artikel 2, lid 2, onder 3, van de PPfLV uiteindelijk die kleine goederen uitgezonderd waarvoor in het kader bijzondere afspraken met bepaalde klanten (bijvoorbeeld klanten die pakketten voorbewerken of klanten met samenwerkingsovereenkomsten) speciale regelingen zijn getroffen(121). Volgens de officiële overwegingen kunnen deze zakelijke klanten van de vervoersplicht worden uitgezonderd, aangezien in deze sector sprake was van vrije mededinging waardoor een vervoersplicht komt te vervallen(122).

(77) Klanten die pakketten voorbewerken geven de pakketten niet aan het loket af. Voorwaarde voor deelname aan de voorbewerkingsprocedure is de verzending van minimaal 10000 voorbewerkte, gefrankeerde pakketten(123). DPAG haalt de gefrankeerde en voorgesorteerde pakketten via b-to-b-ophaalritten rechtstreeks bij de klant op. Deze pakketdienst tegen speciale tarieven wordt bij DPAG aangeboden onder de aanduiding "selbstgebuchtes Paket" (voorbewerkt pakket).

(78) De samenwerking met verzenders biedt belangrijke deur-tot-deur-klanten (de zogenaamde samenwerkingspartners) de mogelijkheid van samenwerking met DPAG die verder gaat dan de voorbewerkingsprocedure. Deze samenwerking houdt in dat DPAG middels een samenwerkingsovereenkomst sorteer-, codeer- en beladingswerkzaamheden aan een afzender overdraagt tegen een financiële tegenprestatie(124). Postorderbedrijven biedt DPAG bovendien bijzondere kortingen voor de distributie van niet aan een tijdslimiet gebonden catalogi aan (zogenaamde Infopost Schwer)(125).

(79) Er bestond echter geen wettelijke verplichting om de klanten die pakketten voorbewerken of samenwerkingspartners (marktsectoren die volgens de officiële overwegingen van de Duitse regering ten aanzien van de PPfLV tot de zakelijke klantenkring gerekend moeten worden) kortingen te verlenen, waardoor de door hen verschuldigde tarieven ver onder het voor alle overige postklanten betaalbaar geachte uniforme tarief lagen(126). Volgens de Duitse regering wordt bij verplichtingen van het algemeen economisch belang immers geen onderscheid naar de begunstigde klantenkring gemaakt.

(80) Overeenkomstig de toepasselijke nationale regelingen was de vrijheid van DPAG om kortingen te verlenen wettelijk ingeperkt. Op grond van artikel 37, lid 4, van de PostVerfG mochten andere op een markt actieve ondernemingen niet zonder objectieve reden door aanhoudende en significante exploitatieverliezen in de aan mededinging onderhevige sector in hun concurrentiemogelijkheden worden beperkt. Op grond van artikel 20, lid 2, van de PostG mogen de tarieven van DPAG geen kortingen bevatten die andere op een markt voor postdiensten actieve ondernemingen op oneigenlijke wijze in hun concurrentiemogelijkheden beperken(127). Deze bepalingen maken duidelijk dat door DPAG verleende kortingen op aan mededinging onderhevige markten andere ondernemingen niet in hun concurrentiemogelijkheden mogen beperken(128).

(81) Onder deze omstandigheden bestond er geen wettelijke verplichting op grond waarvan DPAG gedwongen was ten aanzien van pakketdiensten voor klanten die pakketten voorbewerken en samenwerkingspartners van een kostendekkende exploitatie af te zien, die voor een onder normale marktomstandigheden actieve onderneming absoluut noodzakelijk zou zijn geweest.

2. De feitelijke redenen van het kortingsbeleid

(82) In het voorstel van de raad van toezicht van 21 februari 1991(129) constateert de toenmalige DB-Postdienst dat ze in de sector van de deur-tot-deur-pakketdiensten over het geheel genomen op een aan mededinging onderhevige markt opereert. Deze markt wordt gekenmerkt door een sterke groei en hogere eisen van de klanten. De sinds het midden van de jaren zeventig in toenemende mate op deze markt actieve concurrenten zijn erin geslaagd producten aan te bieden die aan de eisen ten aanzien van doorlooptijd, betrouwbaarheid en prijs voldoen(130). Concurrenten bereikten een grote tevredenheid onder de klanten en hadden goede uitzichten op verdere groei. De producten van de toenmalige Bundespost voldoen duidelijk minder aan de behoeften van de klanten. Een en ander blijkt met name bij een vergelijking van de doorlooptijd(131).

(83) Als gevolg van deze ontwikkeling vertoonde de toenmalige Bundespost een aanhoudende daling van haar marktaandeel, terwijl het marktaandeel van de particuliere aanbieders groeide(132). Naarmate de concurrentie verder verscherpte, kwam de marktpositie van de toenmalige Bundespost steeds meer in gevaar. In de sector van de 24-uurs deur-tot-deur-pakketdiensten vertoonden met name de twee belangrijkste concurrenten, DPD en UPS, een voortdurende groei van hun marktaandeel. Bij een onveranderde marktontwikkeling zou de toenmalige Bundespost binnen afzienbare tijd haar positie als marktleider op het gebied van de pakketdiensten inboeten. Een tegen de achtergrond van de verhevigde mededinging te verwachten verdere daling van het marktaandeel werd op dat moment alleen nog tegengehouden door capaciteitsgrenzen bij de concurrentie en de bijzonder gunstige tarieven van de toenmalige Bundespost in de laagste gewichtsklasse(133). In dit verband erkent de toenmalige Bundespost dat de vrachtdienst door aanzienlijke verliezen werd gekenmerkt, terwijl de concurrentie met hoogwaardigere producten winst behaalde. Gemiddelde opbrengsten van [...] DEM per postzending worden tenietgedaan door stukkosten van [...] DEM. Volgens de raad van toezicht zou Deutsche Bundespost op elke postzending gemiddeld een verlies van [...] DEM lijden(134).

(84) De meeste aandacht ging dan ook uit naar het probleem van het stagnerende vervoersaanbod en het dalende marktaandeel. De toenmalige Bundespost meende dat haar marktpositie resp. haar positie als marktleider in gevaar kwam(135). Met producten die aan de gestelde eisen voldeden, verhoogde de concurrentie voortdurend haar marktaandeel ten koste van de toenmalige Bundespost.

(85) Uit de verschillende door Duitsland overgelegde documenten van de raad van toezicht en de raad van bestuur blijken de ware achtergronden van het naar aanleiding van de modernisering van de vrachtpost gevoerde agressieve kortingsbeleid in de sector van de 24-uurs deur-tot-deur-pakketdiensten. Dit beleid had niet het algemeen belang of de naleving van betaalbare tarieven op het oog, maar was gericht op het behoud van de marktpositie van DPAG in de sector van de deur-tot-deur-pakketdiensten. Onder deze omstandigheden bestaat er geen oorzakelijk verband tussen de aan dit kortingsbeleid toerekenbare extra nettokosten en de levering van diensten van algemeen belang.

3. Berekening van de extra nettokosten die op het kortingsbeleid in de sector van de deur-tot-deur-pakketdiensten terug te voeren zijn

(86) De extra nettokosten die oorzakelijk op het kortingsbeleid van DPAG in de sector van de deur-tot-deur-pakketdiensten terug te voeren zijn en daarmee geen oorzakelijk verband met de voor DB-Postdienst en DPAG geldende wettelijke voorschriften vertonen, kunnen eenduidig worden bepaald door de opbrengsten die een onder normale marktomstandigheden actieve onderneming voor de levering van deze diensten op de middellange termijn als absoluut noodzakelijk zou hebben aangezien, te vergelijken met de opbrengsten die DPAG daadwerkelijk heeft geaccepteerd. De levering van deur-tot-deur-pakketdiensten die op de middellange termijn onvoldoende opbrengsten beloven op te leveren om ten minste de kosten van de specifieke deur-tot-deur-infrastructuur te dekken, is zonder relevante wettelijke verplichting niet in het eigen economische belang van een onder normale marktomstandigheden actieve onderneming. Een onder normale marktomstandigheden actieve onderneming zou genoodzaakt zijn op de middellange termijn in ieder geval te streven naar opbrengsten die ten minste de specifieke kosten van de deur-tot-deur-infrastructuur dekken.

(87) Indien de opbrengsten van een onderneming die deur-tot-deur-pakketdiensten aanbiedt, lager zijn dan de specifieke kosten van de deur-tot-deur-infrastructuur, lijdt de onderneming bij elke verkooptransactie verlies, waaronder de overige exploitatiekosten en ten minste een deel van de voor de deur-tot-deur-pakketdiensten noodzakelijke infrastructuurkosten vallen. Dit betekent dat onder deze omstandigheden elke extra verkooptransactie naast het verlies van althans een deel van de kosten van de voor de deur-tot-deur-pakketdiensten specifieke infrastructuur in het geheel geen bijdrage levert aan de dekking van de overige exploitatiekosten van de onderneming. Zoals gezegd is een dergelijk prijsbeleid op de middellange termijn(136) onverenigbaar met het eigen economische belang. Geen enkele aan de marktwerking onderworpen particuliere onderneming zou de deur-tot-deur-pakketdiensten onder deze omstandigheden handhaven, want het gevoerde kortingsbeleid leidt tot een opeenstapeling van jaarlijkse tekorten en op de middellange termijn zonder redelijke financiële compensatie tot een oplopende schuld. Een aan de marktwerking onderworpen onderneming zou dan ook naar een prijs streven die in elk geval hoger is dan de kosten van de zuivere deur-tot-deur-infrastructuur.

(88) De exacte analyse die door de Commissie op basis van de door de Duitse regering overgelegde kostengegevens is uitgevoerd(137), heeft uitgewezen dat de opbrengsten in de sector van de deur-tot-deur-pakketdiensten steeds ontoereikend waren om de kosten van de voor deze kosten specifieke onderdelen van de infrastructuur te dekken(138). Deze conclusie heeft betrekking op de periode 1994-1998. In 1999 werden de aanhoudende exploitatieverliezen voor het eerst doorbroken en werden er voldoende opbrengsten gerealiseerd om ten minste de kosten van de deur-tot-deur-infrastructuur te dekken. De resultaten van de Commissie zijn samengevat in onderstaande tabel:

Tabel 1

Kosten van de deur-tot-deur-infrastructuur

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(89) Onder deze omstandigheden werden particuliere ondernemingen in de sector van de deur-tot-deur-pakketdiensten in de periode 1994-1998 in hun concurrentiemogelijkheden beperkt(139). Deze ondernemingen, die onder normale marktomstandigheden actief zijn, waren immers in tegenstelling tot DPAG genoodzaakt in de desbetreffende periode ten minste de kosten van de voor de deur-tot-deur-pakketdiensten absoluut noodzakelijke infrastructuur te dekken uit opbrengsten in deze sector.

(90) Het kortingsbeleid van DPAG wordt evenmin gerechtvaardigd door verwijzing naar artikel 12 van Richtlijn 97/67/EG die in de sector van de pakketdiensten een voor alle postgebruikers betaalbaar tarief eist. De eis van een betaalbaar uniform tarief conform Richtlijn 97/67/EG dwingt DPAG immers niet bepaalde klanten in de b-to-b- en de postordersector kortingen te verlenen die aanzienlijk onder het wettelijk voorgeschreven uniforme tarief liggen(140). Dit geldt des te meer indien de op het kortingsbeleid gebaseerde tarieven niet op de feitelijke kosten van de deur-tot-deur-pakketdiensten zijn gebaseerd(141).

(91) Uit de kosten- en resultaatberekening van DPAG voor de periode 1994-1998 blijkt dat de opbrengsten uit de pakketdiensten in de postordersector varieerden van [...] DEM (1994) tot [...] DEM (1998) per postzending(142). De opbrengst per stuk in de b-to-b-sector lag tussen [...] DEM (1994) en [...] DEM (1998)(143). Daarmee liggen de tarieven voor de twee belangrijkste deur-tot-deur-diensten duidelijk onder het betaalbaar geachte uniforme tarief van het goedkoopste aan het loket aangeboden pakket uit de laagste gewichtsklasse(144). Uit tabel 1 kan worden afgeleid dat de specifieke stukkosten van de deur-tot-deur-infrastructuur gemiddeld tussen [...] DEM (1994) en [...] DEM (1998) lagen. Met het oog op de dekking van de specifieke deur-tot-deur-infrastructuurkosten was een kostengeoriënteerd kortingsbeleid onder het uniforme tarief dan ook niet uitgesloten. Een iets minder agressief kortingsbeleid voor de pakketdiensten in de postordersector (waar de opbrengsten doorgaans juist onder de gemiddelde specifieke stukkosten liggen(145)) zou DPAG al zonder problemen in staat hebben gesteld 1. de specifieke kosten van de deur-tot-deur-infrastructuur uit de opbrengsten te dekken; en 2. ver beneden het betaalbare uniforme tarief pakketdiensten aan postorderbedrijven aan te bieden.

B. Staatsmiddelen

(92) Volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie moeten financiële middelen worden beschouwd als staatsmiddelen als bedoeld in artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag indien de middelen voor de overdracht aan de ontvanger door de staat werden beheerd(146). Ten tweede vloeit uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie voort dat onder artikel 87, lid 1, alle financiële middelen vallen die de autoriteiten feitelijk kunnen aanspreken om ondernemingen te steunen, ongeacht de vraag of deze middelen blijvend tot het vermogen van de staat behoren(147). De staat beheert de begrotingsgelden waaruit de bijdrage aan de Pensions-Unterstützungskasse is betaald. De schuldtitels van Deutsche Bundespost staan eveneens direct onder beheer van de staat. Ook DB-Postdienst, omgevormd tot DPAG, stond direct onder beheer van de staat.

(93) Bovendien stonden ook de door DB-Telekom aan te wenden financiële middelen voor de overdracht direct onder beheer van de staat, aangezien - op basis van de wettelijk voorgeschreven financiële overdracht overeenkomstig artikel 37, lid 3, van de PostVerfG - de middelen voor de financiële overdracht ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten stonden om DB-Postdienst en later DPAG financieel te steunen. Gedurende de periode in kwestie kwam het met de niet-terugvorderbare subsidies aan DB-Postdienst verbonden financiële nadeel bovendien volledig ten laste van de staat (DB-Telekom was van 1991 tot 1995 geen beursgenoteerde onderneming). De betalingen vormen volgens de Commissie een niet-terugvorderbare subsidie, omdat de financiële positie van Deutsche Bundespost Postdienst van dien aard was dat een normaal rendement in de vorm van dividenden of een waardestijging voor de staat niet te verwachten viel. Dit blijkt alleen al uit het feit dat de niet-terugvorderbare subsidies er allemaal toe dienden het verlies van Deutsche Bundespost Postdienst en vanaf 1995 van DPAG te compenseren.

(94) De betalingen moeten aan de staat worden toegerekend, omdat ze overeenkomstig artikel 37, lid 3, van de PostVerfG bij wet verplicht waren.

(95) Ten slotte zij erop gewezen dat het op grond van de jurisprudentie van het Hof van Justitie naar communautair recht niet is toegestaan de voorschriften met betrekking tot staatssteun te ontduiken alleen al door onafhankelijke instanties in het leven te roepen die met de verdeling van de steun worden belast(148). Zonder de bepaling in artikel 37, lid 3, van de PostVerfG zou de staat de steun aan Deutsche Bundespost Postdienst en DPAG uit algemene begrotingsgelden hebben moeten financieren.

C. Vervalsing van de mededinging

(96) Sinds 1976 leveren ondernemingen in Duitsland verschillende zakelijke pakketdiensten, hoofdzakelijk in de sector van de 24-uurs service waarbij de pakketten bij de afzender worden opgehaald (de zogenaamde deur-tot-deur-sector). In het licht van de acute bedreiging van de marktpositie van DPAG als gevolg van de verhevigde concurrentie in de deur-tot-deur-sector begon DPAG in 1990 met de modernisering van de vrachtpostdivisie. In dit verband heeft de Duitse regering een reeks documenten van de raad van toezicht, besluiten ten behoeve van de raad van bestuur en projectstukken overgelegd waaruit het beoogde doel en het concept van deze modernisering blijken(149). Uit deze stukken blijkt unaniem dat DPAG en haar concurrenten op de markt voor vrachtdiensten hun inspanningen zouden concentreren op de aan een tijdslimiet gebonden 24-uurs service waarbij de pakketten bij de afzender worden opgehaald(150).

(97) Ondanks de modernisering van de vrachtpostinfrastructuur van DPAG konden particuliere aanbieders, met name Deutsche Paket Dienst (DPD), UPS en German Parcel, in de periode 1990-1999 hun marktpositie in de sector van de aan een tijdslimiet gebonden 24-uurs deur-tot-deur-pakketdiensten in de b-to-b-sector verder uitbreiden. Het marktaandeel van UPS steeg van 16 % naar 20 %, DPD vergrootte haar marktaandeel van 17 % naar 30 % en het marktaandeel van German Parcel groeide van 4 % naar 13 %. In deze periode daalde het marktaandeel van DPAG van [...] % naar [...] %(151).

(98) Anderzijds bleef DPAG gedurende de gehele onderzochte periode de enige noemenswaardige aanbieder voor de landelijke bezorging van pakketten en catalogi overeenkomstig de specifieke behoeften van de postorderbedrijven(152). UPS en de andere concurrenten in de b-to-b-sector (DPD en German Parcel) konden geen noemenswaardige positie veroveren op het gebied van pakketdiensten in de postordersector. De enige andere infrastructuur die in voldoende mate voor de afhandeling van pakketdiensten in de postordersector actief was, werd geëxploiteerd door Hermes Versand Service ("Hermes"), een dochtermaatschappij van het grootste Duitse postorderbedrijf, Otto Versand AG. Hermes bezorgde tot 1999 echter uitsluitend pakketten ten behoeve van Otto Versand AG. Het op aantallen gebaseerde marktaandeel van DPAG op het gebied van pakketdiensten in de postordersector bedroeg gedurende de gehele periode waarvoor cijfers beschikbaar zijn (1990-1999), constant meer dan 85 %(153).

(99) De ontwikkeling van de markt voor de bezorging van pakketten en catalogi in de postordersector geeft aan dat de aanhoudende significante exploitatieverliezen in deze sector andere ondernemingen die een positie konden veroveren op de markt voor deur-tot-deur-pakketdiensten in de b-to-b-sector, blijvend in hun concurrentiemogelijkheden hebben beperkt. In tegenstelling tot DPAG moeten onder normale marktomstandigheden actieve concurrenten alle kosten van een deur-tot-deur-infrastructuur op de middellange termijn uit daarmee gerealiseerde opbrengsten dekken. Maar ook op het gebied van de zakelijke pakketdiensten in de b-to-b-sector moet er nog steeds van worden uitgegaan dat de groeicijfers van de particuliere concurrentie hoger zouden zijn uitgevallen indien DPAG een op de feitelijke deur-tot-deur-infrastructuurkosten gebaseerd kortingsbeleid had gevoerd(154).

D. Gevolgen voor het handelsverkeer tussen de lidstaten

(100) Als gevolg van de voortschrijdende openstelling van de markt voor postdiensten die aan mededinging onderhevig zijn, is er in toenemende mate sprake van mededinging tussen postdiensten binnen de Gemeenschap. Nu al worden de aan mededinging onderhevige postmarkten gekenmerkt door een aantal multinationale ondernemingen, zoals UPS, Federal Express en de Nederlandse aanbieder van pakket- en logistieke diensten TNT, die hun postdiensten in verschillende lidstaten aanbieden. Indien een door Duitsland aan DPAG verschaft voordeel de positie van DPAG in aan mededinging onderhevige postmarkten verstevigt, moet ervan worden uitgegaan dat het handelsverkeer binnen de Gemeenschap gevolgen ondervindt van dit voordeel(155). Dit blijkt in onderhavig geval alleen al uit het feit dat de versteviging van de positie van DPAG in de aan mededinging onderhevige sector van de deur-tot-deur-pakketdiensten de verdere penetratie van de Duitse markt blijvend lijkt te kunnen afremmen. De marktpositie van DPAG wordt door de van staatswege verstrekte middelen in de concurrentie met andere aanbieders buiten Duitsland verstevigd. Aangezien postbedrijven uit andere lidstaten echter ook in Duitsland vaste voet willen krijgen, bemoeilijkt deze versteviging van de positie van DPAG de toegang tot de Duitse markt voor deur-tot-deur-pakketdiensten. Het staat dan ook vast dat de staatssteun aan DPAG de mededinging vervalst en nadelige gevolgen heeft voor het handelsverkeer tussen de lidstaten.

E. Verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt

(101) Staatssteun is in principe onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, tenzij deze onder de uitzonderingsregelingen valt als bedoeld in artikel 87, leden 2 en 3, en artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag.

(102) De steun die DPAG in onderhavig geval wordt toegekend, valt onder geen van de uitzonderingsregelingen als bedoeld in artikel 87, lid 2, van het EG-Verdrag. Bij deze steun gaat het niet om steunmaatregelen van sociale aard aan individuele verbruikers, niet om steunmaatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen en evenmin om steunmaatregelen aan bepaalde streken van de Bondsrepubliek Duitsland.

(103) Op deze steun is evenmin een van de uitzonderingsregelingen in artikel 87, lid 3, van het EG-Verdrag van toepassing. De steun dient namelijk niet om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of om een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen, als bedoeld in artikel 87, lid 3, onder b), van het EG-Verdrag. De steun dient evenmin om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen overeenkomstig artikel 87, lid 3, onder d), van het EG-Verdrag. Ze kan evenmin worden opgevat als regionale steunmaatregel als bedoeld in artikel 87, lid 3, onder a) en c), van het EG-Verdrag, aangezien de steun niet ter bevordering van bepaalde takken van economische bedrijvigheid dient en evenmin deel uitmaakt van een multisectorale steunmaatregel die in het desbetreffende gebied aan alle ondernemingen in de desbetreffende tak van economische bedrijvigheid wordt toegekend (zie daartoe de criteria van de Gemeenschap inzake regionale steunmaatregelen(156)). De steun kan ook niet worden beschouwd als steunmaatregel ter bevordering van de ontwikkeling van bepaalde activiteiten als bedoeld in artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag, aangezien de steun ertoe dient de exploitatiekosten van de aan mededinging onderhevige deur-tot-deur-pakketdiensten te dekken en geen deel uitmaakt van een totaalplan dat tot doel heeft de economische en financiële rendabiliteit van de onderneming te herstellen zonder dat extra steun nodig is.

(104) Overeenkomstig artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag vallen "de ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang ..., ... onder de regels van dit Verdrag met name onder de mededingingsregels, voorzover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert. De ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap."

(105) Aangezien DPAG in de sector van de aan mededinging onderhevige deur-tot-deur-pakketdiensten extra nettokosten van 1118,7 miljoen DEM maakte die niet met de wettelijke verplichtingen van DPAG samenhangen, kan dit bedrag niet worden beschouwd als feitelijke kosten voortvloeiend uit de verplichtingen van algemeen economisch belang. Volgens de jurisprudentie kan een voordeel dat hoger is dan de extra nettokosten van de openbare taak, niet als noodzakelijk worden beschouwd voor de uitvoering van de taak van algemeen economisch belang(157).

(106) Bovendien staat vast dat de extra nettokosten niet werden gemaakt ten gunste van alle postgebruikers, maar ten gunste van klanten die pakketten voorbewerken en samenwerkingspartners, d.w.z. een zakelijke klantenkring. Verder staat vast dat het kortingsbeleid van DPAG ten gunste van deze zakelijke klantenkring naar nationaal recht niet in het algemeen belang was. Onder deze omstandigheden kunnen de extra nettokosten van 1118,7 miljoen DEM niet op de uitvoering van een verplichting van algemeen economisch belang worden teruggevoerd.

V. CONCLUSIE

(107) Voorzover de van staatswege toegekende compensatie voor de extra nettokosten van het kortingsbeleid tot een daling van de kosten leidt die normaal gesproken met de levering van aan mededinging onderhevige deur-tot-deur-pakketdiensten verbonden zijn, vormt dit een voordeel als bedoeld in artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Een bedrag van 1118,7 miljoen DEM aan extra nettokosten in de sector van de aan mededinging onderhevige deur-tot-deur-pakketdiensten vloeit niet voort uit de uitvoering van een verplichting van algemeen economisch belang. De verstrekking van staatsmiddelen ter compensatie van dit deel van de extra nettokosten op een concurrerende markt vormt voor DPAG een voordeel uit het oogpunt van de mededinging. In tegenstelling tot haar concurrenten was DPAG daarmee bevrijd van de noodzaak om alle specifiek met de levering van deur-tot-deur-diensten verbonden infrastructuurkosten uit opbrengsten te dekken. Dit voordeel, dat met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun vormt, bedraagt 1118,7 miljoen DEM,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De door Duitsland aan Deutsche Post AG verleende staatssteun ten bedrage van 572 miljoen EUR (1118,7 miljoen DEM) is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.

Artikel 2

1. Duitsland neemt alle nodige maatregelen om de in artikel 1 bedoelde steun, die reeds ten onrechte is uitgekeerd, van de begunstigde terug te vorderen.

2. De terugvordering dient in overeenstemming met de nationaal-rechtelijke procedures te geschieden. De terug te vorderen steun omvat rente die betaalbaar is vanaf de datum waarop de steun voor de begunstigde beschikbaar was tot de datum van daadwerkelijke terugbetaling ervan. De rente wordt berekend op basis van het referentietarief dat gebruikt wordt voor de berekening van het nettosubsidie-equivalent in het kader van de regionale steunmaatregelen.

Artikel 3

Duitsland deelt de Commissie, binnen een termijn van twee maanden vanaf de datum van bekendmaking van deze beschikking, de maatregelen mee die het heeft genomen om hieraan te voldoen.

Artikel 4

Deze beschikking is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.

Gedaan te Brussel, 19 juni 2002.

Voor de Commissie

Mario Monti

Lid van de Commissie

(1) PB C 306 van 23.10.1999, blz. 25.

(2) PB C 306 van 23.10.1999, blz. 25.

(3) Postverfassungsgesetz (Duitse wet op het postwezen) van 8 juni 1989, BGBl. 1989 I, blz. 1026.

(4) PB L 125 van 5.5.2001, blz. 27.

(5) Bijlage 4 bij de brief van de Duitse regering van 16 september bevat een kopie van de koopovereenkomst en een bewijs van betaling.

(6) Zij voert aan dat de rechtspositie van bestaande schuldeisers in geval van een overdracht van vermogensbestanddelen op een nieuwe rechtspersoon gelet op de bescherming van de positie van de schuldeisers niet mag verslechteren. Van een dergelijke verslechtering zou evenwel sprake zijn geweest indien bestaande schuldeisers het wegens de overdracht van de vermogensbestanddelen zonder de oorspronkelijke schuldenaars hadden moeten stellen. Dit geldt ongeacht het feit dat de overnemende rechtspersoon de nieuwe schuldenaar wordt.

(7) Het postwezen werd reeds in 1924 uit de algemene staatsbegroting gelicht en vormde een verzelfstandigd vermogen (mededeling van de Duitse regering van 25 april 2000, blz. 6).

(8) Postumwandlungsgesetz (Duitse Wet op de hervorming van het postwezen) van 14 september 1994, BGBl. 1994 I, blz. 2339. Op grond van artikel 1 van deze hervormingswet worden de voormalige ondernemingen van Deutsche Bundespost omgevormd in drie naamloze vennootschappen naar Duits recht: Deutsche Post AG ("DPAG"), Deutsche Telekom AG ("DTAG") en Deutsche Postbank AG ("Postbank AG").

(9) Postverfassungsgesetz van 8 juni 1989, BGBl. 1989 I, blz. 1026.

(10) Artikel 1, lid 2, van de PostVerfG.

(11) Op grond van artikel 65, lid 2, van de PostVerfG was de rechtsopvolger van Deutsche Bundespost verplicht alle voorheen door Deutsche Bundespost geleverde diensten in stand te houden.

(12) Bijlage 5 bij de brief van de Duitse regering van 16 september 1999.

(13) Brief van de Duitse regering van 25 april 2000, bijlage 11 a.

(14) Artikel 4, lid 1, van de PostVerfG verplicht de exploitanten de voor dienstverlening uit hoofde van het monopolie en verplichte diensten noodzakelijke infrastructuur beschikbaar te stellen.

(15) Zakengeheim

(16) Bijlage 5 bij de brief van de Duitse regering van 16 september 1999, blz. 5 en 6, alsmede de brief van 31 januari 2002, blz. 4.

(17) Bijlage 5 bij de brief van de Duitse regering van 16 september 1999, blz. 5. De informatie is bij brief van 31 januari 2002 (blz. 4 e.v.) bevestigd.

(18) Zie voor een uitvoerigere beschrijving van de klachten van UPS en BIEK hoofdstuk I.

(19) De loketpakketdienst behoort eveneens tot de niet-voorbehouden sectoren, maar om deze dienst te kunnen leveren is een landelijk netwerk van postkantoren nodig. DPAG exploiteert momenteel in Duitsland ca. 14000 postloketten. Een dergelijk netwerk kan door geen enkele particuliere onderneming in stand worden gehouden en er bestaat dan ook geen in heel Duitsland actieve particuliere loketpakketdienst.

(20) De door DPAG aangeboden brievenpostdienst vindt daarentegen in hoofdzaak plaats via speciaal hiervoor bestemde infrastructurele voorzieningen.

(21) De oorspronkelijke kostenberekening van 12 maart 2002 was gebaseerd op een reeks veronderstellingen zoals gecombineerde ophaal- en bezorgritten in de b-to-b-sector of de volledige uitbesteding van alle stationaire stappen in het verwerkingsproces, zonder dat deze maatregelen ooit in de praktijk zijn gebracht. De Commissie heeft de Duitse regering derhalve verzocht om informatie over de logistieke kosten van de pakketdienst zoals deze in de praktijk georganiseerd en feitelijk uitvoerbaar is.

(22) Brief van de Duitse regering van 25 april 2002, blz. 2; zie ook de brief van 12 maart 2002, blz. 12.

(23) Brief van de Duitse regering van 25 april 2002, blz. 1.

(24) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 54. Vanwege feestdagen is de haalservice niet het hele jaar door gedurende vijf dagen per week actief. Dit resulteert volgens deskundigen in een gemiddelde van 250 ophaaldagen per jaar.

(25) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 12: "De haalservice voor b-to-b-postzendingen van klanten en voor retourzendingen gebeurt in gecombineerde ritten."

(26) De kostenberekening voor een b-to-b-ophaalrit is gebaseerd op de volgende veronderstellingen: bij een b-to-b-ophaalrit worden twee containers gebruikt, hetgeen overeenkomt met een vrachtwagen plus aanhanger (brief van de Duitse regering van 25 april 2002, blz. 1).

(27) Kosten van een zuivere b-to-b-ophaalrit volgens de informatie van de Duitse regering in haar brief van 25 april 2002, blz. 2.

(28) De Duitse regering heeft in haar brief van 25 april 2002, blz. 1 aangegeven dat alle voorheen als gecombineerde b-to-b-ophaal- en -bezorgritten vermelde ritten in werkelijkheid zuivere ophaalritten enerzijds en zuivere bezorgritten anderzijds zijn. Ze herziet daarmee haar eerdere uiteenzettingen van 12 maart 2002 dat een deel van de b-to-b-ophaalritten met de zakelijke bezorging werd gecombineerd. De voorheen gecombineerde b-to-b-ophaalritten en zakelijke bezorgritten worden daarom gescheiden vermeld en aan de zuivere b-to-b-ophaalritten toegerekend, d.w.z. voor 1994: [...] zuivere b-to-b-ophaalritten + [...] voorheen gecombineerde ophaal- en bezorgritten = [...] zuivere ophaalritten. De zuivere ophaalritten, die voorheen als gecombineerde ritten werden vermeld, hebben echter slechts een lengte van [...] km en kosten derhalve de helft van de overige zuivere b-to-b-ophaalritten.

(29) De voorheen als gecombineerde b-to-b-ophaal- en -bezorgritten weergegeven ritten hebben na de scheiding volgens informatie van DPAG nog slechts een lengte van [...] km en kosten daarmee de helft van een b-to-b-ophaalrit (DPAG, 24 mei 2002).

(30) Brief van de Duitse regering van 25 april 2002, blz. 2. Daarmee worden eerdere uiteenzettingen herzien dat de lengte van een gemiddelde b-to-c-ophaalrit ongeveer [...] km bedraagt (brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 18).

(31) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, blz. 18 en 44.

(32) Drie grote postorderbedrijven hebben vanaf het begin hun pakketten en catalogi voorgesorteerd op bezorgdistrict. Deze pakketten, die volgens schattingen van de Duitse regering (brief van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 23) ca. [...] % van het totale aantal pakketten en catalogi in de postordersector vormen, worden opgehaald en rechtstreeks naar het vrachtcentrum van bestemming vervoerd (zogenaamde "directe levering", die deel uitmaakt van het hieronder beschreven langeafstandsvervoer).

(33) Kosten per b-to-c-ophaalrit volgens informatie van de Duitse regering in haar brief van 25 april 2002, blz. 2. Met deze informatie werd eerdere informatie van 12 maart 2002 herzien. Volgens deze informatie bedroeg de vergoeding van een onderaannemer voor transportdiensten in 1994 [...] DEM per kilometer. Bij gemiddeld [...] gereden kilometers zouden de kosten van een b-to-c-ophaalrit slechts [...] DEM bedragen. Aangezien de volledige uitbesteding van alle ophaalritten aan onderaannemers, in het bijzonder bij een hoeveelheid van enkele honderden miljoenen pakketten per jaar, nooit aan de praktijk is getoetst, zijn ritkosten die op deze grondslag op basis van de veronderstelde kostensituatie in geval van een volledige uitbesteding zijn berekend, onvoldoende bewijskrachtig.

(34) In tegenstelling tot de oorspronkelijke informatie van 12 maart 2002 worden bij [...] in plaats van [...] postorderbedrijven pakketten opgehaald. Het aantal in het onderzoek van 12 maart vermelde b-to-c-ophaalritten in de postordersector dient derhalve met een factor [...] vermenigvuldigd te worden.

(35) Minder dan [...] % van de postorderpakketten moet vanwege hun niet-standaardformaat met de hand worden gesorteerd.

(36) Ten hoogste [...] % van de b-to-b-pakketten moet vanwege hun niet-standaardafmetingen handmatig worden gesorteerd. Het aandeel van handmatig te verwerken pakketten die een bijzondere behandeling vergen ligt duidelijk lager dan het door de particuliere concurrentie vervoerde aandeel van b-to-b-pakketten die een bijzondere behandeling vergen. Dit lagere aandeel is volgens informatie van de Duitse regering terug te voeren op het feit dat DPAG b-to-b-pakketdiensten tot een maximumgewicht van 31,5 kg aanbiedt (brief van de Duitse regering van 16 september 1999, blz. 7). Particuliere ondernemingen bieden daarentegen het transport van b-to-b-pakketten tot een maximumgewicht van 75 kg aan. Daarbij wordt deels met vrachtbedrijven in de logistiek samengewerkt. Voor het grootste deel zijn het echter juist de pakketten die het door DPAG gehanteerde maximumgewicht (31,5 kg) overschrijden, die handmatig moeten worden verwerkt, aangezien deze niet geschikt zijn voor een machinale verwerking.

(37) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 13.

(38) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 10.

(39) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 20. De kapitaal-, exploitatie- en materiaalkosten van een vrachtcentrum voor deur-tot-deur-pakketdiensten zijn berekend op basis van maximaal [...] miljoen postzendingen per jaar, waarbij in [...] % van de gevallen een doorlooptijd van E + 1 (24 uur) in acht genomen dient te worden. De huidige capaciteit van de vrachtcentra van DPAG bedraagt daarentegen ongeveer [...] miljoen postzendingen per jaar. Retourzendingen en catalogi zijn uitgezonderd van de limiet voor de doorlooptijd van E + 1; de levering van deze producten is niet tijdgevoelig en ze worden derhalve buiten het gebruikelijke tijdsinterval voor verwerking van de pakketcentra verwerkt (zie de brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 8 en blz. 10).

(40) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 45.

(41) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 45.

(42) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 10.

(43) Volgens berekeningen van Ctcon (Segmentserfolgsrechnung nach Vollkosten, stand van 15 januari 2000, zoals overgelegd door de Duitse regering op 31 januari 2002) ontwikkelde het totale aantal postzendingen op het gebied van de deur-tot-deur-pakketdiensten zich tussen 1994 en 1999 als volgt: [...] miljoen postzendingen in 1994, [...] miljoen postzendingen in 1995, [...] miljoen postzendingen in 1996, [...] miljoen postzendingen in 1997, [...] miljoen postzendingen in 1998, [...] miljoen postzendingen in 1999. Bij deze cijfers zijn de zogenaamde retourzendingen in de postordersector, die aan de deur-tot-deur-pakketdiensten in de postordersector worden toegerekend inbegrepen, omdat ze een vast onderdeel van het aanbod van DPAG aan de postorderbedrijven zijn. Aangezien de desbetreffende verwerkingsprocessen voor postorderpakketten en retourzendingen identiek zijn, is het gerechtvaardigd de retourzendingen mee te rekenen in het stadium van de stationaire verwerking.

(44) Aantal toerekenbare distributiecentra volgens informatie van de Duitse regering in haar brief van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 17.

(45) [...] DEM per distributiecentrum × [...] (totaal aantal distributiecentra) = [...] DEM voor [...] distributiecentra (zie de brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 49).

(46) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, blz. 45, 47 en 49.

(47) Brief van de Duitse regering van 25 april 2002, blz. 3.

(48) [...] uur p.a. × 33 vrachtcentra = [...] uur (zie de brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 45).

(49) [...] uur per dag voor 33 vrachtcentra × 250 werkdagen = [...] uur (zie de brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 47).

(50) Zie de brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 49.

(51) Brief van de Duitse regering van 25 april 2002, blz. 3. Hierin wordt de informatie in de brief van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 49, herzien, waaraan de lonen ten grondslag lagen die waarschijnlijk aan onderaannemers voor de uitvoering van het gehele verwerkingsproces worden betaald. Aangezien deze werkzaamheden echter nooit zijn uitbesteed (er wordt geen onderneming genoemd die een met het aantal postzendingen bij DPAG vergelijkbare hoeveelheid van [...] miljoen pakketten per jaar daadwerkelijk uitsluitend via onderaannemers heeft gesorteerd en vervoerd), bestaat er geen praktisch voorbeeld voor de haalbaarheid van een model met onderaannemers van deze omvang. Daarom hebben de Duitse autoriteiten op 25 april 2002 nieuwe cijfers overgelegd, die op de feitelijke arbeidskosten bij DPAG zijn gebaseerd.

(52) Alle 33 vrachtcentra zijn volgens hetzelfde stramien opgezet en uitgerust. Elk vrachtcentrum heeft een dubbele functie, als vrachtcentrum van aanlevering en als vrachtcentrum van bestemming.

(53) Brief van de Duitse regering van 25 april 2002, blz. 3.

(54) Brief van de Duitse regering van 16 september 1999, bijlage 95/1, blz. 12, alsmede de brief van 25 april 2002, blz. 3.

(55) Brief van de Duitse regering van 25 april 2002, blz. 3.

(56) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 14 en 23.

(57) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 46.

(58) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 46.

(59) Kosten per rit volgens de brief van de Duitse regering van 25 april 2002, blz. 3 e.v. Deze informatie wijkt af van de informatie in de mededeling van 12 maart, bijlage 1, blz. 24 en 46, dat een onderaannemer in de periode 1994-1998 voor langeafstandsvervoer een vergoeding van [...] DEM per kilometer × [...] km = [...] DEM per rit zou hebben ontvangen.

(60) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 23.

(61) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 15.

(62) Brief van de Duitse regering van 25 april 2002, blz. 4.

(63) Kosten per rit volgens de brief van de Duitse regering van 25 april 2002, blz. 3 e.v.

(64) Door de Duitse regering bij brief van 12 maart 2002 (bijlage 1, blz. 46) vermelde aantal toerekenbare ritten.

(65) Brief van de Duitse regering van 25 april 2002, blz. 4.

(66) Eerdere informatie dat het regionale vervoer slechts vijf dagen per week plaatsvindt, is door de Duitse regering herzien (zie de brief van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 48).

(67) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 17.

(68) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 48.

(69) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 48.

(70) Kosten per rit volgens de brief van de Duitse regering van 25 april 2002, blz. 4.

(71) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 15, 36 en 48.

(72) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 15.

(73) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 15.

(74) Een zuiver zakelijke bezorging heeft volgens informatie van DPAG een lengte van slechts [...] km en kost derhalve de helft van een b-to-b-ophaalrit (DPAG, 24 mei 2002).

(75) Zoals eerder vermeld, heeft de Duitse regering bij brief van 25 april 2002, blz. 1, aangegeven dat alle voorheen als gecombineerde b-to-b-ophaal- en -bezorgritten vermelde ritten in werkelijkheid zuivere ophaalritten zijn. Ze herziet daarmee haar eerdere uiteenzettingen van 12 maart 2002 dat er enerzijds b-to-b-ophaalritten en ophaalritten voor retourzendingen en anderzijds gecombineerde resp. geïntegreerde b-to-b-ophaal- en -bezorgritten bestaan. Zoals eerder is toegelicht, moeten de als gecombineerde b-to-b-ophaal- en -bezorgritten vermelde ritten derhalve uitsluitend worden toegerekend aan de b-to-b-ophaalritten enerzijds en de zakelijke bezorging anderzijds.

(76) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 15.

(77) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 15.

(78) Brief van de Duitse regering van 25 april 2002, blz. 2.

(79) Zoals in de paragraaf "Langeafstandsverkeer" is toegelicht, wordt de overige [...] % van de retourzendingen via directe levering bezorgd (mededeling van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 15).

(80) Kosten per rit volgens de informatie van de Duitse regering in haar brief van 25 april 2002, blz. 2.

(81) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 67.

(82) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 67.

(83) Brief van de Duitse regering van 16 september 1999, bijlage 93/2, blz. 5.

(84) Brief van de Duitse regering van 25 april 2002, blz. 5. Daarin wordt de eerdere werkhypothese herzien dat de reguliere bezorging slechts vijf dagen per week plaatsvindt en bij een stadsrit [...] en bij een streekrit [...] pakketten kunnen worden afgeleverd (zie de brief van 12 maart 2002, blz. 27 e.v. en 49). Bij brief van 25 april 2002, blz. 5, wordt daarentegen aangegeven dat stads- en streekritten in de praktijk niet nauwkeurig genoeg van elkaar kunnen worden onderscheiden. In feite worden gemiddeld ongeveer [...] pakketten per rit bezorgd. De veronderstelling van [...] pakketten per rit komt overeen met de veronderstelling van BIEK van ongeveer [...] pakketten per rit (BIEK, 23 mei 2002, blz. 2).

(85) Brief van de Duitse regering van 16 september 1999, bijlage 93/2, blz. 5.

(86) Het aantal via de reguliere bezorging afgeleverde pakketten wordt verkregen na aftrek van [...] % wegens het aantal b-to-b-postzendingen die via de zakelijke bezorging worden afgeleverd.

(87) Kosten per rit volgens informatie van de Duitse regering in haar brief van 25 april 2002, blz. 5. Deze informatie verschilt van de ritkosten voor de exploitatie van een deur-tot-deur-pakketinfrastructuur van een "efficiënt logistiek netwerk" die overgelegd zijn op 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 59. Volgens dit model is 100 % van de reguliere bezorgritten uitbesteed aan onderaannemers. Deze onderaannemers ontvangen een uurvergoeding tussen [...] DEM (1994) en [...] DEM (1999). Op basis van een aantal van [...] te bezorgen pakketten per rit zou een reguliere bezorgrit [...] uur kosten. Daarmee zouden de kosten voor een stadsrit in geval van een reguliere bezorging tussen [...] DEM (1994) en [...] DEM (1999) liggen. De Duitse autoriteiten hebben echter geen empirische gegevens overgelegd waaruit blijkt dat daadwerkelijk [...] pakketten per rit kunnen worden afgeleverd bij uitbesteding van alle ritten aan onderaannemers. Er bestaat evenmin een empirisch voorbeeld van een deur-tot-deur-infrastructuur waarmee het mogelijk is jaarlijks in heel Duitsland meerdere miljoenen pakketten (in 1999 vervoerde DPAG ongeveer [...] miljoen deur-tot-deur-pakketten, zie voetnoot 41) te bezorgen bij een volledige uitbesteding aan onderaannemers. De latere informatie van de Duitse regering in haar brief van 25 april 2002 komt daarentegen beter overeen met de conclusies van een in oktober 1990 door Dornier in opdracht van Deutsche Bundespost Postdienst uitgevoerd onderzoek. In dit onderzoek wordt voor de periode 1989-1990 uitgegaan van kosten ten bedrage van [...] DEM voor de reguliere bezorging + [...] DEM voor elke tussen het distributiecentrum en het desbetreffende bezorgdistrict afgelegde kilometer (Dornier, blz. 16). Volgens het onderzoek-Dornier bedraagt de rijtijd tussen de distributiecentra en de bezorgdistricten hoogstens [...] uur per rit bij een gemiddelde snelheid van [...] km per uur (Dornier, blz. 20). De gemiddelde kosten per rit bedragen derhalve [...] uur × km/h = [...] km per rit. [...] km per rit × [...] DEM per gereden kilometer = [...] DEM per rit. De gemiddelde kosten van een bezorgrit bedroegen in 1990 derhalve [...] DEM + [...] DEM = [...] DEM.

(88) Volgens informatie van de Duitse regering konden de kosten van een reguliere bezorgrit in tegenstelling tot de kostenontwikkeling bij andere stappen in het verwerkingsproces in de loop der tijd worden verlaagd. De Duitse autoriteiten voeren deze kostendaling op de volgende factoren terug: 1. daling van het loonkostenniveau voor postbezorgers; 2. daling van het aantal postbezorgers en bestelwagens door de toepassing van computerprogramma's ter optimalisering van de ritten; en 3. gebruikmaking van goedkopere bestelwagens.

(89) Brief van de Duitse regering van 12 maart 2002, bijlage 1, blz. 27.

(90) Brief van de Duitse regering van 31 januari 2002, bijlage 5, Segmentserfolgsrechnung 1990-2000. Bij de berekening van het aantal pakketten in de postordersector is de bezorging van retourzendingen buiten beschouwing gelaten; zoals reeds werd vermeld, worden deze buiten de reguliere bezorging om afgeleverd.

(91) Postdienst-Pflichtleistungsverordnung ("PPflV") van 12 januari 1994, BGBl. 1994 II, blz. 86.

(92) Brief van de Duitse regering van 16 september 1999, blz. 10.

(93) PB L 15 van 21.1.1998, blz. 14.

(94) Brief van de Duitse regering van 16 september 1999, blz. 13.

(95) "Lasten uit het verleden" definieert de Duitse regering bij brief van 16 september 1999 (blz. 18) als de bijzondere kosten van DPAG in vergelijking tot de onder normale marktomstandigheden gebruikelijke kosten van particuliere ondernemingen. Volgens informatie van de Duitse regering liggen nu juist deze bijzondere lasten ten grondslag aan het tekort in de vrachtdivisie dat wordt genoemd in het besluit tot het inleiden van de procedure.

(96) Brief van de Duitse regering van 1 februari 2000, blz. 20, alsmede de brief van 16 september 1999, blz. 18.

(97) Volgens eigen zeggen bezorgt DPAG gemiddeld slechts [...] pakketten per stop van de bestelwagens, terwijl de concurrentie 1,8 à 1,9 pakketten per stop bezorgt (zie Ergebnisbelastungen 1995, blz. 7, overgelegd door de Duitse regering bij brief van 19 november 1997).

(98) Brief van de Duitse regering van 16 september 1999, blz. 13.

(99) Brief van de Duitse regering van 21 juni 2000, bijlage 1.

(100) BIEK, standpunt van 22 november 1999, blz. 2.

(101) Volgens gegevens in het rapport wordt het verlies bepaald door de structuur van het netwerk, omdat elke onderneming op basis van de bestaande logistieke infrastructuur van DPAG (33 vrachtcentra en 476 distributiecentra) vergelijkbare verliezen zou moeten dragen.

(102) BIEK, standpunt van 22 november 1999, blz. 3.

(103) Jurisprudentie 2001, blz. I-9067, rechtsoverwegingen 20 en 22.

(104) Bedoeld zijn hier de extra nettokosten in verband met de uitvoering van een taak van algemeen economisch belang (zie het slotpleidooi van advocaat-generaal Antonio Tizzano in zaak C-53/00 van 8 mei 2001, rechtsoverweging 60).

(105) Zaak C-53/00, rechtsoverweging 27.

(106) Herziene versie bij de mededeling van 2 juni 2002.

(107) Herziene versie bij de mededeling van 2 juni 2002.

(108) Volgens de bij brief van 2 juni 2000 door Duitsland overgelegde gegevens (herziene versie van 12 januari 2000) beliep de winst in de voorbehouden sector in de periode 1990-1998 in totaal [...] miljoen DEM. Daarnaast werden in de desbetreffende periode in de aan mededinging onderhevige sector opbrengsten van [...] miljoen DEM gerealiseerd. Daaruit volgt noodzakelijkerwijs dat in elk geval een deelbedrag van [...] miljoen DEM van het bovengenoemde tekort van in totaal [...] miljoen DEM niet kon worden gecompenseerd door de winsten uit het monopolie en door de inkomsten uit aan mededinging onderhevige diensten.

(109) Mededeling van de Duitse regering van 16 september 1999, blz. 18.

(110) Zie II.G voor een nadere uiteenzetting.

(111) Mededeling van de Duitse regering van 16 september 1999, blz. 18.

(112) Artikel 2, lid 1, definieert "kleine goederen" als voorwerpen tot een gewicht van 20 kg met een maximumlengte van 120 cm, een maximumbreedte van 60 cm en een maximumhoogte van 60 cm.

(113) Volgens informatie van de Duitse regering kunnen deze dienstverleningstarieven worden afgeleid uit de tarievenoverzichten van DPAG. Het betaalbare tarief voor een aan het loket aangeboden pakket tot 5 kg (laagste gewichtsklasse) bedroeg volgens deze overzichten in de periode 1994-1995 7,60 DEM; sinds 1996 is de laagste gewichtsklasse teruggebracht tot 2 kg. Het betaalbare tarief voor een aan het loket aangeboden pakket in deze gewichtsklasse bedroeg in de periode 1996-1998 9,00 DEM.

(114) Zaak C-53/00, rechtsoverweging 27.

(115) Een met staatsmiddelen tot stand gekomen, althans gedeeltelijke vergoeding van kosten die absoluut noodzakelijk zijn om als bedrijf een deur-tot-deur-infrastructuur te exploiteren, verschaft DPAG een voordeel tegenover alle medeconcurrenten, die gedwongen zijn deze kosten volledig uit zelf gerealiseerde opbrengsten te dekken.

(116) Zie boven onder II.

(117) Met het oog op de klachten van UPS en BIEK heeft de Commissie de kostendekking in de sector van de aan mededinging onderhevige deur-tot-deur-pakketdiensten onderzocht.

(118) Door dit kortingsbeleid onderscheidt onderhavige zaak zich feitelijk van het vonnis in zaak C-47/98 tegen Poste Italiane, waarin het onderzoek van de Commissie geen kortingsbeleid van Poste Italiane heeft kunnen aantonen in sectoren die aan mededinging onderhevig waren. Bovendien was in de zaak tegen Poste Italiane slechts sprake van de klacht van een ander staatspostbedrijf, dat aanvoerde dat Poste Italiane voor de levering van diensten van het algemeen belang meer compensatiebetalingen van de staat ontving dan strikt noodzakelijk was. De klagers UPS en BIEK voeren in onderhavige zaak daarentegen aan dat DPAG de beschikking heeft over staatsmiddelen die haar in staat stellen particuliere aanbieders in de sector van de deur-tot-deur-pakketdiensten in hun concurrentiemogelijkheden te beperken. Dit vereist in onderhavige zaak een gedetailleerd onderzoek naar de kosten van een deur-tot-deur-infrastructuur alsmede een nader onderzoek naar de vraag in hoeverre deze voor de exploitatie noodzakelijke kosten werden gedekt door opbrengsten uit de deur-tot-deur-diensten. Poste Italiane was daarentegen niet actief in de sector van de deur-tot-deur-pakketten of in de sector van andere aan mededinging onderhevige pakketdiensten. Verder werden in het verloop van de procedure in de zaak tegen Poste Italiane geen opmerkingen gemaakt waaruit zou zijn gebleken dat het prijsbeleid van Poste Italiane andere ondernemingen in hun concurrentiemogelijkheden zou beperken. In geval van concrete klachten over de beperking van de concurrentiemogelijkheden van andere ondernemingen dient de Commissie derhalve te onderzoeken: 1. of strategieën die de mededinging in de markt belemmeren uit staatsmiddelen zijn gefinancierd; en 2. of een dergelijke belemmering van de mededinging bij wijze van uitzondering onlosmakelijk verband kan houden met de uitvoering van verplichtingen van algemeen economisch belang.

(119) Mededeling van de Duitse regering van 16 september 1999, blz. 10, en bijlage 1, blz. 5.

(120) Daarmee werd het beginsel van uniforme tarieven ten gunste van deze groep klanten doorbroken.

(121) Entwurf einer Verordnung zur Regelung der Pflichtleistungen der Deutschen Bundespost Postdienst, Stand 9 december 1992, mededeling van de Duitse regering van 27 maart 2000, bijlage bij vraag 3.

(122) Bijlage 3 bij de mededeling van de Duitse regering van 27 maart 2000.

(123) Allgemeine Geschäftsbedingungen Frachtdienst Inland, punt 3.3.2 Pauschalentgelt für selbstgebuchte Paketsendungen, overgelegd als bijlage 1 bij de brief van de Duitse regering van 18 maart 1997.

(124) Allgemeine Geschäftsbedingungen Frachtdienst Inland, punt 3.3.4 Zusammenarbeit mit Versendern (Kooperation), overgelegd als bijlage 1 bij de brief van de Duitse regering van 18 maart 1997.

(125) De samenwerkingsprocedure voor "Infopost Schwer" is beschreven in het in augustus 1995 bekendgemaakte besluit P 777/1993 onder het nieuwe punt 3.3.4.2 van de Allgemeine Geschäftsbedingungen Frachtdienst Inland: "Versender größerer Mengen von Infopost Schwer können für diese Sendungen durch vertragliche Vereinbarung bestimmte über die Bedingungen des Abschnitts 4.2 hinausgehende Verteilleistungen und/oder das Beladen zielreiner Transporteinheiten vom Postdienst übernehmen. Als Gegenleistung ermäßigt der Postdienst das Grundentgelt für Infopost Schwer." (Verzenders van grotere hoeveelheden infopost zwaar kunnen voor deze zendingen door middel van contractuele regelingen bepaalde distributiewerkzaamheden die verder gaan dan de voorwaarden van paragraaf 4.2 en/of het beladen van vervoerseenheden per bestemming van de postdienst overnemen. Als tegenprestatie verlaagt de postdienst de basisvergoeding voor infopost zwaar.)

(126) Zoals reeds werd vermeld, bood artikel 2, lid 2, onder 3, van de PPfLV het toenmalige postbedrijf volgens de Duitse regering voor het eerst de mogelijkheid op grond van bepaalde voorafgaande handelingen of minimaal verzonden hoeveelheden speciale tarieven onder het uniforme tarief overeen te komen. De PPfLV bevat slechts de mogelijkheid voor kortingen, echter niet een wettelijke verplichting daartoe (zie de mededeling van de Duitse regering van 16 september 1999, blz. 10). Het uniforme tarief heeft onder deze omstandigheden het karakter van een maximumprijs (zie de argumentatie van de Duitse regering ten aanzien van artikel 6 van de Postuniversaldienstverordnung van 30 september 1999, blz. 11).

(127) De marktprijs volgens de criteria in artikel 20, lid 2, van de PostG (Duitse Postwet) is de richtsnoer voor de tarieven voor pakketproducten en alle postzendingen die een minimum verzonden aantal van 50 stuks per verzending vereisen (zie de argumentatie van de Duitse regering ten aanzien van artikel 6 van de PUDLV (Postuniversaldienstverordnung) van 30 september 1999, blz. 11).

(128) Zoals reeds werd vermeld, profiteerde de zakelijke klantenkring van de op grond van artikel 2, lid 2, onder 3, van de PPfLV toegestane bijzondere overeenkomsten. Deze klanten met voorbewerkte pakketten en samenwerkingspartners verzonden pakketten vanwege de hoeveelheden doorgaans niet via het loket en beschikten over de technische mogelijkheden om pakketzendingen voor te sorteren, te coderen, op pallets te stapelen en te beladen in door DPAG ter beschikking gestelde vervoermiddelen. Voorwaarde voor deelname aan de voorbewerkingsprocedure was bovendien dat jaarlijks minimaal 10000 postzendingen werden verzonden. De strenge voorwaarden ten aanzien van de sorteer-, codeer- en beladingscapaciteit alsmede ten aanzien van de jaarlijks minimaal verzonden hoeveelheden maken duidelijk dat deze handelingen in de zakelijke klantenkring werden verricht. De levering van diensten aan deze zakelijke klantenkring was nu juist sinds de jaren zeventig tevens door mededinging gekenmerkt.

(129) Mededeling van de Duitse regering van 16 september 1999, bijlage 91/3, blz. 3.

(130) Volgens bijlage 91/3, blz. 17, moeten de diensten in de uit zakelijke klanten bestaande deur-tot-deur-sector aan de volgende kenmerken voldoen: 1. 24-uurs service ten aanzien van de doorlooptijd; 2. haalservice bij de afzender; 3. geautomatiseerd pakketvolgsysteem; en 4. specifiek deur-tot-deur-tarief.

(131) DPAG geeft aan dat de concurrentie in staat is al voor ongeveer 56 % van de postzendingen een doorlooptijd van 24 uur te realiseren. Daarmee wordt een groot deel van de vervoersstromen in Duitsland gedekt. Bij de toenmalige Bundespost werd daarentegen slechts voor ongeveer [...] % van de postzendingen een doorlooptijd van 24 uur gerealiseerd. Dit percentage is bovendien in hoofdzaak beperkt tot regionale vervoersstromen (zie bijlage 91/3, blz. 15).

(132) Bijlage 91/3, blz. 3 en 13.

(133) Bijlage 91/3, blz. 17.

(134) Bijlage 91/3, blz. 5.

(135) Bijlage 91/3, blz. 3 en 13.

(136) Voorwaarde voor de beantwoording van de vraag of DPAG in de sector van de deur-tot-deur-pakketdiensten opbrengsten realiseert die hoger zijn dan de met de levering van deze diensten verbonden extra kosten, is een bewijskrachtige referentieperiode waarin de ontwikkeling van de kosten en opbrengsten moet worden gevolgd. Wanneer de onderzochte periode te kort is, zouden in het onderhavige geval geen bewijskrachtige conclusies kunnen worden getrokken over de middellange ontwikkeling met betrekking tot de dekking van de met de deur-tot-deur-pakketdiensten verbonden extra kosten. Er is daarom voor de representatieve periode 1994-1999 gekozen. De beoordeling van de ontwikkeling van de kosten en opbrengsten gedurende een middellange periode ligt eveneens ten grondslag aan artikel 37, lid 3, van de PostVerfG, op grond waarvan aanhoudende exploitatieverliezen geacht worden te kunnen leiden tot inperking van de concurrentiemogelijkheden van andere ondernemingen.

(137) Brief van de Duitse regering van 25 april 2002.

(138) Zie voor dit criterium in het bijzonder J. Gregory Sidak & Daniel F. Spulber, Protecting Competition from the Postal Monopoly (AEI Press, 1996), blz. 107.

(139) Zie de eensluidende conclusies van het Bundeskartellamt in het kader van twee onderzoeken op grond van artikel 37, lid 3, van de PostVerfG resp. artikel 7 van de Duitse wet op het toezicht op de telecommunicatie- en postmarkt (Bundeskartellamt, 11 januari 1995 en 28 augustus 1996, overgelegd bij brief van de Duitse regering van 18 maart 1997).

(140) Artikel 12, eerste gedachtestreepje (PB L 15 van 21.1.1998, blz. 14). Naar Duits recht is in de sector van de pakketdiensten het uniforme tarief gelijk aan het betaalbare tarief, zie artikel 1, lid 1, van de PPfLV.

(141) Artikel 12, tweede gedachtestreepje.

(142) [...] DEM in 1994, [...] DEM in 1995, [...] DEM in 1996, [...] DEM in 1997 en [...] DEM in 1998. Deze opbrengsten per stuk zijn gebaseerd op informatie verstrekt door de Duitse regering in haar mededeling van 31 januari 2002, bijlage bij vraag 5.

(143) [...] DEM in 1994, [...] DEM in 1995, [...] DEM in 1996, [...] DEM in 1997 en [...] DEM in 1998. Deze opbrengsten per stuk zijn gebaseerd op informatie verstrekt door de Duitse regering in haar mededeling van 31 januari 2002, bijlage bij vraag 5.

(144) Een aanzienlijk deel van de ten behoeve van zakelijke klanten vervoerde deur-tot-deur-pakketten weegt meer dan 2 kg.

(145) De opbrengsten per stuk uit de pakketdiensten in de b-to-b-sector waren uitsluitend in 1995 lager dan de toerekenbare gemiddelde stukkosten, terwijl de opbrengsten per stuk uit de pakketdiensten in de postordersector doorgaans onder dit niveau lagen.

(146) Zaak C-482/99, Frankrijk/Commissie, vonnis van 16 mei 2002, nog niet gepubliceerd, rechtsoverweging 38.

(147) Zaak C-482/99, Frankrijk/Commissie, vonnis van 16 mei 2002, rechtsoverweging 38, zie ook zaak C-83/98 P, Frankrijk/Ladbroke Racing en Commissie, Jurisprudentie 2000, I-3271, rechtsoverweging 50.

(148) Zaak C-482/99, Frankrijk/Commissie, vonnis van 16 mei 2002, rechtsoverweging 24.

(149) Mededeling van de Duitse regering van 16 september 1999, bijlage 91/3, blz. 3.

(150) Bijlage 91/3, blz. 11.

(151) Sparte Frachtpost der Deutschen Post AG, Darstellung und Bewertung der Entscheidungssituation der Sparte Frachtpost 1996, Ctcon, april 1997, bijlage 1: FiT-Team; Umsatz: Marktanteilsentwicklung im Business-to-Business Segment. Niet inbegrepen zijn hierbij de door zakelijke klanten aan het loket aangeboden pakketten, die op ca. [...] % van het totale aantal pakketten van zakelijke klanten worden geschat.

(152) Beschikking 2001/354/EG van de Commissie van 20 maart 2001, Deutsche Post AG, PB L 125 van 5.5.2001, blz. 27, rechtsoverweging 31.

(153) Zie ook de informatiebrochure van het Bundesverband des deutschen Versandhandels e.V., Versandhandel in Deutschland, blz. 17, waaruit blijkt dat DPAG in Duitsland 92 % van de pakketten in de postordersector vervoert.

(154) Dit komt overeen met de conclusies van het Bundeskartellamt in twee onderzoeken naar het toezicht op de concurrentie op grond van artikel 37, lid 4, van de PostVerfG resp. artikel 7 van de Duitse wet op het toezicht op de telecommunicatie- en postmarkt (Bundeskartellamt, 11 januari 1995, blz. 7, en 28 augustus 1996, blz. 6, overgelegd door de Duitse regering bij brief van 18 maart 1997).

(155) Vonnis van het Hof van Justitie van 7 september 1998 in zaak 730/79, Philip Morris/Commissie, Jurisprudentie 1980, blz. 2671, rechtsoverweging 11.

(156) PB C 74 van 10.3.1998, blz. 9.

(157) Zaak C 53/00, rechtsoverweging 32.