Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s — Een actieplan voor solidariteitscorridors tussen de EU en Oekraïne om de uitvoer van landbouwproducten uit Oekraïne en de bilaterale handel met de EU te faciliteren

(COM(2022) 217 final))

(2023/C 75/25)

Rapporteur:

Marcin NOWACKI

Raadpleging	Europese Commissie, 28.6.2022
Rechtsgrond	Artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Bevoegde afdeling	Vervoer, Energie, Infrastructuur en Informatiemaatschappij
Goedkeuring door de afdeling	4.10.2022
Goedkeuring door de voltallige vergadering	26.10.2022
Zitting nr.	573
Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen)	156/12/17

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1.

Door de onuitgelokte militaire agressie tegenover Oekraïne door de Russische Federatie is een aanzienlijk deel van de infrastructuur verwoest en zijn zeehavens en -wegen geblokkeerd, met als gevolg dat de buitenlandse handel van Oekraïne is ingestort. Daarom moet gekeken worden naar alternatieve handelswegen tussen de EU en Oekraïne, voor vervoer over de weg en per spoor.

1.2.

De lidstaten, de Commissie en de Raad moeten de douaneafhandeling aan de grensdoorlaatposten verbeteren door meer ambtenaren in te zetten en de samenwerking tussen EU- en Oekraïense ambtenaren te intensiveren. Aldus moet een trend worden doorgezet die zich al aftekent in sommige EU-landen. Polen heeft bijvoorbeeld speciale corridors geopend voor goederenvervoer via de grensovergangen Korczowa-Krakovets en Dorohusk-Yakotin. Ook moeten de EU-landen en Oekraïne samen de in- en uitklaring verbeteren, onder meer door ervoor te zorgen dat alle hierbij betrokken diensten gelijktijdig in actie komen, waarbij deze zich wel dienen te houden aan alle procedures van zowel de EU-lidstaten als Oekraïne.

1.3.

Een van de meest in het oog springende recente pogingen om de handel over land te vergroten was de ondertekening van twee overeenkomsten tussen de EU, Oekraïne en Moldavië om het wegvervoer van Oekraïense goederen naar de EU via Moldavië te liberaliseren. Hierbij spelen de overeenkomsten inzake wegvervoer ook een rol, omdat zij het goederenvervoer over de weg tussen de EU en Oekraïne en Moldavië vergemakkelijken: Oekraïense, Moldavische en EU-vervoerders mogen elkaars grondgebied doorkruisen en daar activiteiten ontplooien zonder dat zij daarvoor een vergunning nodig hebben. De overeenkomst tussen de EU en Oekraïne voorziet ook in de erkenning van Oekraïense rijbewijzen en getuigschriften van vakbekwaamheid. (1)

1.4.

Er zijn snel investeringen in infrastructuur nodig om het aantal grensoverschrijdingen te verhogen en handel per spoor mogelijk te maken. Deze investeringen kunnen alleen worden gedaan met steun van Europese fondsen. Steun voor investeringen, betalingsgaranties en verzekeringen voor ondernemers die betrokken zijn bij het vervoer van goederen tussen de EU en Oekraïne zijn noodzakelijk om het vervoersvolume te vergroten.

1.5.

Er moet nauw met Oekraïense partners worden samengewerkt, niet alleen om de investeringen in goede banen te leiden en de procedures voor het vervoer van goederen te verbeteren, maar ook om ervoor te zorgen dat Oekraïense werknemers in de EU kunnen werken. Het gaat hierbij om zowel overheidspartners als de sociale partners.

1.6.

In haar mededeling brengt de Commissie grote knelpunten voor de handel tussen de EU en Oekraïne en de oorzaken daarvan nauwkeurig in kaart. Het aanhoudende gewapende conflict op Oekraïens grondgebied als gevolg van de volstrekt ongerechtvaardigde invasie van Rusland heeft geleid tot grootschalige vernietiging van de infrastructuur van Oekraïne en een blokkade van zijn zeehavens in de Zwarte Zee, waardoor het van zijn internationale handelskanaal is afgesneden.

2.   Achtergrond

2.1.

Met dit advies reageert het EESC op de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s — “Een actieplan voor solidariteitscorridors tussen de EU en Oekraïne om de uitvoer van landbouwproducten uit Oekraïne en de bilaterale handel met de EU te faciliteren” (2) van 12 mei 2022.

2.2.

Voedsel, en dan vooral graan, is een van de belangrijkste producten die door Oekraïne worden geproduceerd en naar de EU en tal van landen in Afrika en Azië worden uitgevoerd. Oekraïne behoort tot de grootste voedselproducenten. Door de blokkade van de buitenlandse handel heeft de aanvoer van tal van levensmiddelen in de EU en de rest van de wereld een gevoelige knauw gekregen. Oekraïne en Rusland produceren samen 10 % van de tarwe in de wereld en zijn goed voor 30 % van de wereldhandel in tarwe.

2.3.

Het EESC is ingenomen met het voorstel van de Europese Commissie om alternatieve en geoptimaliseerde logistieke routes te creëren — nieuwe “solidariteitscorridors tussen de EU en Oekraïne” — voor de handel in Oekraïense landbouwproducten en de bilaterale buitenlandse handel. Via onder meer zeehavens zullen de corridors Oekraïne ook toegang bieden tot Europese handelsroutes, zodat ons oostelijke buurland kan deelnemen aan de wereldhandel. Men is het er echter wel over eens dat de export over land slechts voor een derde à de helft compenseert wat Oekraïne normaal gesproken via de Zwarte Zee uitvoert. Bovendien valt het vervoer over land naar Europa veel duurder uit dan de uitvoer per schip via de Zwarte Zee en gelden op de interne markt van de EU beperkingen voor de Oekraïense export. Hierdoor lopen landbouwers kansen mis, en het is ook niet bevorderlijk voor de dringend noodzakelijke voedselvoorziening in veel Afrikaanse en Aziatische landen.

2.4.

De opening van een veilige graancorridor in de Zwarte Zee zou goed nieuws kunnen zijn voor voedselimporterende landen en Oekraïense landbouwers. Of het hier werkelijk van komt valt echter nog te bezien, want het vertrouwen in Rusland is laag. Bovendien hebben we momenteel te maken met hoge brandstof- en mestprijzen. Een groot deel van de Oekraïense landbouwgrond is in handen van Rusland of loopt het risico onder Russisch vuur te komen. Stel dat landbouwers hun werk niet meer kunnen doen vanwege de hoge kosten en de geringe veiligheid. Dan zouden zij er de brui aan kunnen geven, met als gevolg dat de internationale voedselzekerheid nog meer in het gedrang komt en werknemers hun baan verliezen. Hiervoor zijn dringend oplossingen nodig. Het is vijf voor twaalf.

2.5.

De Commissie brengt de knelpunten — de factoren die de handel tussen de EU en Oekraïne het meest belemmeren — correct in kaart en stelt een aantal maatregelen voor om deze aan te pakken.

2.6.

De belangrijkste hindernissen voor de ontwikkeling van de handel tussen de EU en Oekraïne betreffen de infrastructuur. Er zijn dan ook snel investeringen nodig om ervoor te zorgen dat het verkeer bij grensovergangen en het spoorvervoer tussen Oekraïne en de EU-lidstaten vlot verlopen. Er moet gezorgd worden voor (meer) samenwerking tussen EU-instellingen, lidstaten, Oekraïne en Moldavië, dat een actieve rol kan spelen in het goederenvervoer.

3.   Algemene opmerkingen

3.1.

De schade als gevolg van de Russische invasie van Oekraïne is moeilijk in te schatten, vooral omdat we niet weten hoe lang de oorlog zal duren. Niettemin moet nu al worden nagedacht over plannen voor de wederopbouw en de economische ontwikkeling Oekraïne, en de inbedding van het land in het economische ecosysteem van de Europese Unie. Een belangrijke stap voor de wederopbouw van Oekraïne was de conferentie van Lugano van 4 en 5 juli 2022, temeer omdat de EU-leiders op 23 juni 2022 hadden besloten Oekraïne de status van kandidaat-lidstaat toe te kennen. Het door de Europese Commissie voorgestelde plan om ten behoeve van de handel tussen de Europese Unie en Oekraïne “solidariteitscorridors” tot stand te brengen is zonder meer een essentiële stap ter verwezenlijking van deze doelstelling.

3.2.

Oekraïne heeft 18 havens van waaruit goederen naar Europese landen en andere delen van de wereld kunnen worden uitgevoerd. Volgens recente informatie van Oekraïne zijn 15 hiervan geblokkeerd. Slechts drie havens zijn operationeel: Reni, Izmail en Ust-Dunaisk. Rusland heeft ook het vertrek van bijna 80 buitenlandse schepen met hun bemanning verhinderd. Volgens Oekraïense bronnen is in maart slechts 400 000 ton vracht via deze havens verscheept. In mei was dit cijfer gestegen tot 1,3 miljoen ton, (3) maar gezien de behoeften is dat slechts een druppel op een gloeiende plaat. De hoop is dat een overeenkomst op grond waarvan Rusland koopvaardijschepen toestaat om Oekraïense havens te verlaten zal leiden tot meer handel over zee. De eerste schepen met Oekraïens graan zijn al uitgevaren uit de haven van Odessa. De overeenkomst met Rusland is echter broos en de havens kunnen elk moment weer volledig worden afgesloten. (4)

3.3.

Oekraïne is een van de grootste voedselproducenten ter wereld. Wereldwijd is het goed voor ongeveer de helft van de uitvoer van zonnebloemolie, voor 16 % van de maïs-export en voor 10 % van de tarwe-export. Oekraïne is ook een belangrijke producent en exporteur van andere granen en levensmiddelen. (5) De uitvoer van levensmiddelen is een grote bron van inkomsten voor Oekraïne en genereerde in 2021 27,7 miljard USD. (6) Oekraïense landbouwproducten worden voornamelijk verkocht in Zuidoost-Azië, het Midden-Oosten en Afrika. EU-landen zoals Spanje, Nederland en Italië zijn ook belangrijke importeurs van deze goederen.

3.4.

Vóór de Russische invasie van Oekraïne werd ongeveer twee derde van de Oekraïense goederen over zee uitgevoerd. De export van granen vond toen bijna uitsluitend over zee plaats; voor plantaardige oliën bedroeg dit aandeel meer dan 90 %. (7) De blokkade van commerciële zeehavens in de Zwarte Zee heeft rechtstreekse gevolgen voor de internationale voedselzekerheid en de economische situatie in tal van landen over de hele wereld. De beperkte voedselimport uit Oekraïne is ontegenzeglijk in belangrijke mate debet aan de inflatie in de hele EU en zal dat ook blijven. De oogst werd bemoeilijkt door de oorlog: Russische militairen stalen gewassen in de bezette gebieden. Bovendien hebben zij mijnen gelegd in het gebied en staken ze de akkers in brand. Als gevolg hiervan valt de oogst van Oekraïne zwaar tegen ten opzichte van voorgaande jaren. In combinatie met uitvoerproblemen kan dit in veel regio’s van de wereld tot honger leiden. Bovendien is naar schatting zo’n 30 % van de tarweproducerende gebieden van Oekraïne nu in handen van Rusland (augustus 2022). De productiestatus in bezette gebieden is onduidelijk: wie controleert die voorraden, en kunnen die de wereldmarkten nog wel bereiken? Bij het uitbreken van de oorlog kon naar schatting 20 à 25 miljoen ton graan van de oogst van 2021 niet uit Oekraïne worden verscheept.

3.5.

Gezien deze problemen is het voorstel van de Commissie om “solidariteitscorridors” te creëren alleszins te rechtvaardigen. Het zou echter ook maatregelen moeten omvatten om de investeringszekerheid en de capaciteit voor de afhandeling van grensverkeer te vergroten.

4.   Specifieke opmerkingen

4.1.   Coördinatie van de werkzaamheden van de douanediensten van de EU-lidstaten en Oekraïne

4.1.1.

Gezamenlijke douanecontroles aan de grens van de EU met Oekraïne zijn geen nieuwe ontwikkeling. Tijdens het Europees kampioenschap voetbal van 2012, toen ruim een miljoen mensen de Pools-Oekraïense grens overstaken, werd een soortgelijk mechanisme toegepast. De speciale procedures hadden toen echter alleen betrekking op het verkeer van personen, en niet dat van goederen. Dankzij de coördinatie van de douanediensten kon de capaciteit van grensovergangen niettemin worden vergroot. De bijzondere omstandigheden als gevolg van de Russische invasie van Oekraïne zijn zeker een reden om soortgelijke maatregelen voor het goederenverkeer te overwegen. Het lijdt geen twijfel dat douanecontroles bij de grensovergangen met Oekraïne noodzakelijk zijn. Niettemin bevelen wij aan om deze op één plaats en tegelijkertijd te laten uitvoeren door volledig samenwerkende en onderling goed gecoördineerde ambtenaren van zowel de EU-lidstaten als Oekraïne.

4.2.   De capaciteit van grensdoorlaatposten vergroten Oplossingen voor het wegvervoer Nieuwe grensovergangen en -corridors openen voor het in- en uitklaren van goederen, met name agrovoedingsproducten.

4.2.1.

Het openen van grensovergangen en het vergroten van hun capaciteit is van cruciaal belang om het vrije verkeer van goederen tussen de EU-lidstaten en Oekraïne mogelijk te maken. Dit gebeurt steeds meer in de buurlanden van Oekraïne en moet worden ondersteund, ook financieel, door middel van investeringen in de noodzakelijke infrastructuur. Het is zaak zowel de capaciteit van de huidige grensovergangen te vergroten, bijvoorbeeld door meer douanepersoneel in te zetten, als waar mogelijk nieuwe grensovergangen te openen, met name voor het in- en uitklaren van goederen. In dit verband heeft Polen bijvoorbeeld bij de grensovergangen Korczowa-Krakovets en Dorohusk-Yakotin de capaciteit voor het in- en uitklaren van goederen vergroot. Dankzij de uitbreiding en het gebruik van de bestaande infrastructuur heeft Polen in korte tijd de wachttijden voor het in- en uitklaren van goederen bij andere grensovergangen weten te verkorten.

4.2.2.

Niet alleen in Polen, maar ook in de Baltische landen, kunnen zeehavens worden gebruikt voor de handel in Oekraïens graan. Van het spoorwegnet in Polen moet efficiënt gebruik worden gemaakt en Oekraïense autoriteiten en bedrijven moeten havens in Polen, Litouwen, Letland en Estland kunnen gebruiken. Grote voorraden Oekraïens graan worden bewaard in opslagplaatsen aan de Pools-Oekraïense grens. Dit betekent dat er nog steeds logistieke belemmeringen zijn voor de handel, en die moeten worden weggenomen.

4.2.3.

De Commissie stelt ook voor om onderhandelingen te starten over een overeenkomst tussen de Europese Unie en Oekraïne inzake het goederenvervoer over de weg. Na de eerste geldigheidsperiode zou de overeenkomst van kracht kunnen blijven zolang de Russische militaire agressie tegen Oekraïne ernstige gevolgen blijft hebben voor de vervoersinfrastructuur en het vervoer zelf. Wel is het zo dat het Oekraïense en het Europese ondernemingsklimaat sterk van elkaar verschillen. Daarom is het van essentieel belang dat in zo’n overeenkomst tussen de EU en Oekraïne een routekaart wordt opgenomen voor wijzigingen van de regelgeving in Oekraïne, zodat deze op één lijn wordt gebracht met de Europese normen, inclusief het mobiliteitspakket. Anders kunnen Oekraïense vervoersondernemingen een aanzienlijk concurrentievoordeel behalen ten opzichte van hun Europese tegenhangers, met ernstige economische gevolgen voor de Europese vervoerssector.

4.2.4.

In actie 4 dringt de Commissie erop aan de uitvoer van Oekraïense landbouwproducten prioriteit te geven op goederencorridors met de beste beschikbare capaciteit. Dat is belangrijk vanuit administratief oogpunt. Maar zonder extra economische stimulansen en adequate verzekeringen zouden particuliere vervoersondernemingen weleens weinig genegen kunnen zijn om de risico’s aan te gaan die horen bij het vervoer van landbouwproducten. Aangezien particuliere ondernemingen altijd proberen zo veel mogelijk winst te boeken en zo weinig mogelijk risico te lopen, zouden zij in plaats van landbouwproducten andere goederen uit Oekraïne kunnen gaan vervoeren of zich op compleet andere activiteiten kunnen gaan toeleggen.

4.2.5.

Terecht wijst de Commissie erop dat allerlei belemmeringen waardoor Oekraïense chauffeurs niet in de EU kunnen werken moeten worden weggenomen. Er moet samen met de Oekraïense partners voor worden gezorgd dat Oekraïners voor Europese vervoersondernemingen kunnen werken en vrijelijk grenzen kunnen oversteken. De Europese vervoersondernemingen die in de regio actief zijn kampen per slot van rekening met een groot tekort aan werknemers. Veel Oekraïense burgers hadden vóór de oorlog al in EU-landen gewerkt, maar zagen zich na het uitbreken van de oorlog gedwongen naar hun thuisland terug te keren. Zij kunnen Oekraïne momenteel niet verlaten om in de EU te werken, wat gevolgen heeft voor Europese bedrijven.

4.3.   Spoorverbindingen tussen de EU en Oekraïne

4.3.1.

Terecht brengt de Europese Commissie de problemen op het gebied van het goederenvervoer per spoor in kaart. De spoorwijdte in de EU is 1 435 mm, tegenover 1 520 mm in Oekraïne. Daardoor kunnen Europese goederentreinen niet op het Oekraïense spoor rijden, en andersom geldt hetzelfde. De Commissie wijst echter op de praktijk waarbij wagons op andere draaistellen worden geplaatst, die wellicht niet altijd volstaat. Oekraïense wagons zijn soms breder dan Europese, waardoor ze niet op Europese sporen kunnen rijden.

4.3.2.

In actie 5 zegt de Commissie toe te zullen samenwerken met de lidstaten en de industrie om de belangrijkste centra voor overslag/aswissel in kaart te brengen aan en voorbij de grenzen tussen de EU en Oekraïne, teneinde na te gaan hoeveel bulk en containers dagelijks kunnen worden overgeslagen. De coördinerende bijstand van de EU zou verder moeten gaan dan het vervoer zelf en ook betrekking moeten hebben op het vervoer van goederen. Oekraïense bedrijven hebben momenteel veel moeite om nieuwe logistieke ketens tot stand te brengen (grensterminals reserveren, goederenvervoer per spoor organiseren, terminals in havens reserveren, contracten met scheepvaartmaatschappijen afsluiten). Vaak leveren ze hun graan slechts tot aan de grens, waardoor knelpunten ontstaan. Dit probleem kan worden opgelost door middel van grootschalige matchmakingevenementen en -mechanismen (ook online) waarbij Oekraïense exporteurs in contact worden gebracht met Europese expediteurs, logistieke bedrijven enz.

4.3.3.

Voor de invoering van solidariteitstrajecten zijn diverse investeringen in infrastructuur nodig, met name in het spoorwegnet. Noemenswaard is bijvoorbeeld de uitbreiding van de Europese spoorweginfrastructuur binnen de voorgestelde corridor Polen-Oekraïne-Roemenië, op de lijn Gdańsk-Lublin/Przemyśl-Lviv-Chernivtsi-Suceava-Constanța. Het project zou een oostelijke tak kunnen worden van de nieuwe TEN-V-corridor Oostzee-Zwarte Zee-Egeïsche Zee, waarover wordt gesproken in het kader van de cyclische herziening van het TEN-T-netwerk. Zodra de nodige investeringen in Polen zijn gedaan, bijvoorbeeld voor de Solidarity Transport Hub en de aanpassing van de hogesnelheidstreinen aan het vrachtvervoer, zal dit waarschijnlijk de snelste route zijn voor het vervoer van goederen van Oekraïne naar de Oostzeehavens. Door investeringen in het spoorvervoer in het kader van het TEN-T-netwerk kan Moldavië beter worden aangesloten op de EU en meer goederenroutes naar Odessa en Chișinău openen.

4.4.   Financiële steun en risicovermindering voor ondernemers

4.4.1.

Voor de wederopbouw van Oekraïne zijn zeer aanzienlijke investeringen nodig. Een groot deel van de infrastructuur en de landbouwgronden van het land is door militair optreden vernietigd. Voor deze investeringen zijn financieringsbronnen en betalingsgaranties nodig, om zekerheid te bieden indien de investeerder de aannemer niet kan betalen. Daarom moeten hierbij ook Europese fondsen ter ondersteuning van ondernemers die in Oekraïne investeren worden betrokken. Door de hoge brandstof-, mest- en verzekeringskosten zullen veel landbouwers afzien van investeringen. Tal van landbouwbedrijven in bezette gebieden zullen worden verlaten, wat betekent dat er geen werkgelegenheid voor de bevolking is en er geen voedsel wordt geproduceerd.

4.4.2.

De Commissie wijst er terecht op dat wagoneigenaars uit de EU niet staan te springen om hun rollend materieel en voertuigen Oekraïne te laten binnenrijden. In reactie hierop zegde Oekraïne in een regeringsdecreet toe de kosten van het verlies van wagons of binnenschepen te zullen dekken. Het decreet dekt echter geen verzekeringsrisico’s en is niet van toepassing op het wegvervoer. Europees rollend materieel rijdt Oekraïne al gedeeltelijk binnen, maar nog altijd in beperkte mate. Het ligt in de rede om de EU te steunen, in samenwerking met Oekraïne, en specifieke middelen toe te wijzen aan dit instrument. Het risico van militaire activiteiten op Oekraïens grondgebied heeft een grote weerslag op de bereidheid van bedrijven (ook in de wegvervoersector) om zich toe te leggen op goederenhandel tussen de EU en Oekraïne.

4.4.3.

De Commissie wijst diverse malen op de noodzaak van aanzienlijke investeringen, bijvoorbeeld in de aanleg van spoorwegverbindingen, infrastructuur voor goederenoverslag of opslaginfrastructuur. Door de onzekerheid tijdens de oorlog en dus het risico van te hoge investeringen is het zeer lastig om particuliere investeringen in de graaninfrastructuur (terminals, liften, aankoop van wagons en rollend materieel, ontwikkeling van havenkades enz.) aan te trekken. Gezien de mondiale dimensie van het probleem is er veel te zeggen voor de oproep van staten en internationale organisaties om financiële instrumenten in het leven te roepen ter dekking van het risico dat particuliere ondernemingen lopen die belangrijke investeringen doen in vervoersinfrastructuur en graanopslag. Potentiële stakeholders zijn onder meer de Europese Investeringsbank en andere ontwikkelingsbanken van de landen in de regio.

---

(1)  Supporting Ukrainian exports and improving connections to the EU: EU strengthens cooperation with Ukraine and Moldova (europa.eu)

(2)  COM(2022) 217 final.

(3)  https://ubn.news/russian-invaders-have-seized-and-blocked-15-ukrainian-ports/

(4)  https://www.business-standard.com/article/international/ukraine-russia-sign-un-deal-to-export-grain-and-fertiliser-on-black-sea-122072201213_1.html

(5)  https://www.bbc.com/news/world-europe-61583492; https://www.apk-inform.com/en/news/1526701; zie ook “The importance of Ukraine and the Russian Federation for global agricultural markets and the risks associated with the war in Ukraine”, Food and Agriculture Organization of the United Nations.

(6)  https://www.weforum.org/agenda/2022/07/ukraine-s-food-exports-by-the-numbers/

(7)  https://www.bbc.com/news/world-europe-61583492