Samenvatting van het besluit van de Commissie

van 20 maart 2019

inzake een procedure op grond van artikel 102 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en artikel 54 van de EER-overeenkomst

(Zaak AT.40411 — Google Search (AdSense))

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2019) 2173)

(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)

(2020/C 369/04)

Op 20 maart 2019 heeft de Commissie een besluit vastgesteld inzake een procedure op grond van artikel 102 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en artikel 54 van de EER-overeenkomst. Overeenkomstig artikel 30 van Verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad (1) publiceert de Commissie hierbij de namen van de partijen en de belangrijkste punten van het besluit, waaronder de opgelegde sancties, rekening houdende met het rechtmatige belang van de ondernemingen dat hun zakengeheimen niet aan de openbaarheid worden prijsgegeven.

1.   INLEIDING

(1)

In het besluit wordt vastgesteld dat met de opneming van de exclusiviteitsclausule (Exclusivity Clause), de clausule inzake de premium plaatsing en minimumaantal Google-advertenties (Premium Placement and Minimum Google Ads Clause) en de clausule inzake toestemming voor gelijkaardige advertenties (Authorising Equivalent Ads Clause) door Google Inc. (“Google”) in de dienstenovereenkomsten (“GSA’s”, Google Services Agreements) die Google heeft afgesloten met grote klanten van intermediatiediensten voor onlinezoekadvertenties (“rechtstreekse partners”), inbreuk is gemaakt op artikel 102 VWEU en artikel 54 van de EER-overeenkomst.

(2)

Google werd bij dit besluit opgedragen de toepassing van de hierboven genoemde clausules te beëindigen, voor zover zij dit nog niet had gedaan, en af te zien van het uitvoeren van maatregelen die een vergelijkbaar doel of effect hebben. In het kader van het besluit wordt een geldboete wegens misbruik van een machtspositie opgelegd aan Google Inc. met betrekking tot de periode van 1 januari 2006 tot 6 september 2016 en aan Alphabet Inc. (“Alphabet”) met betrekking tot de periode van 2 oktober 2015 tot 6 september 2016.

2.   AFBAKENING VAN DE MARKT EN MACHTSPOSITIE

(3)

In het besluit wordt geconcludeerd dat de relevante productmarkten in deze zaak de markt voor onlinezoekadvertenties en de markt voor intermediatie bij onlinezoekadvertenties zijn.

(4)

In het besluit wordt geconcludeerd dat het verstrekken van onlinezoekadvertenties een aparte relevante productmarkt is, omdat deze niet kan worden vervangen door: i) offlineadvertenties; ii) andere onlineadvertenties dan zoekadvertenties, en iii) betaalde gespecialiseerde zoekresultaten. In het besluit wordt geconcludeerd dat deze geografische markt, gezien de taal- en cultuurkenmerken waarop ondernemers in deze markt hun gedrag baseren, een nationaal bereik heeft.

(5)

In het besluit wordt geconcludeerd dat de markt voor intermediatie bij onlinezoekadvertenties een aparte relevante productmarkt is, omdat deze slechts in beperkte mate kan worden vervangen door: i) directe onlineverkoop en ii) intermediatiediensten voor andere onlineadvertenties dan zoekadvertenties. In het besluit wordt geconcludeerd dat de markt voor intermediatie bij onlinezoekadvertenties EER-breed is, aangezien ondernemers in deze markt hun diensten kunnen aanpassen aan de taal- en cultuurkenmerken van de EU-lidstaat of de partij in de EER-overeenkomst waarin zij actief zijn.

Machtspositie van Google op de nationale markten voor onlinezoekadvertenties

(6)

In het besluit wordt geconcludeerd dat Google ten minste op de volgende nationale markten voor onlinezoekadvertenties in de EER en tijdens ten minste de volgende perioden een machtspositie had: — tussen 2006 en 2016 in België, Cyprus, Denemarken, Duitsland, Estland, Frankrijk, Griekenland, Ierland, IJsland, Italië, Letland, Liechtenstein, Litouwen, Luxemburg, Malta, Nederland, Oostenrijk, Spanje en het Verenigd Koninkrijk; — tussen 2007 en 2016 in Noorwegen en Polen; — tussen 2008 en 2016 in Hongarije, Roemenië en Zweden; — tussen 2009 en 2016 in Finland en Slovenië; — tussen 2010 en 2016 in Bulgarije en Slowakije; — tussen 2011 en 2016 in Tsjechië, en — tussen 1 juli 2013 en 2016 in Kroatië.

(7)

Deze conclusie is gebaseerd op de marktaandelen van Google en concurrerende aanbieders van onlinezoekadvertenties en op bewijsmateriaal waaruit blijkt dat de nationale markten voor onlinezoekadvertenties in de EER worden gekenmerkt door aanzienlijke belemmeringen voor toetreding en uitbreiding. Bij deze belemmeringen voor toetreding en uitbreiding gaat het onder meer om hoge investeringen die nodig zijn om de markt te betreden, het bestaan van netwerkeffecten en het ontbreken van compenserende tegenmacht van de kopers.

Machtspositie van Google op de EER-brede markt voor intermediatie bij onlinezoekadvertenties

(8)

In het besluit wordt geconcludeerd dat Google tussen ten minste 2006 en 2016 een machtspositie had op de EER-brede markt voor intermediatie bij onlinezoekadvertenties.

(9)

Deze conclusie is gebaseerd op de marktaandelen van Google en concurrerende intermediairs voor onlinezoekadvertenties en op bewijsmateriaal waaruit blijkt dat de EER-brede markt voor intermediatie bij onlinezoekadvertenties wordt gekenmerkt door aanzienlijke belemmeringen voor toetreding en uitbreiding. Bij deze belemmeringen voor toetreding en uitbreiding gaat het onder meer om hoge investeringen die nodig zijn om de markt te betreden, het bestaan van netwerkeffecten en het ontbreken van compenserende tegenmacht van de kopers.

3.   MISBRUIK VAN EEN MACHTSPOSITIE

(10)

In het besluit wordt geconcludeerd dat Google van 1 januari 2006 tot 6 september 2016 inbreuk heeft gemaakt op artikel 102 VWEU en artikel 54 van de EER-overeenkomst door zich schuldig te maken aan drie verschillende typen gedragingen, die tezamen één enkele en voortdurende inbreuk vormen.

(11)

In de eerste plaats wordt in het besluit geconcludeerd dat Google zijn machtspositie op de EER-brede markt voor intermediatie bij onlinezoekadvertenties heeft misbruikt door in zijn GSA’s met rechtstreekse partners van wie alle advertentieruimte onder de GSA viel, de exclusiviteitsclausule op te nemen. Deze clausule bepaalde dat deze rechtstreekse partners (bijna) al hun zoekadvertenties moesten betrekken van Google.

(12)

In de tweede plaats wordt in het besluit geconcludeerd dat Google zijn machtspositie op de EER-brede markt voor intermediatie bij onlinezoekadvertenties heeft misbruikt door in zijn GSA’s met rechtstreekse partners de clausule inzake de premium plaatsing en minimumaantal Google-advertenties op te nemen. Deze clausule bepaalde dat rechtstreekse partners de prominentste ruimte op hun pagina’s met zoekresultaten waarop de betreffende GSA van toepassing was, moesten reserveren voor een minimumaantal zoekadvertenties van Google.

(13)

In de derde plaats wordt in het besluit geconcludeerd dat Google zijn machtspositie op de EER-brede markt voor intermediatie bij onlinezoekadvertenties heeft misbruikt door in zijn GSA’s met rechtstreekse partners de clausule inzake toestemming voor gelijkaardige advertenties op te nemen. Deze clausule bepaalde dat rechtstreekse partners Google om toestemming moesten vragen voordat zij op websites waarop de relevante GSA van toepassing was, veranderingen mochten aanbrengen in de weergave van concurrerende zoekadvertenties.

Misbruik van machtspositie door Google: de exclusiviteitsclausule

(14)

In het besluit wordt geconcludeerd dat de opneming van de exclusiviteitsclausule in GSA’s met rechtstreekse partners van wie alle advertentieruimte onder de GSA viel, tussen 1 januari 2006 en 31 maart 2016 misbruik van de machtspositie van Google op de EER-brede markt voor intermediatie bij onlinezoekadvertenties vormde.

(15)

In de eerste plaats wordt in het besluit geconcludeerd dat de opneming van de exclusiviteitsclausule in GSA’s met rechtstreekse partners van wie alle advertentieruimte onder de GSA viel, een exclusieve leveringsverplichting vormde. In het besluit wordt uitgelegd dat de exclusiviteitsclausule rechtstreekse partners verplichtte om al hun zoekadvertenties voor de websites waarop de GSA’s van toepassing waren, te betrekken van Google en dat rechtstreekse partners websites niet zonder toestemming van Google uit het toepassingsgebied van een GSA mochten verwijderen.

(16)

In de tweede plaats wordt in het besluit geconcludeerd dat de opneming van de exclusiviteitsclausule in GSA’s met rechtstreekse partners van wie alle advertentieruimte onder de GSA viel, de mededinging kon beperken, omdat zij: i) deze rechtstreekse partners ervan weerhield concurrerende zoekadvertenties te gebruiken; ii) de toegang van concurrerende aanbieders van intermediatiediensten bij onlinezoekadvertenties tot een aanzienlijk deel van de EER-brede markt voor intermediatie bij onlinezoekadvertenties heeft belet; iii) innovatie mogelijk heeft ontmoedigd; iv) Google hielp om zijn machtspositie op elke nationale markt voor onlinezoekadvertenties in de EER, uitgezonderd Portugal, te behouden en te versterken, en v) mogelijk schadelijk was voor consumenten.

(17)

In de derde plaats wordt in het besluit geconcludeerd dat Google niet heeft aangetoond dat de opneming van de exclusiviteitsclausule in GSA’s met rechtstreekse partners van wie alle advertentieruimte onder de GSA viel, objectief gerechtvaardigd was of dat het uitsluitingseffect ervan werd gecompenseerd, of zelfs geneutraliseerd, door voordelen in de vorm van efficiëntiewinsten die ook ten goede komen aan consumenten. In het besluit wordt in het bijzonder geconcludeerd dat Google onvoldoende bewijs heeft verstrekt dat de opneming van de exclusiviteitsclausule noodzakelijk was om zijn klantspecifieke investeringen in deze rechtstreekse partners te steunen en om de investeringen te rechtvaardigen die noodzakelijk zijn om zijn intermediatieplatform voor onlinezoekadvertenties operationeel te houden, te onderhouden en de kwaliteit ervan te verbeteren.

Misbruik van machtspositie door Google: de clausule inzake de premium plaatsing en minimumaantal Google-advertenties

(18)

In het besluit wordt geconcludeerd dat de opneming van de clausule inzake de premium plaatsing en minimumaantal Google-advertenties in GSA’s van rechtstreekse partners tussen 31 maart 2009 en 6 september 2016 misbruik van de machtspositie van Google op de EER-brede markt voor intermediatie bij onlinezoekadvertenties vormde.

(19)

In de eerste plaats wordt in het besluit geconcludeerd dat de opneming van de clausule inzake de premium plaatsing en minimumaantal Google-advertenties in GSA’s met rechtstreekse partners de rechtstreekse partners verplichtte om de prominentste en daardoor meest winstgevende ruimte op hun pagina’s met zoekresultaten te reserveren voor zoekadvertenties van Google en om geen concurrerende zoekadvertenties te plaatsen op een plaats die onmiddellijk grenst aan of hoger staat dan zoekadvertenties van Google. In het besluit wordt uitgelegd dat de winstgevendheid van een zoekadvertentie afhangt van haar plaats op een pagina met zoekresultaten, waarbij de ruimte boven de organische resultaten de meest winstgevende plaats is, omdat consumenten eerder geneigd zijn te klikken op advertenties die boven de organische resultaten staan.

(20)

In de tweede plaats wordt in het besluit geconcludeerd dat de opneming van de clausule inzake de premium plaatsing en minimumaantal Google-advertenties in GSA’s met rechtstreekse partners de rechtstreekse partners verplichtte om de prominentste ruimte op hun pagina’s met zoekresultaten te vullen met een minimumaantal zoekadvertenties van Google. Rechtstreekse partners die slechts een beperkt aantal zoekadvertenties wilden gebruiken, werden hierdoor verplicht deze allemaal van Google te betrekken.

(21)

In de derde plaats wordt in het besluit geconcludeerd dat de opneming van de clausule inzake de premium plaatsing en minimumaantal Google-advertenties in GSA’s met rechtstreekse partners de mededinging kon beperken, omdat zij: i) rechtstreekse partners ervan weerhield concurrerende zoekadvertenties te gebruiken; ii) de toegang van concurrerende aanbieders van intermediatiediensten bij onlinezoekadvertenties tot een aanzienlijk deel van de EER-brede markt voor intermediatie bij onlinezoekadvertenties heeft belet; iii) innovatie mogelijk heeft ontmoedigd; iv) Google hielp om zijn machtspositie op elke nationale markt voor onlinezoekadvertenties in de EER, uitgezonderd Portugal, te behouden en te versterken, en v) mogelijk schadelijk was voor consumenten.

(22)

In de vierde plaats wordt in het besluit geconcludeerd dat Google niet heeft aangetoond dat de opneming van de clausule inzake de premium plaatsing en minimumaantal Google-advertenties in GSA’s met rechtstreekse partners objectief gerechtvaardigd was of dat het uitsluitingseffect ervan werd gecompenseerd, of zelfs geneutraliseerd, door voordelen in de vorm van efficiëntiewinsten die ook ten goede komen aan consumenten. In het besluit wordt in het bijzonder geconcludeerd dat Google onvoldoende bewijs heeft verstrekt dat de opneming van de clausule inzake de premium plaatsing en minimumaantal Google-advertenties in GSA’s met rechtstreekse partners noodzakelijk was om zijn klantspecifieke investeringen in deze rechtstreekse partners te steunen en om de relevantie van de zoekadvertenties van Google in stand te houden.

Misbruik van machtspositie door Google: de clausule inzake toestemming voor gelijkaardige advertenties

(23)

In het besluit wordt geconcludeerd dat de opneming van de clausule inzake toestemming voor gelijkaardige advertenties in GSA’s met rechtstreekse partners tussen 31 maart 2009 en 6 september 2016 misbruik van de machtspositie van Google op de EER-brede markt voor intermediatie bij onlinezoekadvertenties vormde.

(24)

In de eerste plaats wordt in het besluit geconcludeerd dat de opneming van de clausule inzake toestemming voor gelijkaardige advertenties in GSA’s met rechtstreekse partners deze rechtstreekse partners verplichtte om Google om toestemming te vragen voordat zij veranderingen mochten aanbrengen in de weergave van concurrerende zoekadvertenties.

(25)

In de tweede plaats wordt in het besluit geconcludeerd dat de opneming van de clausule inzake toestemming voor gelijkaardige advertenties in GSA’s met rechtstreekse partners de mededinging kon beperken, omdat zij: i) rechtstreekse partners ervan weerhield concurrerende zoekadvertenties te gebruiken; ii) de toegang van de concurrenten van Google tot een aanzienlijk deel van de EER-brede markt voor intermediatie bij onlinezoekadvertenties heeft belet; iii) innovatie mogelijk heeft ontmoedigd; iv) Google hielp om zijn machtspositie te behouden, en v) mogelijk schadelijk was voor consumenten.

(26)

In de derde plaats wordt in het besluit geconcludeerd dat Google niet heeft aangetoond dat de opneming van de clausule inzake toestemming voor gelijkaardige advertenties in GSA’s met rechtstreekse partners objectief gerechtvaardigd was of dat het uitsluitingseffect ervan werd gecompenseerd, of zelfs geneutraliseerd, door voordelen in de vorm van efficiëntiewinsten die ook ten goede komen aan consumenten. In het besluit wordt in het bijzonder geconcludeerd dat Google onvoldoende bewijs heeft verstrekt dat in de eerste plaats de rechtstreekse partners ervoor verantwoordelijk zouden moeten zijn dat concurrerende advertenties in overeenstemming zijn met de kwaliteitsnormen van Google, en onvoldoende bewijs heeft verstrekt dat de clausule inzake toestemming voor gelijkaardige advertenties noodzakelijk was om bedrieglijke praktijken op websites die ook zoekadvertenties van Google toonden, te voorkomen.

Beïnvloeding van het handelsverkeer

(27)

In het besluit wordt geconcludeerd dat het gedrag van Google het handelsverkeer tussen de lidstaten en tussen de overeenkomstsluitende partijen bij de EER-overeenkomst aanzienlijk heeft beïnvloed.

Duur

(28)

In het besluit wordt geconcludeerd dat de duur van de enkele en voortdurende inbreuk tien jaar, acht maanden en zes dagen bedroeg. Wat betreft Google, was 1 januari 2006 de begindatum en 6 september 2016 de einddatum van de enkele en voortdurende inbreuk. Wat betreft Alphabet, was 2 oktober 2015 de begindatum en 6 september 2016 de einddatum van de enkele en voortdurende inbreuk.

Corrigerende maatregelen

(29)

In het besluit wordt geconcludeerd dat Google en Alphabet een einde moeten maken aan de gedragingen, voor zover zij dit nog niet hebben gedaan, en moeten afzien van elke handeling of gedraging die hetzelfde of een vergelijkbaar doel of effect heeft.

(30)

Google en Alphabet mogen derhalve niet: i) het betrekken van zoekadvertenties van Google afhankelijk stellen van geschreven of ongeschreven eisen die rechtstreekse partners verplichten om de prominentste ruimte op hun pagina’s met zoekresultaten waarop de betreffende GSA van toepassing is, te reserveren voor zoekadvertenties van Google; ii) het betrekken van zoekadvertenties van Google afhankelijk stellen van geschreven of ongeschreven eisen die rechtstreekse partners verplichten om de prominentste ruimte op hun pagina’s met zoekresultaten waarop de betreffende GSA van toepassing is, te vullen met een minimumaantal zoekadvertenties van Google; iii) aan het ondertekenen van een GSA de voorwaarde verbinden dat een rechtstreekse partner geschreven of ongeschreven voorwaarden accepteert die rechtstreekse partners verplichten om Google om toestemming te vragen voordat zij veranderingen mogen aanbrengen in de weergave van concurrerende zoekadvertenties, en iv) rechtstreekse partners die besluiten concurrerende zoekadvertenties te gebruiken, straffen of bedreigen.

4.   GELDBOETE

(31)

De aan Alphabet Inc. en Google Inc. wegens het misbruik van een machtspositie opgelegde geldboete is berekend volgens de richtsnoeren van 2006 voor de berekening van geldboeten die uit hoofde van artikel 23, lid 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 1/2003 worden opgelegd. In het besluit wordt geconcludeerd dat het definitieve bedrag van de aan Alphabet Inc. en Google Inc. opgelegde geldboete 1 494 459 000 EUR bedraagt, waarvan 130 135 475 EUR hoofdelijk met Alphabet Inc.

---

(1)  Verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag (PB L 1 van 4.1.2003, blz. 1).