28.4.2015   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 140/32

1.

is van mening dat democratie, mensenrechten en de rechtsstaat de drie fundamentele pijlers zijn waarop elke rechtsordening, van welke aard en vorm ook, moet steunen. Democratie is een „collectief recht”, mensenrechten zijn onaantastbare individuele rechten die in alle omstandigheden dienen te worden gewaarborgd, zelfs wanneer de in voege zijnde democratie niet volledig of volmaakt is. De principes van de rechtsstaat en de daaruit voortvloeiende praktijken zijn essentieel tot invulling van de democratie en tot waarborg van de mensenrechten. Het Europees CvdR is daarom erg ingenomen met het voorstel van de Commissie voor een nieuw kader ter bescherming van de rechtsstaat in de EU. De rechtsstaat vormt de hoeksteen voor het vertrouwen tussen de lidstaten onderling en tussen hen en de burgers en is zodoende onmisbaar voor de Europese integratie. Niet alleen de lidstaten maar ook de lokale en regionale overheden zijn gebaat bij zo'n uniform kader, omdat zij in de praktijk in grote mate verantwoordelijk zijn voor de omzetting van de grondrechten en vrijheden.

2.

Mensenrechten die net als grondrechten zijn verbonden aan het respect voor de waardigheid van de menselijke persoon, gaan vóór elke institutionele constructie en gaan daaraan in wezen vooraf.

3.

Hoewel er geen eenvormige definitie van de rechtsstaat is, kent dit centrale begrip een Europese rechtstraditie en liggen drie principes eraan ten grondslag: (1) de wettelijke verplichtingen van alle burgers en de daaruit voortvloeiende handhaving ervan dienen gesteund op de wet en kunnen niet afhangen van een arbitraire of eenzijdige beslissing van de uitvoerende macht of welke discretionaire bevoegdheid ook; (2) geschillen tussen burgers en de uitvoerende macht dienen krachtens gewone wetgeving beslecht te worden door een neutrale en onafhankelijke rechterlijke macht; (3) grondrechten van de burgers (vrijheid van de persoon, van opinie, van vereniging…) moeten worden geëerbiedigd, helder gedefinieerd zijn en geënt zijn op duidelijke basiswetgeving en kunnen niet afhankelijk zijn van enig wazig grondwettelijk concept, verklaring of waarborg of van willekeurige interpretaties. De draagwijdte van deze principes is dubbel: enerzijds dienen regeringen hun bevoegdheden uit te oefenen in overeenstemming met klare geschreven, gepubliceerde wetten en regels op basis van goed onderbouwde wettelijke principes die op een faire en open wijze worden uitgevoerd en anderzijds dienen regeringen zich te schikken naar hun grondwet en de wet waaraan zij ondergeschikt zijn.

4.

Het belangrijke principe van de subsidiariteit (art. 5, par. 3, VEU) dient evenzeer als grondslag en richtsnoer genomen tot invulling van de MLG-benadering ter bescherming van de grondrechten.

5.

De Europese Conventie voor Mensenrechten en het Handvest van Grondrechten van de EU, als het ondertussen meest geavanceerd kader ter zake, zijn sedert hun goedkeuring, de bindende basis voor de Unie zelf, alle lidstaten en alle bestuurslagen waarop de principes van de rechtsstaat en hun handhaving geënt moeten zijn.

6.

Het MLG-concept, zoals ontwikkeld voor de EU maar ook in bredere zin voor de landen van de Raad van Europa, is geïnspireerd op het gegeven dat er een noodzakelijke evolutie heeft plaatsgevonden en nog plaatsvindt in de „governance” in de EU, en wel van een „top- down” model naar een meer inclusief model, waarbij „bottom-up” en „top-down” mekaar tegemoet treden en de twee dimensies van subsidiariteit invulling dienen te krijgen: de „verticale” waarbij de betrokkenheid, medeverantwoordelijkheid en partnerschap van regionale en lokale gekozen vertegenwoordigers versterkt worden en de „horizontale” dimensie, waarbij medeverantwoordelijkheid gegeven wordt aan en opgenomen wordt door de andere actoren (op sociaaleconomisch, onderwijs-, gezondheids- en cultureel gebied) in de samenleving en dit op alle beleidsvelden. MLG staat voor multi-actor én multi-level governance. In het dagelijkse beleid van regio’s en lokale besturen komen gebeurtenissen en acties en invloeden op nationaal en Europees niveau om de hoek komen kijken die op veel gebieden bepalend zijn voor hoe er gehandeld kan worden op het hele continent, en uiteindelijk in de globale wereld. De rechtsstaat in de EU bestaat eveneens uit meerdere lagen en moet dan ook in het samenspel tussen de verschillende niveaus worden beschermd. Een beleid van gelijke kansen en uiteindelijk van maatschappelijke integratie houdt rekening met de concrete realiteit van de globalisering en wat dit inhoudt aan uitdagingen inzake tewerkstellingskansen en toegang tot de voorzieningen van de welvaartsstaat. Ieder nationaal systeem heeft zijn eigen voorgeschiedenis en model, maar we groeien toe naar het aflijnen van transnationale kwaliteitsvereisten. Uiteindelijk ontstaat een Europese ruimte voor grondrechten, met inbegrip van sociale rechten, gesteund op meerlagig bestuur en horizontale kruisverbanden.

7.

Op die manier wordt het door MLG mogelijk om bedreigingen voor de rechtsstaat in een concrete situatie weg te nemen en een aantal tekortkomingen (gebrek aan informatie, capaciteit, financiële middelen, administratieve mogelijkheden en politieke impact) te compenseren door lokale en regionale overheden te betrekken bij het bewaken en toepassen van de principes van de rechtsstaat in de EU; evenzeer leidt het tot een meer participatieve democratie, grotere transparantie en accountability en plaatst het burgers meer centraal. De rechtsstaat beschermen is bijgevolg een middel om Europa dichter bij hen te brengen en omgekeerd, dit alles met de bedoeling om, zoals in het Witboek MLG omschreven, te komen tot „gecoördineerde institutionele actie van de Europese Unie, de lidstaten en de regionale en lokale overheden, gesteund op partnerschap, met het doel om Europees beleid op te zetten en uit te voeren”.

8.

Vertrekkend van het Witboek MLG van 2009 werd geleidelijk invulling gegeven aan het concept, zoals blijkt uit ons follow-upadvies, goedgekeurd door het Europees Comité van de Regio’s in 2012, evenals uit de opgezette Ateliers, het uitgewerkte Scorebord en zeer recent het uitgebrachte MLG Charter. Buiten het feit dat het concept meer en meer doordringt in verschillende beleidsvelden en zelf wordt aangebracht door verschillende partners, is een eerste resultaat terug te vinden in de Algemene Regelgeving en de navolgende Gedragscode inzake de Europese Structurele Investeringsfondsen.

9.

In haar Mededeling stelt de EC nadrukkelijk dat de rechtsstaat de ruggengraat is van iedere moderne democratie en een van de fundamentele beginselen die voortkomen uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van alle lidstaten van de EU en als zodanig een van de belangrijkste waarden waarop de Unie als ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, gebaseerd is (art. 2 VEU en preambule van het Verdrag en het Handvest van Grondrechten van de Europese Unie). Het nieuw voorgestelde kader beoogt toekomstige bedreigingen van de rechtsstaat weg te nemen vooraleer de voorwaarden voor de inwerkingtreding van de in artikel 7 VEU vastgestelde mechanismen zijn vervuld en in werking treden, maar laat de bestaande inbreukprocedures ingevolge artikel 258 VWEU onverlet.

10.

Aldus introduceert het nieuwe rechtskader een horizontale, lidstaat-overschrijdende benadering wanneer het gemeenschappelijk EU-waardenkader door handelingen van overheidsactoren in het gedrang kan komen en de huidige inbreukprocedures niet altijd een oplossing brengen. Het versterken van de rechtsstaat als essentiële gemeenschappelijke waarde van de EU is bijgevolg noodzakelijk om de doelstellingen te bereiken op het gebied van de bescherming van de fundamentele waarden waarvan de bescherming van de grondrechten een essentieel onderdeel uitmaakt.

11.

Het nieuwe kader, waarvan de procedure in drie fasen verloopt, zou een lacune moeten opvullen en de Europese instellingen mogelijkheden moeten geven om de rechtsstaat te beoordelen en uiteindelijk te reageren wanneer een lidstaat, door eigen toedoen, een potentiële dreiging met een systematisch karakter kan vormen voor de rechtsstaat. Het nieuwe mechanisme voorziet daarom in drie stappen: (1) een objectieve en nauwkeurige evaluatie van de situatie in de betrokken lidstaat — (2) aanbevelingen voor onmiddellijke en concrete acties om bedreigingen voor de rechtsstaat te voorkomen, tenzij de kwestie ondertussen een bevredigende oplossing heeft gekregen — (3) toezicht op de maatregelen die de betrokken lidstaat treft als follow-up van de aan de lidstaat gerichte aanbeveling. In het kader van deze procedure, die gebaseerd is op dialoog met de betrokken lidstaat, is het van cruciaal belang om zo vroeg mogelijk de verschillende bestuursniveaus, inclusief de lokale en regionale niveaus, alsook het maatschappelijk middenveld, bij een en ander te betrekken.

12.

Regionale en lokale overheden (RLA’s) zijn de eerste om direct geconfronteerd te worden met de uitdagingen en problemen die rechtstreekse gevolgen kunnen hebben voor de procedures van de rechtsstaat en aldus op de uitvoerbaarheid van bepaalde grondrechten en die zich op vele domeinen dagelijks stellen: economische problemen, werkloosheid, milieu en klimaatverandering zijn er enkele van. De bijzondere rol van RLA's ligt ook in de expertise dankzij welke zij mogelijke systematische bedreigingen van de rechtsstaat vroegtijdig kunnen onderkennen maar evenzeer in de resultaatgerichtheid die men bij het Europees beleid steeds voor ogen dient te houden. Zeker in een globale wereld waar migratie en mobiliteit geleid hebben tot nieuwe interculturele relaties en een plurale samenleving met diverse waarden en religies die het meest voelbaar is in lokale gemeenschappen. Resultaat ten aanzien van de bescherming van de rechtsstaat en de grondrechten kan alleen bereikt worden wanneer alle beleidsniveaus, steunend op ieders bevoegdheid en verantwoordelijkheid, samenwerken, met elkaar verbonden zijn en daartoe een bijdrage leveren en deze op elkaar afstemmen. Op vele domeinen is het inzicht gegroeid dat ‘evidence based‘ en ‘place based’-beleid noodzakelijk zijn om tot betere resultaten te leiden. En dit geldt ongetwijfeld ook voor de bescherming van de grondrechten. Versterking van deze rechten heeft een positieve impact op de sociale en economische ontwikkeling. Beslissingen die het dichtst bij de mensen genomen worden sterken het vertrouwen onder elkaar en in de gemeenschap waarin men leeft.

13.

Het is opvallend hoezeer, op enkele jaren tijd, het EU-discours over fundamentele rechten en de versterking van de rechtsstaat, aansluiting heeft gevonden bij het paradigma van MLG. Maar evenzeer de operationele beginselen zoals aangegeven in ons follow-upadvies van 2012, het uitgewerkte Scorebord en zeker het Charter van MLG, zijn essentiële instrumenten om deze visie in operationele termen te formuleren.

14.

De fundamentele waarden waarvoor ‘Europa’ staat (d.i. niet alleen de EU en de Raad van Europa, maar ook de toonaangevende nationale tradities), hebben niet enkel betrekking op de democratische rechtsorde, maar ook op het beleid dat gevoerd wordt om die waarden reële verwerkelijkingskansen te geven. Indien dit perspectief ten volle doorgetrokken wordt, komt de positie van de regionale en lokale besturen (RLA) in een compleet verschillend daglicht te staan. Dan zijn ze niet enkel de instanties die de nationale (en Europese) wetgeving en beleidsmaatregelen implementeren (de top-down beweging) maar zijn ze volwaardige actoren met politieke verantwoordelijkheid om, binnen aangegeven kaders en inspelend op de plaatselijke situatie, een geïntegreerd beleid vorm te geven. Het gaat in dezen niet alleen over burger- en politieke rechten maar evenzeer over economische en sociale rechten (onderwijs, werk, gezondheid, welzijn, huisvesting).

15.

RLA’s zijn de overheden die als eerste op de pijnpunten stuiten inzake grondrechten van het nationaal beleid. Zij krijgen te maken met de individuele personen, groepen of „categorieën” die als eerste getroffen worden door schendingen van de beginselen van de rechtsstaat of beperkingen van de grondrechten. Een bijzonder aandachtspunt hierbij is het waarborgen van universele grondrechten aan alle inwoners, ongeacht de rechten en voorzieningen die specifiek gelden voor EU-burgers.

16.

Fundamentele rechten, zoals gelijkheid van kansen op volwaardige tewerkstelling en maatschappelijke emancipatie, moeten m.a.w. systematisch bevorderd worden door adequate ondersteunende maatregelen. In dit opzicht zijn de RLA’s, samen met de nationale en Europese overheidsniveaus en het maatschappelijk middenveld, volwaardige partners in een strategische beweging ter realisatie van een sociale rechtsstaat.

17.

De bezorgdheid m.b.t. een eventuele schending van de fundamentele rechten, moet verbreed worden tot de systematische beleidswil de rechtsstaat in de Europese Unie en de lidstaten daarvan ook in positieve termen te realiseren. Derhalve de shift van een exclusief rechtsbeschermend concept van de rechtsstaat naar een dynamisch concept waarin grondrechten ook maatschappelijk gestalte moeten krijgen via beleidsmaatregelen. Dit aspect wordt nog onvoldoende in reliëf gebracht door de EC die zich (té) terughoudend opstelt t.a.v. „interne aangelegenheden” van de lidstaten en in haar nieuw beleidskader vooral een flexibel alternatief voor de echte „infringement procedure” wil uitwerken om vroegtijdig te kunnen ingrijpen. Daarbij kan het stilaan algemeen aanvaarde MLG-gedachtengoed een nuttig uitgangspunt zijn. De Mededeling van de EC opent het perspectief op een pro-actieve benadering en dit mede onder verwijzing naar de Commissie van Venetië. Om doeltreffend te kunnen zijn moeten bij die benadering wèl de diverse bestuurslagen en het maatschappelijk middenveld van het land in kwestie betrokken worden.

18.

De RLA’s zijn de cruciale partners van de Europese en nationale overheden om samen met het maatschappelijk middenveld de moderne rechtsstaat niet alleen te beschermen maar ook actief en beleidsmatig via eigen beleidsinitiatief, vorm te geven. Dit is de kernopgave van elk niveau van governance. Actoren die zich hieraan systematisch onttrekken schenden het Charter van Grondrechten en plaatsen zich buiten de Europese grondstroom.

19.

De essentiële plaats van RLA’s in het waarborgen van de grondrechten opdat deze meer effectief uitwerking zouden krijgen, dient derhalve gerespecteerd te worden, weliswaar steeds met inachtneming van het eigen gewoonterecht en de grondwet.

20.

De RLA’s dienen de mogelijkheid te krijgen zich rechtstreeks tot de Europese Commissie te wenden wanneer zij vaststellen dat de rechtsstaat in het gedrang dreigt te komen. De Europese Commissie dient hiertoe passende structuren uit te werken.

21.

De bescherming van de grondrechten is niet alleen zaak van de Europese Commissie; ook het Europees Parlement dient daar actief toe bij te dragen. Als de rechtsstaat in het gedrang dreigt te komen, moet voor passende parlementaire transparantie op EU-niveau worden gezorgd, waarbij met inbreng van de RLA's, de situatie in de gaten wordt gehouden.

22.

Maar ook op regionaal, resp. lokaal niveau zelf, kan een verticale en horizontale dimensie onderscheiden worden. Deze laatste verwijst naar het samenspel van openbaar en particulier initiatief bv. bij de sociaaleconomische ontwikkeling en de onderwijs-, gezondheids- en zorgvoorzieningen.

23.

RLA’s — zeker deze met legislatieve bevoegdheden — hebben directe verantwoordelijkheid om invulling te geven aan een aantal grondrechten en hebben hiertoe algemene beleidslijnen uitgezet. Dit betreft ook concreet specifieke burgerrechten waar het gaat om het waarborgen van de vrije meningsuiting en de vrijheid van vereniging en actie, de participatie in vrije en faire verkiezingen en meer algemeen, het tegengaan van alle vormen van discriminatie binnen hun lokale of regionale gemeenschap. In die zin zijn lokale en regionale overheden niet enkel doorgeefluik voor manifeste schendingen van grondrechten, maar dienen zij zelf concrete richtsnoeren uit te werken en in te stellen tot realisatie van deze rechten.

24.

De klassieke EU-benadering gaat ervan uit dat onze regio’s, steden en gemeenten bevolkt zijn door EU-burgers en non-discriminatie focust zich dan op de rechten van de burgers van andere lidstaten maar de sociologische werkelijkheid, zeker in grote steden, is uiteraard veel complexer. Maatschappelijke integratie kan alleen bereikt worden via vormen van representatie- en participatiedemocratie, met behoud van de historisch-culturele roeping van het grondgebied als basis voor goed samenleven. Wil men dus alle inwoners betrekken, dan moet men ook de definitie van „citizenship” verbreden (zie RvE in zijn „White Paper on Intercultural Dialogue” (2008): „Citizenship in the widest sense, is a right and indeed a responsibility to participate in the cultural, social and economic life and in public affairs of the community together with others”); dezelfde lijn spreekt professor Antonio Papisca over de „Nova Civitas”.

25.

Het door het FRA voorgestelde „Strategic EU Framework on Fundamental Rights” biedt een kader voor de invulling van de voormelde verbinding van de horizontale en verticale dimensies om zo te komen tot een daadkrachtige participatie, coöperatie en coördinatie. In lijn daarmee zou het FRA ook in staat moeten worden gesteld om te verifiëren of het beginsel van de rechtsstaat wordt toegepast en de grondrechten in de lidstaten worden nageleefd en om indien nodig aan de alarmbel te trekken.

26.

Het FRA evenals de Raad van Europa dienen voor bestendige aanbreng te zorgen van expertise, inzonderheid ook naar de RLA’s.

27.

De bescherming van de grondrechten dient expliciet het MLG-concept als uitgangspunt te krijgen.

28.

Regionale en/of lokale overheden dienen aangespoord om:

29.

Het Europees Comité van de Regio’s zou kunnen nagaan of de volgende voorstellen bijdragen tot de bescherming van de Europese rechtsstaat: