Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende markten in financiële instrumenten en tot wijziging van verordening (EMIR) betreffende otc-derivaten, centrale tegenpartijen en transactieregisters

(COM(2011) 652 final — 2011/0296 (COD))

2012/C 143/14

Algemeen rapporteur: de heer IOZIA

De Raad en het Europees Parlement hebben op respectievelijk 25 november en 15 november 2011 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de EU te raadplegen over het:

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende markten in financiële instrumenten en tot wijziging van Verordening [EMIR] betreffende otc-derivaten, centrale tegenpartijen en transactieregisters

COM(2011) 652 final - 2011/0296 (COD).

Het bureau van het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft op 25 oktober 2011 de afdeling Interne markt, productie en consumptie belast met de voorbereidende werkzaamheden ter zake.

Gezien de urgente aard van de werkzaamheden heeft het Comité tijdens zijn op 22 en 23 februari 2012 gehouden 478e zitting (vergadering van 22 februari) besloten de heer IOZIA als algemeen rapporteur aan te wijzen, en heeft het met 99 stemmen voor, bij 5 onthoudingen, onderstaand advies uitgebracht.

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1   Het EESC stemt in met de door de Commissie voorgestelde verordening en hoopt dat deze snel zal worden goedgekeurd om spaarders doeltreffender te beschermen en de daarin vervatte beginselen toe te passen op alle financiële instrumenten (1).

1.2   Het EESC is van mening dat met het voorstel voor een verordening wordt tegemoet gekomen aan de volgende doelstellingen:

1.3   De onderhavige verordening vergroot de markttransparantie en bevat enkele maatregelen die de fragmentatie tegengaan. Een uniforme toepassing van de regels vermijdt het risico – dat zeer groot is op de financiële markten – van regelgevingsarbitrage, en de eindgebruikers zullen gebaat zijn bij de verwachte daling van de transactiekosten (althans in theorie).

1.4   De Commissie zou in de wetgevingsvoorstellen die zij presenteert goed moeten benadrukken wat de voordelen zijn voor de verschillende partijen op wie de regels van toepassing zijn: individuele eindgebruikers van financiële diensten, kleine en middelgrote ondernemingen, exploitanten en de overheid.

1.5   Een algemene zaak waaraan de Commissie al haar steun zou moeten verlenen is een programma voor financiële educatie. Het EESC heeft dit idee onlangs in een initiatiefadvies opnieuw onder de aandacht gebracht (2).

1.6   Hoewel de kosten die voortvloeien uit de nieuwe verordening niet al te hoog lijken, zet het EESC vraagtekens bij de mogelijke impact op de macro-economische kosten voor het financieel stelsel, waarmee in de effectbeoordeling geen rekening lijkt te zijn gehouden. Met betrekking tot dit punt heeft het EESC al dikwijls geadviseerd "een grondig onderzoek in te stellen naar cumulatieve regelgevingsinitiatieven met het oog op de noodzakelijke maatregelen voor het financieel stelsel en de kapitaalmarkt. Een stabiele en doeltreffende regeling moet financiële stabiliteit en liquiditeit voor de reële economie in de hand werken" (3). Het EESC is ermee ingenomen dat de Commissie tot een dergelijk onderzoek heeft besloten, dat onontbeerlijk is om de totale impact van alle regelgevingsmaatregelen te begrijpen. Het hoopt dat de resultaten snel zullen worden gepubliceerd.

1.7   Het EESC wijst erop dat er een compatibiliteitsprobleem is tussen artikel 40 van de verordening (gedelegeerde handelingen) en artikel 290 VWEU. Het aantal, de inhoud en de bepalingen van de gedelegeerde handelingen stemmen niet overeen met wat in het Verdrag is voorzien, en plaatsen te veel thema's die van groot belang zijn voor de architectuur van de verordening, buiten het normale wetgevingsproces. Het EESC beveelt aan goed te bestuderen hoe artikel 40 en de betreffende bepaling uit het VWEU weer volledig op één lijn kunnen worden gebracht.

2.   De voorgestelde verordening

2.1   De financiële markten zijn de voorbije jaren ingrijpend veranderd. Nieuwe handelsplatformen en producten hebben hun intrede gedaan, en technologische ontwikkelingen zoals high frequency trading hebben het landschap herschapen.

2.2   De voorstellen zijn erop gericht de financiële markten efficiënter, veerkrachtiger en transparanter te maken én beleggers beter te beschermen. Met het nieuwe kader zullen de toezichthouders meer bevoegdheden krijgen en komen er duidelijke spelregels voor alle handelsactiviteiten.

2.3   Kernelementen van het voorstel

2.4   Versterkte transparantie: Dankzij de introductie van de OTF-categorie zullen de voorstellen de transparantie van handelsactiviteiten op de aandelenmarkten, waaronder ‘dark pools‧ (handelsvolumes of liquiditeiten die niet beschikbaar zijn op openbare platforms), ten goede komen. Vrijstellingen zouden enkel onder bepaalde omstandigheden worden toegestaan. De nieuwe faciliteit zal tevens voorzien in een nieuwe transparantieregeling voor de handel op niet-aandelenmarkten (bv. obligaties, gestructureerde financieringsproducten en derivaten). Dankzij de nieuwe vereisten om alle marktgegevens op één plaats samen te brengen, zullen beleggers bovendien zicht krijgen op alle handelsactiviteiten binnen de EU zodat zij een beter beredeneerde keuze kunnen maken.

2.5   Versterkte bevoegdheden voor toezicht en een strakker kader voor markten voor grondstoffenderivaten. De voorstellen zullen een versterkte rol en bevoegdheden voor toezichthouders betekenen. In overleg met de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA) en onder bepaalde omstandigheden zullen toezichthouders welbepaalde producten, diensten of praktijken mogen verbieden indien de belegger, de financiële stabiliteit of de ordelijke werking van de markten in gevaar komt.

2.6   Betere bescherming van de beleggers: De herziene MiFID bouwt voort op een uitgebreide reeks bestaande voorschriften en bevat strengere vereisten op het gebied van vermogensbeheer, beleggingsadvies en de verkoop van complexe financiële producten zoals gestructureerde producten. Om te vermijden dat belangenconflicten ontstaan, zal het voor onafhankelijke adviseurs en vermogensbeheerders verboden zijn betalingen aan derden te verrichten of van derden te ontvangen, of ander geldelijk voordeel te verwerven. Tot slot worden voor alle beleggingsondernemingen regels op het gebied van corporate governance en de verantwoordelijkheid van managers ingevoerd.

3.   Opmerkingen en overwegingen

3.1   Volgens gegevens van de Bank voor Internationale Betalingen is de nominale waarde van circulerende derivaten gestegen van 601 046 miljard dollar in december 2010 tot 707 569 miljard dollar in juni 2011 (BIS QuarterlyReview, december 2011).

3.2   Het nieuwe voorstel wil de efficiëntie, de integriteit en de transparantie van de markten verbeteren, met name van de minder gereglementeerde markten en dus de beleggers beter beschermen.

3.3   De laatste 20 jaar vond een explosieve toename plaats van wereldwijde transacties die de financiële markten met grote hoeveelheden liquiditeit voedden. Deze ongeziene groei, voornamelijk bepaald door kortetermijnspeculatie, hield geen gelijke tred met en werd niet gesteund door een overeenkomstige groei van de reële economie, de arbeidsmarkt en de lonen. Het EESC acht het verordeningsvoorstel nodig en geschikt om bij te dragen aan het beteugelen van zulke effecten op de markten.

3.4   Oorspronkelijk was het de taak van de financiële markten om de economische ontwikkeling te steunen door onevenwichtigheden in de informatie te beperken en zo een doelmatige toewijzing van de hulpbronnen te bevorderen. Zoals reeds opgemerkt, heeft de crisis een verkeerde werking van de markten aan het licht gebracht, waarin actoren reageerden op een andere logica dan die van de informatie-economie en de financiële markten uitsluitend voor speculatieve doeleinden op zeer korte en korte termijn gebruikten.

3.5   Onze markten zijn dus in zeer korte tijd overspoeld met liquiditeit en zijn gespeend gebleven van (en ontberen nog steeds) prikkels om de reële industrie, in plaats van de financiële, te begunstigen. Deze tendens ontwricht nog meer het natuurlijke verband tussen industrie en financiële markten, die met steeds ondoorzichtigere, abstractere en complexere instrumenten komen.

3.6   Speculatie behoort tot de marktlogica en is onlosmakelijk verbonden met de markt; ze garandeert liquiditeit en signaleert anomalieën. Daarentegen is speculatie op zeer korte termijn economisch en sociaal zinloos en draagt doorslaggevend bij aan het ontstaan van financiële zeepbellen. De huidige trend moet dringend omgebogen worden door de aandacht van de beleggers weer op reële groei te richten.

3.7   In dit kader biedt het verordeningsvoorstel zeker zinvolle maatregelen en instrumenten om aperte zwakheden en onevenwichtigheden in ons systeem het hoofd te bieden.

3.8   De nieuwe regelgeving voor effectenbeurzen onderwerpt alle onderhandelingsactiviteit aan explicietere voorschriften voor het functioneren. De diensten voor portefeuillebeheer, de advisering voor beleggen in effecten en het aanbod van financiële producten zijn aan strenge regels gebonden. De verwachte wettelijke bepalingen leggen nieuwe verplichtingen op in verband met de aansprakelijkheid van bestuurders en de herziening van de corporate governance. Dit zal van de tussenpersonen dus een flinke reorganisatie van hun bedrijfsvorm vergen. De verplichtingen die het nieuwe voorstel oplegt zijn volgens het EESC weliswaar zwaar, maar adequaat en strokend met de doelstellingen van de verordening.

3.9   Het verordeningsvoorstel introduceert systemen van georganiseerde handelsfaciliteiten (Organized Trading Facilities, OTF). Het EESC spreekt zich uit voor deze maatregel indien ze de integratie mogelijk maakt van verschillende handelssystemen waarvan verschillende tegenpartijen gebruikmaken. Dit systeem zal de markt in zijn geheel helpen om de kansen in kaart te brengen om diverse, met elkaar concurrerende, instrumenten te gebruiken, waarbij echter het beginsel van de optimale uitvoering moet gelden.

3.10   Het voorstel betreft bovendien de aan de toezichthouders toegekende speciale bevoegdheden inzake de verkoop aan cliënten van producten en diensten die de belangen van de beleggers ernstig kunnen schaden, alsook de stabiliteit van de markt.

3.11   Verder wordt het transparantiebeginsel niet alleen toegepast op de markten, maar ook op de toezichthouders. De bevoegde autoriteiten kunnen immers onderling informatie uitwisselen over de handel om eventueel en gevreesd marktmisbruik te vermijden. Het EESC juicht deze aspecten van het verordeningsvoorstel toe omdat het om belangrijke maatregelen gaat die de beleggers beter zullen beschermen.

3.12   Volgens gezaghebbende marktpartijen ‧is de nieuwe regelgeving van fundamenteel belang; zij zal de structuur van de Europese financiële markten veranderen." Er is bijvoorbeeld een intrinsiek systeemrisico waarmee rekening gehouden moet worden en dat in de recente financiële crisis aan het licht is getreden. Het faillissement van een bank kan de uitvoering van aangegane verplichtingen met otc-transacties op losse schroeven zetten en zich dus uitbreiden naar de tegenpartijen of andere instellingen. De nieuwe regelgeving beperkt het tegenpartijrisico van de otc-markt. Het verordeningsvoorstel zal een aanmerkelijke daling van het aantal onderhandse transacties tot gevolg hebben.

3.13   Een andere doelstelling van het voorstel waarover het EESC zeer te spreken is, is het streven naar het concentreren van gegevens over alle otc-transacties, en niet alleen de transacties met een centrale tegenpartij. De informatie zal beschikbaar worden gesteld aan de toezichthouders, die zo de markt doeltreffend in het oog kunnen houden. Momenteel is dit onmogelijk omdat de gegevens ontbreken. Maar voor deze aspecten schetst de verordening een open, niet vooraf gedefinieerde structuur. De exploitanten of de ESMA zullen bijvoorbeeld moeten besluiten welke types derivaten overgebracht worden naar een centrale tegenpartij. Daarom is het nu niet mogelijk om concreet te zeggen welk deel van de huidige handel deze weg zal volgen.

3.14   Een ander belangrijk aspect is dat de toekomstige Europese verordening geen aanwijzingen bevat over de opzet van de markt van de toekomstige centrale tegenpartijen. Het is dus mogelijk dat de bestaande structuren in de lidstaten zich uitbreiden, zoals de "Cassa di compensazione e garanzia" van de Italiaanse beurs, of dat er in Europa enkele grote organisaties ontstaan. Dit zijn slechts hypothesen, de verordening zwijgt hierover. Afgezien van de specifieke opzet daarvan is het niet overbodig er nog eens op te wijzen hoe belangrijk de aanpak van het risicobeheer is en de doeltreffendheid van de toezichtsregels om verdere desastreuze faillissementen te vermijden.

3.15   Voorts zou de standaardisering van de handel tot lagere kosten moeten leiden door deze onder te brengen bij centrale tegenpartijen. Concentratie zal dit effect ongetwijfeld hebben, maar er bestaat in dit verband geen zekerheid. Mits goed uitgevoerd zal de nieuwe verordening er wel toe leiden dat de risico's beter kunnen worden ingeschat, die kredietbemiddelaars in het recente verleden vaak onderschat hebben in hun zucht naar grotere volumes en kortetermijnwinst.

4.   Enkele punten van kritiek

4.1   Zorgwekkend is onder andere dat de uitvoeringskosten van deze verordening onderschat lijken en op een moment komen dat de financiële instellingen uit een oogpunt van regelgeving, rendement en kosten al onder druk staan. De financiële instellingen moeten efficiënt zijn en de economie steunen, maar ook een passend rendement behouden; de vrees bestaat dat deze kosten alleen op beleggers en cliënten kunnen worden afgewenteld. Het EESC meent dat gebruikers en ondernemingen, met name het mkb, in dat opzicht beschermd moeten worden.

4.2   Volgens de Commissie lopen de eenmalige nalevingskosten uiteen van 512 tot 732 miljoen euro, terwijl de permanente kosten 312 à 586 miljoen euro bedragen. Deze kosten lijken te zijn onderschat. De operationele kosten voor de oprichting van de technologische infrastructuur voor het toezicht op de vereisten in verband met de rapportage van gegevens zijn betwistbaar en dreigen alleen al het totale bedrag te overtreffen. Eindelijk heeft de Commissie een onderzoek gelast ter beoordeling van het totale effect van de gecumuleerde kosten ten gevolge van de nieuwe regelgeving, een zaak die het EESC al lang wenst en waar het al lang op aandringt. Om de gevolgen van de verordening voor termijnen en kosten ten volle te beseffen, moet het onderzoek op korte termijn worden voltooid en bekendgemaakt.

4.3   Als de algemene wijzigingen in de regelgeving de lasten blijven verzwaren en de financiële instellingen complexer blijven maken, zullen de instellingen belangrijke afwegingen gaan maken naar aanleiding van de vraag welke delen van hun bedrijfsvoering opgeheven moeten worden en of zij hun activiteiten naar een ander rechtsgebied moeten verplaatsen.

4.4   Terwijl velen zullen instemmen met het principe om risico's terug te dringen door meer transparantie, moeten we beter begrijpen wat de totale impact van de regelgeving is op het concurrentievermogen van Europa op de mondiale markt voor financiële diensten.

4.5   Onder verwijzing naar de grotere transparantie die uit de nieuwe regelgeving voortvloeit, is de vraag op zijn plaats wie er rechtstreeks en echt van de nieuwe maatregelen profiteren. Zeker zullen investeringsbanken en hedge funds van meer informatie de vruchten plukken, maar geldt dat ook voor de commerciële markten?

4.6   Het EESC vraagt zich af of de voor dark pools sterk prescriptieve regelgeving ook nadelig kan uitpakken voor de capaciteit van vermogensbeheermaatschappijen om optimaal te handelen voor rekening van de eigen cliënten (uiteindelijk kleine beleggers).

4.7   Eén van de doelstellingen van het verordeningsvoorstel is de financiële markten één te maken, te harmoniseren en te integreren. De kleine beleggers weten vaak maar weinig af van de financiële instrumenten die op de voor hen relevante markt beschikbaar zijn. Het EESC staat weliswaar achter de consolidatie van de verschillende handelsplatforms, maar tegelijkertijd beveelt het de Commissie aan haast te maken met programma's voor financiële educatie. Zonder degelijke voorbereiding en kennis bij de beleggers leidt de momenteel plaatsvindende harmonisatie misschien niet tot de verhoopte resultaten.

4.8   Een belangrijk gevolg van de nieuwe verordening is verder dat ze van toepassing is op meer activa-categorieën: het is de bedoeling dat ze tegelijk voor alle financiële instrumenten geldt, en niet alleen voor aandelen. De kern van deze verordening, te weten concurrerende handel op basis van clearing van genoteerde derivaten, heeft zeer belangrijke gevolgen voor de structuur van de markt. Sommige obligatiemarkten, die al op elektronische handelsplatforms actief zijn, komen waarschijnlijk het eerst in aanmerking voor een snelle ontwikkeling in dit verband.

4.9   Het voorstel voor een verordening vermeldt in artikel 40 een lange lijst met gedelegeerde handelingen die de Commissie kan vaststellen. De inhoud van deze handelingen is nogal ruim (om er maar enkele te noemen: vermelding van de bid-ask-noteringen, de soorten en omvang van de orders, de inhoud van de informatie die de gereglementeerde markten en investeringsmaatschappijen openbaar moeten maken voor elke categorie financieel instrument, enz.). Volgens het EESC is artikel 40 niet verenigbaar met artikel 290 VWEU, zoals gewijzigd en opgenomen in het Verdrag van Lissabon. In het Verdrag luidt het als volgt: "In een wetgevingshandeling kan aan de Commissie de bevoegdheid worden overgedragen niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking vast te stellen ter aanvulling of wijziging van bepaalde niet-essentiële onderdelen van de wetgevingshandeling." Gezien de inhoud van het verordeningsvoorstel die gedelegeerd kan worden, meent het EESC dat het om essentiële, en niet om marginale onderdelen gaat. Daarom is het van oordeel dat de in artikel 40 vermelde lijst met gedelegeerde handelingen overbodig en veel te lang is en niet met het VWEU strookt.

(1)  PB C 54 van 19.2.2011, blz. 44.

(2)  PB C 318 van 29.10.2011, blz. 24.

(3)  PB C 107 van 6 april 2011, blz. 21.