6.4.2011

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 107/1

---

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het thema „Toegang tot secundaire grondstoffen (schroot, oud papier enz.)” (initiatiefadvies)

2011/C 107/01

Rapporteur: de heer ZBOŘIL

Corapporteur: de heer GIBELLIERI

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft op 15 juli 2010 overeenkomstig artikel 29, lid 2, van zijn reglement van orde besloten een initiatiefadvies op te stellen over het thema

Toegang tot secundaire grondstoffen (schroot, oud papier enz.).

De adviescommissie Industriële reconversie (CCMI), die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 13 januari 2011 goedgekeurd.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 16 en 17 februari 2011 gehouden 469e zitting (vergadering van 16 februari) onderstaand advies uitgebracht, dat met 88 stemmen vóór, bij 1 onthouding, werd goedgekeurd.

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1   Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) is zeer ingenomen met de analyses van de afzonderlijke brancheorganisaties, waarin de huidige situatie wordt beschreven en aannemelijke toekomstscenario's worden geschetst die op de markt voor secundaire grondstoffen zouden kunnen leiden tot ernstige onevenwichtigheden in vraag en aanbod.

1.2   Het EESC wijst erop dat sommige landen (VS, China) de beschikbaarheid van grondstoffen beschouwen en benaderen als een zaak van strategisch belang. Uiteraard volgen deze landen voor secundaire grondstoffen eenzelfde strategische benadering. Het EESC is er dan ook zeer over te spreken dat het DG Milieu efficiënt gebruik van grondstoffen heeft aangemerkt als topprioriteit.

1.3   De toegang tot grondstoffen en de materiaalstromen daarvan verschillen aanzienlijk per bedrijfstak, afhankelijk van de aard van de specifieke grondstoffen die een bedrijfstak nodig heeft en de doeleinden waar deze stoffen traditioneel voor worden gebruikt. Voor sommige sectoren, zoals de glas- en staalindustrie, volstaan duidelijke prikkels om ervoor te zorgen dat bestaande systemen en productieprocessen beter op elkaar afgestemd en in evenwicht gebracht worden, teneinde te bewerkstelligen dat grondstoffen efficiënter worden gebruikt. Het EESC waarschuwt wel dat die prikkels noch de omvang noch de kwaliteit van de werkgelegenheid in de recycling- en procesindustrie mogen aantasten.

1.4   Grote hoeveelheden ingezamelde secundaire grondstoffen worden momenteel geëxporteerd, hoewel de Europese basis- en procesindustrie er grote behoefte aan heeft. Dit vormt een ernstige bedreiging voor de werkgelegenheid in de hele procesindustrie.

1.5   Als de inzameling van specifieke afvalstoffen te grote hoeveelheden materialen oplevert, wordt een deel van het afval vaak ongesorteerd doorverkocht, zonder dat verdere verwerking heeft plaatsgevonden en zonder de garantie dat de stoffen uiteindelijk in de EU zullen worden hergebruikt.

1.6   Helaas zijn illegale praktijken aan de orde van de dag om het rechtstreekse toezicht op omvangrijke materiaalstromen van secundaire grondstoffen te omzeilen. Zo wordt bijvoorbeeld bij het vervoer van bepaalde secundaire grondstoffen vaak gebruik gemaakt van valse douaneaangiften waarin deze afvalstoffen worden aangemerkt als tweedehandsgoederen, om de afvaltransportverordening te ontduiken.

1.7   Op deze manier levert de door de Europese belastingbetaler gefinancierde inzameling van bepaalde afvalstoffen niet de beoogde voordelen op, maar wordt het concurrentievermogen van de betrokken sectoren aangetast doordat de aanvoer van secundaire grondstoffen ten gevolge van de ongeoorloofde praktijken wordt beperkt of onnodig duur wordt.

1.8   Daar staat tegenover dat de talrijke specifieke regels m.b.t. recycling duidelijk geen samenhangend geheel vormen. Ze betreffen afzonderlijke, losse aspecten van afvalinzameling en recycling en gaan voorbij aan de marktwerking waaraan de systemen en processen onderworpen zijn.

1.9   Ook de Reach-verordening levert sommige recyclingondernemingen problemen op, omdat geen duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen afgedankte goederen (afval) en tweedehandsgoederen. De goede bedoelingen achter deze verordening hebben daarom wat dit betreft helaas niet het beoogde effect. Sommige sectoren, zoals de papierindustrie, hebben al een manier gevonden om de impasse te doorbreken, maar andere zijn nog steeds op zoek naar werkbare oplossingen. Dit is een belangrijk voorbeeld van incoherentie in het wetgevingskader waarvoor het bedrijfsleven vooraf al had gewaarschuwd!

1.10   De discrepanties tussen de marktwerking en het bestaande regelgevingskader moeten uitvoerig worden geanalyseerd om meer evenwicht te creëren. Een mogelijke oplossing zou zijn om uitvoerrechten in te voeren teneinde te voorkomen dat waardevolle stoffen verloren gaan. Dergelijke maatregelen moeten uiteraard in overeenstemming zijn met de regels van de WTO. De EU zou wellicht met de WTO moeten onderhandelen over een noodregeling met heldere en transparante voorwaarden inzake exportbeperkingen/-heffingen voor afvalstoffen van strategisch belang.

1.11   Een andere mogelijkheid vormen flexibele recyclingdoelstellingen op basis van de marktontwikkeling: als de markt inzakt (afnemende vraag) zouden de doelstellingen moeten worden afgezwakt, bij een oplevende markt (grote vraag) zouden de doelstellingen moeten worden aangescherpt. Tegelijk zou moeten worden nagedacht over slimme manieren om de werkgelegenheid ongeacht de conjuncturele situatie in de hele waardeketen in relevante sectoren (zoals verpakkingsafval en papier) boven bepaalde kritieke niveaus te houden.

1.12   Nog een andere optie is om recyclingdoelstellingen/-quota vast te stellen op basis van de hoeveelheden afval die binnen de EU kunnen worden hergebruikt, waarvan het afval dat buiten de EU wordt verkocht en niet in installaties binnen de EU kan worden benut, geen deel uitmaakt. In dat geval zouden deze doelstellingen/quota echter eveneens moeten worden afgestemd op de huidige in de EU aanwezige recyclingcapaciteit.

1.13   Het EESC staat pal achter het pleidooi van het bedrijfsleven bij de EU voor een alomvattend en consistent beleid met het oog op een langdurige en duurzame toegang tot grondstoffen en dito gebruik van hulpbronnen. Zo'n beleid zou Europese ondernemingen ertoe moeten aanzetten om hulpbronnen van „wieg tot wieg” (cradle to cradle) te gebruiken. Recycling moet worden gestimuleerd door inzamelingsinfrastructuur te verbeteren, rechtszekerheid en gelijke randvoorwaarden voor alle stakeholders te creëren, en onnodige administratieve obstakels uit de weg te ruimen. Dit zijn essentiële vereisten, waarmee in alle desbetreffende verordeningen, richtlijnen en besluiten op evenwichtige en consistente wijze rekening zou moeten worden gehouden.

1.14   Op grond van de Europese afvalstoffenregelgeving heeft iedereen die bij afvalstromen is betrokken bepaalde wettelijke verplichtingen. Overheden moeten eisen en streng erop toezien dat alle partijen hun verantwoordelijkheid in dezen ook daadwerkelijk nakomen. Voorlichtingscampagnes en opleidingsprogramma's zijn onmisbare instrumenten om de met name in de internationale handel opduikende illegale praktijken van sommige onbehoorlijke marktpartijen te bestrijden.

1.15   In alle afzonderlijke onderdelen van het EU-klimaatbeleid zouden de milieuvoordelen van secundaire grondstoffen in aanmerking moeten worden genomen en inconsistentie zou moeten worden tegengegaan. Zo houdt de EU-regeling voor de handel in emissierechten geen rekening met energie- en CO2-besparingen t.g.v. het gebruik van herbruikbare grondstoffen in andere industriële sectoren en de bouw, waardoor die sectoren met onnodige extra kosten worden opgezadeld.

1.16   Tot slot zou het beheer van een dergelijk complex kader gepaard moeten gaan met serieus en permanent sociaal overleg om in de betrokken waardeketens het ontstaan van nieuwe kwaliteitsbanen te bevorderen.

2.   Inleiding

2.1   Een langdurige toegang tot en het duurzame gebruik van grondstoffen vormen belangrijke punten uit het duurzaamheidsbeleid van de EU en zijn essentieel voor het huidige en toekomstige concurrentievermogen van de Europese productie-industrie. (1) De toeleveringsketens van zowel primaire als secundaire grondstoffen zijn volwaardige economische sectoren die zorgen voor werkgelegenheid en welvaart in Europa. Recycling is een economische activiteit die in de EU goed is voor een significant percentage van het BBP. Bij de inzameling van afgedankte materialen en producten zijn burgers, gemeenten en overheidsinstanties betrokken. Zij hebben geïnvesteerd in efficiënte systemen als antwoord op de groeiende vraag naar bestendige duurzaamheid.

2.2   Beseft moet worden dat primaire en secundaire grondstoffen complementair zijn: het gebruik van secundaire grondstoffen is een eco-efficiënte manier om waardevolle hulpbronnen opnieuw economisch te benutten, maar aan de groeiende vraag naar hulpstoffen (papier, metalen en mineralen) kan in het algemeen (nog) niet met secundaire grondstoffen alléén worden voldaan. Primaire en secundaire grondstoffen zijn beide nodig en dus complementair. De verbetering van inzamelingssystemen en het gebruik van secundaire grondstoffen in de EU zullen eraan bijdragen dat de doelstellingen van de Europa 2020-strategie kunnen worden gehaald.

2.3   Het bedrijfsleven dringt bij de EU aan op een alomvattend en consistent beleid voor langdurige en duurzame toegang tot grondstoffen en dito gebruik van hulpbronnen. Zo'n beleid zou Europese ondernemingen ertoe moeten aanzetten om hulpbronnen van „wieg tot wieg” (cradle to cradle) te gebruiken. Het grondstoffeninitiatief, de thematische strategie inzake afvalpreventie en afvalrecycling, de thematische strategie voor het duurzame gebruik van natuurlijke hulpbronnen, en het kerninitiatief van Europees commissaris Potočnik voor een efficiënt gebruik van hulpbronnen hangen allemaal met elkaar samen en zouden onderling consistent moeten zijn en geïntegreerd moeten worden. Ook initiatieven zoals het programma voor duurzame consumptie en productie, de Kaderrichtlijn afvalstoffen en andere beleidsinitiatieven inzake recycling en hulpbronnen, zouden in aanmerking moeten worden genomen.

3.   De materiaalstromen van de belangrijkste secundaire grondstoffen  (2)

3.1   Afvalstoffen als ferro- en non-ferroschroot, oud papier en karton en oud glas zijn traditionele recyclingstoffen en worden al sinds zeer lange tijd gerecycled. Dat gebeurt in een min of meer gesloten kringloop. De betrokken industriële sectoren kunnen niet overleven zonder een constante aanvoer van teruggewonnen materialen en afgedankte goederen. Andere afvalstoffen, waaronder plastic, worden nog maar sinds relatief korte tijd gerecycled en de desbetreffende hergebruikprocessen eindigen niet altijd in een gesloten kringloop, zoals bij de traditionele recyclingstoffen het geval is.

3.2   De recyclingeigenschappen van de belangrijkste secundaire grondstoffen zijn bepalend voor hoe de materiaalstromen daarvan eruit zien en welke spelers bij de waardeketens betrokken zijn.

3.2.1   IJzer- en staalschroot: in het algemeen omvat de recycling van ijzer- en staalschroot de volgende processen: inzamelen, sorteren, balen persen, pakketteren, snijden, versnijden, shredderen en/of sterken, en uiteindelijk versmelten (in staalfabrieken). Ferrometaalschroot wordt gescheiden of gemengd ingezameld, gesorteerd op schrootplaatsen en verkocht aan schrootverwerkingsbedrijven of rechtstreeks naar staalfabrieken gebracht. Na aankomst bij een schrootverwerkingsbedrijf worden verschillende soorten metalen uit het schroot gehaald en klaargemaakt voor shredding/sterking. Die laatste twee processen zijn vaak nodig om de materialen verder te kunnen scheiden. Van roestvrij staal worden de grotere stukken gescheiden ingezameld of gesorteerd op schrootplaatsen alvorens te worden geshredderd. Kleinere stukken roestvrij staal worden van de rest van het schroot gescheiden in meerfaseprocessen. IJzer- en staalschroot gaat in staalfabrieken meestal direct de smeltovens in.

3.2.1.1   De Europese staalrecycling (verwerkingstak) is een vrij geconcentreerde sector: zeven ondernemingen leveren zo'n 40 % van al het staalschroot dat naar staalfabrieken gaat. Volgens het Internationaal bureau van oude materialen en afvalstoffen (BIR) en de Europese federatie voor ferroterugwinning en -recycling (EFR) zijn er in de EU-27 ongeveer 42 000 schrootplaatsen. De schrootsector schat dat circa 250 daarvan grote ondernemingen zijn en 9 000 middelgrote tot grote ondernemingen die meer dan 120 000 ton per jaar verwerken, en dat de resterende ongeveer 36 000 ondernemingen tot het mkb behoren.

3.2.1.2   Inzamelingssystemen kunnen per type product en per land verschillen. Grote afgedankte goederen en afvalstoffen die in grote hoeveelheden voorkomen, zoals bepaald bouw- en sloopafval, worden meestal rechtstreeks naar schrootplaatsen of schrootverwerkingsbedrijven gebracht. Op grond van zowel de autowrakken- als de AEEA-richtlijn zijn de producenten verantwoordelijk voor terugwinning, dus ook voor de inzameling van schroot. Kleinere producten (zoals verpakkingen) worden door de lokale overheden ingezameld. In dit geval is de inzameling dus niet in handen van de metaalschrootsector, hoewel die wel een aantal initiatieven heeft genomen voor de recycling van drankblikjes, bijv. de aanleg van inzamelingscentra en schrootterminals, waar stalen en aluminiumblikjes worden gesorteerd en in balen geperst om vervolgens naar verwerkingsbedrijven of raffinaderijen te worden getransporteerd.

3.2.1.3   Schroot is een van de weinige secundaire grondstoffen die naar verwachting permanent in Europa beschikbaar zullen blijven en waarvan er zelfs een klein overschot zal zijn. Al decennia lang wordt in de EU schroot verhandeld, geïmporteerd uit en geëxporteerd naar derde landen. Het is lastig de totale omvang van de schroothandel binnen de EU in te schatten. De import en export werd in 2008 geraamd op 5,3 resp. 12,9 miljoen ton per jaar, en het totale schrootverbruik op 112 miljoen ton per jaar.

3.2.2   Non-ferroschroot en ander afval met non-ferrometalen onderscheidt zich met name in de volgende opzichten van ijzer- en staalschroot: (a) veel meer verschillende soorten metalen, (b) veel meer beschikbare bronnen en (c) een veel groter aantal methoden waarvan gebruik moet worden gemaakt om de afzonderlijke metalen te scheiden en aan het afval te onttrekken. De belangrijkste non-ferrometalen die in grote hoeveelheden worden ingezameld zijn aluminium, zink, lood en koper. Maar ook bijvoorbeeld tin en edelmetalen kunnen met de juiste methoden aan afvalstoffen worden onttrokken.

3.2.2.1   De inzamelingssystemen zijn dezelfde als of lijken op de systemen voor de inzameling van ferroschroot. Maar terwijl geavanceerde technologieën worden toegepast om uit afgedankte goederen (autowrakken, AEEA) metaalschroot van goede kwaliteit te halen, worden de voornaamste non-ferrometalen in grote hoeveelheden uit afval „gewonnen” en hergebruikt.

3.2.2.2   As en slakken zijn belangrijke bronnen voor de terugwinning van non-ferrometalen. Daarvoor zijn echter speciale technieken vereist. In mijnresiduen en oude mijngebieden in de EU zijn nog enorme onaangeboorde hoeveelheden non-ferrometalen te vinden. Hoewel mijnafval (3) niet onder de algemene Europese afvalstoffenwetgeving valt, zou ook deze bron van secundaire grondstoffen in aanmerking moeten worden genomen als hergebruik economisch haalbaar is.

3.2.3   Oud papier: in de papierindustrie spelen hernieuwbare hulpstoffen en hergebruik sinds het ontstaan van deze sector een essentiële rol – helemaal in het begin werden ingezamelde vodden gebruikt als secundaire grondstof voor de papierproductie. Papierrecycling is vooralsnog vrij eenvoudig en inmiddels wordt kringlooppapier het meest gebruikt. Net als bij ferrometalen zijn er twee belangrijke bronnen: industrieel oud papier (o.a. afkomstig uit de grafische en verpakkingsindustrie) en gemeentelijk oud papier (voornamelijk afkomstig van consumenten). Oud papier moet voordat het wordt hergebruikt bij voorkeur al in verschillende soorten zijn onderverdeeld en moet daarom van huisvuil worden gescheiden en grof gesorteerd worden.

3.2.3.1   De recente recessie heeft ingrijpende gevolgen gehad voor de materiaalstromen: in 2009 daalde het gebruik van oud papier met 7,6 % tot 44,9 miljoen ton. Voor het eerst werd ook minder oud papier ingezameld (een afname van 3,6 % tot 56,6 miljoen ton), terwijl het papierverbruik met 10,1 % verminderde. De export van oud papier naar landen buiten de EU (m.u.v. Noorwegen en Zwitserland) bleef stijgen en bereikte de 12,8 miljoen ton. 96,3 % daarvan was bestemd voor de Aziatische markt. Het grootste deel daar weer van (71,4 % van de Europese export) ging naar China. Ten gevolge van deze uitzonderlijke ontwikkelingen steeg in 2009 het recyclingpercentage tot een recordhoogte van 72,2 % (66,7 % in 2008). Als de economie zich herstelt, zou het kunnen dat dit cijfer zich tijdelijk in omgekeerde richting beweegt, omdat de recyclingsector niet meteen kan voldoen aan een weer toenemend papierverbruik. Nieuwe ontwikkelingen in de productieprocessen hebben ertoe geleid dat de vezels die in de papierindustrie in de CEPI-landen worden gebruikt, voor 44,2 % bestaan uit oud papier en voor 40,4 % uit houtpulp.

3.2.4   Oud glas: glas kan meermaals voor 100 % worden gerecycled zonder dat de nieuwe glazen producten van mindere kwaliteit zijn. Het ingezamelde oud glas wordt dus gebruikt om nieuw glas van dezelfde kwaliteit te maken. Glas is daarom een echt cradle-to-cradle-materiaal. Van wel 90 % van al het oude glas kunnen nieuwe glazen verpakkingen worden gemaakt. De enige echte beperkingen aan de recycling van oud glas vormen momenteel de ingezamelde hoeveelheid en de beschikbaarheid ervan in Europa.

3.2.4.1   De terugwinning van oud glas ziet er vrij overzichtelijk uit: het meeste oud glas bestaat uit verpakkingsafval (gebruikte glazen verpakkingen) en een klein deel uit bouwafval (vlakglas). In de EU-27 wordt gemiddeld 65 % van al het glazen verpakkingsmateriaal ingezameld voor recycling. In 2008 stond dit percentage in Europa (incl. Noorwegen, Zwitserland en Turkije) voor bijna 11,5 miljoen ton oud glas.

3.2.4.2   De grote uitdaging voor de glasrecyclingsector is om de resterende 7 miljoen ton glas die in 2008 op de markt kwam maar niet werd gerecycled, wél gerecycled te krijgen. Het is dan ook van het allergrootste belang om de recycling in de EU te verbeteren en steun te verlenen voor gedegen recyclingsystemen.

3.2.4.3   De inzameling en recycling van vlakglas en glas afkomstig uit autowrakken staat nog in de kinderschoenen. Daardoor vormen deze waardevolle hulpstoffen nog altijd een grote belasting voor het milieu.

3.2.5   Plasticafval: ongeveer 25 % van al het vaste afval op stortplaatsen bestaat uit plastic. Omdat plastic maar zeer langzaam wordt afgebroken, duurt de ontbinding ervan op stortplaatsen erg lang. De verbranding van plastic voor energieopwekking dient in speciale installaties te gebeuren omdat daarbij grote hoeveelheden schadelijke stoffen vrijkomen.

3.2.5.1   De voornaamste verbruikers van plastic en tevens grootste„producenten” van plasticafval zijn: de verpakkingsindustrie (38,1 %), particuliere huishoudens (22,3 %) en de bouw (17,6 %). Van al het plasticafval dat (potentieel) kan worden ingezameld bestaat meer dan 80 % uit verpakkingsmateriaal dat afkomstig is uit de distributiesector en de detailhandel. Plasticafval in gemengd huisvuil blijkt een van de soorten afval te zijn die het moeilijkst zijn in te zamelen en te verwerken. In de bouw wordt het meeste plastic voor langetermijntoepassingen gebruikt.

3.2.5.2   Sommige soorten plasticafval zijn niet geschikt voor recycling, bijv. verpakkingen van levensmiddelen of plastic dat is gemengd met andere materialen. In deze gevallen zouden de kosten om het verontreinigde plastic te zuiveren meer bedragen dan de waarde van de producten, omdat voor een dergelijk reinigingsproces zeer veel energie nodig is. Dit plasticafval kan echter wel worden gebruikt voor energieopwekking.

3.2.5.3   De EU-27 is een netto-exporteur van resten en afval van kunststoffen. Sinds 1999 neemt het verschil tussen de import en export daarvan constant toe. Na een lichte groei tussen 1999 en 2002 schoot de export tussen 2002 en 2006 de hoogte in en bereikte de 2,1 miljoen ton. De import steeg tussen 1999 en 2006 van 55 000 ton naar 256 000 ton.

3.2.5.4   De grondstoffen die in de EU voor de productie van polyesterstapelvezels worden gebruikt, bestaan voor 70 % uit gerecycled polyethyleentereftalaat (PET). Het is dus essentieel dat er voldoende polyester flessen beschikbaar zijn. De Europese producenten kampen momenteel echter met grote problemen omdat handelaars PET-flessen steeds vaker in snippers of balen verschepen naar het Verre Oosten, met name China. Dat land is zijn importbeperkingen voor PET-afval aan het opheffen waardoor de uitstroom van deze belangrijke secundaire grondstof uit de EU alleen maar zal toenemen.

4.   Rechtskader voor recycling

4.1   Directe regelgeving in de EU

4.1.1   Recycling moet worden gestimuleerd door inzamelingsinfrastructuur te verbeteren, rechtszekerheid en gelijke randvoorwaarden voor alle stakeholders te creëren, en onnodige administratieve obstakels uit de weg te ruimen. Dit zijn essentiële vereisten, waarmee in alle desbetreffende verordeningen, richtlijnen en besluiten op evenwichtige en consistente wijze rekening zou moeten worden gehouden. Hoewel met de Kaderrichtlijn afvalstoffen (2008/98/EG) de goede richting is ingeslagen, moet dit worden beschouwd als slechts een eerste stap die regelmatig aan de werkelijkheid moet worden getoetst en indien nodig beter daarop moet worden afgestemd.

4.1.2   Andere belangrijke wetgevingsbesluiten zijn Richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval in haar huidige vorm, Richtlijn 2000/53/EG betreffende autowrakken, Verordening (EG) nr. 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen, en Richtlijn 2002/96/EG betreffende afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA). In deze Richtlijnen zijn willekeurige recyclingdoelstellingen vastgelegd die de markt voor secundaire grondstoffen verstoren. Omdat dit rechtskader bijna permanent wordt gewijzigd en aangepast, dient constant in de gaten te worden gehouden wat de gevolgen ervan zijn.

4.2   Indirecte regelgeving: terugwinning en recycling zijn niet alleen onderworpen aan de - zeer gevarieerde - afvalstoffenwetgeving, maar ook aan de beperkingen en controles die voortvloeien uit de wetgeving voor specifieke industriële sectoren of het bedrijfsleven in het algemeen. De grootste impact in dit verband hebben de Reach-verordening (EG 1907/2006) en het EU-klimaatbeleid.

4.2.1   Afvalstoffen vallen weliswaar niet onder de Reach-verordening, maar voor teruggewonnen producten of mengsels van stoffen kan dit wel het geval zijn zo gauw ze aan de „einde-afvalcriteria” voldoen. De Commissie heeft getracht een oplossing te vinden voor de problemen die daardoor kunnen ontstaan. De betrokken technische werkgroepen hebben min of meer afdoende voorstellen gedaan om eventuele impasses te doorbreken, maar er blijft soms nog sprake van onzekere situaties. Het gemeenschappelijk onderzoekscentrum van de Commissie in Sevilla (IPTS) heeft in dit verband nuttig onderzoek verricht en ook met de bij het ECHA beschikbare informatie zouden de nog bestaande problemen kunnen worden opgelost. Toch is er nog altijd het risico dat stoffen moeten worden geregistreerd, zelfs als dat helemaal geen nut kan hebben.

4.2.2   Het EU-klimaatbeleid beoogt de invoering van een reeks stimulerende maatregelen te vereenvoudigen die moeten leiden tot een consistente en definitieve maatschappelijke overstap van primaire fossiele brandstoffen op alternatieve energiebronnen. Dit beleid bestaat uit afzonderlijke onderdelen, waarvan wordt gezegd dat ze zijn geïntegreerd. Helaas ontbreekt die beweerde samenhang meestal in de praktijk. Een aantal onderdelen van het EU-klimaatbeleid heeft ingrijpende gevolgen voor ondernemingen die zich bezighouden met terugwinning en recycling: de herziene EU-regeling voor de handel in emissierechten voor de periode „na Kyoto” hindert de bezitters van productie-installaties, omdat voor een administratieve benadering is gekozen en al toewijzingen zijn vastgesteld voor de jaren 2013-2020. Bovendien zal de geleidelijke invoering van een veilingsysteem de inkomstenbronnen van die bezitters droogleggen, waardoor zij in de toekomst nog minder geld zullen hebben om productieprocessen koolstofarmer te maken. Voorts houdt de EU-regeling voor de handel in emissierechten geen rekening met energie- en CO2-besparingen t.g.v. het gebruik van herbruikbare grondstoffen in andere industriële sectoren en de bouw.

4.2.3   Ook de Richtlijn inzake hernieuwbare energie leidt tot de nodige problemen. Vanwege de stormloop op hernieuwbare energiebronnen en de enorme, onevenredige subsidies voor het gebruik daarvan, is het risico reëel dat grote hoeveelheden teruggewonnen secundaire grondstoffen (allerlei soorten biomassa, oud papier) niet voor de productie van nieuwe materialen, maar voor energie- en warmteopwekking worden gebruikt. Dergelijke risico's zouden gedegen moeten worden onderzocht en adequaat tot een minimum moeten worden beperkt als het de bedoeling is de beschikbaarheid van secundaire grondstoffen waar mogelijk op peil te houden of zelfs te vergroten. Zo dient de definitie van „biomassa” onder de loep genomen en indien nodig aangescherpt te worden om misbruik ervan met het oog op de opwekking van hernieuwbare energie te voorkomen. Marktverstorende subsidies leiden er soms zelfs toe dat primaire grondstoffen (hout) simpelweg worden verbrand!

4.2.4   Op grond van de Europese afvalstoffenregelgeving heeft iedereen die bij afvalstromen is betrokken, bepaalde wettelijke verplichtingen. Overheden moeten eisen en streng erop toezien dat alle partijen hun verantwoordelijkheid in dezen ook daadwerkelijk nakomen. Voorlichtingscampagnes en opleidingsprogramma's zijn onmisbare instrumenten om de met name in de internationale handel opduikende illegale praktijken van sommige onbehoorlijke marktpartijen te bestrijden.

5.   Waardeketens en spelers in de belangrijkste stromen secundaire grondstoffen

Uit de beschrijvingen in hoofdstuk 3 valt eenvoudig te concluderen dat er grote verschillen voorkomen tussen de diverse stromen secundaire grondstoffen. Sommige daarvan functioneren bijna vanzelf omdat er van oudsher al efficiënte systemen voor de inzameling, voorbehandeling en verwerking (m.i.v. sorteren) van de desbetreffende afvalstoffen bestaan, die daarna aan grote productie-installaties worden aangeboden. Aan de hand van een aantal aspecten kunnen potentiële risico's voor terugwinning en recycling worden beschreven alsmede manieren om die uit de weg te gaan.

5.1   De commerciële waarde van een secundaire grondstof is een doorslaggevende factor die van invloed is op de uiteindelijke beschikbaarheid ervan. Inzameling en voorbehandeling zijn tamelijk goedkoop als sprake is van geconcentreerde stromen afvalstoffen (schroot, oud glas en oud papier). De desbetreffende secundaire grondstoffen blijven dan vrij goed beschikbaar tegen een redelijke prijs. Een gesloten kringloop is in dit geval geheel onderworpen aan de marktwerking. Aan de andere kant worden steeds meer afvalstoffen niet voor de markt gerecycled, maar alleen om te voldoen aan de EU-afvalstoffenregels. Het meeste verpakkingsafval, elektronisch en elektrisch afval en biologisch afbreekbaar afval wordt verwerkt om te beantwoorden aan in diverse richtlijnen vastgelegde doelstellingen.

5.1.1   De productie van secundaire grondstoffen uit deze afvalstoffen is op de wereldmarkt economisch niet haalbaar. Ze worden ingezameld, gesorteerd en verwerkt om uitvoering te geven aan uitvoerige regelgeving inzake producentenverantwoordelijkheid of omdat daar rechtstreeks subsidies voor worden verleend. In beide gevallen betaalt de Europese burger voor deze processen, hetzij als belastingbetaler, hetzij als consument.

5.1.2   Europa genereert zo een hele voorraad secundaire grondstoffen, die eenvoudig op elk moment voor elke speler op de wereldmarkt toegankelijk zijn als mondiaal de vraag naar een van die stoffen stijgt. Grote hoeveelheden ingezamelde, onverwerkte afvalstoffen worden zo geëxporteerd, voornamelijk naar Azië. Omdat de wereldmarkt veranderlijk is, zijn ook de prijzen niet stabiel. Bevindt de markt zich in een dip, dan stapelen de teruggewonnen secundaire grondstoffen zich op, aangezien de recyclingdoelstellingen moeten worden gehaald. Dit leidt binnen de EU tot ernstige marktverstoringen.

5.1.3   Europese recyclingbedrijven moeten voor de bouw van hun installaties veel meer investeren dan hun Aziatische concurrenten, omdat ze overcapaciteit dienen te hebben én moeten voldoen aan strengere technologische normen. Als vervolgens de wereldmarkt voor grondstoffen opleeft, wordt hun dure capaciteit niet benut, omdat de ingezamelde afvalstoffen Europa dan onverwerkt verlaten. Daarom is het dringend nodig de afvalstoffenregelgeving beter af te stemmen op de bewegingen op de wereldgrondstoffenmarkt, teneinde marktverstoringen te voorkomen en secundaire grondstoffen voor Europese ondernemingen toegankelijker te maken.

5.1.4   De illegale of semi-illegale handel in secundaire grondstoffen zou aan banden kunnen worden gelegd door strikt de overlegging van internationaal erkende kwaliteitscertificaten te eisen (bijv. certificaten die zijn gebaseerd op ISO-normen) van samenwerkingspartners van buiten de EU die secundaire grondstoffen ontvangen. Verder zouden de lidstaten ook alle noodzakelijke wettelijke maatregelen moeten nemen om de legale herkomst te controleren van ingezameld afval als daaraan wordt getwijfeld.

5.1.5   Aangezien grondstoffenbeleid in veel delen van de wereld wordt beschouwd als een zaak van strategisch belang, zouden met EU-steun voor de waardeketens in hun geheel (m.n. voor secundaire grondstoffen van hoge - premium - kwaliteit) veel problemen die samenhangen met de beschikbaarheid van secundaire grondstoffen kunnen worden opgelost. Daarvoor is het wel noodzakelijk dat de Europese definitie van secundaire grondstoffen wordt herzien en wordt vastgelegd wat secundaire grondstoffen „van hoge kwaliteit” zijn.

5.2   Weldoordachte recycling móet positieve milieugevolgen hebben voor alle grote industrieën die aanzienlijke hoeveelheden secundaire grondstoffen gebruiken, óók als geavanceerde verwerkingstechnologieën worden toegepast voor gecompliceerde afvalstromen. Gewoonlijk daalt dankzij de benutting van secundaire grondstoffen het totale energieverbruik, soms zelfs tot een fractie van het verbruik waarvan sprake zou zijn als gedolven/geoogste grondstoffen zouden zijn gebruikt. Dat betekent tevens een lagere CO2-uitstoot, vaak lagere gasemissies enz. Omdat afvalstromen vaak niet zuiver zijn, wordt echter wel dikwijls nieuw afval gegenereerd, dat weer moet worden verwerkt, en soms moet gebruik worden gemaakt van installaties om afvalwater grondig te reinigen. Gecompliceerde afvalstromen kennen ook hogere voorbehandelings- en verwerkingskosten, die het recyclingproces er eveneens duurder op maken.

5.3   Concurrentie om secundaire grondstoffen buiten de recyclingsector houdt voor die sector een groot risico in (zie par. 4.2.3). De concurrentieverhoudingen zijn nl. zeer verstoord door subsidies die een totaal ander doel dienen en die de grondstoffenmarkten ernstig kunnen ontregelen. De papierindustrie kan zowel wat betreft houtpulp (haar belangrijkste grondstof) als oud papier (haar op één na belangrijkste grondstof) competitief niet op tegen energie- en warmtecentrales die gebruik maken van hernieuwbare energiebronnen en daarvoor subsidies krijgen. Er zijn dan ook adequate beschermingsmaatregelen nodig om de toegang tot de belangrijkste grondstoffen veilig te stellen. Zonder dergelijke maatregelen dreigt groot gevaar voor een van de voornaamste industrieën van de EU. Als de productie van secundaire grondstoffen van hoge kwaliteit ondersteund gaat worden, zal dit tevens leiden tot een grotere vraag naar arbeidskrachten, hetgeen positieve sociale gevolgen zal hebben in een tijd waarin het gebruik van secundaire grondstoffen een crisis doormaakt.

---

(1)  EESC-advies over het Grondstoffeninitiatief: behoeften aan groei en werkgelegenheid in Europa, PB C 277 van 17 november 2009, blz. 92

(2)  Gegevens voor het merendeel geput uit studies over afvalstoffen of aanverwante onderwerpen van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (http://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/) en statistisch materiaal van de sector zelf.

(3)  Op mijnafval is Richtlijn 2006/21/EG van toepassing.

---