29.5.2010   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 140/12

(1)

Op 26 april 2010 heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Duitsland voor de periode 2009-2013 behandeld.

(2)

Na onder invloed van de daling van de uitvoer rond de jaarwisseling 2008/2009 sterk te zijn gekrompen, heeft het reële bbp zich medio 2009 dankzij een expansief beleid en een opleving van de buitenlandse vraag krachtig hersteld. De broosheid van het huidige economische herstel werd evenwel aangetoond door een nieuw verlies aan dynamiek naar het einde van 2009 toe. De arbeidsmarkt is tot dusver veerkrachtig gebleven, deels onder invloed van door de staat gefinancierde werktijdverkortingsregelingen, terwijl de bancaire sector te lijden heeft gehad van aanzienlijke verliezen en afschrijvingen op investeringen in gestructureerde activa.

Als gevolg van in overeenstemming met het Europees economisch herstelplan genomen omvangrijke budgettaire stimuleringsmaatregelen (in 2009 en 2010) en van tegenvallende ontvangsten en hogere uitgaven wegens de crisis liet de overheidsbegroting, die in 2008 nog in evenwicht was, in 2009 een tekort van meer dan 3 % van het bbp zien. Deze ontwikkelingen hebben ertoe geleid dat op 2 december 2009 een buitensporigtekortprocedure ten aanzien van Duitsland is gestart, waarbij de Raad heeft bepaald dat het buitensporige tekort uiterlijk in 2013 moet zijn weggewerkt. Hoewel het herstel op middellange termijn zou moeten worden bevorderd door de in het verleden doorgevoerde structurele hervormingen, met name op de arbeidsmarkt, solide bedrijfsbalansen, een degelijke financiële positie van de huishoudens en een sterke concurrentiepositie, zal het vooral zaak zijn de potentiële groei te verhogen, met name door de binnenlandse groeibronnen te versterken. Het combineren van de noodzakelijke begrotingsconsolidatie met een stabilisatie van de bancaire sector, het waarborgen van de toegang tot financiering voor de niet-financiële sector en een verdere versterking van het aanpassingsvermogen van de arbeidsmarkt is onontbeerlijk om het economische herstel te ondersteunen.

(3)

Hoewel de in de context van de crisis geconstateerde daling van het feitelijke bbp vooral conjunctureel van aard is, is er ook een negatief effect op het niveau van de potentiële productie. Daarnaast kan de crisis ook een negatief effect op de potentiële groei op middellange termijn sorteren als gevolg van lagere investeringen, een beperkte beschikbaarheid van kredieten en een stijgende structurele werkloosheid. Bovendien worden de negatieve gevolgen van de vergrijzing voor de potentiële productie en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën nog verergerd door het effect van de economische crisis. Tegen deze achtergrond is het van essentieel belang dat meer vaart wordt gezet achter de structurele hervormingen die erop gericht zijn de potentiële groei te ondersteunen. Voor Duitsland is het met name van belang hervormingen door te voeren op het gebied van de concurrentie in de dienstensector, arbeidsmarktintegratie en onderwijs en opleiding.

(4)

In het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, wordt aangenomen dat het reële bbp, na in 2009 met 5 % te zijn gekrompen, zich in 2010 zal herstellen en met 1,4 % zal groeien. Gedurende de rest van de programmaperiode zou de reële bbp-groei op gemiddeld 2 % uitkomen. Afgaande op de thans beschikbare informatie (2) lijkt dit scenario op nogal optimistische groeihypothesen te zijn gebaseerd. De voorspellingen van de reële bbp-groei liggen zowel voor 2010 als voor 2011 iets hoger dan in de najaarsprognoses 2009 van de diensten van de Commissie. Bovendien wordt in het programma op een enigszins krachtiger toename van de particuliere consumptie in 2011 gerekend omdat van optimistischer verwachtingen ten aanzien van werkgelegenheid, werkloosheid en inkomen wordt uitgegaan. De inflatieprognoses van het programma kunnen voor 2011 aan de hoge kant blijken, maar voor de rest van de programmaperiode lijken zij realistisch.

(5)

In het programma wordt het overheidstekort voor 2009 op 3,2 % van het bbp geraamd. De aanzienlijke verslechtering ten opzichte van de evenwichtige begrotingssituatie in 2008 is vooral toe te schrijven aan de werking van de automatische stabilisatoren, maar is ook terug te voeren op de stimuleringsmaatregelen ter grootte van circa 1,75 % van het bbp die de regering in overeenstemming met het Europees economisch herstelplan heeft genomen. De toename van het tekort vindt hoofdzakelijk haar oorsprong aan de uitgavenzijde wegens hogere sociale overdrachten, hogere overheidsinvesteringen en subsidies ter ondersteuning van werktijdverkorting. Volgens het programma blijft het begrotingsbeleid in 2010 expansief, waarna het in de laatste jaren van de programmaperiode restrictief wordt. In het licht van de vrij gunstige budgettaire en economische situatie in Duitsland is de voortzetting van het expansieve begrotingsbeleid in 2010 terecht en in overeenstemming met het Europees economisch herstelplan. Conform de door de Raad bepleite exitstrategie zal het expansieve begrotingsbeleid in 2009 en 2010 met het oog op een correctie van het buitensporige tekort tegen 2013 en een terugkeer naar houdbare overheidsfinanciën worden gevolgd door een aanzienlijke verstrakking van het begrotingsbeleid vanaf 2011.

(6)

Volgens het programma zal het nominale overheidstekort toenemen van 3,2 % van het bbp in 2009 tot 5,5 % in 2010, hetgeen in overeenstemming is met de aanbeveling van de Raad op grond van artikel 126, lid 7, van 2 december 2009. De verdere toename van het tekort in 2010 wordt voornamelijk veroorzaakt door budgettaire stimuleringsmaatregelen en het effect van de automatische stabilisatoren. De overheidsinkomsten zullen naar verwachting met bijna 2 % van het bbp afnemen als gevolg van steunmaatregelen voor huishoudens (zoals de fiscale aftrekbaarheid van eigen bijdragen voor gezondheidszorg en langdurige zorg, de verlaging van zorgverzekeringspremies, de verhoging van de kinderbijslag en een hogere belastingvrije voet) en een zwakkere binnenlandse vraag. De verwachte stijging van de overheidsuitgaven met circa 0,5 % van het bbp kan voornamelijk worden toegeschreven aan de verslechterende situatie op de arbeidsmarkt en voortgezette investeringen in openbare infrastructuur in het kader van de budgettaire stimuleringsmaatregelen (circa 0,25 % van het bbp volgens de prognoses van de diensten van de Commissie). Het begrotingsbeleid blijft in 2010 sterk expansief, zoals blijkt uit de stijging met 2,5 % van het bbp van het structurele tekort (voor de conjunctuurgecorrigeerd saldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen, zoals door de diensten van de Commissie herberekend volgens de algemeen aanvaarde methode op basis van de in het programma voorkomende informatie). De sterke verslechtering van het structurele saldo kan vooral worden verklaard door de nieuwe stimuleringsmaatregelen die in 2010 zijn ingevoerd en de uitgestelde effecten van sommige stimuleringsmaatregelen die in 2009 zijn aangenomen (bijvoorbeeld de verlaging van zorgverzekeringspremies en extra investeringen in infrastructuur). De verandering in het structurele tekort die volgens de algemeen aanvaarde methode (top-downbenadering) op –2,5 % van het bbp uitkomt, verschilt van de verandering die naar voren komt uit de informatie over de in 2010 genomen discretionaire maatregelen (bottom-upbenadering) en die door de diensten van de Commissie op circa –1,75 % van het bbp wordt geraamd. Deze discrepantie kan in verband worden gebracht met de negatieve samenstellingseffecten op de belastinginkomsten, met name als gevolg van een zwakke stijging van de particuliere consumptie en de lonen en de waarschijnlijk tegenvallende opbrengst van de winstbelastingen.

(7)

Het hoofddoel van de begrotingsstrategie op middellange termijn is het buitensporige tekort uiterlijk in 2013 weg te werken door in de periode 2011-2013 een gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning van circa 0,75 % van het bbp te leveren, hetgeen spoort met de aanbeveling die de Raad op 2 december 2009 op grond van artikel 126, lid 7, heeft gedaan.

In het programma wordt vanaf 2011 een verbetering van het overheidssaldo verwacht. In nominale termen zal de consolidatie in 2011 en 2012 naar verwachting in gelijke stappen — van telkens circa 1 procentpunt — worden uitgevoerd, gevolgd door een geringere aanpassing van circa 0,5 % in 2013. Het voorgenomen aanpassingstraject is gebaseerd op de technische aanname dat de consolidatie op federaal niveau hoofdzakelijk aan de uitgavenzijde plaatsvindt (waarbij de uitgavenbeperking gelijkelijk over alle uitgavencategorieën wordt verdeeld, met uitzondering van de rentebetalingen en de overdrachten aan andere overheidsniveaus en aan het buitenland). Deze technische aanname vloeit voort uit de consolidatievereisten die de nieuwe nationale begrotingsregel met zich meebrengt. De beoogde consolidatie zal naar verwachting vooral worden verwezenlijkt door de federale overheid (circa 2 % van het bbp in de periode 2011-2013) en in mindere mate door de deelstaten (circa 0,5 % van het bbp). Het structurele tekort (herberekend volgens de algemeen aanvaarde methode) zal naar verwachting verbeteren met circa 0,5 % van het bbp in 2011, met circa 1 % van het bbp in 2012 en met circa 0,75 % van het bbp in 2013. Aangezien de aflossingen en rentebetalingen naar het einde van de programmaperiode toe zullen stijgen, moet het primaire saldo zich sneller herstellen dan het nominale tekort. Op middellange termijn streeft Duitsland naar een overheidsbegroting die structureel vrijwel in evenwicht is. Volgens het programma impliceert dit een middellangetermijndoelstelling (MTD) van –0,5 % van het bbp. Gezien de meest recente projecties en het schuldniveau sluit de MTD aan bij de doelstellingen van het pact. In het geactualiseerde stabiliteitsprogramma wordt er echter niet naar gestreefd de MTD binnen de programmaperiode te verwezenlijken.

(8)

Vooral in 2011 en de latere jaren kunnen de begrotingsresultaten slechter uitvallen dan in het programma is berekend. Dat hangt niet alleen samen met het ontbreken van specifieke consolidatiemaatregelen na 2010, de noodzaak om de nieuwe nationale begrotingsregel op centraal en subfederaal overheidsniveau effectief toe te passen zonder de nodige consolidatie uit te stellen naar latere jaren, de onzekerheid over de mogelijke doorvoering van de verdere belastingverlagingen waarin het coalitieakkoord voorziet en de verenigbaarheid daarvan met de noodzakelijke begrotingsconsolidatie, maar ook met de enigszins optimistische groeiverwachtingen. Extra maatregelen tot stabilisatie van de financiële markt kunnen de begroting verder belasten, al is het niet uitgesloten dat een deel van de kosten van de overheidssteun in de toekomst wordt terugverdiend.

(9)

De bruto overheidsschuld bedraagt in 2009 naar schatting 72,5 % van het bbp, tegen 65,9 % een jaar eerder. Naast de stijging van het tekort en de daling van de bbp-groei, draagt ook een aanzienlijke stock-flow adjustment (van circa 1 % van het bbp), die vooral met reddingsoperaties van banken verband houdt, aan de toename van de schuldquote bij. Verwacht wordt dat de schuldquote in de programmaperiode met nog eens 9,5 procentpunten zal oplopen tot 82 % van het bbp, voornamelijk onder invloed van aanhoudende overheidstekorten en in mindere mate als gevolg van niet-gespecificeerde schuldverhogende stock-flow adjustments van circa 0,5 % van het bbp per jaar tussen 2011 en 2013. De in het programma opgenomen schuldprognose is gebaseerd op de aanname dat het schuldniveau niet zal worden beïnvloed door de oprichting van zogenaamde „bad banks”. Naast de risico's die aan het tekorttraject zijn verbonden, is de ontwikkeling van de schuldquote ook onderhevig aan risico's in verband met mogelijke verdere lasten in verband met de stabilisering van de financiële markten. De bruto schuldquote van de overheid ligt boven de referentiewaarde van het Verdrag en vertoont tijdens de gehele programmaperiode een stijgende trend.

(10)

Uit schuldprognoses op middellange termijn waarbij wordt aangenomen dat de bbp-groei en de belastingquote slechts geleidelijk naar het niveau van voor de crisis terugkeren en waarin rekening wordt gehouden met de verwachte stijging van de leeftijdsgerelateerde uitgaven, blijkt dat de in het programma geplande begrotingsstrategie op zich, en bij ongewijzigd beleid, niet zou volstaan om de schuldquote in 2020 te stabiliseren.

(11)

Het langetermijneffect van de vergrijzing op de begroting ligt iets boven het EU-gemiddelde. De budgettaire gevolgen van de vergrijzing voor het houdbaarheidstekort worden nog verergerd door de begrotingssituatie in 2009 zoals deze in het programma wordt ingeschat. Het realiseren van primaire overschotten op middellange termijn zou bijdragen tot het verkleinen van de risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, die in het houdbaarheidsverslag 2009 van de Commissie (3) als middelgroot werden aangemerkt.

(12)

Het begrotingskader van Duitsland is aanzienlijk versterkt door de nieuwe begrotingsregel die in augustus 2009 in de grondwet is verankerd. Conform de opzet van het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact wordt met de nieuwe regel gestreefd naar een begroting die vrijwel in evenwicht is door vanaf 2016 een maximaal federaal structureel tekort van 0,35 % van het bbp verplicht te maken, met een overgangsperiode die in 2011 aanvangt. De regionale structurele begrotingen van de deelstaten moeten vanaf 2020 in evenwicht zijn, maar hun respectieve consolidatietrajecten zijn nog onduidelijk. Het ontbreken van consolidatieplannen op subfederaal niveau en het bestaan van onzekerheden ten aanzien van de toekomstige financieringsbehoeften van de socialezekerheidsfondsen vormen potentiële risico's voor de consolidatie van de overheidsbegroting. Dat neemt niet weg dat de nieuwe begrotingsregel de budgettaire geloofwaardigheid in de hand werkt en een aanzienlijke beperking van de discretionaire ruimte inhoudt in vergelijking met de vorige begrotingsregel, die de accumulatie van schulden tijdens de afgelopen decennia niet heeft kunnen voorkomen. De nieuw ingestelde Stabiliteitsraad, samengesteld uit de nationale en regionale ministers van financiën, zal regelmatig de federale en regionale begrotingen controleren, met inbegrip van de tenuitvoerlegging van consolidatiemaatregelen in het kader van het stabiliteits- en groeipact. De Stabiliteitsraad kan echter geen bindende aanbevelingen doen en evenmin sancties opleggen. Het is de bedoeling het nieuwe kader verder te verbeteren door van een bottom-up- naar een top-downbenadering van de budgettaire planning over te stappen en door de uitgavenbeheersing door het ministerie van Financiën te verbeteren en er daarmee voor te zorgen dat de consolidatie waartoe de begrotingsregel aanzet, wordt bevorderd. Voorts wil de regering het federale budgetterings- en boekhoudsysteem geleidelijk herzien, waarbij sterker de nadruk wordt gelegd op een op prestatiemeting gebaseerde beoordeling van de inkomsten en uitgaven.

(13)

Ondanks de in het algemeen goede kwaliteit van de Duitse overheidsfinanciën is er nog ruimte voor verbetering. Wat de ontvangstenzijde betreft zijn de regels voor de vennootschaps- en inkomstenbelasting complex gebleven, en biedt het belastingstelsel tal van sluipwegen. Ondanks verdere plannen om de uitgaven voor onderwijs, onderzoek en ontwikkeling te verhogen, bieden de relatief lage investeringen in verhouding tot de consumptieve bestedingen van de overheid de mogelijkheid van een meer groeigerichte samenstelling van de uitgaven.

Hoewel in het programma het belang van een ingrijpende herziening van de overheidssubsidies wordt erkend, bevat het geen concrete plannen in die richting. Extra doelmatigheidswinst zou kunnen worden geboekt door de budgettaire coördinatie tussen de federale en de regionale overheden te verbeteren en door het openbaar bestuur verder te reorganiseren (door bijvoorbeeld meer gebruik te maken van kwaliteitsbeheer, uitbesteding, elektronische overheidsdiensten, beperking van het aantal ambtenaren enz.) (4). De noodzaak van begrotingsconsolidatie beperkt de mogelijkheden om uit de algemene begroting subsidies aan het openbare pensioenstelsel te verstrekken. Recente ad-hocwijzigingen in de pensioenaanpassingsformule ondergraven de geloofwaardigheid van de ondernomen pensioenhervormingen omdat de voorgenomen correctie in latere jaren moeilijk uitvoerbaar kan blijken. Wat de verplichte ziektekostenverzekering betreft, heeft de regering op ministerieel niveau een speciale commissie in het leven geroepen die de financiering van de gezondheidszorg moet heroverwegen, en met name mogelijkheden gaat onderzoeken om de premies voor zorgverzekeringen inkomensonafhankelijk te maken teneinde een verlaging van de indirecte loonkosten te realiseren. De eerste resultaten worden in juli 2010 verwacht.

(14)

Al bij al is de in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie voor 2010 in overeenstemming met de aanbeveling die de Raad op 2 december 2009 op grond van artikel 126, lid 7, heeft gedaan. Als met de risico's rekening wordt gehouden, is het echter niet uitgesloten dat de begrotingsstrategie vanaf 2011 niet meer spoort met de aanbeveling van de Raad van 2 december 2009 op grond van artikel 126, lid 7. Meer in het bijzonder wordt het consolidatietraject vanaf 2011 niet met concrete maatregelen onderbouwd. Voorts wordt geen informatie verstrekt over de mogelijke uitvoering van de expansieve maatregelen die in het coalitieakkoord van de nieuwe regering zijn opgenomen en over de wijze waarop deze met de noodzakelijke budgettaire bezuinigingen in overeenstemming worden gebracht. De nationale begrotingsregel — een centraal punt in de consolidatieplannen — is nog niet op alle overheidsniveaus ingevoerd. Bovendien kan een zwakker dan verwacht economisch herstel de begrotingsdoelen ondergraven.

Gezien de risico's kan de jaarlijkse begrotingsinspanning achterblijven bij de door de Raad op grond van artikel 126, lid 7, aanbevolen aanpassing. Gezien de schuldprognoses in het programma en het risico dat eventueel verdere maatregelen tot stabilisatie van de financiële markten moeten worden genomen, volstaat de begrotingsstrategie niet om de schuldquote opnieuw te doen dalen. De voorgenomen consolidatie aan de uitgavenzijde en de geplande verhogingen van de uitgaven voor onderwijs, onderzoek en ontwikkeling zouden in overeenstemming zijn met het doel het herstel van de potentiële groei te ondersteunen. De verwachte daling van de totale investeringsquote tot onder het niveau van 2009 is echter een bron van zorg.

(15)

Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, vertoont het programma een aantal lacunes in de verplichte en facultatieve gegevens (5). In de aanbevelingen die de Raad op 2 december 2009 overeenkomstig artikel 126, lid 7, heeft gedaan om aan de buitensporigtekortsituatie een einde te maken, wordt Duitsland tevens verzocht in een apart hoofdstuk in de geactualiseerde stabiliteitsprogramma's verslag uit te brengen over de vorderingen die bij de uitvoering van de aanbevelingen van de Raad zijn gemaakt. In het desbetreffende hoofdstuk van het geactualiseerde programma wordt slechts zeer beperkte informatie verschaft over de wijze waarop de Duitse regering voortgang denkt te boeken bij de tenuitvoerlegging van de aanbevelingen van de Raad.

i)

de maatregelen te specificeren die noodzakelijk zijn om de geplande consolidatie te onderbouwen, de begrotingsstrategie voor 2011-2013 zoals geschetst in het programma uit te voeren teneinde het buitensporige tekort uiterlijk in 2013 te corrigeren, naast de begrotingsinspanning elke andere gelegenheid, zoals verbeterde economische omstandigheden, te baat te nemen om de verlaging van de bruto schuldquote in de richting van de referentiewaarde van 60 % van het bbp te versnellen;

ii)

toe te zien op de onverkorte tenuitvoerlegging van de nieuwe grondwettelijke begrotingsregel op alle overheidsniveaus en de in 2008 doorgevoerde afwijking van de pensioenaanpassingsformule zoals gepland terug te draaien.