51998AR0331

Advies van het Comité van de Regio's over het "Groenboek havens en maritieme infrastructuur"

(1999/C 93/04)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gezien het Groenboek van de Europese Commissie getiteld "Havens en maritieme infrastructuur" (COM(97) 678 def.);

gezien het besluit van de Commissie d.d. 15 december 1997 om het Comité van de Regio's overeenkomstig artikel 198 C, eerste alinea, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap te raadplegen;

gezien zijn besluit d.d. 15 juli 1998 om commissie 3 "Trans-Europese netwerken, vervoer, informatiemaatschappij" met de voorbereiding van het advies te belasten;

gezien het door commissie 3 op 27 november goedgekeurde ontwerpadvies (CDR 331/98 rev.); rapporteur: de heer Laan;

gelet op zijn eerdere adviezen over:

- "Op weg naar een nieuwe maritieme strategie" (CDR 137/97 fin) ();

- "De pan-Europese dimensie van het vervoersbeleid" (CDR 253/97 fin) ();

- "Ruimtelijke ordening in Europa" (CDR 340/96 fin)3 ();

- "Voorstel voor een beschikking van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Beschikking nr. 1692/96/EG ten aanzien van zeehavens, binnenhavens en intermodale terminals alsmede ten aanzien van project nr. 8 in bijlage III" (COM(97) 681 def. - 97/0358 COD (CDR 101/98 fin) ();

gelet op de voorbereidende werkzaamheden van de werkgroep (bestaande uit mevrouw Scott, en de heren Bree, Cummins, Ervelä, Gustâv, Jensen, Laan (voorzitter), Lamberti, Niederbremer, Pella, Pericu, Sauwens, Suykerbuyk en Walsh);

gelet op de discussie tijdens de op 7 en 8 mei 1998 door de Europese Commissie georganiseerde "Barcelona Conference on the future prospective for European Ports" en de discussie tijdens het op 26 november 1998 door het CvdR te Dublin georganiseerde seminar "De havens en de maritieme infrastructuur in Europa: de optiek van het Comité van de Regio's",

heeft tijdens zijn 27e zitting van d.d. 13 en 14 januari 1999 (vergadering van 14 januari) het volgende advies met algemene stemmen goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Het Comité van de Regio's is ingenomen met de publicatie van het Groenboek Zeehavens en Maritieme Infrastructuur. Hiermee geeft de Europese Commissie blijk van het grote belang van deze schakel in de transportketen, welke tot nu toe onvoldoende aandacht heeft gekregen in het debat over een Europees vervoersbeleid en de Trans-Europese Netwerken. De op gang gebrachte discussie tussen Europese instellingen, haveninstanties, exploitanten van havens en ondernemingen in de maritieme industrie, alsmede vakbonden en andere organisaties die de sociale belangen in de sector vertegenwoordigen, wordt dan ook ten zeerste verwelkomd.

1.2. Het Comité van de Regio's is van mening dat de zeehavens van de Europese Unie dienen bij te dragen aan een duurzame ontwikkeling van de Gemeenschap, zowel vanuit ecologisch als vanuit economisch oogpunt. De zeehavens van de Europese Unie zijn even zoveel grensposten van de Unie met alle gezondheids-, veiligheids- en economische belangen van dien. De Europese zeehavens zijn een integraal onderdeel van de Unie, waar het Europese recht onverkort van kracht is.

1.3. Het Comité van de Regio's onderschrijft daarom de visie dat de zeehavens van levensbelang zijn voor het Europese concurrentievermogen en daarnaast belangrijke centra van regionale, economische en sociale ontwikkeling vormen. Havens zijn niet alleen een element van de transportketen, maar ook een economische entiteit op zichzelf. Het gaat om meer dan 90 % van het handelsverkeer met derde landen, ongeveer 30 % van het intracommunautaire handelsverkeer en bovendien meer dan 200 miljoen passagiers. Bovendien kunnen zij een belangrijke bijdrage leveren aan de lokale en regionale economieën en de werkgelegenheid. Het streven naar de vergroting van het concurrentievermogen van de overzeese handel moet dus prioriteit krijgen. Daarvoor dient het concurrentievermogen te worden bevorderd door middel van een efficiënt transportsysteem waarin de zeehavens een centrale rol vervullen. De zeehavens zijn ideale locaties voor industriële activiteiten, die afhankelijk zijn van de aanvoer van grote hoeveelheden grondstoffen met een lage specifieke waarde en de afvoer van halffabrikaten. Hiermee dragen de zeehavens in aanzienlijke mate bij aan de toegevoegde waarde van de Europese Unie en aan de werkgelegenheid in zowel de regio's aan de kust als de regio's in het binnenland. De kleine zeehavens in het algemeen vervullen in het samenspel met de grote zeehavens een cruciale rol ten behoeve van de economie van de EU en ten behoeve van een duurzame ontwikkeling. Dit geldt des te sterker voor de kleine zeehavens in de afgelegen gebieden van de Gemeenschap.

1.4. In het Groenboek wordt gesteld dat de steeds verdergaande invloed van de globalisering, de interne Europese markt en de gevolgen van de informatiemaatschappij vraagt om een verhoging van de efficiency van havens alsmede een verbetering van de haven- en maritieme infrastructuur. Het Comité van de Regio's is van mening dat - voor zover de bescherming van de veiligheid en gezondheid van de burgers gewaarborgd blijft - dit vooral moet worden overgelaten aan de krachten van de markt, teneinde een efficiënt transportsysteem te creëren. De dynamische bijstelling door het krachtenveld van de vrije markt houdt voortdurend een transportsysteem in stand dat optimaal bijdraagt aan de economie van de Europese Unie en de regio's aan de kust en in het binnenland. Vrije concurrentie onder gelijke voorwaarden kan worden bewerkstelligd door enerzijds zorg te dragen voor gelijke regelgeving met betrekking tot zaken als arbeidsvoorziening, arbeidsveiligheid, arbeidsomstandigheden, milieubescherming, externe veiligheid en grenscontrole, en anderzijds door te bewerkstelligen dat de havengebruikers in alle Europese zeehavens in gelijke mate de kosten van het havencomplex en de daarin verleende diensten dragen.

1.5. Het optimaal doen functioneren van de zeehavens ten behoeve van de Europese Unie als geheel en ten behoeve van de regio's aan de kust en in het binnenland vergt van de Europese Unie voorwaardenstellend beleid: een samenhangend stelsel van handhaafbare regels met betrekking tot het gebruik van de haveninfrastructuur (te beginnen met meer transparantie met betrekking tot kosten en opbrengsten van havenbeheer) en met betrekking tot de in paragraaf 1.4 genoemde onderwerpen. Om dezelfde reden dient evenwel voorwaardenscheppend beleid voor de zeehavens - het creëren van voorzieningen - volgens het subsidiariteitsbeginsel voorbehouden te blijven aan de nationale partijen: het bedrijfsleven en de plaatselijke, regionale en nationale overheden. Europese interventie dient vooral beperkt te blijven tot het stellen van en toezicht houden op gelijke voorwaarden voor een vrije en eerlijke mededinging (zie ook bijlage). Het beleid op het gebied van de Europese havens en maritieme infrastructuur dient gericht te zijn op een optimale allocatie van het reizigers- en goederenvervoer in de kustregio's.

1.6. Het Comité van de Regio's verwelkomt daarom de nieuwe initiatieven van de Commissie voorzover deze bijdragen aan een "equal level playing field". Een optimale marktwerking versterkt de integratie van zeehavens in het Trans-Europese multimodale infrastructuur netwerk. Op deze wijze draagt een Europees havenbeleid bij aan een evenwichtige ontwikkeling van het Europese vervoersnetwerk.

2. Voorwaardenstellend beleid

2.1. In het algemeen voorwaardenstellend beleid beperkt het Groenboek zich in belangrijke mate tot regelgeving met betrekking tot de zeescheepvaart. Het ontbreekt hierbij aan aandacht in brede zin voor onderwerpen als milieuzorg, arbeidsveiligheid en -omstandigheden, externe veiligheid, grenscontrole, terwijl verschillen in regelgeving met betrekking tot deze onderwerpen en/of de handhaving daarvan een ongelijkmatige behartiging van de basisrechten van de Europese burger (veiligheid en gezondheid) met zich meebrengen en ook grote invloed hebben op de concurrentieverhoudingen tussen de havenbeheerders en tussen de ondernemingen in de zeehavens. Het streven dient dan ook gericht te zijn op gelijke regelgeving terzake in Europa.

Milieu

2.2. Milieuverontreiniging is volstrekt grensoverschrijdend. De gevolgen van verontreiniging voor de gezondheid van mens en milieu zijn in principe in alle landen gelijk. Een effectieve milieuzorg vergt dan ook een grensoverschrijdende aanpak, ten minste op EU-niveau, waarbij echter ook wordt samengewerkt met landen buiten Europa. Omdat milieubeschermende maatregelen aanzienlijke invloed op de productiekosten kunnen hebben, draagt een gemeenschappelijke Europese aanpak ook bij aan het functioneren van de markt.

2.3. Atmosferische depositie en lozingen via rivieren en uitwateringskanalen zijn de belangrijkste bronnen van verontreiniging van het maritieme milieu. Ook lozingen door de zeescheepvaart leveren daar evenwel een bijdrage aan. Het overboord zetten van afvalstoffen door de scheepvaart is een eeuwenoude, maar thans niet meer geaccepteerde (Marpol-verdrag) praktijk die naadloos past in de bedrijfsvoering en waarvoor niet betaald behoeft te worden. De maatregelen die bedoeld zijn om de lozing van afvalstoffen door de scheepvaart tegen te gaan - in het Groenboek wordt in dit verband verbetering van beschikbaarheid en kwaliteit van inzamelfaciliteiten in alle havens van de Europese Unie genoemd - dienen met dit gegeven rekening te houden. In verband hiermee stelt het Comité van de Regio's voor om de kosten van het inzamelen van afvalstoffen van de scheepvaart te verhalen in overeenstemming met het beginsel "de gebruiker betaalt" (user pays principle), zoals toegepast in de meeste havens van de lid-staten en bij zeevarende naties buiten de EU.

2.4. Naar het oordeel van het Comité van de Regio's dienen eventuele Europese initiatieven terzake van milieuzorg met betrekking tot de zeescheepvaart de niet-bindende mondiale afspraken terzake - bijvoorbeeld gemaakt in het kader van de IMO - te volgen en er niet toe te leiden dat deze worden omgezet in communautaire wetgeving (zie het advies "Op weg naar een maritieme strategie". Aanvullende of strengere voorwaarden missen in deze wereldomspannende activiteit hun doel. De havenstaatcontrole, waarover afspraken zijn gemaakt in het "Memorandum of understanding on port state control", is het aangewezen instrument voor de handhaving van deze regelgeving. Snelle implementatie en gelijke handhaving van dit memorandum in de gehele Europese Unie zouden zowel de effectiviteit van dit instrument als de vrije mededinging onder gelijke voorwaarden tussen de havens in Europa bevorderen.

2.5. Een constante omvangrijke goederenstroom tussen twee punten is een noodzakelijke voorwaarde om intermodaal vervoer en short sea shipping tot ontwikkeling te brengen. Immers, alleen dan is de inzet van transportmiddelen met een grote laadcapaciteit (kustvaartuigen, binnenschepen en treinen) en een hoge frequentie (korte wachttijden) economisch verantwoord voor de aanbieder van transportdiensten en economisch aantrekkelijk voor de gebruiker van transportdiensten. Zeehavens zijn bij uitstek plaatsen waar constante omvangrijke goederenstromen samenkomen. De zeehavens kunnen dus als knooppunten van intermodaal vervoer en short sea shipping een belangrijke bijdrage leveren aan een transportsysteem dat ook vanuit milieuhygiënisch oogpunt verantwoord is (zie verder paragraaf 3.11).

2.6. Het Comité van de Regio's constateert dat in het Groenboek aandacht ontbreekt voor de volgende aspecten van milieuzorg in de zeehavens, waarvoor op Europees niveau afspraken gemaakt moeten worden:

- Kwaliteit van baggerspecie en de opslag en/of verwerking van verontreinigde baggerspecie (zie ook paragraaf 3.7).

- De aanpak van het gebruik van aangroeiwerende scheepsverf (tributyltin-houdende anti-fouling), waarover in IMO verband afspraken worden/zijn gemaakt.

- Het gebruik van ontsmettingsgassen (methylbromide/fosfine) ter bestrijding van ongedierte in bepaalde ladingsoorten.

- Behandeling van gevaarlijke stoffen in op- en overslagbedrijven (vakbekwaamheid).

- De bestrijding van geluid-, stof- en geurhinder.

- Controlesysteem voor de behandeling van afval dat van schepen afkomstig is.

2.7. Het Comité van de Regio's erkent dat de regionale en lokale overheden op hun beurt een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan een verantwoord beheer van het milieu in de zeehavens. Zeehavens zijn meestal gelegen aan de monding van rivieren of uitwateringskanalen. Daar waar het zoete binnenwater in het zoute zeewater vloeit en de waterstroom tot stilstand komt, slaan in het water zwevende vaste bestanddelen neer. En daarmee ook de eventuele verontreiniging die bovenstrooms in het water is gebracht. Om zeehavens op diepte te houden, moeten zij periodiek uitgebaggerd worden. De opgebaggerde specie is vaak dermate verontreinigd dat verspreiding in het milieu (storten in zee) niet verantwoord is. Gebleken is dat een aanzienlijk deel van de verontreiniging van de havenbodems met rivier- of spuiwater is aangevoerd. Het Comité nodigt de Europese Commissie daarom uit ook om deze reden maatregelen te treffen ter bescherming van het oppervlaktewater in de hele Unie.

Arbeidsomstandigheden en -veiligheid

2.8. In het Verdrag is geregeld dat ingezetenen van lid-staten overal in de EU een dienstbetrekking moeten kunnen aanvaarden. Zoals de kwaliteit van het milieu voor de gezondheid van alle burgers in Europa even belangrijk is, zo is ook de kwaliteit van de arbeidsomstandigheden dat ook voor de veiligheid en gezondheid van alle werknemers. Dat noopt tot convergentie van de nationale regelgeving inzake arbeidsomstandigheden en arbeidsveiligheid.

2.9. De "Richtlijn van de Raad van 12 juni 1989 (89/391/EEG) betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk" is gericht op harmonisatie van regelgeving inzake arbeidsomstandigheden en arbeidsveiligheid in de hele Europese Unie. Dus ook in zeehavens. De Richtlijn van de Raad van 29 mei 1990 (90/269/EEG) betreffende de minimum veiligheids- en gezondheidsvoorschriften voor het manueel hanteren van lasten met gevaar voor met name rugletsel voor de werknemers (vierde bijzondere richtlijn in de zin van artikel 16, lid 1, van Richtlijn 89/391/EG) is daar een voorbeeld van.

2.10. Het Comité van de Regio's constateert dat de consequenties van deze bestaande regelgeving voor de zeehavens thans niet in het Groenboek zijn belicht. In dit verband ontbreekt onder meer ook aandacht voor de arbeidsveiligheid bij het sjorren en ontsjorren van containers, het werken op containerdaken en het gebruik van bepaalde twistlocks, zodat het werken op containerdaken en het daaraan verbonden valgevaar kunnen worden vermeden (zie ook: het ontwerp-voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid bij het gebruik door werknemers van ter beschikking gestelde arbeidsmiddelen voor tijdelijke werkzaamheden op hoogte () en het ILO-verdrag 152). In de USA is overigens vanaf medio 1999 het werken op containerdaken verboden, waardoor rederijen gedwongen worden hun schepen met twistlocks uit te rusten, die zich voor behandeling op de kade lenen.

Grenscontrole

2.11. De Europese zeehavens zijn evenzovele grensposten van de Unie. Ook deze ketting - in dit geval de keten van grensposten - is natuurlijk net zo sterk als de zwakste schakel. En een extra sterke schakel maakt de gehele ketting niet sterker. Het Comité van de Regio's acht, gelet op de betrokken gezondheids- en veiligheids-, fiscale en economische belangen, afgewogen doelmatige en uitvoerbare communautaire controleprocedures geboden. Voorbeelden van grenscontrole zijn:

- veterinaire controle (dierlijke producten);

- fytosanitaire controle (plantaardige producten);

- controle op de voldoening van heffingen (BTW, accijnzen);

- controle op de illegale invoer (drugs en wapens).

Europese regelgeving

2.12. Ten behoeve van een effectief beleid en gelijke concurrentievoorwaarden kan Europese regelgeving nodig zijn, bijvoorbeeld op het gebied van milieuzorg, arbeidsomstandigheden, arbeidsveiligheid en grenscontrole. Met name wanneer die regelgeving de vorm van een richtlijn heeft is een gelijke uitvoering in de praktijk evenwel niet gewaarborgd. Het Comité van de Regio's pleit dan ook voor het volgende:

- duidelijke richtlijnen voorzien van een heldere toelichting ten behoeve van gelijke interpretatie, zodat de omzetting van de Europese richtlijnen in de nationale regelgeving zo min mogelijk aanleiding tot verschillen geeft;

- zo kort mogelijke invoeringstermijnen ten behoeve van een zoveel mogelijk gelijktijdige implementatie, zodat het moment van inwerkingtreding van de Europese richtlijnen via de nationale regelgeving zo min mogelijk aanleiding tot verschillen geeft;

- convergentie in de mate van handhaving door de nationale overheden.

2.13. Ter ondersteuning van de boven bedoelde convergentie beveelt het Comité aan een uitwisselingsprogramma van ambtenaren belast met de handhaving van regelgeving op het gebied van milieuzorg, arbeidsomstandigheden en -veiligheid, in het leven te roepen. Ten behoeve van eenvormige uitvoering van de Europese regelgeving met betrekking tot veterinaire controle vindt reeds uitwisseling van daarbij betrokken ambtenaren plaats.

3. Voorwaardenscheppend beleid

Het havencomplex

3.1. De Europese zeehavens worden gekenmerkt door een aantal overeenkomsten en verschillen die bepalend zijn met betrekking tot het te voeren beleid. Een zeehaven is te beschouwen als een complex van havenbekkens, kaden en bedrijfsterreinen dat is gesitueerd in het centrum van een netwerk van openbare infrastructuur bestaande uit een maritieme toegangsweg en infrastructuur die de haven met zijn achterland verbindt (binnenvaarwegen, spoorwegen, autowegen) (). Ook niet-openbare infrastructuur kan tot dat netwerk behoren (pijpleidingen, hoogspanningsleidingen). Het complex is aangelegd, ingericht en uitgerust om passagiers en goederen (al of niet na tussentijdse opslag) efficiënt en veilig van transporttechniek te laten wisselen. En het complex is zodanig aangelegd, ingericht en uitgerust dat de aangevoerde goederen er industriële bewerkingen kunnen ondergaan om de haven in een andere gedaante te verlaten. Deze basisactiviteiten brengen tal van verwante activiteiten in het complex teweeg (beloodsing, scheepvaartverkeersbegeleiding vanaf de wal, sleepdiensten, aan- en ontmeren, scheepsonderhoud en -bevoorrading, bemiddeling tussen vragers en aanbieders van transportdiensten, handel, financiering en verzekering). Het beheer van een zeehaven is dus te zien als het beheer van een complex bedrijfsterreinen dat voor de zeescheepvaart ontsloten is. De voornaamste kosten verbonden aan het beheer betreffen de verwerving en het bouwrijp maken van het terrein, de aanleg van de havenbekkens en de kaden, het onderhoud en de administratie. Havengeld en inkomsten uit terreinuitgifte vormen de voornaamste inkomsten uit havenbeheer.

3.2. In de praktijk bestaan evenwel tal van varianten van het begrip zeehaven. Enerzijds is er een beperkt aantal grote zeehavens, gekenmerkt onder meer door grote goederenstromen en een internationaal achterland, die daardoor onderhevig zijn aan internationale concurrentie.

Daarnaast zijn er vele handelshavens met vooral een onmisbare regionale/lokale economische en sociale functie op het terrein van passagiers, visserij, toerisme/recreatievaart, naast de in omvang ook niet te verwaarlozen rol bij de verwerking van goederenstromen (short sea). Hierbij zij nog opgemerkt dat een aantal havens, stroomopwaarts of aan kanalen gelegen, eveneens een functie als zeehaven vervullen. Zij ontvangen ook zeeschepen en verwerken goederen van overzee. In het door de EU te ontwikkelen beleid dient terdege rekening te worden gehouden met de potentie en belangen van de handelshavens.

3.3. Ook wordt op uiteenlopende wijze uitvoering gegeven aan het havenbeheer. Het Comité van de Regio's is van mening dat de volgende verschillen transparantie tot een eerste noodzakelijke voorwaarde maken ter onderbouwing van het verder te voeren beleid:

1) Een aantal zeehavens in de Europese Gemeenschap wordt door ondernemingen geëxploiteerd. Andere zeehavens worden door overheden (gemeenten, deelstaten, samenwerkingsverbanden van overheden) beheerd.

2) Het beheer en de boekhouding van een aantal van de door overheden beheerde zeehavens vindt afgescheiden van de overige openbare diensten plaats. In de overige gevallen is het beheer van de zeehavens en de boekhouding geïncorporeerd in de algemene dienst van die overheden.

3) Een aantal havenbeheerders ontvangt van de betrokken nationale overheid voor de aanleg van havenbekkens, kaden en terreinen financiële bijdragen (in sommige gevallen tot 100 %), die niet behoeven te worden terugbetaald. Andere havenbeheerders moeten deze geheel voor eigen rekening en risico bekostigen.

4) Verscheidene van de door overheden beheerde havens moeten een deel van het exploitatieoverschot aan die overheid afdragen. Van een aantal andere havenbeheerders wordt het exploitatieverlies met publieke middelen afgedekt.

5) Een aantal havenbeheerders biedt meer aan dan alleen een complex van havenbekkens kaden en terreinen (bijvoorbeeld: havenuitrusting, sleepdiensten). Sommige havenbeheerders hebben een aanzienlijk belang (tot 100 %) in het leidende plaatselijke overslagbedrijf. In andere havens is de overslag (en daarmee de zorg voor de suprastructuur) het exclusieve domein van het particuliere bedrijfsleven.

6) Ook de wijze van het aanbieden van havenbekkens, kaden en terreinen verschilt. In een aantal havens geschiedt de aanleg van kaden en het bouwrijp maken van terreinen in overleg met degene die een bepaald terrein in gebruik heeft of gaat nemen. De prijs van de aanleg van de kaden en het bouwrijp maken van de terreinen wordt door de havenbeheerder doorberekend in de door de gebruiker te betalen prijs van het terrein. In andere gevallen geschiedt de aanleg van kaden en het bouwrijp maken van het terrein op initiatief van de havenbeheerder die een bepaalde activiteit wil aantrekken. De toewijzing van de aldus gecreëerde havenfaciliteit aan de uiteindelijke gebruiker geschiedt via een openbare aanbesteding.

3.4. Het bedrijfsleven bepaalt de loop van de goederenstromen. De geografische ligging van de markt en van de gebieden van herkomst van de grondstoffen, alsmede de transportmogelijkheden zijn bepalend voor de keuze van de vestigingsplaats. Het zijn dan ook de havenbeheerders en de daarbij direct betrokken overheden die de marktontwikkelingen het beste kunnen volgen. Om die reden is het Comité van de Regio's van mening dat het voorwaardenscheppend beleid voor de zeehavens - het creëren van voorzieningen - voorbehouden dient te blijven aan de nationale partijen: het bedrijfsleven en de plaatselijke, regionale en nationale overheden. Op het voorwaardenscheppend beleid is het subsidiariteitsbeginsel nadrukkelijk van toepassing.

Marktwerking als structureel regulerend instrument

3.5. Het Comité van de Regio's is ervan overtuigd dat slechts in vrije concurrentie onder gelijke voorwaarden een efficiënt transportsysteem kan ontstaan. De dynamische bijstelling door het krachtenveld van de vrije markt houdt voortdurend een transportsysteem in stand dat optimaal bijdraagt aan de economie van de Europese Unie en de regio's aan de kust en in het binnenland. Vrije concurrentie onder gelijke voorwaarden kan worden bewerkstelligd door enerzijds zorg te dragen voor gelijke regelgeving met betrekking tot zaken als milieuzorg, arbeidsveiligheid en -omstandigheden, externe veiligheid en grenscontrole (het voorwaardenstellend beleid, waarop reeds is ingegaan) en anderzijds door te bewerkstelligen dat de havengebruikers in alle Europese zeehavens in gelijke mate de kosten van havenbekkens, kaden en terreinen dragen. Het Comité van de Regio's beschouwt een gelijke mate van doorberekening van kosten aan de gebruikers als een absoluut noodzakelijke voorwaarde voor het functioneren van de markt als structureel regulerend instrument voor het aanbod van haveninfrastructuur in de Europese Unie, hoewel het beseft dat dit, gegeven de bestaande verschillen in havenbeheer, geen eenvoudige opgave is. De toerekening van kosten is ook complex omdat in het hele verkeers- en vervoerssysteem op verschillende wijze met interne en externe kosten wordt omgegaan. Bijvoorbeeld: een haven met een uitstekende maar kostbare milieuzorg zou bij volledige doorrekening concurrentienadeel kunnen ondervinden. Rekening dient te worden gehouden met de uitkomsten van het debat over de regels inzake staatssteun ten behoeve van infrastructuur.

3.6. Het Comité van de Regio's is evenwel geen voorstander van een rigide "pricing framework" zoals in het Groenboek lijkt te worden aangekondigd. Het Comité geeft er de voorkeur aan dat de Europese Commissie streeft naar richtsnoeren, gebaseerd op artikel 92 van het EG-verdrag. In deze richtsnoeren ware duidelijk aan te geven wat met betrekking tot het al of niet doorberekenen van met name kosten van haveninfrastructuur (havenbekkens, kaden en terreinen) wel en niet is toegestaan ().

3.7. Naast de eerder genoemde aspecten dienen tot het havenbeheer ook zaken gerekend te worden als de opslag en/of verwerking van verontreinigde baggerspecie en alle kosten van het administratieve apparaat. Op deze gebieden doen zich thans grote verschillen voor met gevoelige consequenties voor de concurrentieverhoudingen. Het beleid dient gericht te zijn op het wegnemen van die verschillen en derhalve op harmonisatie. De hier bedoelde aspecten zouden volledig tot de verantwoordelijkheid van de havenbeheerder moeten behoren.

- Zeehavens dienen op diepte gebracht en gehouden te worden. Ter bescherming van het milieu dient beoordeeld te worden of het opgebaggerde materiaal zonder milieubezwaar in het milieu kan worden verspreid (b.v. door het in zee te storten) of kan worden hergebruikt (b.v. door het te gebruiken voor het ophogen van bedrijfsterreinen). Als vrije verspreiding of hergebruik niet mogelijk blijkt, dienen bepaalde maatregelen genomen te worden (b.v. opslag of reiniging van het verontreinigde materiaal). De hieraan verbonden kosten zijn zeer aanzienlijk en kunnen, wanneer zij - zoals thans het geval is - in bepaalde gevallen wel en in andere gevallen niet ten laste van havenexploitatie gebracht worden, gevoelige gevolgen hebben voor de concurrentieverhoudingen tussen de zeehavens. Het Comité van de Regio's bepleit dan ook het tot stand brengen van eenduidige regels met betrekking tot de beoordeling van baggerspecie, het storten van baggerspecie in zoete en zoute wateren, de opslag en verwerking van verontreinigde baggerspecie en de toerekening van de kosten. Het Comité verwijst hierbij naar richtlijn van 23 maart 1998 inzake het storten van afval.

- Tot de kosten van het havenbeheer die in gelijke mate aan de havengebruikers in rekening gebracht dienen te worden, behoren ook de kosten van het administratieve apparaat. Onderdeel daarvan zijn de kosten van de pensioenvoorziening. Deze vormen een niet te verwaarlozen deel van de totale personeelskosten. In een aantal gevallen worden deze kosten daadwerkelijk ten laste van het havenbeheer gebracht. In andere gevallen staan andere openbare fondsen in voor de bekostiging van de pensioenvoorziening. Het Comité van de Regio's stelt voor dat in het kader van de sociale harmonisatie aandacht aan deze materie geschonken wordt.

- Momenteel ontbreken in heel wat EU-havens installaties voor de ontvangst van van schepen afkomstig olie-afval. Het is een dringende zaak om in deze havens ontvangstinstallaties te bouwen. Er dient met spoed te worden nagedacht over de vraag hoe deze installaties moeten worden gefinancierd. Daarom is het van groot belang om met de betrokken landen samen te werken om vergelijkbare wetgeving over controlesystemen voor de behandeling van scheepsafval tot stand te brengen. In alle EU-havens dient een soortgelijke "best practice" visie op milieu en veiligheid te worden gehanteerd.

3.8. De doelstelling vrije mededinging onder gelijke voorwaarden geldt natuurlijk ook voor de dienstverlening in de zeehavens. Voorbeelden van dienstverlening in de zeehavens zijn beloodsing, scheepvaart verkeersbegeleiding, sleepdiensten, aan- en ontmeren, stuwadoorsdiensten (lossen, laden en opslag in afwachting van verder transport). Diensten in de havens worden zowel door overheden als door particuliere ondernemingen aangeboden. Voor zover het door overheden aangeboden diensten betreft, dient voor de doorberekening van kosten aan gebruikers - zoals bij de exploitatie van haveninfrastructuur het geval is - overal in Europa een gelijke mate van kostendekking te gelden. Wanneer de dienstverlening wordt uitgevoerd door particuliere ondernemingen, mag de genoemde doelstelling, gegeven de Europese regelgeving met betrekking tot de economische mededinging, als gewaarborgd worden beschouwd.

3.9. Met betrekking tot de arbeidsvoorziening ten behoeve van de stuwadoorssector vraagt het Comité van de Regio's aandacht voor het volgende. In een aantal zeehavens is het operationele personeel in vaste dienst van de stuwadoorsbedrijven zelf. In andere havens wordt (een deel van) het operationele personeel door de stuwadoorsbedrijven naar behoefte ingeleend uit een al of niet rechtspersoonlijkheid hebbende organisatie die verantwoordelijk is voor de arbeidsvoorziening in die haven. Het criterium van de gelijke mate van kostendekking dient naar het oordeel van het Comité natuurlijk ook te gelden voor de loonkosten bij leegloop van deze organisaties.

3.10. Het Comité van de Regio's merkt op dat in het Groenboek grote nadruk wordt gelegd op het verbeteren van de efficiency van en in de zeehavens. Naar het oordeel van het Comité is de interne efficiency primair de verantwoordelijkheid van de havenbeheerders en het havenbedrijfsleven zelf. Bij voldoende marktwerking, waarvoor het Comité nadrukkelijk pleit, zal inefficiency worden afgestraft. De Europese Commissie kan evenwel door het creëren van een "equal level playing field" het efficiënt functioneren van het Europese haven-transportsysteem bevorderen.

Regionaal beleid als incidenteel/tijdelijk corrigerend instrument

3.11. Het Comité van de Regio's is pleitbezorger van regionaal economisch beleid als incidenteel/tijdelijk corrigerend instrument op het structureel regulerende instrument van de markt. Dit maakt het regionaal beleid niet minder belangrijk. Doel is de havens een actieve rol te laten spelen in het grensgebied tussen Europa en de rest van de wereld en de zeehavens in de perifere gebieden te laten bijdragen aan de ontsluiting en ontwikkeling van die gebieden ten behoeve van een optimaal functioneren van de gemeenschappelijke markt. Het Comité erkent daarmee dat de inzet van middelen uit de Europese structuurfondsen en het Cohesiefonds ten behoeve van haveninfrastructuur de concurrentieverhoudingen tussen de zeehavens weliswaar in principe verstoort (haven-preferent beleid), maar dat omstandigheden in delen van de EU dit kunnen rechtvaardigen. Dat geldt ook voor de inzet van Europese middelen ten behoeve van in zeehavens gelegen knooppunten van intermodaal vervoer. Intermodaal vervoer en short sea shipping kunnen evenwel een bijdrage leveren aan de vermindering van de congestieproblematiek op de weg en aan het tot stand komen van een, vanuit het oogpunt van milieubeheer, verantwoord transportsysteem. Ter stimulering van intermodaal vervoer en short sea shipping met Europese middelen verdienen generieke op de vervoerders gerichte maatregelen de voorkeur boven specifieke, op knooppunten gerichte steun.

3.12. Het Comité van de Regio's benadrukt het belang van transport over zee voor een mindere milieubelasting. Bevordering van het zeetransport, met name binnen de intracommunautaire vervoerstromen, vraagt in dit kader om de hoogste prioriteit. Zoals gesteld in het advies "Ruimtelijke ordening in Europa", vraagt dit om een intensivering "van het maritiem vervoer tussen de grote havens en de middelgrote havens door het ontwikkelen van kustvaart, frequentie van de diensten over korte afstand alsmede snelle verbindingen". Goede verbindingen tussen perifere regio's en kustgebieden enerzijds en centraal gelegen markten anderzijds zijn in het belang van de Gemeenschap. Samen met een goed ontwikkelde korte vaart dragen kleinere havens in perifere regio's en kustgebieden zorg voor deze verbindingen. Er moeten maatregelen worden getroffen om het zeevervoer te bevorderen en daarmee de toekomstige mobiliteit in Europa veilig te stellen. Kleine havens dragen vaak bij tot een duurzame mobiliteit en tot ontwikkeling van de kustgebieden, terwijl tegelijkertijd de schadelijke effecten van vervoer worden beperkt. Een netwerk van kleinere havens is een belangrijke voorwaarde voor de ontwikkeling van de korte vaart.

3.13. Het Comité van de Regio's wijst erop dat de havens deel uitmaken van het Europese vervoerbeleid en een schakel zijn in het gecombineerd vervoer. Bij het ontwikkelen van Trans-Europese Netwerken (TEN's) dient ook rekening gehouden te worden met perifere regio's. De netwerken moeten zich bovendien uitstrekken tot landen buiten de EU. Het is van belang dat de TEN's niet alleen diverse wijzen van vervoer en nationale netwerken met elkaar verbinden, maar ook dat zij grensoverschrijdend zijn en niet ophouden aan de buitengrenzen van de EU. De inzet van middelen bestemd voor Trans-Europese Netwerken (TEN) dient naar het oordeel van het Comité van de Regio's beperkt te blijven tot de zogenoemde "missing links" tussen havens en in achterlandverbindingen. Toetsing op concurrentieverstoring is essentieel.

4. Conclusies

4.1. De basisrechten van de Europese burger - gezondheid en veiligheid - dienen overal in de Unie in gelijke mate gewaarborgd te worden; ook in de zeehavens. De zeehavens van de Europese Unie dienen bij te dragen aan een duurzame ontwikkeling van de Gemeenschap, zowel uit ecologisch als uit economisch oogpunt. De Europese zeehavens zijn evenzovele grensposten van de Unie met alle gezondheids-, veiligheids- en economische belangen van dien. De Europese zeehavens zijn een integraal onderdeel van de Unie, waar het Europese recht onverkort van kracht is.

4.2. Verschillen in nationale regelgeving met betrekking tot zaken als milieuzorg, arbeidsveiligheid en -omstandigheden, externe veiligheid en grenscontrole en/of de handhaving daarvan brengen een ongelijkmatige behartiging van de basisrechten van de Europese burger met zich mee en hebben grote invloed hebben op de concurrentieverhoudingen tussen de havenbeheerders en tussen de ondernemingen in de zeehavens. Het streven dient dan ook gericht te zijn op gelijke regelgeving terzake en uitvoering daarvan in Europa.

4.3. De loop van de goederenstromen wordt door het bedrijfsleven bepaald. Slechts in vrije concurrentie onder gelijke voorwaarden kan een efficiënt transportsysteem ontstaan. De dynamische bijstelling door het krachtenveld van de vrije markt houdt voortdurend een transportsysteem in stand dat optimaal bijdraagt aan een concurrerende prijs/kwaliteit verhouding van producten op de Europese markt en van Europese producten op de wereldmarkt. Marktwerking is het aangewezen instrument voor de structurele regulering van capaciteit en kwaliteit in de havensector.

4.4. Vrije concurrentie onder gelijke voorwaarden kan worden bewerkstelligd door enerzijds zorg te dragen voor gelijke regelgeving met betrekking tot zaken als milieuzorg, arbeidsveiligheid en -omstandigheden, externe veiligheid en grenscontrole en anderzijds door te bewerkstelligen dat de havengebruikers in alle Europese zeehavens in gelijke mate de kosten van het havencomplex en de daarin verleende diensten dragen. Daarbij dient rekening gehouden te worden met zowel natuurlijke - geografische en klimatologische - als bestuurlijke/organisatorische verschillen.

4.5. Het optimaal doen functioneren van de zeehavens vergt van de Europese Unie vooral voorwaardenstellend beleid: een samenhangend stelsel van handhaafbare regels met betrekking tot het gebruik van de haveninfrastructuur (te beginnen met meer transparantie met betrekking tot kosten en opbrengsten van havenbeheer) en met betrekking tot milieuzorg, arbeidsveiligheid en -omstandigheden, externe veiligheid en grenscontrole. Om dezelfde reden dient evenwel voorwaardenscheppend beleid voor de zeehavens - het creëren van voorzieningen - voorbehouden te blijven aan de nationale partijen: het bedrijfsleven en de plaatselijke, regionale en nationale overheden. Op het voorwaardenscheppend beleid is nadrukkelijk het subsidiariteitsbeginsel van toepassing.

4.6. Regionaal beleid, beleid met betrekking tot de Trans-Europese Netwerken (TEN) en beleid ter stimulering van intermodaal vervoer en short sea shipping zijn te zien als incidenteel/tijdelijk in te zetten instrumenten ter correctie en/of stimulering van de marktwerking als structureel regulerend instrument. Begunstigde projecten dienen uiteindelijk zichzelf te kunnen bedruipen. Regionaal beleid, beleid met betrekking tot de Trans-Europese Netwerken en beleid ter stimulering van intermodaal vervoer en short sea shipping kunnen de werking van de markt in de havensector - het instrument voor de structurele regulering van capaciteit en kwaliteit in die sector - verstoren. Behoedzame uitvoering van dat beleid is geboden. Voorkomen dient te worden dat verstoring van de marktwerking leidt tot een sub-optimaal transportsysteem, waardoor zowel de ecologische als de economische belangen van de Europese Unie worden geschaad. Met de TEN's dient aansluiting gezocht te worden op infrastructuur in landen buiten de EU.

Brussel, 14 januari 1999.

De voorzitter van het Comité van de Regio's

Manfred DAMMEYER

() PB C 379 van 15.12.1997, blz. 60.

() PB C 64 van 27.2.1998, blz. 67.

() PB C 116 van 14.4.1997, blz. 1.

() PB C 373 van 2.12.1998, blz. 20.

() doc. nr. 202/3/97.

() Klimaatomstandigheden beïnvloeden de gebruiksmogelijkheden van die infrastructuur. In de havens aan de noordelijke wateren bijvoorbeeld heeft men in de winter te maken met o.a. ijsgang. IJsbrekers zijn daar dan ook onderdeel van de haveninfrastructuur. De hieruit voortvloeiende kosten kunnen worden vergeleken met de kosten van onderhoudsbaggerwerk in andere havens (zie ook 3.7).

() Een mogelijkheid daartoe is bijvoorbeeld de bepaling (eventueel alleen voor havens vanaf een zekere grootte) dat het geheel der opbrengsten van het aanbod van havenbekkens, kaden en terreinen (havengeld en opbrengst van terreinuitgifte) minstens gelijk moet zijn aan .... % van de daaraan verbonden kosten (grondverwerving, bouwrijp maken, haven- en kade-aanleg, onderhoud, administratie).

BIJLAGE bij het advies van het Comité van de Regio's

>RUIMTE VOOR DE TABEL>