51994AC1005(01)

Advies over :

- het voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de verlening van exploitatievergunningen aan spoorwegondernemingen, en - het voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de berekening van gebruiksvergoedingen voor infrastructuur () (94/C 393/10)

De Raad heeft op 18 januari 1994 besloten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 75 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over voornoemde voorstellen.

De Afdeling voor vervoer en communicatie, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft op 12 januari 1994 de heer Bleser als rapporteur aangewezen. Omdat deze zijn werkzaamheden om gezondheidsredenen niet kon voortzetten, is die taak vervolgens aan de heer Decaillon overgedragen. De Afdeling heeft haar advies op 20 juli 1994 goedgekeurd.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 318e Zitting (vergadering van 14 september 1994) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen is goedgekeurd.

1. Achtergrondsituatie

1.1. Alvorens op de richtlijnvoorstellen zelf nader in te gaan, lijkt het nuttig na te gaan, welke plaats de spoorwegen in het vervoersbestel van de Europese Unie innemen.

Het aandeel van de spoorwegen in het goederen- en reizigersvervoer loopt al jarenlang aanzienlijk terug, hetgeen zeer schadelijke gevolgen voor het milieu heeft gehad.

Het Economisch en Sociaal Comité acht het noodzakelijk dat maatregelen worden genomen om de positie van de spoorwegen te verbeteren.

Daarom lijkt het nuttig de rechtspositie van spoorwegondernemingen eens nader te bekijken.

1.2. Van begin af aan - reeds in de vorige eeuw - hebben de spoorwegondernemingen zich gaandeweg van uniforme rechtsinstrumenten voorzien om het internationale railvervoer te bevorderen.

In de meeste gevallen ging het om afspraken tussen de betrokken partijen en niet noodzakelijkerwijs om internationale verdragen tussen staten.

Die verscheidenheid van nationale wet- en regelgevingen vormt een hinderpaal voor een communautaire aanpak.

1.3. De - oorspronkelijk particuliere - spoorwegondernemingen in de Gemeenschap hebben zich ontwikkeld tot overheidsbedrijven met het aanbieden en leveren van reizigers- en goederenvervoerdiensten als doel. Zij concurreren op de diverse vervoersmarkten met andere particuliere of overheidsbedrijven.

1.4. Deze bedrijven hebben de Internationale Spoorwegunie - (IRU - International Railway Union) - opgericht, een door de UNO als gesprekspartner erkende vereniging met rechtspersoonlijkheid voor technische en commerciële samenwerking tussen spoorwegondernemingen.

1.5. In de huidige wet- en regelgeving betreffende het railvervoer wordt ervan uitgegaan dat internationaal vervoer plaatsheeft op basis van samenwerking tussen alle bij het vervoer betrokken spoorwegondernemingen.

De toepassing van die regelgeving heeft tot gevolg dat voor het merendeel van de activiteiten een zgn. "IRU-fiche" wordt ingevuld. Toch zijn de spoorwegondernemingen er niet in geslaagd hun marktaandeel te behouden. Het railvervoer loopt ieder jaar verder terug.

1.5.1.

Technische aspecten

Het eerste echte rechtsinstrument kwam tot stand toen de overeenkomst over de technische normalisering van de spoorwegen werd ondertekend door de staten die bij deze overeenkomst partij zijn. De overeenkomst heeft betrekking op de normen waaraan spoorwegen en rollend materieel voor internationaal vervoer moeten beantwoorden.

1.5.2.

Commerciële aspecten

Het internationale reizigers- en goederenvervoer wordt, in het algemeen, geregeld door het "Verdrag betreffende het internationale spoorwegvervoer" (COTIF - Convention relative aux Transports Internationaux Ferroviaires), en door de bijlagen bij dit verdrag, waarin uniforme regels worden vastgesteld voor "internationaal goederenvervoer per spoorweg" ("CIM") en voor "het vervoer van reizigers en bagage per spoorweg" ("CIV").

1.5.3.

Verkeersbeheersing

In het internationale spoorwegverkeer wordt middels periodieke conferenties de verkeersstroom tussen de diverse netten geregeld, zowel voor het reizigers- als voor het goederenvervoer.

2. Inleiding

2.1. De richtlijnvoorstellen betreffende zowel de verlening van exploitatievergunningen aan spoorwegondernemingen als de toewijzing van infrastructuurcapaciteit en de berekening van de vergoedingen voor het gebruik van de infrastructuur, vloeien voort uit Richtlijn 91/440/EEG van 29 juli 1991.

2.2. In de richtlijn "Exploitatievergunningen" [doc. COM(93) 678 def. - SYN 488] worden de criteria vastgesteld voor de verlening door de lid-staten van exploitatievergunningen aan in de Gemeenschap gevestigde spoorwegondernemingen, en voor de verlenging of wijziging ervan.

2.3. In de richtlijn "Infrastructuur" [doc. COM(93) 678 def. - SYN 490] worden de beginselen en procedures vastgesteld voor de toewijzing van de spoorweginfrastructuurcapaciteit en de berekening van de vergoedingen voor het gebruik van de infrastructuur.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Richtlijn 91/440/EEG vormt de rechtsgrondslag voor een boekhoudkundige scheiding van exploitatie en infrastructuur van de spoorwegondernemingen in de Europese Gemeenschap.

3.2. Hoewel het Comité de gegrondheid van deze twee richtlijnvoorstellen niet betwijfelt, wijst het erop dat bepaalde condities vervuld moeten zijn voordat de richtlijnen ten uitvoer kunnen worden gelegd. Afgezien van juridische aspecten, hebben deze condities in de eerste plaats betrekking op de organieke banden tussen de netwerken. In deze richtlijnvoorstellen staat dan ook nergens uitdrukkelijk dat de bestaande overeenkomsten worden vervangen.

3.3. De verplichte scheiding tussen de boekhouding betreffende de infrastructuur enerzijds en de spoorwegexploitatie anderzijds, en het financiële herstel van de spoorwegondernemingen zijn in de meeste lid-staten nog lang geen feit. Zowel op juridisch vlak als op het vlak van de begrotingspolitiek van de lid-staten, doen zich problemen voor met de verwezenlijking van deze doelstellingen.

Voorts valt op technisch gebied aan de interoperabiliteit nog veel te doen.

3.4. Terwijl in de lid-staten reeds voor een groot deel van de bedrijfsvoering van spoorwegondernemingen een wettelijk kader bestaat (zie "Achtergrondsituatie"), zal er zeer zeker een juridisch vacuüm ontstaan, vooral wat technische aspecten betreft, indien de IRU-afspraken, en met name de IRU-fiches, niet langer als uitgangspunt dienen. Het forum voor de discussie over het vervoerbeleid, die zelfs de grenzen van de Europese Unie overschrijdt, is de Europese Conferentie van ministers van verkeer (CEMT).

3.5. De IRU-overeenkomsten hebben geen kracht van wet, maar zijn het resultaat van vrijwillige onderhandelingen tussen spoorwegondernemingen met dezelfde problemen. Deze ondernemingen gebruiken de overeenkomsten bewust vrijwillig als referentiekader bij hun commerciële en technische contacten of bij de tenuitvoerlegging van voorschriften. De waarde van deze overeenkomsten ligt meer in het feit dat alle partijen het nut ervan onderkennen dan in hun status. Bekeken dient te worden of de IRU niet zou moeten fungeren als referentie-orgaan, zoals de ECAC voor de luchtvaart en de IMO voor de zeevaart, althans tijdens een overgangsperiode. Het gaat er dus om algemene doelstellingen en criteria vast te stellen, waarover de lid-staten kunnen onderhandelen, en verder de op de markt aanwezige spoorwegondernemingen aan te sporen, andere sectoren via onderhandelingen te harmoniseren.

3.6.

Diploma's, gezondheid van werknemers en arbeidsvoorwaarden

3.6.1. Van beginnende medewerkers van de spoorwegen wordt doorgaans verwacht dat zij een algemene opleiding hebben genoten en het desbetreffende diploma kunnen overleggen; de meeste vakspecialismen die voor deze sector typisch zijn, vergen echter een specifieke opleiding, die alleen in de eigen opleidingscentra van de spoorwegondernemingen kan worden gevolgd.

3.6.2. Dit betekent dat een groot deel van het personeel van de onderneming die eigenares is van de infrastructuur, een door de desbetreffende lid-staat af te geven vakdiploma zal moeten behalen. Hier rijst dus weer het probleem van de invoering van een in de hele Gemeenschap erkend vakdiploma voor spoorwegpersoneel. Dit probleem doet zich overigens ook voor m.b.t. de vakbekwaamheid van het personeel van de exploitatiemaatschappijen.

3.6.3. Een andere belangrijke kwestie is de medische keuring en periodieke check-up van personeel dat bepaalde functies uitoefent, vooral wanneer daarbij de veiligheid in het geding is (bijv. bij machinisten).

3.6.4. Om distorsie van de concurrentie tussen ondernemingen te voorkomen, zijn concurrentieregels nodig zoals die reeds voor de luchtvaart bestaan.

3.6.5. De Europese Gemeenschap heeft het niet nuttig geacht, de arbeidsvoorwaarden bij spoorwegondernemingen te regelen, maar vanwege de nieuwe marktvoorwaarden is deze kwestie acuut geworden. Daarbij dient steeds naar verbetering van de arbeidsvoorwaarden te worden gestreefd.

3.7.

Veiligheid van het railvervoer

3.7.1. Hoewel één van de belangrijkste doelstellingen van het richtlijnvoorstel is, de veiligheid van het railvervoer te waarborgen, lijken toch niet alle condities te zijn vervuld om deze doelstelling in de nieuwe marktsituatie te verwezenlijken.

3.7.2. Een railvervoerssysteem kan uitsluitend efficiënt functioneren wanneer de onderling afhankelijke factoren veiligheid, frequentie en capaciteit in één systeem geïntegreerd zijn. Het is bijgevolg van essentieel belang dat de overheid niet alleen de bevoegdheid voor de toewijzing van de infrastructuurcapaciteit aan de infrastructuurbeheerder overdraagt, maar dat deze ook de verantwoordelijkheid voor de veiligheid krijgt.

3.7.3. Voor het wegverkeer gelden weliswaar in heel Europa min of meer dezelfde verkeersregels, maar voor het spoorwegverkeer niet. Ten aanzien van de bevoegdheden van de spoorwegpolitie ontbreekt een uniforme aanpak.

3.8.

Tarifering van infrastructuurkosten

3.8.1. De Commissie heeft reeds herhaaldelijk geprobeerd met oplossingen te komen voor de tarifering van infrastructuurkosten, waarbij externe kosten zoveel mogelijk werden meegenomen. Geen van die denkexercities en voorstellen heeft echter een enigszins geharmoniseerde benadering opgeleverd, m.n. een regeling voor de toerekening van infrastructuurkosten aan de diverse gebruikers.

3.8.2. Hoewel te oordelen naar de titel dus zou mogen worden verwacht dat het richtlijnvoorstel in die behoefte voorziet, biedt de tekst op dit punt weinig houvast. Vage uitdrukkingen als "er mogen geen buitensporig hoge vergoedingen worden berekend", "op niet-discriminerende wijze toepassen" en "de beschikbare capaciteit zo efficiënt mogelijk verkopen", dragen in elk geval niet bij tot de totstandkoming van een in de hele Gemeenschap min of meer uniforme tarifering.

3.8.3. Het is uiteraard nogal moeilijk de externe kosten precies te berekenen, maar er moet toch eens een concrete stap in die richting worden gezet, door een voorstel uit te werken dat voor alle vervoerwijzen als model kan dienen. Zo'n systeem moet een complete en uniforme raming van de externe kosten en baten van elke vervoerwijze mogelijk maken, anders ontstaan distorsies tussen de vervoerwijzen. Dit beginsel moet de basis vormen van een communautaire aanpak voor de toerekening van infrastructuurkosten.

3.8.4. Bij de Verordeningen (EEG) nrs. 1108/70 van 14 juni 1970 en 2598/70 van 18 december 1970 werd een boekhouding ingevoerd voor infrastructuuruitgaven bij railvervoer, wegvervoer en binnenvaart.

De toerekening van externe kosten werd daarmee weliswaar nog niet geregeld, maar deze beide Verordeningen bieden in elk geval reeds een nuttige basis voor de berekening van aan de gebruikers toe te rekenen infrastructuurkosten.

3.9.

Beroepsmogelijkheid en verzekeringen

3.9.1. Zolang er een rechtstreekse band tussen eigenaar en exploitant van de infrastructuur bestaat, kunnen spoorwegondernemingen hun onderlinge geschillen volgens de regels van het internationaal recht beslechten.

3.9.2. Worden de voorgestelde richtlijnen van kracht, dan ontstaat een nieuwe situatie : afgezien van de door de desbetreffende lid-staat en het Europees recht geboden mogelijkheid om in beroep te gaan, zal er geen mogelijkheid zijn om bij de Commissie tegen besluiten van de lid-staat m.b.t. vergunningen en toegang tot de infrastructuur beroep aan te tekenen.

3.9.3. Op het gebied van wettelijke aansprakelijkheid en verzekering is de rechtssituatie momenteel thans zodanig, dat qua toepassing grote verschillen tussen de lid-staten mogelijk zijn. Op dit terrein is dus harmonisering nodig.

I. VOORSTEL VOOR EEN RICHTLIJN VAN DE RAAD BETREFFENDE DE VERLENING VAN EXPLOITATIEVERGUNNINGEN AAN SPOORWEGONDERNEMINGEN

4. Bijzondere opmerkingen

4.1.

Artikel 2 (a) "spoorwegondernemingen"

(De opmerking betreffende (o.m.) het Franse Commissiedocument geldt niet voor de definitie in het Nederlandse Commissiedocument.)

4.2.

Artikel 8, lid 1 (c) en lid 2

4.2.1. Er bestaat geen ander referentiedocument dan de Commissiemededeling 92/C 338/01 () over "de vergelijkbaarheid van de getuigschriften van vakbekwaamheid tussen lid-staten van de Europese Gemeenschap, opgesteld in toepassing van het Besluit 85/368/EEG van de Raad van 16 juli 1985, sector "Vervoer en verkeer", betreffende het vergelijkend overzicht van diploma's, getuigschriften en andere bewijzen van beroepsopleiding die in elke lid-staat aan locomotiefbestuurders worden afgegeven".

4.2.2. Bovengenoemde Mededeling is niettemin een uitgangspunt voor het vaststellen van de gelijkwaardigheid van de in de diverse lid-staten uitgereikte diploma's, getuigschriften en andere bekwaamheidsbewijzen voor de uitoefening van een beroep dat uiteraard voor het internationaal vervoer van belang is.

4.2.3. Willen de in artikelen 48, 52 en 59 van het Verdrag neergelegde beginselen van vrij verkeer van personen, vrije vestiging en vrij verrichten van diensten gewaarborgd kunnen worden, dan rijst het probleem van de wederzijdse erkenning van een (in te voeren) vergunning.

4.2.4. De functie-omschrijving van de diverse beroepen bij de spoorwegen en de voorwaarden voor de uitoefening ervan, dienen te worden opgenomen in een specifiek communautair harmonisatie-instrument, of in de onderhavige richtlijn zelf.

4.2.5. De bestaande spoorwegondernemingen mogen niet zonder meer met de personeelsopleiding - met name de veiligheidsopleiding - worden belast, alsof die ondernemingen verplicht zouden zijn hun kennis en ervaring aan nieuwe concurrenten over te dragen. Beide partijen kunnen daarover wel een overeenkomst sluiten, maar dan op basis van objectieve commerciële criteria.

4.3.

Artikel 9

De omvang van de aansprakelijkheid zou moeten worden aangegeven.

Voor de dekking van elke soort ongeval dient een minimumbedrag te worden vastgesteld.

Er zou een koppeling tussen artikel 7 en artikel 9 moeten komen door de invoering van een financieel garantie-instrument waardoor financiële gezondheid en wettelijke aansprakelijkheid in één concept worden samengebracht.

4.4.

Artikelen 12 en 13

De formulering "de met het Gemeenschapsrecht verenigbare voorschriften van het nationale recht" bestrijkt slechts een deel van de thans geldende voorschriften die ten doel hebben de naleving van de vervoersvoorwaarden te garanderen (zie "Achtergrondsituatie").

II. VOORSTEL VOOR EEN RICHTLIJN VAN DE RAAD INZAKE DE TOEWIJZING VAN INFRASTRUCTUURCAPACITEIT EN DE BEREKENING VAN GEBRUIKSVERGOEDINGEN VOOR INFRASTRUCTUUR

5. Bijzondere opmerkingen

5.1.

Artikel 2 (a)

(Hier geldt dezelfde opmerking als in paragraaf 4.1 hierboven.)

5.2.

Artikel 5

Zoals in de luchtvaart het geval is, zou op bepaalde trajecten een voorrangsrecht moeten worden toegekend aan ondernemingen die reeds vóór de invoering van de richtlijn bestonden, volgens het principe van de "grandfather rights".

5.3.

Artikel 6

Richtlijn 91/440/EEG, artikel 7, luidt als volgt : "De lid-staten nemen de nodige maatregelen voor de ontwikkeling van de nationale spoorweginfrastructuur waarbij zij, zo nodig, de algemene behoeften van de Gemeenschap in aanmerking nemen." Over het rentabiliteitsaspect wordt niet gerept.

Hier zij nogmaals verwezen naar de opmerking in paragraaf 3.8.3 betreffende het meenemen van alle kosten, inclusief externe kosten.

Als de overheid de totale kosten van de spoorweginfrastructuur op zich neemt, is de zin van het artikel bijgevolg onduidelijk.

5.4.

Artikel 8

Zie opmerkingen in paragraaf 3.8.

5.5.

Artikel 10

Lid 2

Aan de hand van welke - en door welke instantie vastgestelde - criteria wordt de bekwaamheid gecontroleerd ?

Lid 3, 4, 5 en 6

De periodieke conferenties waarbij afspraken worden gemaakt over de dienstregelingen van internationale goederen- en reizigerstreinen, hebben hun nut bewezen. Dit systeem is altijd soepel genoeg geweest om wijzigingen te ondervangen. Het in dit artikel voorgestelde systeem voor toewijzing van trajecten daarentegen, lijkt niet zo soepel te zijn.

Lid 7 en 8

Harmonisering van de door de bevoegde autoriteiten af te geven veiligheidsattesten is pas mogelijk wanneer sommige bepalingen uit overeenkomsten tussen spoorwegondernemingen onderling in wetsteksten worden opgenomen.

5.6.

Artikel 12

In tegenstelling tot wat t.a.v. andere vervoerwijzen geldt, wordt niet in beroep bij een Europese instantie voorzien. In deze beroepsmogelijkheid zou moeten worden voorzien wanneer verscheidene tussenkomende partijen en gebruikers van een traject bij het geschil betrokken zijn.

6. Conclusies

6.1. Het toepassingsgebied van de twee onderhavige richtlijnvoorstellen valt samen met dat van Richtlijn 91/440/EEG, waarover het Comité advies heeft uitgebracht (ESC-advies van 4 juli 1990 - rapporteur : Haas). Bij de discussies in de diverse lid-staten betreffende de omzetting in nationale wetgeving, blijkt dat die basistekst moeilijk te begrijpen is; daarbij komen dan nog de door de huidige richtlijnvoorstellen veroorzaakte moeilijkheden. Bij geen van beide richtlijnvoorstellen is in voldoende mate uitgegaan van feitelijke situaties en van het werk van de internationale organisaties die op het gebied van interoperabiliteit bevoegd zijn. Het valt dan ook te betwijfelen of de richtlijnvoorstellen praktisch uitvoerbaar zijn.

Deze omzettings- en toepassingsproblemen moeten dus eerst worden opgelost, in het belang van de ontwikkeling van het railvervoer in het algemeen, en dus ook van het milieu.

6.2. Bij de integratie van de spoorwegen in een door concurrentie gekenmerkte markt dient rekening te worden gehouden met de voor deze vervoerwijze specifieke kenmerken; deze integratie moet plaatsvinden in een intermodaal perspectief waarbij alle kosten en baten, zowel interne als externe, worden meegerekend.

6.3. Het Comité pleit voor preciezere criteria en minder dwingende termijnen; het vindt ook dat sommige artikelen in het licht van de argumentatie in dit advies moeten worden herzien.

Brussel, 14 september 1994.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

S. TIEMANN

() PB nr. C 24 van 28. 1. 1994, blz. 2.

() PB nr. C 338 van 21. 12. 1992.