1.

Het door het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (Nederland) ingediende verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de Unieregeling inzake afvalstoffen, en meer in het bijzonder het vervoer van mengsels van dierlijke bijproducten en niet-gevaarlijke afvalstoffen.

2.

Na het arrest ReFood ( 2 ) over het vervoer van dierlijke bijproducten van categorie 3 – die het minst gevaarlijk zijn –, dat betrekking had op de vraag of dit vervoer werd geregeld door verordening (EG) nr. 1069/2009 ( 3 ) dan wel door de, in haar geheel beschouwd, striktere verordening (EG) nr. 1013/2006 ( 4 ), wordt het Hof opnieuw verzocht zich uit te spreken over de wisselwerking tussen deze twee verordeningen, maar dit keer in het geval van een mengsel van materialen.

3.

Uit de onderhavige zaak tekent zich een aantal problemen af in de formulering, en dus bij de uitlegging, van de toepasselijke bepalingen, die ik zal trachten te naar voren te brengen.

4.

In mijn analyse zal ik het Hof, in lijn met de in het arrest ReFood gevolgde benadering, in overweging geven te oordelen dat het vervoer van een mengsel van dierlijke bijproducten en niet-gevaarlijke afvalstoffen onder verordening nr. 1069/2009 valt, en meer in het bijzonder onder de bepalingen die van toepassing zijn op de categorie dierlijke bijproducten waartoe de dierlijke bijproducten in dat mengsel behoren.

5.

Artikel 2, lid 2, van richtlijn 2008/98/EG ( 5 ) bepaalt:

„Het volgende is uitgesloten van het toepassingsgebied van deze richtlijn, voor zover reeds vallend onder andere communautaire wetgeving:

[…]

[…]”

6.

Artikel 5 van deze richtlijn, met als opschrift „Bijproducten”, luidt:

„1.   Een stof die of een voorwerp dat het resultaat is van een productieproces dat niet in de eerste plaats bedoeld is voor de productie van die stof of dat voorwerp, kan alleen als een bijproduct en niet als een afvalstof in de zin van artikel 3, punt 1, worden aangemerkt, indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:

[…]”

7.

Overweging 11 van verordening nr. 1013/2006 luidt als volgt:

„Het is noodzakelijk in de procedures doublures te voorkomen met [verordening nr. 1774/2002], die al bepalingen bevat met betrekking tot het gehele proces van verzending, doorvoer en vervoer (inzameling, vervoer, hanteren, verwerking, gebruik, nuttige toepassing of verwijdering, bewaren van gegevens, begeleidende documenten en traceerbaarheid) van dierlijke bijproducten binnen, naar en uit de Gemeenschap.”

8.

Artikel 1, lid 3, onder d), van die verordening bepaalt:

„Onder deze verordening vallen niet:

[…]

[…]”

9.

Artikel 2, punt 35, van die verordening bevat een definitie van het begrip „illegale overbrenging”, waaronder met name overbrengingen worden verstaan die zonder de vereiste kennisgeving aan of zonder toestemming van de bevoegde autoriteiten hebben plaatsgevonden.

10.

Artikel 12, lid 1, onder c), van die verordening luidt:

„Wanneer een kennisgeving inzake een gepland transport van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen wordt gedaan, kunnen de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming […] met redenen omklede bezwaren indienen op een of meer van de volgende gronden en in overeenstemming met het Verdrag:

[…]

[…]”

11.

In artikel 2 van verordening nr. 1774/2002, „Definities”, was bepaald:

„1.   Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:

[…]

[…]”

12.

Volgens artikel 6 van deze verordening, „Categorie 3-materiaal”, werd onder categorie 3-materiaal verstaan „dierlijke bijproducten die aan de onderstaande beschrijving beantwoorden of materiaal dat dergelijke bijproducten bevat”. Met de formulering „of materiaal dat dergelijke bijproducten bevat” werd ook categorie 1‑ en 2‑materiaal in de artikelen 4 en 5 van deze verordening omschreven.

13.

Overweging 29 van verordening nr. 1069/2009 luidt als volgt:

„Dierlijke bijproducten en afgeleide producten moeten op basis van risicobeoordelingen in drie categorieën worden ingedeeld volgens het risico voor de volksgezondheid en de diergezondheid dat zij inhouden. […]”

14.

Artikel 1 van deze verordening luidt:

„Deze verordening stelt volksgezondheidsvoorschriften en veterinairrechtelijke voorschriften voor dierlijke bijproducten en afgeleide producten vast teneinde risico’s voor de volksgezondheid en de diergezondheid die aan deze producten verbonden zijn, te voorkomen en tot een minimum te beperken, en met name om de veiligheid van de voedsel‑ en voederketen te beschermen.”

15.

Artikel 3 van deze verordening bepaalt:

„In deze verordening wordt verstaan onder:

[…]”

16.

In de artikelen 8, 9 en 10 van verordening nr. 1069/2009 wordt materiaal van respectievelijk de categorieën 1, 2 en 3 gedefinieerd.

17.

Artikel 41 van deze verordening heeft als opschrift „Invoer en doorvoer” en bepaalt in lid 2:

„In afwijking van lid 1 vinden de invoer en doorvoer van:

[…]

[…]”

18.

Artikel 43 van dezelfde verordening, met als opschrift „Uitvoer”, bepaalt in lid 5:

„In afwijking van de leden 3 en 4 vindt de uitvoer van:

[…]

19.

Artikel 48 van dezelfde verordening, met het opschrift „Controles bij de verzending naar andere lidstaten”, bevat de volgende bepalingen:

„1.   Wanneer een exploitant van plan is materiaal van categorie 1, materiaal van categorie 2 of vleesbeendermeel of dierlijke vetten afgeleid van materiaal van categorie 1 en categorie 2 naar een andere lidstaat te verzenden, brengt hij de bevoegde autoriteit van de lidstaat van oorsprong en de bevoegde autoriteit van de lidstaat van bestemming op de hoogte.

In reactie op de aanvraag van de exploitant besluit de bevoegde autoriteit van de lidstaat van bestemming binnen een gespecificeerde tijdsspanne:

2.   Standaardformaten voor de in lid 1 bedoelde aanvragen van exploitanten kunnen worden vastgesteld volgens de in artikel 52, lid 3, bedoelde regelgevingsprocedure.

3.   De bevoegde autoriteit van de lidstaat van oorsprong stelt de bevoegde autoriteit van de lidstaat van bestemming via het Traces-systeem als bedoeld in beschikking 2004/292/EG[ ( 8 )] in kennis van elke naar de lidstaat van bestemming verzonden zending van:

[…]

6.   In afwijking van de leden 1 tot en met 5 mogen dierlijke bijproducten en afgeleide producten als bedoeld in die leden die zijn gemengd of verontreinigd met afvalstoffen die in [beschikking 2000/532] als gevaarlijke afvalstoffen zijn vermeld, slechts overeenkomstig de voorschriften van [verordening nr. 1013/2006] naar andere lidstaten worden verzonden.

[…]”

20.

Artikel 54 van verordening nr. 1069/2009 luidt als volgt:

„[Verordening nr. 1774/2002] wordt ingetrokken met ingang van 4 maart 2011.

Verwijzingen naar [verordening nr. 1774/2002] gelden als verwijzingen naar deze verordening […].”

21.

In artikel 10.60, lid 2, van de Wet milieubeheer is bepaald:

„Het is verboden handelingen te verrichten als bedoeld in artikel 2, onder 35, van [verordening nr. 1013/2006].”

22.

In artikel 1.1, lid 6, van de Wet milieubeheer is bepaald:

„[…] Als afvalstoffen worden in elk geval niet aangemerkt stoffen, mengsels of voorwerpen die bijproducten zijn in de zin van artikel 5 van [richtlijn 2008/98], indien deze bijproducten voldoen aan de in dat artikel gestelde voorwaarden en aan de in een krachtens dat artikel van [richtlijn 2008/98] vastgestelde uitvoeringsmaatregel of in een regeling van Onze Minister daartoe aangegeven criteria.”

23.

In het kader van drie strafzaken verwijt het Openbaar Ministerie (Nederland) de vennootschap P. F. Kamstra Recycling BV, alsook XN en YO, twee natuurlijke personen die voor deze vennootschap werken (hierna gezamenlijk: „Kamstra Recycling”), dat zij tussen 10 juni 2011 en 19 juni 2012 een mengsel van pekelwater en dierlijke weefsels, een mengsel van vetafval en pekelwater, een mengsel van zuiveringsslib en ander (onbekend) afval, een mengsel van zuiveringsslib en (zuivel)afval, en een mengsel van slib van afvalwaterbehandeling en eiwitconcentraat, van Nederland naar Duitsland hebben overgebracht zonder voorafgaande kennisgeving aan of toestemming van de bevoegde autoriteiten overeenkomstig verordening nr. 1013/2006.

24.

De verwijzende rechter gaat ervan uit dat ten minste één of twee van de betrokken mengsels deels uit dierlijke bijproducten en deels uit ander materiaal bestond(en) en dat de dierlijke bijproducten in dat geval materiaal van categorie 3 in de zin van artikel 10 van verordening nr. 1069/2009 waren. De mengsels waren bestemd voor gebruik in een biogasinstallatie in Duitsland. Ten aanzien van de overbrengingen als aan de orde in het hoofdgeding werd noch kennis gegeven aan noch toestemming verleend door de bevoegde autoriteiten.

25.

Volgens de verwijzende rechter rijst in de onderhavige zaken de vraag of overbrengingen van de in de tenlastelegging bedoelde mengsels binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1013/2006 dan wel binnen die van verordening nr. 1069/2009 vallen.

26.

Het Openbaar Ministerie stelt zich op het standpunt dat verordening nr. 1013/2006 van toepassing is, omdat de in de tenlastelegging bedoelde mengsels telkens als afvalstoffen moeten worden aangemerkt. Volgens het Openbaar Ministerie dient aan de hand van de in artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/98 vermelde criteria en aan de hand van de definitiebepaling van „dierlijke bijproducten” in artikel 3, punt 1, van verordening nr. 1069/2009 te worden beoordeeld of er sprake is van een dierlijk bijproduct.

27.

Verdachten zijn daarentegen van mening dat verordening nr. 1069/2009, en niet verordening nr. 1013/2006, in deze zaak van toepassing is, omdat de in de tenlastelegging vermelde mengsels dierlijke bijproducten zijn. Indien er sprake is van een dierlijk bijproduct, gaat verordening nr. 1069/2009 volgens hen namelijk boven verordening nr. 1013/2006. In dit verband baseren verdachten de stelling dat de bedoelde mengsels dierlijke bijproducten zijn op de definitie van„dierlijke bijproducten” in de oude verordening inzake dierlijke bijproducten, te weten verordening nr. 1774/2002. Volgens die verordening omvat het begrip „dierlijke bijproducten” ook materiaal/een mengsel dat dierlijke bijproducten bevat.

28.

Verdachten erkennen weliswaar dat in verordening nr. 1069/2009 inderdaad niet langer vermeld staat dat materialen die dierlijke bijproducten bevatten, als dierlijk bijproduct dienen te worden aangemerkt, doch volgens hen is met die verordening echter niet beoogd een wijziging aan te brengen in de definitie van „dierlijke bijproducten” in verordening nr. 1774/2002. Ter ondersteuning van dit standpunt hebben verdachten verwezen naar het deskundigenbericht van 10 maart 2016, waartoe in eerste aanleg door de rechtbank Gelderland (Nederland) opdracht was gegeven. Derhalve vallen ook mengsels van dierlijke bijproducten – behalve mengsels van dierlijke bijproducten met gevaarlijke afvalstoffen – onder de definitie van „dierlijke bijproducten” in verordening nr. 1069/2009, ongeacht de mengverhouding tussen de dierlijke bijproducten en het andere materiaal.

29.

De rechtbank Gelderland heeft de in het deskundigenbericht vervatte opvatting gevolgd en de verdachten van de tenlastegelegde feiten vrijgesproken. Tegen deze vrijspraak heeft het Openbaar Ministerie hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter.

30.

Allereerst ziet de verwijzende rechter zich voor de vraag gesteld hoe het begrip „bijproducten” in artikel 5 van richtlijn 2008/98 zich verhoudt tot het begrip „dierlijke bijproducten” in verordening nr. 1069/2009. Meer bepaald wenst hij te vernemen of materiaal dat niet kan worden aangemerkt als „bijproduct” in de zin van die richtlijn, wel als een „dierlijk bijproduct” in de zin van die verordening kan worden beschouwd en bijgevolg op grond van artikel 1, lid 3, van verordening nr. 1013/2006 van de werkingssfeer van die laatste verordening kan worden uitgesloten.

31.

Volgens de verwijzende rechter moet vervolgens artikel 1, lid 3, onder d), van verordening nr. 1013/2006 worden uitgelegd om te bepalen hoe de uitsluiting van de werkingssfeer van die verordening met betrekking tot „overbrenging die valt onder de erkenningseisen van [verordening nr. 1069/2009]” moet worden begrepen. In dit verband rijst volgens die rechter de vraag of deze uitsluiting betrekking heeft op het vervoer van dierlijke bijproducten tussen een lidstaat en een andere lidstaat, ongeacht de categorie waartoe dit materiaal behoort, dan wel of zij uitsluitend betrekking heeft op het vervoer van materiaal als bedoeld in artikel 48 van verordening nr. 1069/2009, namelijk categorie 1-materiaal, categorie 2-materiaal, bepaalde daarvan afgeleide producten en verwerkte dierlijke eiwitten afgeleid van categorie 3-materiaal.

32.

Tot slot ziet de verwijzende rechter zich voor de vraag gesteld of artikel 1, lid 3, onder d), van verordening nr. 1013/2006 aldus moet worden gelezen dat daarmee ook overbrengingen van mengsels van dierlijke bijproducten en ander materiaal worden bedoeld, en – zo ja – of de mengverhouding tussen de dierlijke bijproducten en het andere materiaal hierbij relevant is.

33.

Volgens die rechter moet worden bepaald of met de definitie van „dierlijke bijproducten” in verordening nr. 1069/2009 een inhoudelijke wijziging is beoogd ten opzichte van die in verordening nr. 1774/2002, in die zin dat een hoeveelheid materiaal gemengd met een hoeveelheid dierlijk bijproduct, ongeacht de verhouding tussen beide hoeveelheden, niet langer als „dierlijk bijproduct” kan worden aangemerkt, zodat de overbrenging van een dergelijk mengsel onder het bereik van verordening nr. 1013/2006 valt.

34.

Daarom heeft het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

35.

De verwijzingsbeslissing van 19 december 2018 is op 15 januari 2019 ingekomen ter griffie van het Hof. Kamstra Recycling, het Openbaar Ministerie, de Nederlandse, de Franse en de Oostenrijkse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Dezelfde partijen en belanghebbenden, met uitzondering van het Openbaar Ministerie en de Oostenrijkse regering, waren vertegenwoordigd ter terechtzitting van 4 december 2019.

36.

Ik zal de drie vragen achtereenvolgens onderzoeken, waarbij ik er meteen op wijs dat het Hof de tweede vraag in wezen reeds in het arrest ReFood heeft beantwoord. De verwijzende rechter beschikte echter niet over dat antwoord omdat het arrest pas na de indiening van het verzoek om een prejudiciële beslissing is gewezen.

37.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de definitie van „dierlijke bijproducten” in de zin van artikel 3, punt 1, van verordening nr. 1069/2009 moet worden gelezen in samenhang met de definitie van „bijproduct” in artikel 5 van richtlijn 2008/98, zodat onder het begrip „dierlijke bijproducten” enkel materiaal valt dat ook een „bijproduct” in de zin van die richtlijn vormt.

38.

Uit een analyse van de twee begrippen blijkt dat deze geen verband met elkaar houden.

39.

In de eerste plaats komen de definities ervan geenszins overeen en verwijzen zij evenmin naar elkaar. Een „bijproduct” in de zin van artikel 5 van richtlijn 2008/98 is een stof die of een product dat het resultaat is van een productieproces dat aan een aantal voorwaarden voldoet. ( 9 ) In artikel 3, punt 1, van verordening nr. 1069/2009 worden „dierlijke bijproducten” autonoom gedefinieerd als dode dieren of delen van dieren, producten van dierlijke oorsprong of andere producten die uit dieren zijn verkregen en die niet voor menselijke consumptie bestemd zijn, met inbegrip van oöcyten, embryo’s en sperma.

40.

In de tweede plaats wordt het begrip „bijproduct” in de zin van artikel 5 van richtlijn 2008/98 gedefinieerd tegenover het begrip „afvalstof” in de zin van artikel 3, punt 1, van die richtlijn. In dit artikel 5 is immers uitdrukkelijk bepaald dat een „bijproduct” geen afvalstof is. Daarentegen kunnen „dierlijke bijproducten” in de zin van artikel 3, punt 1, van verordening nr. 1069/2009 wel „afvalstoffen” in de zin van artikel 3, punt 1, van richtlijn 2008/98 zijn, zoals blijkt uit de artikelen 12, 13 en 14 van die verordening. Bijgevolg kan een stof een „dierlijk bijproduct” zijn dat onder het begrip „afvalstof” valt, zonder een „bijproduct” in de zin van richtlijn 2008/98 te zijn.

41.

In de derde plaats kunnen, zoals de Commissie betoogt, enkel stoffen of voorwerpen waarvan vaststaat dat zij later, zonder enige verdere andere verwerking dan die welke bij de normale productiepraktijken gangbaar is, zullen worden gebruikt, als „bijproduct” in de zin van artikel 5 van richtlijn 2008/98 worden beschouwd. Dit sluit uit dat het „bijproduct” wordt verwerkt, met name door sterilisatie, terwijl een dergelijke verwerking in het geval van „dierlijke bijproducten” specifiek wordt beoogd. ( 10 )

42.

In de vierde plaats is in richtlijn 2008/98 uitdrukkelijk bepaald ( 11 ) dat zij niet van toepassing is op dierlijke bijproducten die onder verordening nr. 1069/2009 vallen ( 12 ), behalve op die welke bestemd zijn om te worden verbrand of gestort of om te worden gebruikt in een biogas‑ of composteerinstallatie. In deze drie gevallen is richtlijn 2008/98 van toepassing op „dierlijke bijproducten”, zonder dat er wordt verwezen naar het begrip „bijproduct” in de zin van artikel 5 van deze richtlijn.

43.

Hieruit volgt dat materiaal dat geen „bijproduct” in de zin van richtlijn 2008/98 is, wel een „dierlijk bijproduct” in de zin van verordening nr. 1069/2009 kan zijn.

44.

Ik benadruk dat deze uitlegging strookt met de doelstelling van verordening nr. 1069/2009, namelijk de vaststelling van een volledig kader voor het vervoer van dierlijke bijproducten. ( 13 )

45.

Derhalve geef ik het Hof in overweging de eerste vraag aldus te beantwoorden dat de definitie van het begrip „dierlijke bijproducten” in artikel 3, punt 1, van verordening nr. 1069/2009 losstaat van de definitie van „bijproduct” in artikel 5 van richtlijn 2008/98, zodat een materiaal een „dierlijk bijproduct” kan zijn zonder een „bijproduct” in de zin van die richtlijn te zijn.

46.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen hoe artikel 1, lid 3, onder d), van verordening nr. 1013/2006 moet worden uitgelegd. Aldus wenst de verwijzende rechter te vernemen of alle overbrengingen van dierlijke bijproducten, ongeacht de categorie waartoe zij behoren, van verordening nr. 1013/2006 zijn uitgesloten, dan wel of slechts bepaalde overbrengingen van die verordening zijn uitgesloten. Precies die vraag was het voorwerp van het verzoek om een prejudiciële beslissing in de zaak ReFood, waarin ik conclusie heb genomen ( 14 ) en die tot het arrest met dezelfde naam heeft geleid. Zoals ik in punt 36 van de onderhavige conclusie heb aangegeven, is dat arrest gewezen nadat de onderhavige zaak bij het Hof aanhangig was gemaakt.

47.

Derhalve geef ik het Hof in overweging zijn oordeel in punt 62 van het arrest ReFood in herinnering te brengen, namelijk dat artikel 1, lid 3, onder d), van verordening nr. 1013/2006 aldus moet worden uitgelegd dat de onder verordening nr. 1069/2009 vallende overbrengingen van dierlijke bijproducten van het toepassingsgebied van verordening nr. 1013/2006 zijn uitgesloten, behalve in de gevallen waarin verordening nr. 1069/2009 uitdrukkelijk voorziet in de toepassing van verordening nr. 1013/2006.

48.

Deze gevallen zijn genoemd in artikel 41, lid 2, onder b), artikel 43, lid 5, onder b), en artikel 48, lid 6, van verordening nr. 1069/2009. Zij hebben alle betrekking op mengsels van dierlijke bijproducten met gevaarlijke producten.

49.

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen hoe het vervoer van mengsels – als aan de orde in het hoofdgeding – van dierlijke bijproducten ( 15 ) met ander materiaal, in casu niet-gevaarlijke afvalstoffen, moet worden behandeld. Hij wenst in wezen te vernemen of verordening nr. 1069/2009, bezien in het licht van artikel 1, lid 3, onder d), van verordening nr. 1013/2006, aldus moet worden uitgelegd dat zij van toepassing is op een mengsel van dierlijke bijproducten met ander materiaal dat een niet-gevaarlijke afvalstof vormt, ongeacht het aandeel dierlijke bijproducten in dat mengsel.

50.

De beantwoording schept problemen, zoals blijkt uit de uiteenlopende opvattingen die zowel tijdens de schriftelijke als tijdens de mondelinge behandeling zijn geformuleerd.

51.

Deze problemen vloeien voort uit het feit dat de kwestie van mengsels van dierlijke bijproducten en niet-gevaarlijke afvalstoffen in verordening nr. 1069/2009 niet uitdrukkelijk aan bod komt, dat de definitie van dierlijke bijproducten in deze verordening vragen oproept over de toepassing van de verordening op deze mengsels en dat de samenhang met verordening nr. 1013/2006 wat niet-gevaarlijke afvalstoffen betreft onduidelijk is.

52.

De vraag rijst tegen de volgende achtergrond. Een onderneming heeft vanuit Nederland met name zuiveringsslib ( 16 ), in casu een niet-gevaarlijke afvalstof, dat was vermengd met een dierlijk bijproduct van categorie 3, vervoerd met het oog op verwerking in een biogasinstallatie in Duitsland. Naargelang van de vraag of dit mengsel als dierlijk bijproduct, als afvalstof dan wel als beide wordt beschouwd, wordt het vervoer ervan geregeld door verordening nr. 1069/2009, door verordening nr. 1013/2006, dan wel door beide verordeningen.

53.

De praktische implicaties zijn aanzienlijk. Uit de verwijzingsbeslissing en de schriftelijke opmerkingen van het Openbaar Ministerie blijkt dat het betrokken slib, indien het op zich en dus niet in verband met dierlijke bijproducten wordt bezien, als „afvalstof” wordt beschouwd en dat de procedure van voorafgaande kennisgeving en toestemming als bedoeld in verordening nr. 1013/2006 dan op de overbrenging ervan van toepassing is. Indien het, na vermenging met een dierlijk bijproduct van categorie 3, als een dierlijk bijproduct van deze categorie wordt beschouwd en alleen verordening nr. 1069/2009 erop van toepassing is, hoeft het tijdens het vervoer enkel vergezeld te gaan van een handelsdocument waarin de aard van het betrokken materiaal wordt uiteengezet en, in voorkomend geval, een gezondheidscertificaat ( 17 ), en hoeft de procedure van kennisgeving en toestemming niet te worden gevolgd. De procedure is dus aanzienlijk zwaarder indien verordening nr. 1013/2006 van toepassing is. ( 18 )

54.

Ter beantwoording van de vraag moet verordening nr. 1069/2009 worden uitgelegd in het licht van het arrest ReFood, waarbij de bewoordingen, het doel en de opzet ervan in aanmerking moeten worden genomen.

55.

De zaak die aan dat arrest ten grondslag lag, had betrekking op het vervoer vanuit een lidstaat van een dierlijk bijproduct van categorie 3, te weten keukenafval en etensresten die onder artikel 10, onder p), van verordening nr. 1069/2009 vallen en bestemd zijn om in een biogasinstallatie in een andere lidstaat te worden verwerkt. De verwijzende rechter wenste te vernemen of deze overbrenging onder verordening nr. 1013/2006 viel en, gelet op de aard van de betrokken afvalstoffen, dus onderworpen was aan de procedure van voorafgaande kennisgeving en toestemming, dan wel onder verordening nr. 1069/2009 viel en onderworpen was aan een lichtere procedure. Aangezien het antwoord volgens die rechter afhing van de uitlegging van artikel 1, lid 3, onder d), van verordening nr. 1013/2006, heeft hij het Hof hierover een vraag gesteld.

56.

Zoals in punt 47 van deze conclusie in herinnering is gebracht, heeft het Hof geoordeeld dat artikel 1, lid 3, onder d), van verordening nr. 1013/2006 de onder verordening nr. 1069/2009 vallende overbrengingen van dierlijke bijproducten van de werkingssfeer van deze verordening uitsluit, behalve in de gevallen waarin verordening nr. 1069/2009 uitdrukkelijk voorziet in de toepassing van verordening nr. 1013/2006. ( 19 ) Het Hof heeft vastgesteld dat dit het geval was voor mengsels van dierlijke bijproducten met gevaarlijke afvalstoffen, die volgens verordening nr. 1069/2009 uitdrukkelijk onder verordening nr. 1013/2006 vallen. ( 20 ) Het Hof heeft daarentegen benadrukt dat het vervoer van een dierlijk bijproduct van categorie 3 niet een van de uitdrukkelijk in verordening nr. 1069/2009 genoemde gevallen is, en dus niet onder verordening nr. 1013/2006 valt. ( 21 )

57.

Moet uit dit arrest worden afgeleid dat aangezien mengsels van dierlijke bijproducten en niet-gevaarlijke afvalstoffen in deze gevallen niet uitdrukkelijk worden genoemd, zij niet onder verordening nr. 1013/2006, maar onder verordening nr. 1069/2009 vallen?

58.

Dat is het standpunt van Kamstra Recycling, de Nederlandse regering en de Commissie. Volgens Kamstra Recycling en de Nederlandse regering behoort het mengsel tot categorie 3 omdat het om een dierlijk bijproduct van categorie 3 vermengd met een niet-gevaarlijke afvalstof gaat. De Commissie is van mening dat het vervoer van een dergelijk mengsel als dat van een mengsel van categorie 2 moet worden beschouwd. Volgens de Franse regering is verordening nr. 1069/2009 van toepassing op de overbrenging van dergelijke mengsels, met betrekking tot de dierlijke bijproducten die deze mengsels bevatten, en is verordening nr. 1013/2006 van toepassing met betrekking tot de andere materialen die niet-gevaarlijke afvalstoffen vormen, waaruit zij zijn samengesteld. ( 22 )

59.

Zoals de verwijzende rechter benadrukt, bestaat er twijfel vanwege de wijziging in de definitie van het begrip „dierlijke bijproducten” en van de categorieën dierlijke bijproducten die is doorgevoerd bij de intrekking en de vervanging van verordening nr. 1774/2002 door verordening nr. 1069/2009. In laatstgenoemde verordening zijn dergelijke mengsels niet meer duidelijk gedefinieerd. ( 23 )

60.

Naar mijn mening biedt het arrest ReFood, waarin het Hof verordening nr. 1069/2009 uitvoerig heeft onderzocht in het licht van verordening nr. 1013/2006 en richtlijn 2008/98, aanknopingspunten om de in punt 57 van deze conclusie gestelde vraag bevestigend te beantwoorden.

61.

Aangezien het Hof in dat arrest echter niet de gelegenheid heeft gehad om in te gaan op mengsels van dierlijke bijproducten met niet-gevaarlijke afvalstoffen, moet dit probleem worden onderzocht door allereerst de twijfels uiteen te zetten die de bewoordingen van verordening nr. 1069/2009 hebben teweeggebracht.

62.

Dierlijke bijproducten worden in artikel 3, punt 1, van verordening nr. 1069/2009 gedefinieerd als dode dieren of delen van dieren, producten van dierlijke oorsprong of andere producten die uit dieren zijn verkregen en die niet voor menselijke consumptie bestemd zijn, met inbegrip van oöcyten, embryo’s en sperma.

63.

Het begrip „dierlijke bijproducten” in verordening nr. 1774/2002 was weliswaar verwant aan die definitie, maar met dat verschil dat het naar de artikelen 4, 5 en 6 van deze verordening verwees, waarin drie categorieën dierlijke bijproducten waren gedefinieerd. ( 24 ) Die definities bevatten voor elke categorie niet alleen een lijst van specifieke dierlijke bijproducten, maar ook de woorden „materiaal dat dergelijke bijproducten bevat”. ( 25 )

64.

Zo konden niet-gevaarlijke afvalstoffen – zoals zuiveringsslib – waaraan dierlijke bijproducten werden toegevoegd, onder vigeur van verordening nr. 1774/2002 dierlijke bijproducten zijn, wat overigens niet wordt betwist, omdat zij deel uitmaakten van het „materiaal dat dergelijke bijproducten bevat”.

65.

De artikelen 8, 9 en 10 van verordening nr. 1069/2009, waarin deze drie categorieën materiaal met wijzigingen zijn overgenomen, bevatten ook soortgelijke lijsten met specifieke dierlijke bijproducten, maar dan zonder de formulering „materiaal dat dergelijke bijproducten bevat”.

66.

Vanwege de wijziging in de definitie van de categorieën dierlijke bijproducten rijst de vraag of dergelijke mengsels nog steeds dierlijke bijproducten zijn, dan wel of de wetgever mengsels van dergelijke bijproducten met ander materiaal van verordening nr. 1069/2009 heeft willen uitsluiten.

67.

Zoals de verwijzende rechter opmerkt, zou een letterlijke uitlegging van de verordening die uitsluitend op die definities is gebaseerd, ertoe leiden dat mengsels van dierlijke bijproducten met ander materiaal van de werkingssfeer van de verordening worden uitgesloten, maar zou die conclusie kunnen worden weerlegd wanneer andere bepalingen van de verordening, met name die betreffende mengsels van dierlijke bijproducten met gevaarlijke afvalstoffen, en de totstandkomingsgeschiedenis van die bepalingen in aanmerking worden genomen.

68.

Bijgevolg moet in het volgende deel worden ingegaan op deze andere bepalingen, die in het arrest ReFood zijn onderzocht, alsmede op de ontstaansgeschiedenis van verordening nr. 1069/2009.

69.

Artikel 41, lid 2, onder b), artikel 43, lid 5, onder b), en artikel 48, lid 6, van verordening nr. 1069/2009 hebben betrekking op mengsels van dierlijke bijproducten en gevaarlijke afvalstoffen. Gelezen in het licht van de totstandkomingsgeschiedenis kan uit deze bepalingen het standpunt van de wetgever met betrekking tot het vervoer van mengsels van deze bijproducten met niet-gevaarlijke afvalstoffen worden afgeleid.

70.

Zoals het Hof in de punten 53 en 54 van het arrest ReFood heeft geoordeeld, bevatten die bepalingen een afwijking van de toepassing van verordening nr. 1069/2009 voor zover daarin is bepaald dat verordening nr. 1013/2006 van toepassing is op het vervoer van mengsels van deze bijproducten met gevaarlijke afvalstoffen.

71.

Het Hof heeft daaruit in punt 55 van dat arrest a contrario afgeleid dat de overbrenging van dierlijke bijproducten behalve in de in die bepalingen uitdrukkelijk genoemde gevallen buiten de werkingssfeer van verordening nr. 1013/2006 valt.

72.

In het licht van de totstandkomingsgeschiedenis van verordening nr. 1069/2009 moet worden aangenomen dat deze conclusie van toepassing is op de overbrenging van mengsels van dierlijke bijproducten met niet-gevaarlijke afvalstoffen, aangezien die bepalingen niet uitdrukkelijk betrekking hebben op deze mengsels.

73.

Zoals uit de totstandkomingsgeschiedenis blijkt ( 26 ), was aan het Europees Parlement namelijk een voorstel tot wijziging van de draagwijdte van de in de artikelen 41, 43 en 48 van verordening nr. 1069/2009 vastgelegde afwijkingen voorgelegd. De voorgestelde amendementen ( 27 ) strekten ertoe ervoor te zorgen dat mengsels van dierlijke bijproducten met alle afvalstoffen, al dan niet gevaarlijk, uitsluitend overeenkomstig verordening nr. 1013/2006 werden ingevoerd in of uitgevoerd uit de Unie, werden doorgevoerd via de Unie of werden verzonden van een lidstaat naar een andere lidstaat.

74.

Aangezien deze amendementen zijn verworpen, moet worden vastgesteld dat het Parlement, en dus de wetgever ( 28 ), heeft onderzocht welke regeling van toepassing diende te zijn op de overbrenging van mengsels van dierlijke bijproducten met niet-gevaarlijke afvalstoffen en er bewust voor heeft gekozen de overbrenging ervan niet onder verordening nr. 1013/2006 te laten vallen.

75.

Ik voeg hieraan toe dat de wetgever deze mengsels daardoor niet heeft uitgesloten van de werkingssfeer van verordening nr. 1069/2009, maar enkel van die van de afwijking. Hieruit volgt dat deze verordening betrekking heeft op zowel mengsels met gevaarlijke als mengsels met niet-gevaarlijke afvalstoffen, maar dat alleen de overbrenging van eerstgenoemde mengsels onder verordening nr. 1013/2006 valt.

76.

Ik beklemtoon dat niets in de totstandkomingsgeschiedenis erop wijst dat de wetgever met de veranderde definities van het begrip „dierlijke bijproducten” en van de categorieën dierlijke bijproducten de draagwijdte van verordening nr. 1069/2009 heeft willen wijzigen ten aanzien van deze mengsels met niet-gevaarlijke afvalstoffen. In het oorspronkelijke voorstel van de Commissie waarmee het Parlement en de Raad hebben gewerkt, werden soortgelijke definities gehanteerd als die in verordening nr. 1774/2002 en waren voor de categorieën de woorden „materiaal dat dergelijke bijproducten bevat” gebruikt. Het verslag van 2 maart 2009 ( 29 ), nadat het Parlement de tekst had onderzocht, bevatte in wezen nog dezelfde definities. Deze definities zijn pas gewijzigd in het standpunt dat het Parlement in eerste lezing in april van dat jaar heeft ingenomen en dat, zonder enige toelichting bij de veranderde definities, in de definitieve versie van verordening nr. 1069/2009 is overgenomen.

77.

De wijzigingen in de definities van het begrip „dierlijke bijproducten” en van de categorieën dierlijke bijproducten lijken dus geen invloed te hebben gehad op het vraagstuk van de toepassing van verordening nr. 1069/2009 op mengsels van dierlijke bijproducten met niet-gevaarlijke afvalstoffen.

78.

Deze analyse vindt ook steun in het doel van verordening nr. 1069/2009 en in de opzet van de bepalingen ervan.

79.

Wat de doelstellingen van verordening nr. 1069/2009 betreft, herinner ik er ten eerste aan dat uit de overwegingen 5 en 6 van verordening nr. 1069/2009 blijkt dat de wetgever heeft getracht een coherent en allesomvattend kader van gezondheidsvoorschriften voor dierlijke bijproducten vast te stellen, onder meer voor het vervoer ervan, die in verhouding staan tot het gezondheidsrisico en waarin rekening wordt gehouden met de milieurisico’s. ( 30 ) Verordening nr. 1069/2009 vormt dus een specifieke regeling (lex specialis) ten opzichte van verordening nr. 1013/2006, die elke hantering van dierlijke bijproducten omvat.

80.

Ten tweede blijkt uit overweging 11 van verordening nr. 1013/2006 en artikel 2, lid 2, onder b), van richtlijn 2008/98 dat de wetgever doublures tussen verordening nr. 1069/2009 en verordening nr. 1013/2006 en daarmee onnodige dubbele voorschriften heeft willen voorkomen alsook het vervoer van dierlijke bijproducten in beginsel buiten de werkingssfeer van de regelgeving inzake afvalstoffen heeft willen houden. ( 31 )

81.

Op basis van deze kernonderdelen van zijn analyse heeft het Hof in punt 56 van het arrest ReFood geoordeeld dat de wetgever met verordening nr. 1069/2009 „een volledig regelgevingskader voor het vervoer van dierlijke bijproducten heeft willen vaststellen en de onder verordening nr. 1069/2009 vallende overbrenging van dierlijke bijproducten, tenzij uitdrukkelijk anders is bepaald, aan de toepassing van verordening nr. 1013/2006 heeft willen onttrekken”. Met andere woorden, het was de bedoeling van de wetgever dat alle overbrengingen van dierlijke bijproducten, met inbegrip van mengsels met afvalstoffen, onder verordening nr. 1069/2009 zouden vallen, en dat overbrengingen van mengsels van dierlijke bijproducten met gevaarlijke afvalstoffen onder de bijzondere regeling van verordening nr. 1013/2006 zouden vallen.

82.

De opzet van verordening nr. 1069/2009 wijst eveneens in die richting. Door regels vast te stellen voor elk vervoer van dierlijke bijproducten – van categorie 3, de minst gevaarlijke, tot aan mengsels met gevaarlijke afvalstoffen, met daartussenin dierlijke bijproducten van categorie 2 en 1 – heeft de wetgever alle situaties met betrekking tot het vervoer van dierlijke bijproducten, en dus ook mengsels met niet-gevaarlijke afvalstoffen, willen bestrijken.

83.

Het feit dat verordening nr. 1069/2009 ziet op mengsels met niet-gevaarlijke afvalstoffen, wordt ook gestaafd door uitvoeringsverordening (EU) nr. 142/2011 ( 32 ). Verordening nr. 142/2011 bevat in bijlage VIII, hoofdstuk III, namelijk een model van het door vervoerders in te vullen handelsdocument, waarin mengsels van dierlijke bijproducten met niet-gevaarlijke afvalstoffen uitdrukkelijk worden vermeld als goederen waarop het van toepassing is. ( 33 )

84.

Ondanks de onzekerheid die is teweeggebracht door de wijziging in de definities van het begrip „dierlijke bijproducten” en van de categorieën dierlijke bijproducten, blijkt uit alle voorschriften tezamen van verordening nr. 1069/2009 dat deze verordening, net als voordien verordening nr. 1774/2002, betrekking heeft op elk vervoer van niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten, met inbegrip van mengsels van dat materiaal met niet-gevaarlijke afvalstoffen, en dat deze mengsels net als voorheen als dierlijke bijproducten dienen te worden beschouwd.

85.

In dit stadium van de analyse moeten de gevolgen van de toepassing van verordening nr. 1069/2009 op mengsels van dierlijke bijproducten met niet-gevaarlijke afvalstoffen worden verduidelijkt.

86.

Mijns inziens volgt uit de toepassing van verordening nr. 1069/2009 dat het vervoer van mengsels van dierlijke bijproducten met niet-gevaarlijke afvalstoffen moet voldoen aan de regels die gelden voor de categorie waartoe de betrokken dierlijke bijproducten behoren. Zo zijn op mengsels van dierlijke bijproducten van categorie 3 met niet-gevaarlijke afvalstoffen, zoals in het hoofdgeding, de regels voor het vervoer van deze categorie dierlijke bijproducten van toepassing.

87.

Dit volgt uit de bewoordingen van verordening nr. 1069/2009. In deze verordening zijn dus de regels vastgelegd die van toepassing zijn op alle dierlijke bijproducten, ongeacht de categorie waartoe zij behoren ( 34 ), alsook de regels die naargelang van de categorie waarin dierlijke bijproducten vallen specifiek op die producten van toepassing zijn ( 35 ).

88.

Ik ben het derhalve niet eens met het standpunt van de Franse regering dat zowel verordening nr. 1069/2009 als verordening nr. 1013/2006 op het vervoer van deze mengsels van toepassing is, noch met dat van de Commissie dat de regels voor dierlijke bijproducten van categorie 2 voor dat vervoer gelden. Om de redenen die ik hieronder zal uiteenzetten, ben ik van mening dat de door hen voorgestelde uitleggingen tot een verzwaring van de op de marktdeelnemers rustende verplichtingen leiden, op een wijze waarin verordening nr. 1069/2009 niet voorziet.

89.

Volgens de Franse regering zijn beide verordeningen naast elkaar van toepassing op mengsels van dierlijke bijproducten met niet-gevaarlijke afvalstoffen. Deze regering heeft uiteengezet dat indien alleen verordening nr. 1069/2009 van toepassing zou zijn, Frankrijk geen bezwaar zou kunnen maken tegen de overbrenging naar zijn grondgebied van zuiveringsslib dat met dierlijke bijproducten uit andere lidstaten is gemengd met als doel het op of in de bodem te brengen, zoals het land op grond van artikel 12, lid 1, onder c), van verordening nr. 1013/2006 wel zou kunnen doen. ( 36 ) Deze regering heeft tevens uiteengezet dat het gevaar bestaat dat een mengsel van zuiveringsslib met supermarktafval voor dergelijke doeleinden naar Frankrijk wordt vervoerd en dat daarbij de nationale wetgeving, waarin op dit gebied strikte regels zijn vastgelegd, niet in acht wordt genomen. Wanneer er geen kennisgeving van dit vervoer plaatsvindt overeenkomstig verordening nr. 1013/2006, zouden de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van bestemming niet op de hoogte van dit vervoer zijn en zouden zij daaraan geen voorwaarden kunnen verbinden, noch de verzending ervan kunnen verbieden.

90.

Ik ben echter van mening dat de twee verordeningen niet naast elkaar op mengsels van dierlijke bijproducten met niet-gevaarlijke afvalstoffen van toepassing kunnen zijn. Om te beginnen zou daarmee elke betekenis worden ontnomen aan de afwijking voor mengsels met gevaarlijke afvalstoffen, aangezien – zoals hierboven is uiteengezet – uit deze afwijking, gelezen in het licht van de ontstaansgeschiedenis ervan, volgt dat verordening nr. 1013/2006 alleen van toepassing is op het vervoer van dat soort mengsels, en niet op het vervoer van mengsels met niet-gevaarlijke afvalstoffen. Ook al uit de Franse regering voorts een reële bezorgdheid, deze kan geen rechtvaardiging vormen voor een parallelle toepassing van beide verordeningen, aangezien daarvoor geen steun is te vinden in voornoemde teksten daar het betrokken vervoer niet behoort tot de in verordening nr. 1069/2009 uitdrukkelijk vermelde gevallen waarin verordening nr. 1013/2006 van toepassing is. ( 37 ) Ten slotte zou toepassing van beide verordeningen indruisen tegen de door de wetgever nagestreefde doelstellingen om overlapping van wetgeving te voorkomen.

91.

Volgens de Commissie valt het vervoer van mengsels van dierlijke bijproducten van categorie 3 met niet-gevaarlijke afvalstoffen onder de regelgeving voor afvalstoffen van categorie 2. Krachtens deze strengere regels in artikel 48, leden 1 tot en met 5, van verordening nr. 1069/2009 met betrekking tot zendingen binnen de Unie dient voorafgaande kennisgeving aan de autoriteiten van de lidstaat van bestemming plaats te vinden.

92.

De Commissie betoogt dat artikel 9 van verordening nr. 1069/2009, dat categorie 2-materiaal betreft, onder h) een bepaling bevat die alle andere dierlijke bijproducten dan categorie 1-materiaal of categorie 3-materiaal samenbrengt. Deze bepaling vormt een restindeling die al het materiaal omvat dat niet duidelijk bij de categorieën 1 of 3 wordt genoemd en is geschikt om mengsels met niet-gevaarlijke afvalstoffen te bestrijken. Een dergelijke indeling volgt haars inziens de logica van verordening nr. 1069/2009 volgens welke categorieën met de strengste regeling van toepassing zijn wanneer er meerdere categorieën aan de orde zijn.

93.

Het is juist dat mengsels van materiaal van verschillende categorieën moeten worden gehanteerd als behorend tot de categorie waarvoor de strengste regeling geldt ( 38 ), en dat deze benadering lijkt te stroken met de logica die algemeen op het gebied van afvalstoffen van toepassing is ( 39 ).

94.

Ik benadruk echter dat de wetgever heeft aangegeven dat hij met verordening nr. 1069/2009 voornemens was de administratieve lasten voor het bedrijfsleven te verlichten en tegelijkertijd een hoog niveau van gezondheidsbescherming te behouden. ( 40 ) Mijns inziens is er dan ook geen reden om buiten de in die verordening vermelde gevallen een strengere regeling toe te passen. ( 41 ) Het komt mij voor dat het Hof juist verder zou gaan dan de door de wetgever beoogde gevallen als het zou oordelen dat de regeling voor categorie 2 van toepassing moet zijn op het vervoer van mengsels van dierlijke bijproducten van categorie 3 met niet-gevaarlijke afvalstoffen.

95.

Ten eerste gelden de regels voor de toepassing van de strengste regeling alleen voor mengsels van dierlijke bijproducten van verschillende categorieën ( 42 ), en niet voor mengsels van dierlijke bijproducten met ander materiaal.

96.

Ten tweede omvat deze restcategorie, die reeds in verordening nr. 1774/2002 voorkwam ( 43 ), overeenkomstig de bewoordingen ervan andere dierlijke bijproducten dan categorie 1-materiaal of categorie 3-materiaal. Uit overweging 35 van verordening nr. 1069/2009 blijkt dat deze restcategorie, zoals voorheen, moet worden toegepast op materiaal van het type dat in de categorieën 1, 2 en 3 van die verordening wel wordt genoemd, maar daar niet uitdrukkelijk wordt gespecificeerd.

97.

Zo merk ik op dat materiaal zoals „huiden” en „eendagskuikens” onder de gelding van verordening nr. 1774/2002 in geen enkele categorie specifiek werd vermeld. Bijgevolg viel dat materiaal waarschijnlijk in de restcategorie en moest het standaard in categorie 2 worden ingedeeld. ( 44 ) De wetgever heeft deze restindeling, zoals voorheen, bij wijze van voorzorgsmaatregel gehandhaafd zodat alle andere dierlijke bijproducten die in geen van de drie categorieën vallen, in categorie 2 worden ingedeeld. Net als onder verordening nr. 1774/2002 is deze categorie echter niet bedoeld om te worden toegepast op mengsels met niet-gevaarlijke afvalstoffen.

98.

Ten derde erkent de Commissie dat het een zware last voor de marktdeelnemers zou opleveren als de bedoelde mengsels in de gehele verwerkingsketen in categorie 2 zouden vallen ( 45 ) en heeft zij ter terechtzitting voor het Hof gesteld dat de regels voor dierlijke bijproducten van categorie 2 alleen voor het vervoer van deze mengsels moeten gelden. Op de andere handelingen, met name nuttige toepassing, blijven volgens haar de regels voor categorie 3 van toepassing.

99.

Verordening nr. 1069/2009 voorziet echter geenszins in een dergelijke verschillende indeling naargelang van de handelingen die het betrokken materiaal ondergaat. Zoals blijkt uit overweging 29 en artikel 7 van verordening nr. 1069/2009, vormt het risico, en niet de verrichte handeling, het enige relevante criterium voor de indeling van dierlijke bijproducten. De indeling van een dierlijk bijproduct in een bepaalde categorie geldt derhalve voor alle handelingen waaraan het bijproduct wordt onderworpen, vanaf het verzamelen tot het gebruik of de verwijdering ervan. Hieruit volgt dat een onder verordening nr. 1069/2009 vallend mengsel van materiaal dat niet-gevaarlijke afvalstoffen bevat, niet uitsluitend voor het vervoer ervan in een strengere categorie, in casu categorie 2, kan worden ingedeeld.

100.

Aangezien het gaat om een mengsel van dierlijke bijproducten van categorie 3 met niet-gevaarlijke afvalstoffen, ben ik van mening dat het mengsel onder die categorie valt en dat op het vervoer van dat mengsel binnen de Unie de regels voor dierlijke bijproducten van die categorie van toepassing zijn.

101.

De verwijzende rechter wenst voorts te vernemen of dergelijke mengsels als dierlijke bijproducten moeten worden beschouwd, ongeacht het aandeel dierlijke bijproducten in die mengsels.

102.

De mengverhouding wordt in verordening nr. 1069/2009 niet vermeld en lijkt geen relevant gegeven te zijn. Wanneer een geringe hoeveelheid dierlijke bijproducten van categorie 3 wordt gemengd met niet-gevaarlijke afvalstoffen, wordt dat mengsel in beginsel dan ook ingedeeld als categorie 3-materiaal.

103.

Aan deze vraag ligt echter de bezorgdheid ten grondslag dat het gevaar bestaat dat de toepassing van verordening nr. 1069/2009 op de betrokken mengsels tot ongeoorloofde omzeiling van verordening nr. 1013/2006 leidt. Deze bezorgdheid heeft de Franse regering en de Commissie er overigens toe gebracht bijkomende verplichtingen voor te stellen. Op die vraag zal ik derhalve in het hiernavolgende deel ingaan.

104.

Aan het Hof zijn verschillende voorbeelden van ongeoorloofd gedrag voorgelegd.

105.

Ik heb reeds gewezen op het door de Franse regering aangevoerde gevaar dat zuiveringsslib dat met dierlijke bijproducten van categorie 3 is gemengd, wordt vervoerd om het op of in de bodem te brengen zonder dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van bestemming daarvan in kennis worden gesteld, en in strijd met de nationale voorschriften op of in de bodem wordt gebracht.

106.

De Nederlandse regering heeft gewezen op de mogelijkheid dat niet-gevaarlijke afvalstoffen in transportwagens worden geladen die na het vervoer van dierlijke bijproducten onvoldoende zijn gereinigd en in strijd met de bepalingen van verordening nr. 1013/2006 worden beschouwd als een mengsel waarop verordening nr. 1069/2009 van toepassing is.

107.

Ten slotte heeft het Openbaar Ministerie erop gewezen dat ondernemingen een pak melk bij niet-gevaarlijke afvalstoffen kunnen gooien om onder de strengere voorschriften van verordening nr. 1013/2006 uit te komen.

108.

Duidelijke schending van de regels van een lidstaat of van de Unie kan een strafbaar feit vormen.

109.

De situatie waarin de marktdeelnemer deze regels formeel naleeft, is lastiger.

110.

Er zij aan herinnerd dat het bestaan van misbruik zowel een intentioneel als een materieel element veronderstelt. ( 46 ) Het eerste impliceert dat de betrokken praktijk als voornaamste doel heeft een door de Unieregeling toegekend voordeel te verkrijgen door kunstmatig de voorwaarden te creëren waaronder het recht op dat voordeel ontstaat. ( 47 ) Het tweede duidt op een geheel van objectieve omstandigheden waaruit blijkt dat in weerwil van de formele naleving van de door de Unieregeling opgelegde voorwaarden, het door deze regeling beoogde doel niet werd bereikt. ( 48 )

111.

De toevoeging van geringe hoeveelheden dierlijke bijproducten aan niet-gevaarlijke afvalstoffen, zoals zuiveringsslib, kan in bepaalde omstandigheden misbruik vormen.

112.

Dit is het geval wanneer een pak melk wordt toegevoegd, enkel en alleen om verordening nr. 1013/2006 te omzeilen en de minder strenge procedure van verordening nr. 1069/2009 toe te passen.

113.

Indien het dierlijke bijproduct daarentegen overeenkomstig de praktijken binnen de sector wordt vervoerd en er volgens die praktijken met het oog op verwerking in een biogasinstallatie onder meer dierlijke bijproducten, zoals kleine hoeveelheden melk, aan zuiveringsslib kunnen worden toegevoegd, vormt dit vervoer onder het stelsel van verordening nr. 1069/2009 geen misbruik.

114.

Middels de controle op de naleving van de in verordening nr. 142/2011 neergelegde regels, met name op het gebied van hygiëne, traceerbaarheid en hoeveelheid vervoerd materiaal, moet kunnen worden geverifieerd dat het vervoer dat plaatsvindt onder het stelsel van verordening nr. 1069/2009 geen misbruik vormt.

115.

Het is echter niet uitgesloten dat met de toepassing van verordening nr. 1069/2009 op mengsels van dierlijke bijproducten van categorie 3, en zelfs van categorie 1 of 2, met niet-gevaarlijke afvalstoffen niet adequaat toezicht kan worden gehouden op de bescherming van het milieu.

116.

In verordening nr. 1069/2009 wordt weliswaar rekening gehouden met het milieu ( 49 ), maar indien alleen deze verordening van toepassing is op het vervoer van mengsels van dierlijke bijproducten met niet-gevaarlijke afvalstoffen, kunnen er zelfs in het geval van dierlijke bijproducten van categorie 1 of 2 inderdaad twijfels over de traceerbaarheid ervan blijven bestaan. Zoals de Franse regering ter terechtzitting voor het Hof heeft betoogd, komt dit doordat ander materiaal dan dierlijke bijproducten in de kennisgeving van het vervoer van die mengsels niet noodzakelijkerwijs nauwkeurig wordt weergegeven.

117.

Bovendien merk ik op dat het vervoer van dierlijke bijproducten van categorie 1 of 2 op grond van artikel 48, lid 1, onder c), van verordening nr. 1069/2009 aan voorwaarden ter bescherming van de volksgezondheid en de diergezondheid kan worden verbonden, maar dat de milieurisico’s niet worden vermeld.

118.

Derhalve begrijp ik de in de onderhavige zaak aangevoerde bezorgdheid om het milieu, maar ik ben van mening dat het Hof verordening nr. 1069/2009 op grond daarvan niet aldus mag uitleggen dat de aan de marktdeelnemers opgelegde verplichtingen worden verzwaard, zoals de Franse regering en de Commissie voorstellen, indien daarvoor geen rechtsgrondslag bestaat. Hun voorstellen kunnen geen aanvaardbare uitlegging van verordening nr. 1069/2009 vormen. Indien zou kunnen worden aangetoond dat de genoemde risico’s reëel zijn, staat het aan de Uniewetgever om de geldende regelgeving, met name verordening nr. 1069/2009, te wijzigen.

119.

Bij de huidige stand van de regelgeving geef ik het Hof bijgevolg in overweging op de derde vraag te antwoorden dat verordening nr. 1069/2009, bezien in het licht van artikel 1, lid 3, onder d), van verordening nr. 1013/2006, aldus moet worden uitgelegd dat zij van toepassing is op een mengsel van dierlijke bijproducten met ander materiaal dat een niet-gevaarlijke afvalstof vormt, ongeacht het aandeel dierlijke bijproducten.

120.

Op het vervoer van dierlijke bijproducten van een bepaalde categorie gemengd met niet-gevaarlijke afvalstoffen zijn de regels van toepassing die voor het vervoer van dierlijke bijproducten van deze categorie gelden.

121.

Gelet op al het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden als volgt te beantwoorden: