CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

F. G. JACOBS

van 15 september 2005 (1)

Zaak C‑301/03

Italiaanse Republiek

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen

 Inleiding

1.     Ingevolge artikel 159 EG dient de Gemeenschap de verwezenlijking van doelstellingen van sociale en economische samenhang, met inbegrip van de regionale ontwikkeling, te ondersteunen door op te treden via financieringsinstrumenten, waaronder de structuurfondsen.(2)

2.     Ingevolge artikel 161 EG dient de Raad de taken, de prioritaire doelstellingen en de organisatie van de structuurfondsen vast te stellen, alsmede de algemene regels die voor deze fondsen gelden en de bepalingen die nodig zijn voor de doeltreffende werking van de fondsen en de coördinatie tussen de verschillende fondsen, zowel onderling als met de andere bestaande financieringsinstrumenten.

3.     Op deze grondslag heeft de Raad de structuurfondsenverordening(3) vastgesteld, die de doelstellingen, organisatie, werking en uitvoering van de structuurfondsen regelt, alsmede de rol en de bevoegdheden van de Commissie en de lidstaten in dit opzicht.

4.     In verband met de – hoofdzakelijk financiële – bijstandsverlening van de structuurfondsen zijn verschillende stadia van programmering en uitvoering vastgesteld. „Programmacomplementen” vormen het laatste stadium van dit proces. Zij stellen gedetailleerde maatregelen vast voor de uitvoering van de algemene strategie en de prioritaire zwaartepunten die reeds in de „operationele programma’s” en de „enkelvoudige programmeringsdocumenten” zijn omschreven – zoals bijvoorbeeld de categorie van eindbegunstigden voor elke maatregel – en specificeren onder andere het beoogde totaalbedrag van de bijdrage van het betrokken fonds. Zij zijn van kracht op het moment van uitvoering van de specifieke operaties of acties die door de structuurfondsen worden medegefinancierd.

5.     Ingevolge het beginsel van nauwe samenwerking (of „partnerschap”) tussen de lidstaten en de Commissie, dat ten grondslag ligt aan de structuurfondsenverordening, worden operationele programma’s en enkelvoudige programmeringsdocumenten door de Commissie goedgekeurd, maar worden programmacomplementen door de betrokken lidstaat of de door hem aangewezen beheersautoriteit opgesteld en goedgekeurd. De gegevens van programmacomplementen kunnen zo nodig worden aangepast.(4) De aanpassing wordt in de meeste gevallen(5) op nationaal niveau goedgekeurd en de Commissie wordt daarvan alleen maar op de hoogte gesteld.

6.     Het onderhavige beroep krachtens artikel 230 EG heeft betrekking op uitgaven in verband met aanpassingen van programmacomplementen in de zin van de structuurfondsenverordening. De Italiaanse Republiek verzoekt om de nietigverklaring van verschillende verwante handelingen waarbij de Commissie zich heeft uitgesproken over de datum vanaf wanneer dergelijke uitgaven voor betaling in aanmerking komen.

7.     De Italiaanse Republiek merkt in hoofdzaak op dat de bestreden handelingen, ondanks hun zogenaamde interpretatieve karakter, rechtsgevolgen beogen teweeg te brengen. Zij stellen verplichtingen vast die de Commissie niet mocht vaststellen en die bovendien in strijd zijn met, of ten minste niet zijn opgenomen in, de structuurfondsenverordening.

8.     De Commissie stelt dat het beroep niet-ontvankelijk is. De bestreden handelingen kunnen niet op grond van artikel 230 EG worden aangevochten, aangezien zij geen rechtsgevolgen teweegbrengen of beogen teweeg te brengen. Subsidiair stelt de Commissie dat het beroep ongegrond is.

9.     Zowel Italië als de Commissie werden ter terechtzitting vertegenwoordigd.

 Relevante bepalingen van gemeenschapsrecht

 De structuurfondsenverordening

10.   De voor het onderhavige geval nuttige begrippen zijn gedefinieerd in artikel 9 van de structuurfondsenverordening.

11.   Artikel 9, sub e, definieert „bijstandspakket” als „de vorm van bijstandsverlening van de fondsen”; een van de mogelijke vormen is „het operationele programma of het enkelvoudig programmeringsdocument”.

12.   Een operationeel programma wordt gedefinieerd in artikel 9, sub f, als „het door de Commissie goedgekeurde document dat erop is gericht een communautair bestek [(6)] ten uitvoer te leggen en waarin een coherent geheel van prioritaire zwaartepunten is opgenomen die bestaan uit meerjarenmaatregelen en voor de uitvoering waarvan een beroep kan worden gedaan op één of meer fondsen en op één of meer andere bestaande financieringsinstrumenten alsmede op de EIB”.

13.   Een enkelvoudig programmeringsdocument wordt in artikel 9, sub g, gedefinieerd als „één enkel document dat door de Commissie is goedgekeurd en waarin de in een communautair bestek op te nemen gegevens en de in een operationeel programma op te nemen gegevens zijn samengebracht”.

14.   Artikel 9, sub m, definieert een programmacomplement als „het document voor de uitvoering van de strategie en de prioritaire zwaartepunten van het bijstandspakket, met [...] gedetailleerde gegevens inzake de maatregelen, dat door de lidstaat of de beheersautoriteit [(7)] is opgesteld [...]; dit document wordt ter informatie aan de Commissie toegezonden”. Het preciseert dat programmacomplementen overeenkomstig artikel 34, lid 3, kunnen worden aangepast.

15.   Artikel 34, lid 3, bepaalt dat de beheersautoriteit „op verzoek van het toezichtcomité of op eigen initiatief, het programmacomplement [aanpast], zonder het totale bedrag van de bijdrage van de fondsen voor het betrokken prioritaire zwaartepunt of de specifieke doelstellingen ervan te wijzigen. Na goedkeuring door het toezichtcomité brengt zij de Commissie binnen één maand op de hoogte van deze aanpassing.” Verder bepaalt hetzelfde lid dat „[e]ventuele wijzigingen die betrekking hebben op de elementen van de beschikking tot vaststelling van de bijdragen van de fondsen, [...] door de Commissie in overleg met de betrokken lidstaat [worden] vastgesteld binnen vier maanden nadat het toezichtcomité advies heeft uitgebracht”.

16.   De goedkeuring van die verschillende documenten tijdens de programmering wordt in hoofdzaak beheerst door artikel 15 van de structuurfondsenverordening, getiteld „Voorbereiding en goedkeuring”. Ingevolge de tweede alinea van artikel 15, lid 4, „[...] beoordeelt [de Commissie] de door de lidstaat ingediende voorstellen voor operationele programma’s in het licht van de vraag of deze voorstellen stroken met de doelstellingen van het desbetreffende communautaire bestek en of zij verenigbaar zijn met andere communautaire beleidsmaatregelen”. In overleg met de betrokken lidstaat geeft de Commissie vervolgens een beschikking over de bijdrage van de fondsen, voorzover aan alle eisen van de structuurfondsenverordening is voldaan.

17.   Op grond van artikel 15, lid 5, „neemt de Commissie [...] in overleg met de betrokken lidstaat [...] een besluit over de enkelvoudige programmeringsdocumenten”, voorzover aan alle eisen van de structuurfondsenverordening is voldaan.

18.   Artikel 15, lid 6, bepaalt dat „de lidstaat of de beheersautoriteit [...] het in artikel 9, onder m, omschreven programmacomplement [vaststelt] na instemming van het comité van toezicht indien het programmacomplement wordt opgesteld nadat de Commissie het besluit tot deelneming van de fondsen heeft genomen, of na raadpleging van de betrokken partners indien het wordt opgesteld voordat het besluit tot deelneming van de fondsen wordt genomen. In het laatste geval bevestigt het comité van toezicht het programmacomplement of verzoekt het om een aanpassing overeenkomstig artikel 34, lid 3.” Bovendien dient de lidstaat het programmacomplement uiterlijk drie maanden nadat de Commissie de beschikking tot goedkeuring van een operationeel programma of een enkelvoudig programmeringsdocument heeft gegeven, aan de Commissie te doen toekomen.

19.   Welke uitgaven voor financiering uit de fondsen in aanmerking komen, is geregeld in artikel 30.

20.   Artikel 30, lid 2, bepaalt dat „een uitgave [...] niet voor financiering uit de fondsen in aanmerking [komt] indien zij daadwerkelijk door de eindbegunstigde is betaald vóór de datum waarop de Commissie de bijstandsaanvraag heeft ontvangen. Deze datum is de begindatum voor de subsidiabiliteit van de uitgaven.” Ingevolge dezelfde bepaling „[wordt] de einddatum voor de subsidiabiliteit van de uitgaven [...] bepaald in de beschikking inzake de bijdrage van de fondsen”. In geen van de bepalingen van de structuurfondsenverordening wordt expliciet verwezen naar de subsidiabiliteit van uitgaven die naar aanleiding van aanpassingen van programmacomplementen worden gemaakt.

21.   De vergoeding van daadwerkelijk uit hoofde van de fondsen verrichte uitgaven is geregeld in artikel 32, lid 2. De procedure verloopt kortweg als volgt. De door de lidstaat aangewezen betalingsautoriteit certificeert de uitgaven en verzoekt de Commissie vervolgens om vergoeding ervan. De Commissie kan besluiten dat de aanvraag niet-ontvankelijk is indien niet aan alle gestelde voorwaarden is voldaan, en zij kan van de lidstaat en de betalingsautoriteit eisen dat zij de nodige maatregelen treffen voordat de vergoeding wordt toegewezen.

22.   Artikel 53, lid 2, van de structuurfondsenverordening verleent de Commissie de bevoegdheid om de uitvoeringsbepalingen voor, onder andere, artikel 30 vast te stellen. Dergelijke uitvoeringsbepalingen moeten echter volgens de procedure van artikel 48, lid 2, sub a, worden vastgesteld, dat op zijn beurt verwijst naar artikel 47, lid 3, op grond waarvan het Comité voor de ontwikkeling en de omschakeling van de regio’s, wanneer het de bevoegdheden uitoefent van een beheerscomité – en in sommige gevallen de Raad zelf – over het voorstel van de Commissie moet stemmen.

23.   De toezichtcomités moeten door de lidstaten volgens hun nationale wetgeving worden ingesteld om elk communautair bestek of enkelvoudig programmeringsdocument en elk operationeel programma te begeleiden.

24.   Hun organisatie, rol en taken zijn geregeld in artikel 35. De belangrijkste taak van een toezichtcomité bestaat erin de uitvoering van deze documenten te controleren en zich van de doeltreffendheid en de kwaliteit van de uitvoering van het bijstandspakket te vergewissen. De samenstelling van een toezichtcomité kan variëren, maar de lidstaten moeten de bevoegde plaatselijke en regionale autoriteiten, de economische en sociale partners en andere bevoegde instanties bij de bijstandsverlening betrekken. Een vertegenwoordiger van de Commissie neemt ook aan de werkzaamheden van het toezichtcomité deel, zij het alleen met raadgevende stem.

25.   Het toezichtcomité dient onder andere elk programmacomplement, met inbegrip van de materiële en financiële indicatoren voor het toezicht op het programma, te bevestigen of aan te passen. Zijn goedkeuring is vereist voordat verdere wijzigingen kunnen worden aangebracht. Tevens onderzoeken de toezichtcomités de criteria voor de selectie van de in het kader van elk van de maatregelen te financieren acties en keuren zij deze goed, en onderzoeken zij de met de uitvoering bereikte resultaten. Zij onderzoeken ook het jaarverslag en het eindverslag over de uitvoering door het toezichtcomité en keuren deze goed, voordat zij aan de Commissie worden toegezonden. Ten slotte onderzoeken zij eventuele voorstellen tot wijziging van de inhoud van de beschikking van de Commissie betreffende de bijdrage van de fondsen en keuren zij deze goed. Zij kunnen in elk geval aan de beheersautoriteit alle aanpassingen of herzieningen van het bijstandspakket voorstellen.(8)

26.   Het Comité voor de ontwikkeling en de omschakeling van de regio’s ten slotte is een comité dat bij artikel 47 is ingesteld om de Commissie bij de uitvoering van de structuurfondsenverordening bij te staan. Ingevolge artikel 48 is het samengesteld uit vertegenwoordigers van de lidstaten en wordt het voorgezeten door de vertegenwoordiger van de Commissie. Het oefent de bevoegdheden uit van een raadgevend comité of van een beheerscomité, afhankelijk van de te behandelen kwestie.

 Achtergrond van de zaak

27.   Het onderhavige geschil is gerezen in het kader van het overleg tussen de Commissie en de lidstaten om de vaststelling van operationele besluiten binnen het huidige bestek van de structuurfondsen te vereenvoudigen.

28.   Op 24 juli 2002, op de 67e bijeenkomst van het Comité voor de ontwikkeling en de omschakeling van de regio’s, heeft de Commissie een ontwerpnota over de vereenvoudiging, verduidelijking, coördinatie en flexibiliteit van het beheer van de structuurpolitiek 2000-2006 (nota CDRR-03-0013-00) gepresenteerd. Deze nota werd vervolgens op de bijeenkomst van 7 oktober 2002 voorgelegd voor een discussie tussen commissielid Barnier en de ministers van de lidstaten.

29.   In die nota stelde de Commissie enkele verduidelijkingen en vereenvoudigingen van de beheersprocedures voor de fondsen voor. Een van haar voorstellen had betrekking op de wijziging van programmacomplementen: indien dergelijke wijzigingen, die door de toezichtcomités kunnen worden verwezenlijkt, vereisen dat het bijstandspakket waarmee zij verbonden zijn, wordt aangepast, dient de eerdere beschikking van de Commissie over de betrokken bijstandsverlening dienovereenkomstig te worden gewijzigd. De lidstaat en de Commissie moeten derhalve overeenkomstig de toepasselijke bepalingen van de structuurfondsenverordening hun goedkeuring geven. Indien de aanpassingen alleen betrekking hebben op de programmacomplementen zelf, is echter geen goedkeuring van de Commissie vereist.

30.   Uit de notulen van de 67e vergadering blijkt dat de vertegenwoordiger van de Commissie in antwoord op een vraag van de Italiaanse afgevaardigde heeft verklaard, dat „in geval van wijziging van de programma’s, de begindatum voor subsidiabiliteit van de nieuwe (of gewijzigde) maatregelen gelijk is aan die van het programma, dat wil zeggen in de meeste gevallen de datum van ontvangst van een toelaatbaar programma”.

31.   Ook blijkt uit deze notulen dat de voorzitter – de vertegenwoordiger van de Commissie – in antwoord op algemene opmerkingen van de Spaanse afvaardiging over het steeds sterkere normatieve karakter van de informatienota’s heeft verklaard dat de door de Commissie voorgelegde informatienota’s ertoe strekken „de lidstaten in kennis te stellen van de manier waarop de diensten van de Commissie de regels ter uitvoering van de structuurfondsen uitleggen en toepassen. Dit zijn van nature interne nota’s en zij zijn vaak niet definitief.”

32.   Op de 75e vergadering van hetzelfde comité heeft de Commissie een nota gepresenteerd, getiteld „Datum voor subsidiabiliteit bij een wijziging van de programmeringsdocumenten”. In die nota preciseerde de Commissie dat in geval van wijzigingen van operationele programma’s of enkelvoudige programmeringsdocumenten, nieuwe uitgaven subsidiabel worden vanaf de datum waarop de Commissie het verzoek tot wijziging van het bijstandspakket heeft ontvangen – met andere woorden, vanaf de datum zoals bepaald in artikel 30 van de structuurfondsenverordening.

33.   Wat echter wijzigingen van de programmacomplementen betreft, maakte de nota onderscheid tussen twee verschillende situaties.

34.   Indien voor de wijziging van het programmacomplement ook een wijziging van de enkelvoudige programmeringsdocumenten of het operationele programma nodig is, is de begindatum voor subsidiabiliteit van toepassing die is vermeld in de beschikking tot goedkeuring van de wijziging van het enkelvoudige programmeringsdocument of het operationele programma.

35.   Indien het daarentegen een autonome wijziging van het programmacomplement betreft, wordt de datum waarop de uitgaven subsidiabel worden, „bepaald door het toezichtcomité. Om redenen van goed financieel beheer kan deze datum evenwel niet voorafgaan aan die waarop het comité de voorgestelde wijziging heeft goedgekeurd.”

36.   Deze nota vormt de eerste handeling waartegen het beroep tot nietigverklaring (hierna: „betwiste nota”) is gericht.

37.   Vervolgens heeft de Commissie in het kader van de schriftelijke raadplegingsprocedures die door de toezichtcomités voor de Italiaanse regio’s Sardinië, Sicilië en Latium waren ingesteld, aan elk van deze toezichtcomités een brief verstuurd met haar opmerkingen over de respectieve programmacomplementen (hierna: „betwiste brieven”).

38.   In het geval van Sardinië heeft de Commissie bevestigd dat – overeenkomstig de betwiste nota die bij haar brief was bijgevoegd – in geval van wijzigingen van de programmacomplementen, „zoals de wijzigingen die het onderwerp van deze schriftelijke raadplegingsprocedure vormen”, de datum waarop de uitgaven subsidiabel worden, moet worden vastgesteld door het toezichtcomité. Om redenen van goed financieel beheer kan deze datum evenwel in geen geval voorafgaan aan die waarop het toezichtcomité de voorgestelde wijziging heeft goedgekeurd.

39.   De Commissie voegde de betwiste nota ook bij haar brief aan het toezichtcomité voor Latium bij, en herinnerde eraan dat in geval van wijzigingen van de programmacomplementen, „zoals de wijzigingen die het onderwerp van deze schriftelijke procedure vormen”, de begindatum waarop de uitgaven subsidiabel worden, moet worden „vastgesteld door het toezichtcomité. Deze datum kan echter niet voorafgaan aan die waarop dit comité de voorgestelde wijziging heeft goedgekeurd (in de onderhavige zaak de sluitingsdatum van de schriftelijke procedure). Het gewijzigde programmacomplement moet de begindatum voor subsidiabiliteit van de nieuwe uitgaven die verband houden met de wijziging van het document preciseren.”

40.   Wat ten slotte het toezichtcomité voor Sicilië betreft, verzocht de Commissie de beheersautoriteit om de begindatum voor subsidiabiliteit van de uitgaven opnieuw te preciseren in het licht van het standpunt dat de Commissie kort voordien hierover had ingenomen, waarbij zij impliciet naar de betwiste nota verwees.

 Ontvankelijkheid

 Argumenten

41.   De Commissie stelt dat de bestreden handelingen geen bindende rechtsgevolgen ten aanzien van derden teweegbrengen of beogen teweeg te brengen en derhalve niet op grond van artikel 230 EG kunnen worden aangevochten.

42.   De Commissie baseert zich met name op de rechtspraak volgens welke een handeling waarmee de Commissie slechts een wettelijke bepaling uitlegt of haar voornemen aankondigt om een bepaalde gedragslijn te volgen, niet kan worden aangemerkt als een handeling die beoogt rechtsgevolgen in het leven te roepen. Het is niet de uitlegging van de communautaire bepaling of de aankondiging van dat voornemen die rechtsgevolgen in het leven kan roepen, maar de toepassing ervan in een gegeven situatie.(9)

43.   Wat de betwiste nota betreft, verwijst de Commissie in de eerste plaats naar de context en de vorm waarin zij werd vastgesteld. Daaruit blijkt dat de nota niet beoogde bindende gevolgen teweeg te brengen zoals Italië heeft gesteld.

44.   Het doel van de nota is om de lidstaten en nationale beheersautoriteiten te informeren over de criteria die de Commissie van plan is toe te passen in haar toekomstige beschikkingen betreffende betalingsaanvragen, zodat zij ervan op de hoogte zijn dat de Commissie niet van plan is om uitgaven in verband met wijzigingen van programmacomplementen te financieren die voor de in de nota genoemde data zijn verricht. Alleen beschikkingen waarbij betalingsaanvragen worden geweigerd of goedgekeurd, kunnen rechtsgevolgen ten aanzien van derden teweegbrengen en zijn, dientengevolge, vatbaar voor beroep op grond van artikel 230 EG.

45.   De Commissie geeft toe dat de betwiste nota de lidstaten en de beheersautoriteiten zou kunnen beïnvloeden. Dat is echter blijkens het arrest IBM(10) veeleer een feitelijke consequentie dan een rechtsgevolg.

46.   Ook erkent zij dat, volgens de rechtspraak waarnaar Italië verwijst, individuele handelingen waarbij bepalingen van gemeenschapsrecht onjuist worden uitgelegd, vatbaar kunnen zijn voor beroep, indien zij, ten gevolge van die uitlegging, rechtstreekse verplichtingen aan de lidstaten opleggen die niet in de uitgelegde bepalingen van gemeenschapsrecht zijn opgenomen en die ook niet voorwerp zijn van een daaropvolgende uitvoeringsmaatregel. De betwiste nota behoort echter niet tot die categorie.

47.   De Commissie stelt dat de betwiste brieven louter niet-bindende opmerkingen en suggesties zijn voor de toezichtcomités in het kader van de schriftelijke raadplegingsprocedures die laatstgenoemde in verband met wijzigingen van de programmacomplementen instellen. In het kader van deze procedures, die tot de bevoegdheid van de nationale autoriteiten behoren, is de Commissie niet gerechtigd om rechtens bindende handelingen te verrichten waarbij wijzigingen worden opgelegd. De opmerkingen hebben hetzelfde informatieve karakter als de betwiste nota en kunnen om dezelfde redenen niet op grond van artikel 230 EG worden aangevochten.

48.   Italië stelt dat de betwiste nota zich niet beperkt tot het toelichten van de bepalingen betreffende de subsidiabiliteit van uitgaven, maar nieuwe verplichtingen vaststelt waarin de structuurfondsenverordening niet voorziet. De door de Commissie in de bestreden handelingen gestelde voorwaarden voor subsidiabiliteit van uitgaven en de beperkingen die zij daaraan heeft gesteld, zijn niet opgenomen in artikel 30, lid 2, van die verordening.

49.   Italië betoogt dat de lidstaten, gezien het gevaar dat de Commissie zal weigeren uitgaven te vergoeden die niet aan de door haar vastgestelde subsidiabiliteitscriteria voldoen, en gezien hun verplichtingen op grond van artikel 10 EG, gedwongen zijn om hun regelingen direct aan te passen teneinde te voldoen aan de regels van de betwiste nota. Derhalve is die nota een handeling die beoogt rechtsgevolgen in het leven te roepen.

50.   Italië baseert zich op de rechtspraak van het Hof in een reeks zaken waarin Frankrijk beroep had ingesteld tegen handelingen van de Commissie, waarbij laatstgenoemde een „gedragscode” voor lidstaten(11), twee interpretatieve mededelingen(12) en „interne instructies” voor de beambten van de Commissie had vastgesteld.(13)

 Beoordeling

51.   Volgens vaste rechtspraak staat het beroep tot nietigverklaring open tegen alle maatregelen van de instellingen, ongeacht hun aard of vorm, die rechtsgevolgen beogen teweeg te brengen.(14)

52.   Aangezien Italië een lidstaat is en niet hoeft aan te tonen dat het een specifiek procesbelang heeft bij de uitkomst van zijn beroep op grond van artikel 230 EG, hoeft het mijns inziens niet aan te tonen dat zijn eigen specifieke belangen zijn aangetast.(15)

53.   De vraag is derhalve of de bestreden handelingen als zodanig de rechtspositie – dat wil zeggen het geheel van de op een gegeven moment bestaande rechten en verplichtingen – van derden kunnen hebben gewijzigd.

54.    Het is echter om verschillende redenen moeilijk om een passend antwoord op de ontvankelijkheidsvraag te vinden.

55.   Enerzijds lijken de bestreden handelingen niet precies te voldoen aan de in de rechtspraak vastgestelde voorwaarde dat zij bindende rechtsgevolgen ten aanzien van derden in het leven roepen of beogen te roepen. Zij zouden overeenkomstig die rechtspraak veeleer beschouwd kunnen worden als de loutere voorbode van latere besluiten die, van hun kant, bestemd zijn om rechtsgevolgen teweeg te brengen(16), en als de loutere uitdrukking van het „voornemen [van de Commissie] om [...] een bepaalde gedragslijn te volgen”.(17)

56.   Deze conclusie vindt zowel steun in de feitelijke en de juridische context waarin de bestreden maatregelen zijn vastgesteld, als in de inhoud ervan.

57.   Uit de feitelijke en de juridische context blijkt dat niet de intentie voorlag om aan de bestreden handelingen bindende kracht toe te kennen.

58.   De betwiste nota was het resultaat van algemene besprekingen in het Comité voor de ontwikkeling en de omschakeling van regio’s. Zij berust niet op enige specifieke bepaling en is ook niet gepubliceerd in het Publicatieblad. Vóór de verspreiding ervan onder de lidstaten had de Commissie tijdens de 67e vergadering van het comité(18) uitdrukkelijk verkondigd dat het een intern document betrof, dat nog kon worden gewijzigd en dat enkel de mening van de Commissie weergaf. Bovendien heeft de Commissie steeds volgehouden dat het nooit haar bedoeling is geweest om aan de nota andere rechtsgevolgen toe te kennen dan die van artikel 30 van de structuurfondsenverordening – hetgeen verklaart waarom er geen sprake is van enige verwijzing naar een rechtsgrondslag.

59.   Uit het dossier blijkt dat de drie betwiste brieven aan de bevoegde toezichtcomités zijn verstuurd in het kader van de schriftelijke raadplegingsprocedures die deze comités hadden ingesteld met het oog op een wijziging van de programmacomplementen. In het kader van een dergelijke procedure heeft de Commissie, zoals Italië zelf aanvoert in zijn middelen ten gronde en zoals blijkt uit de artikelen 15, lid 6, 34, lid 3, en 35 van de structuurfondsenverordening, in hun onderling verband beschouwd, een louter raadgevende rol(19) en is zij niet gerechtigd om rechtens bindende handelingen te verrichten waarbij van de nationale autoriteiten wordt verlangd wijzigingen aan te brengen.

60.   Vanuit materieel oogpunt lijken de bestreden handelingen ook geen eigen rechtsgevolgen te hebben die zich van die van de structuurfondsenverordening onderscheiden. Zij tasten niet de materiële of procedurele rechten van de lidstaten aan, aangezien zij hen niet rechtens beletten om bij de Commissie aanvragen voor vergoeding van uitgaven in te dienen die niet aan de in de betwiste nota vastgestelde subsidiabiliteitscriteria voldoen. De rechtspositie van de lidstaten blijft derhalve ongewijzigd. De Commissie blijft verplicht om alle aanvragen te behandelen en om een definitieve beschikking ten aanzien van deze aanvragen te geven overeenkomstig artikel 35 van de structuurfondsenverordening. Zoals het Hof in soortgelijke gevallen heeft geoordeeld(20), vloeien de rechtsgevolgen die Italië aan de betwiste nota toeschrijft, voort uit dergelijke definitieve beschikkingen, voorzover daarbij betaling wordt geweigerd.

61.   Anderzijds zou het in verschillende opzichten onbevredigend zijn indien het beroep niet-ontvankelijk werd verklaard.

62.   Zoals Italië stelt en de Commissie erkent, zouden nationale autoriteiten ertoe kunnen worden aangezet om hun interne regels en procedures te wijzigen teneinde te voldoen aan de bestreden handelingen – wat des te waarschijnlijker is gezien de dwingende en ondubbelzinnige bewoordingen van de betwiste brieven(21) en het algemene karakter van de betwiste nota. De handelwijze van de Commissie is in dit verband zeker niet gevrijwaard van kritiek.

63.   Bovendien lijkt de betwiste nota, zoals ik meer in detail zal uiteenzetten bij het onderzoek van de gegrondheid, wat de wijzigingen van de programmacomplementen betreft, duidelijk af te wijken van de enige bepaling in de structuurfondsenverordening die de criteria voor de subsidiabiliteit van de uitgaven vaststelt, namelijk artikel 30, lid 2. Indien dit het geval is, licht de Commissie niet eenvoudigweg een mogelijke aan die bepaling te geven betekenis toe, maar voegt zij een criterium toe dat op het eerste gezicht geen steun vindt in de structuurfondsenverordening.

64.   Gaat men louter op deze elementen af, dan lijkt de betwiste nota verder te gaan dan wat de structuurfondsenverordening vereist en zou er overeenkomstig de door Italië aangehaalde rechtspraak van kunnen worden uitgegaan dat de bestreden handelingen rechtsgevolgen beogen teweeg te brengen.

65.   Ook het beginsel van proceseconomie en het rechtszekerheidsbeginsel pleiten voor ontvankelijkverklaring van het beroep.

66.   Zoals Italië ter terechtzitting heeft opgemerkt, zou de niet-ontvankelijkverklaring de toetsing van de geldigheid van de bestreden handelingen door het Hof alleen maar vertragen, hetgeen in strijd is met het beginsel van proceseconomie. Ondanks de heldere bewoordingen waarmee het standpunt van de Commissie in de bestreden handelingen duidelijk is gemaakt, haar uitdrukkelijke voornemen om die uitlegging toe te passen en het algemene karakter van de betwiste nota, zou de niet-ontvankelijkverklaring de lidstaten ertoe dwingen om te wachten op een expliciete handeling van de Commissie waarbij zij een betalingsaanvraag weigert, om vervolgens een nieuw beroep in te stellen die op dezelfde overwegingen berust als die in de onderhavige zaak.

67.   Dat zou de door de betwiste nota veroorzaakte situatie van rechtsonzekerheid verlengen.(22) Sommige lidstaten zouden er voor kunnen kiezen om ervan af te zien om bepaalde uitgavenposten die uiteindelijk door het Hof in een later arrest subsidiabel zouden kunnen worden bevonden, voor te leggen. Andere zouden kunnen besluiten om de betwiste nota te negeren en door te gaan met hun betalingsaanvragen, om vervolgens beroep bij het Hof in te stellen wanneer de Commissie vergoeding weigert. Die feitelijke situatie is weinig bevorderlijk voor de rechtszekerheid. Door de bestreden handelingen in de onderhavige zaak inhoudelijk te onderzoeken, zou het Hof de rechtssituatie duidelijk maken, rechtszekerheid creëren en toekomstige beroepen voorkomen.

68.   Bijzondere aandacht in dit verband verdient de benadering van de Franse Conseil d’État met betrekking tot een soortgelijk probleem op nationaal niveau. In afwijking van zijn eerdere standpunt heeft de Conseil d’État geoordeeld, dat verzoeken om rechterlijke toetsing van interpretatieve circulaires ontvankelijk zijn naar Frans administratief recht, „indien de uitlegging die zij voorschrijven hetzij de betekenis en de reikwijdte van de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen die zij beogen uit te leggen, miskent, hetzij een regel herhaalt die in strijd is met een hogere rechtsnorm”.(23) De reden van deze gewijzigde aanpak lijkt de behoefte aan rechtszekerheid te zijn. Aangezien ambtenaren geneigd zijn om eerder de interpretatieve circulaires zelf toe te passen dan de voorschriften die deze proberen uit te leggen, acht de Conseil d’État het efficiënter om de rechtssituatie zo vroeg mogelijk op te helderen, zodat nieuwe gedingen worden vermeden.(24)

69.   Vanuit praktisch oogpunt kan een dergelijke preventieve aanpak heel goed de meest zinnige lijken in geval van algemene maatregelen zoals de onderhavige, die kennelijk beogen algemene rechtsgevolgen in het leven te roepen en die waarschijnlijk een weerslag zullen hebben op talrijke toekomstige gedingen. Het zou aanzienlijke voordelen hebben indien het beroep ontvankelijk werd verklaard en het onderzoek van de gegrondheid ervan niet naar een latere gelegenheid werd opgeschort.

70.   Ondanks al deze overwegingen ben ik van mening dat het beroep overeenkomstig de geldende rechtspraak niet-ontvankelijk moet worden verklaard. De afwezigheid van definitieve rechtsgevolgen voor de nationale autoriteiten moet de balans in het voordeel van de door verweerster opgeworpen exceptie doen doorslaan.

71.   Hoewel de schijn dat er bindende gevolgen zijn zeker een element is om belang aan te hechten, kan deze niet doorslaggevend zijn in de onderhavige zaak. De lidstaten en de nationale autoriteiten die betrokken zijn bij het beheer van de communautaire structuurfondsen zijn bekend met de in de structuurfondsenverordening vastgelegde procedures, en zijn goed toegerust om een eerste juridische beoordeling te verrichten van de door de Commissie vastgestelde handelingen zonder zich door enige schijn te laten leiden. Dit gaat echter wellicht minder op voor particulieren, die mogelijk minder juridisch onderlegd zijn.(25)

72.   Deze overweging is met name van belang in de onderhavige zaak, aangezien, zoals Italië zelf aanvoert in zijn middelen ten gronde, de structuurfondsenverordening geen juridische basis blijkt te bevatten op grond waarvan de Commissie uit eigen beweging een bindende uitlegging van artikel 30, lid 2, kan vaststellen. Aangezien een dergelijke bevoegdheid bij gebreke van een specifieke bepaling niet kan worden voorondersteld(26) en volgens vaste rechtspraak de opvattingen die de Commissie aan de autoriteiten van een lidstaat kenbaar maakt op gebieden waar zij niet bevoegd is om bindende beschikkingen vast te stellen, louter adviezen zijn die geen rechtsgevolgen hebben(27), was de rechtssituatie voor de lidstaten vrij duidelijk, gelet op genoemde rechtspraak, op grond waarvan zij hun rechtspositie ter zake konden bepalen.

73.    Wat nog belangrijker is(28), de bestreden handelingen kunnen dan wel van invloed zijn op het gedrag van de nationale autoriteiten, maar wijzigen op zich niet de rechtspositie van derden, met name niet die van de nationale autoriteiten. Aan de belangrijkste door de rechtspraak gestelde voorwaarde is derhalve niet voldaan. Voorzover deze autoriteiten wijzigingen aanbrengen in de manier waarop zij de uitgaven betreffende aanpassingen van programmacomplementen behandelen om het risico af te wenden dat hun betalingsaanvragen worden geweigerd, gaat het om een louter feitelijke consequentie.(29) Bovendien heeft het Gerecht van eerste aanleg geoordeeld dat aan het niet-bindende karakter van een handeling niet wordt afgedaan door het feit dat de nationale overheid tot wie de handeling is gericht, als gevolg van de handeling nationale maatregelen heeft vastgesteld(30) of zich aan deze handeling heeft geconformeerd.(31)

74.   Voorts ben ik van mening dat de omstandigheden van het onderhavige geval onderscheiden kunnen worden van die van de gevallen waarnaar Italië ter ondersteuning van zijn aanvraag verwijst.(32) In al die gevallen heeft de Commissie om soortgelijke redenen als in de onderhavige zaak een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen. Het Hof heeft echter alle beroepen ontvankelijk verklaard en geoordeeld dat de bestreden handelingen beoogden eigen rechtsgevolgen teweeg te brengen, naast of te onderscheiden van de rechtsgevolgen van de communautaire bepalingen die zij uitlegden of aanvulden. Op grond daarvan verklaarde het Hof de handelingen ongeldig.

75.   In de reeds aangehaalde zaak betreffende de gedragscode(33) oordeelde het Hof dat de betrokken code, waarin de Commissie nader bepaalde welke verplichtingen voor de lidstaten uit een bepaald communautair voorschrift voortvloeiden, specifieke verplichtingen oplegde die verder gingen dan was toegestaan door de betrokken bepaling.

76.   Een vergelijkbare redenering werd gevolgd in de twee zaken betreffende de interpretatieve mededelingen die de Commissie had uitgevaardigd om meer in detail bepaalde uit specifieke bepalingen van secundair en primair gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen te definiëren. Volgens het Hof gingen de mededelingen verder dan de loutere verduidelijking van de bepalingen die zij beoogden uit te leggen en legden zij in feite nieuwe verplichtingen aan de lidstaten op.(34) Aangezien een rechtsgrondslag voor het optreden van de Commissie ontbrak, heeft het Hof beide interpretatieve mededelingen nietig verklaard.

77.   De situatie in de onderhavige zaak is anders, aangezien de betwiste nota de lidstaten geen nieuwe verplichtingen oplegt. De nota verlangt niet van hen dat zij hun interne procedures aanpassen en belet hen niet om betalingsaanvragen in te dienen die niet voldoen aan de subsidiabiliteitscriteria van de Commissie.

78.   Bovendien heeft het Hof bij het formuleren van zijn conclusie in de zaak betreffende de gedragscode bijzondere nadruk gelegd op de verklaring van de Commissie ter terechtzitting, dat een lidstaat de gedragscode kan overtreden zonder tegelijkertijd de bepaling van de verordening die de code beoogt uit te leggen te schenden.(35) Deze verklaring hield in feite de erkenning in dat de gedragscode beoogde om, los van de verordening, rechtsgevolgen teweeg te brengen, en lijkt een belangrijke invloed te hebben gehad op de beslissing van het Hof. In het onderhavige geval daarentegen heeft de Commissie steeds volgehouden dat de betwiste nota niet beoogde eigen rechtsgevolgen teweeg te brengen, en heeft zij nooit gesteld dat de nota zou kunnen worden geschonden zonder dat tegelijkertijd de door de nota uitgelegde structuurfondsenverordening werd geschonden.

79.   Opmerking verdient voorts dat het Hof in een van de zaken betreffende de interpretatieve mededelingen er met nadruk op heeft gewezen, dat de betrokken mededeling was vastgesteld omdat de Raad geen overeenstemming kon bereiken over een richtlijn die erop gericht was om het toepassingsgebied van de relevante verdragsbepalingen te vervolledigen, en heeft laten doorschemeren dat de mededeling in feite bedoeld was als een substituut voor een dergelijke richtlijn.(36) Daarvan is in het onderhavige geval geen sprake.

80.   Ten slotte was het Hof van oordeel dat bepaalde interne instructies(37) rechtsgevolgen teweegbrachten omdat zij aan ambtenaren van de Commissie controlebevoegdheden jegens de lidstaten toekenden en gedetailleerde voorschriften vaststelden over de wijze waarop deze bevoegdheden dienden te worden uitgeoefend, hoewel de betrokken verordening in die zaak niet in dergelijke bevoegdheden voorzag. Aangezien de Commissie niet bevoegd was om iets toe te voegen aan de betrokken communautaire bepalingen, heeft het Hof de interne instructies ongeldig verklaard.(38) In het onderhavige geval kent de Commissie zichzelf door de vaststelling van de bestreden maatregelen geen nieuwe bevoegdheden toe waaraan de nationale autoriteiten zich zouden moeten onderwerpen.

81.   Hoewel de rechtspraak zich gewoonlijk ruim opstelt bij de beoordeling van de vraag of een bepaalde handeling vatbaar is voor beroep, ben ik, gezien de omstandigheden in het onderhavige geval, van mening, dat een ontvankelijkverklaring in strijd zou zijn met de vaste rechtspraak en dientengevolge onzekerheid zou scheppen. Ik wil er ook op wijzen dat mijn conclusie een latere toetsing niet uitsluit. Indien de Commissie een betalingsaanvraag zou weigeren omdat zij niet voldoet aan de subsidiabiliteitscriteria zoals deze zijn uitgelegd in de betwiste nota, zou deze beschikking zeker vatbaar zijn voor beroep krachtens artikel 230 EG. De door Italië in de onderhavige zaak opgeworpen kwesties zouden in het kader van een dergelijk beroep kunnen worden opgelost. Het beginsel van doeltreffende rechtsbescherming, dat volgens mij ten grondslag ligt aan de rechtspraak over de ontvankelijkheid van beroepen tegen handelingen van communautaire instellingen, is gewaarborgd.

82.   Gelet op het voorgaande concludeer ik dat het Hof het beroep niet-ontvankelijk dient te verklaren, voorzover de nietigverklaring wordt gevorderd van handelingen die geen rechtsgevolgen teweegbrengen of beogen teweeg te brengen.

 Ten gronde

83.   Ik zal echter thans de gegrondheid van de argumenten van Italië onderzoeken, voor het geval dat het Hof van mening zou zijn dat de bestreden handelingen bindende rechtsgevolgen teweegbrengen, en op grond daarvan het beroep ontvankelijk zou verklaren.

 Argumenten

84.   Italië voert drie hoofdmiddelen aan tot staving van zijn vordering tot nietigverklaring.

85.   Om te beginnen stelt het dat de bestreden handelingen zijn vastgesteld in strijd met de bevoegdheidsverdeling tussen de Commissie en de lidstaten, zoals deze in de artikelen 15 en 34 van de structuurfondsenverordening is omschreven. Terwijl enkelvoudige programmeringsdocumenten en operationele programma’s worden goedgekeurd door de Commissie, worden programmacomplementen vastgesteld door de lidstaten en behoren zij tot hun bevoegdheid. Derhalve heeft de Commissie niet binnen de grenzen van haar bevoegdheid gehandeld, zoals deze in de structuurfondsenverordening is vastgesteld.

86.   Ten tweede stelt Italië dat artikel 30 van de structuurfondsenverordening is geschonden. Artikel 30, lid 2, bepaalt de begindatum voor de subsidiabiliteit van de uitgaven, namelijk de datum waarop de Commissie het verzoek om bijstand ontvangt, zonder in mogelijke uitzonderingen te voorzien. Die datum zou derhalve ook moeten gelden indien wijzigingen van programmacomplementen geen aanpassingen van enkelvoudige programmeringsdocumenten of operationele programma’s vereisen.

87.   Ten derde betoogt Italië dat de betwiste nota een toereikende rechtsgrondslag mist, en dat er sprake is van misbruik van bevoegdheid wegens schending van wezenlijke vormvoorschriften en onbevoegdheid, enerzijds, en wegens schending van het reglement van orde van de Commissie, anderzijds.

88.   Met name stelt Italië dat de betwiste nota geen enkele rechtsgrondslag vermeldt, dat in ieder geval niet is voldaan aan de voorwaarden van de enige bepaling die als rechtsgrondslag voor de betwiste nota had kunnen fungeren, namelijk artikel 53 van de structuurfondsenverordening, en dat uit de documenten die het in zijn bezit heeft, afgeleid kan worden dat de betwiste nota is vastgesteld in strijd met het reglement van orde van de Commissie, dat het besluitvormingsproces binnen de Commissie regelt.

 Beoordeling

89.   Ik zal eerst het tweede middel, schending van artikel 30, lid 2, van de structuurfondsenverordening, onderzoeken.

90.   Artikel 30 is duidelijk de enige bepaling van de structuurfondsenverordening die naar de kwestie van de subsidiabiliteit van de uitgaven verwijst. Met betrekking tot de data waarop de uitgaven subsidiabel worden, bepaalt artikel 30, lid 2, uitdrukkelijk dat de begindatum voor de subsidiabiliteit van de uitgaven de datum is waarop de Commissie de bijstandsaanvraag heeft ontvangen. Nu er geen specifieke bepaling is die een ander criterium vaststelt voor uitgaven in verband met wijzigingen van programmacomplementen, en gelet op de ondubbelzinnige bewoordingen van artikel 30, lid 2, kan ik mij moeilijk verenigen met het standpunt van de Commissie, dat de structuurfondsenverordening een uitlegging toestaat zoals die vervat in de bestreden handelingen. Door een andere begindatum voor de subsidiabiliteit van de uitgaven vast te stellen dan die waarin artikel 30, lid 2, van de structuurfondsenverordening uitdrukkelijk voorziet, is de Commissie volgens mij verder gegaan dan op grond van deze verordening mogelijk is.

91.   Deze conclusie wordt bevestigd door het onderzoek van de middelen volgens welke de Commissie niet bevoegd was om de betwiste nota vast te stellen.

92.   Ik ben het met Italië eens dat enkel artikel 53, lid 2, van de structuurfondsenverordening zo zou kunnen worden uitgelegd, dat zij de Commissie een dergelijke bevoegdheid verleent.(39) Het wordt echter niet betwist dat de door die bepaling voorgeschreven procedure niet in acht is genomen. Hieruit volgt dat de Commissie bij de vaststelling van de betwiste nota ook een wezenlijk vormvoorschrift heeft geschonden, namelijk door niet de juiste procedure te volgen.

93.   Ten slotte zou ook het middel van Italië moeten worden aanvaard, dat geen rechtsgrondslag is vermeld. Volgens vaste rechtspraak vereist de rechtszekerheid dat elke handeling die rechtsgevolgen beoogt teweeg te brengen, haar verbindendheid ontleent aan een bepaling van het gemeenschapsrecht, die expliciet als rechtsgrondslag moet worden vermeld en die de rechtsvorm bepaalt waarin de handeling moet worden verricht.(40)

94.   De betwiste nota vermeldt geen enkele rechtsgrondslag. Mocht het Hof oordelen dat de nota rechtsgevolgen beoogde teweeg te brengen, zou de Commissie het rechtszekerheidsbeginsel hebben geschonden, doordat zij een dergelijke handeling heeft vastgesteld zonder uitdrukkelijk aan te geven aan welke bepaling van het gemeenschapsrecht deze nota haar verbindendheid ontleent.

95.   Aangezien de betwiste nota alleen al op grond hiervan nietig verklaard zou moeten worden, is het niet nodig om de inhoud ervan te beoordelen of de andere door Italië aangevoerde middelen te onderzoeken.

96.   Wat de betwiste brieven betreft, mocht het Hof van oordeel zijn dat zij rechtsgevolgen teweegbrengen, dienen ook zij nietig verklaard te worden, aangezien zij verwijzen naar en berusten op een ongeldige handeling.

 Kosten

97.   Ingevolge artikel 69, lid 3, van zijn reglement voor de procesvoering kan het Hof wegens bijzondere redenen afwijken van de algemene regel dat de in het ongelijk gestelde partij de kosten van het geding zal dragen. In de onderhavige zaak lijkt het mij begrijpelijk dat Italië naar aanleiding van het optreden van de Commissie een procedure heeft ingesteld. Derhalve ben ik van mening dat elke partij haar eigen kosten dient te dragen.

 Conclusie

98.   Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging:

1)      het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;

2)      iedere partij in haar eigen kosten te verwijzen.

---

1 – Oorspronkelijke taal: Engels.

---

2 – Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw, Afdeling „Oriëntatie”, Europees Sociaal Fonds, Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling.

---

3 – Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen inzake de structuurfondsen (PB L 161, blz. 1); zij is in de plaats gekomen van verordening (EEG) nr. 2052/88 van de Raad van 24 juni 1988 betreffende de taken van de fondsen met structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten (PB L 185, blz. 9).

---

4 – In verband met programmacomplementen gebruik ik zonder onderscheid de termen „aanpassen” en „wijzigen”, alsmede daarmee verwante woorden.

---

5 – Zie punt 15 en voetnoot 19 hierna.

---

6 – Artikel 9, sub d, definieert een communautair bestek als het document dat door de Commissie in overleg met de betrokken lidstaat is goedgekeurd na beoordeling van het door de lidstaat ingediende plan, en waarin de strategie en de prioriteiten voor het optreden van de fondsen en van de lidstaat zijn opgenomen, alsmede de specifieke doelstellingen ervan, de bijdrage van de fondsen en de overige financiële middelen. Dit document wordt ingedeeld in prioritaire zwaartepunten en wordt door middel van één of meer operationele programma’s ten uitvoer gelegd.

---

7 – De door de lidstaat aangewezen autoriteit die de bijstand overeenkomstig de structuurfondsenverordening moet beheren.

---

8 – Artikel 35, lid 3, van de structuurfondsenverordening.

---

9 – Zie arresten van 27 september 1988, Verenigd Koninkrijk/Commissie (114/86, Jurispr. blz. 5289, punten 12 en 13); 5 mei 1998, Verenigd Koninkrijk/Commissie (C‑180/96, Jurispr. blz. I‑2265, punt 28), en 6 april 2000, Spanje/Commissie (C‑443/97, Jurispr. blz. I‑2415, punt 34). Wat de rechtspraak van het Gerecht van eerste aanleg betreft, baseert de Commissie zich met name op het arrest van 16 juli 1998, Regione Toscana/Commissie (T‑81/97, Jurispr. blz. II‑2889, punt 23).

---

10 – Arrest van 11 november 1981 (60/81, Jurispr. blz. 2639).

---

11 – Arrest van 13 november 1991, Frankrijk/Commissie (C‑303/90, Jurispr. blz. I‑5315).

---

12 – Arresten van 16 juni 1993, Frankrijk/Commissie (C‑325/91, Jurispr. blz. I‑3283), en 20 maart 1997, Frankrijk/Commissie (C‑57/95, Jurispr. blz. I‑1627).

---

13 – Arrest van 9 oktober 1990, Frankrijk/Commissie (C‑366/88, Jurispr. blz. I‑3571).

---

14 – Zie onder andere arrest Frankrijk/Commissie, aangehaald in voetnoot 12, punt 7, en de aldaar aangehaalde rechtspraak.

---

15 – Volgens vaste rechtspraak zijn slechts handelingen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen die de belangen van de verzoeker kunnen aantasten, vatbaar voor beroep tot nietigverklaring op grond van artikel 230 EG. Een dergelijke vaststelling lijkt alleen zin te hebben in het geval van particuliere, niet-bevoorrechte verzoekers. Het Hof heeft echter hetzelfde verklaard in door lidstaten ingestelde procedures – zie bijvoorbeeld arrest van 5 oktober 1999, Nederland/Commissie (C‑308/95, Jurispr. blz. I‑6513). Het komt mij hoe dan ook voor dat de bestreden handelingen onmiskenbaar de belangen van Italië raken, aangezien zij de uitgaven die in aanmerking komen voor communautaire medefinanciering uit hoofde van de structuurfondsen, zouden kunnen beperken.

---

16 – Arrest van 30 april 1996, Nederland/Raad (C‑58/94, Jurispr. blz. I‑2169, punt 26); zie ook arrest Regione Toscana/Commissie, aangehaald in voetnoot 9, punten 22 en 23.

---

17 – Arrest Spanje/Commissie, aangehaald in voetnoot 9, punt 34, en de aldaar aangehaalde rechtspraak. Wat de rechtspraak van het Gerecht van eerste aanleg betreft, zie naast arrest Regione Toscana/Commissie meer recentelijk arrest van 10 april 2003, Alessandrini e.a./Commissie (T‑93/00 en T‑46/01, Jurispr. blz. II‑1635, punt 61).

---

18 – Zie punt 30 hierboven.

---

19 – Tenzij de aanpassing wijzigingen impliceert die betrekking hebben op de elementen van de beschikking tot vaststelling van de bijdragen van het fonds, in welk geval de Commissie in overleg met de betrokken lidstaat de wijzigingen vaststelt ingevolge artikel 34, lid 3, van de structuurfondsenverordening.

---

20 – Zie arrest Spanje/Commissie, aangehaald in voetnoot 9, waarin het Hof heeft geoordeeld dat „de interne richtsnoeren [...] de algemene lijnen [aangeven], die voor de Commissie als basis zullen dienen voor later [...] te geven individuele beschikkingen, waarvan de wettigheid door de betrokken lidstaat voor het Hof zal kunnen worden betwist volgens de procedure van artikel [230] van het Verdrag” (punt 33). Opmerking verdient voorts dat het Hof in die zaak niet de conclusie van advocaat-generaal La Pergola heeft gevolgd, die voorstelde om de betrokken interne richtsnoeren aan te merken als een handeling met rechtsgevolgen (ibidem, punten 18‑24 van de conclusie). Zie ook arrest Nederland/Commissie, aangehaald in voetnoot 15, punt 29, waarin het Hof onder verwijzing naar eerdere rechtspraak heeft geoordeeld dat een brief waarin de Commissie louter informatie verstrekte over de wijze waarop zij bepaalde voorschriften van de verordening uitlegde, niet de rechtssituatie van Nederland wijzigde. Zie ook de rechtspraak aangehaald in voetnoot 17, alsook arresten Gerecht van 15 september 1998, Oleifici Italiani en Fratelli Rubino Industrie Olearie/Commissie (T‑54/96, Jurispr. blz. II‑3377, punt 49), en 13 december 1990, Nefarma e.a./Commissie (T‑113/89, Jurispr. blz. II‑797, punten 84‑94).

---

21 – De aan de toezichtcomités voor Sardinië en Latium toegezonden brieven verwijzen met name naar de betwiste nota, en zijn zo geformuleerd dat zij de indruk wekken dat de betwiste nota bindend is. Zie punten 38 en 39 hierboven. Opmerking verdient voorts dat het Hof in het arrest Frankrijk/Commissie (C‑57/95, aangehaald in voetnoot 12, punt 18) zijn betoog is begonnen met te wijzen op het dwingende karakter van de bewoordingen van de betwiste interpretatieve mededeling, die het uiteindelijk ongeldig heeft verklaard.

---

22 – Uit het dossier blijkt dat ook de Spaanse vertegenwoordiger in het Comité voor de ontwikkeling en de omschakeling van regio’s het gebruik door de Commissie van de interpretatieve nota’s aan de orde heeft gesteld. Zie punt 31 hierboven.

---

23 – CE, Sect., 18 december 2002, Mme Duvignères, requête nº 233618. Zie over deze kwestie de bespreking van S. Lefevre, „Interpretative communications and implementation of Community law at national level”, European Law Review, 2004, 29, blz. 808, in het bijzonder blz. 815 e.v.

---

24 – Ibidem, blz. 816.

---

25 – In het arrest Oleifici Italiani en Fratelli Rubino Industrie Olearie/Commissie, aangehaald in voetnoot 20, heeft het Gerecht van eerste aanleg geoordeeld dat ter beantwoording van de vraag of de bestreden handeling de belangen van Italië had aangetast door zijn rechtspositie aanzienlijk te wijzigen, de objectieve betekenis diende te worden vastgesteld die de brief op het moment van verzending redelijkerwijs kon hebben voor een zorgvuldig en bedachtzaam marktdeelnemer die in de betrokken sector actief was.

---

26 – Arrest Nefarma e.a./Commissie, aangehaald in voetnoot 20, punt 69, en de aldaar aangehaalde rechtspraak.

---

27 – Ibidem, punt 68, en de aldaar aangehaalde rechtspraak.

---

28 – Zie punt 60 supra.

---

29 – Arrest IBM/Commissie, aangehaald in voetnoot 10, punt 19.

---

30 – Arrest Nefarma e.a./Commissie, aangehaald in voetnoot 20, punt 76.

---

31 – Arrest van 29 januari 2002, Van Parijs en Pacific Fruit Company/Commissie, (T‑160/98, Jurispr. blz. II‑233, punt 65, en de aldaar aangehaalde rechtspraak).

---

32 – Zie voetnoten 11, 12 en 13 supra.

---

33 – Arrest van 13 november 1991, Frankrijk/Commissie, aangehaald in voetnoot 11, punt 24.

---

34 – Arresten van 16 juni 1993 en 20 maart 1997, Frankrijk/Commissie, aangehaald in voetnoot 12, respectievelijk punten 22 en 23.

---

35 – Arrest van 13 november 1991, Frankrijk/Commissie, aangehaald in voetnoot 11, punt 26.

---

36 – Arrest Frankrijk/Commissie, aangehaald in voetnoot 12, punt 21.

---

37 – Arrest Frankrijk/Commissie, aangehaald in voetnoot 13.

---

38 – Ibidem, punten 23 en 24. Zie arrest Gerecht van 15 januari 2003, Philip Morris International/Commissie (T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 en T‑272/01, Jurispr. blz. II‑1, punt 86), waarin het de interne instructies die in het arrest Frankrijk/Commissie (C‑366/88) aan de orde waren, onderscheidt van de bestreden handeling in die zaak op grond van het feit dat laatstgenoemde handeling, anders dan de interne instructies, geen bevoegdheid beoogde te verlenen.

---

39 – Zie punt 22 hierboven.

---

40 – Zie met name arrest Frankrijk/Commissie, C‑325/91, aangehaald in voetnoot 12, punt 26.