Zaak C‑400/99

Italiaanse Republiek

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen

„Beroep tot nietigverklaring – Staatssteun – Maatregelen jegens zeevervoerondernemingen – Openbaredienstcontracten – Geen steun, bestaande steun of nieuwe steun – Inleiding van procedure van artikel 88, lid 2, EG – Verplichting tot opschorting”

Samenvatting van het arrest

1.        Beroep tot nietigverklaring – Voorwerp – Verzoek tot nietigverklaring van beschikking tot inleiding van in artikel 88, lid 2, EG bedoelde formele procedure van onderzoek van staatssteun, dat strekt tot betwisting van verplichting om onderzochte maatregelen op te schorten in afwachting van beëindiging van genoemde procedure – Vaststelling van beschikking tot beëindiging van procedure en definitief worden van die beschikking – Beroep dat voorwerp behoudt

2.        Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beschikking tot inleiding van formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG

(Art. 88, lid 2, EG en 253 EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad)

3.        Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie – Beschikking tot inleiding van formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG – Verplichting om staatssteun vooraf met betrokken lidstaat te bespreken en situatie te onderzoeken tegen achtergrond van door lidstaat meegedeelde gegevens – Verplichting van genoemde lidstaat tot loyale samenwerking

(Art. 10 EG en 88, lid 2, EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 10 en 13)

4.        Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Misbruik van bevoegdheid – Begrip

(Art. 230 EG)

5.        Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie – Moeilijkheden bij beoordeling van verenigbaarheid van steunmaatregel met gemeenschappelijke markt of twijfel over kwalificatie als steunmaatregel – Verplichting van Commissie om formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden

(Art. 87 EG en 88, lid 2 en 3, EG)

6.        Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie – Procedureel kader bepaald door voorafgaande kwalificatie van betrokken maatregelen als bestaande steun of als nieuwe steun – Ontbreken van discretionaire bevoegdheid van Commissie – Verplichting van lidstaat die aanspraak maakt op kwalificatie als bestaande steun, tot loyale samenwerking

(Art. 10 EG en 88 EG)

7.        Steunmaatregelen van de staten – Algemene steunregeling goedgekeurd door Commissie – Individuele steunmaatregel die wordt aangemeld als vallend binnen kader van goedkeuring – Onderzoek door Commissie – Toetsing eerst aan goedkeuringsbeschikking en pas daarna aan Verdrag

(Art. 87 EG en 88 EG)

8.        Steunmaatregelen van de staten – Bestaande steun en nieuwe steun – Uitkeringen aan scheepvaartmaatschappijen die in kader van openbaredienstcontracten belast zijn met geregelde diensten voor aandoen van eilanden – Artikel 4, lid 3, van verordening nr. 3577/92 – Toepassing van regeling voor nieuwe steunmaatregelen uitsluitend op uitkeringen die niet noodzakelijk zijn voor handhaving van evenwicht van contracten

(Art. 88, leden 1 en 3, EG; verordening nr. 3577/92 van de Raad, art. 4, lid 3)

1.        Een beroep tegen een beschikking van de Commissie tot inleiding van de in artikel 88, lid 2, EG, bedoelde procedure van onderzoek van een steunmaatregel van een staat, dat in wezen strekt tot vaststelling dat de betrokken maatregelen niet behoeven te worden opgeschort in afwachting van de beëindiging van deze procedure, heeft zijn voorwerp niet verloren omdat na de instelling ervan een beschikking werd vastgesteld waarbij de genoemde procedure wordt beëindigd en die beschikking ondertussen een definitief karakter heeft gekregen.

(cf. punten 15‑18)

2.        De verplichting van artikel 253 EG om een bezwarend besluit te motiveren heeft ten doel het Hof in staat te stellen toezicht uit te oefenen op de wettigheid van het besluit, en de betrokkene voldoende gegevens te verschaffen om vast te stellen of het besluit gegrond is dan wel een gebrek vertoont op grond waarvan de wettigheid ervan kan worden betwist.

Omdat het gaat om een beschikking tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, EG met betrekking tot vermeende steunmaatregelen van staten, zou de niet-vermelding hierin van verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88 EG] of van sommige bepalingen ervan in voorkomend geval slechts een ontoereikende motivering kunnen vormen, indien de Commissie bepalingen van deze verordening had toegepast die niet rechtstreeks uit het Verdrag voortvloeien.

(cf. punten 22‑23)

3.        Gelet op de rechtsgevolgen van een beschikking tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, EG, moet de Commissie, wanneer zij de bedoelde maatregelen voorlopig als nieuwe steun kwalificeert hoewel de betrokken lidstaat die kwalificatie mogelijkerwijs niet onderschrijft, vooraf met de betrokken lidstaat de maatregelen in kwestie bespreken, zodat deze de gelegenheid heeft om de Commissie in voorkomend geval mee te delen dat deze maatregelen volgens hem geen steun zijn of dat zij bestaande steunmaatregelen vormen. De artikelen 10 en 13 van verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88 EG] zijn verenigbaar met dit vereiste en ontslaan de Commissie dus niet van de verplichting om een maatregel met de betrokken lidstaat te bespreken alvorens de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden.

De Commissie moet, wanneer wordt gesteld dat de betrokken maatregelen geen steunmaatregelen zijn, een toereikend onderzoek instellen naar deze kwestie op basis van de haar in dit stadium door deze staat meegedeelde informatie, ook al resulteert dit onderzoek in een niet-definitieve beoordeling. In het kader van het beginsel van loyale samenwerking tussen de lidstaten en de instellingen zoals dit voortvloeit uit artikel 10 EG, en teneinde de procedure niet te vertragen, staat het op zijn beurt aan de lidstaat die meent dat de maatregelen in kwestie geen steunmaatregelen zijn, om de Commissie zo snel mogelijk vanaf het moment waarop zij hem met deze maatregelen confronteert, de gegevens te verschaffen die ten grondslag liggen aan dit standpunt. Kunnen deze gegevens de twijfel uit de weg ruimen, in de zin dat de onderzochte maatregelen geen steunelementen bevatten, dan mag de Commissie de procedure van artikel 88, lid 2, EG niet inleiden. Indien deze gegevens daarentegen de twijfel over het bestaan van steunelementen niet kunnen wegnemen en indien er eveneens twijfel bestaat over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt, dan moet de Commissie voornoemde procedure inleiden.

(cf. punten 29‑30, 48)

4.        Het begrip misbruik van bevoegdheid ziet op het geval dat een administratieve overheid van haar bevoegdheden gebruik heeft gemaakt ter verwezenlijking van een ander doel dan waarvoor haar die bevoegdheden werden verleend. Bij een beschikking is er slechts sprake van misbruik van bevoegdheid wanneer er objectieve, ter zake dienende en onderling overeenstemmende aanwijzingen bestaan dat zij is gegeven voor een dergelijk doel.

(cf. punt 38)

5.        De Commissie is bij de toetsing van steunmaatregelen aan artikel 87 EG teneinde vast te stellen of zij verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt, verplicht de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden, wanneer zij na de fase van het vooronderzoek niet alle problemen heeft weten op te lossen die eraan in de weg staan te concluderen dat die maatregelen verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt. Vanzelfsprekend dienen deze beginselen ook te worden toegepast wanneer de Commissie ook twijfel heeft over de kwalificatie zelf van de onderzochte maatregel als steunmaatregel in de zin van artikel 87, lid 1, EG.

(cf. punt 47)

6.        De verplichting om in bepaalde omstandigheden de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden loopt niet vooruit op het procedurele kader waarvan deze beschikking deel moet uitmaken, dat wil zeggen hetzij dat van het voortdurende onderzoek van de bestaande steunregelingen, zoals dat voortvloeit uit artikel 88, lid 1, juncto lid 2, EG, hetzij dat van de controle van nieuwe steun, zoals dat voortvloeit uit de gecombineerde bepalingen van artikel 88, lid 3, juncto lid 2, EG.

Gelet op de rechtsgevolgen van deze procedurele keuze wanneer het gaat om reeds tot uitvoering gebrachte maatregelen, mag de Commissie niet zonder meer het tweede procedurele kader kiezen, wanneer de betrokken lidstaat stelt dat het eerste moet worden toegepast. In een dergelijk geval moet de Commissie een toereikend onderzoek instellen naar deze kwestie op basis van de haar in dit stadium door deze staat meegedeelde informatie, ook al resulteert dit onderzoek in een niet-definitieve kwalificatie van de onderzochte maatregelen.

Zoals het geval is wanneer de vraag rijst naar het bestaan zelf van steunelementen, moet de lidstaat die meent dat het om bestaande steun gaat, in het kader van het beginsel van loyale samenwerking tussen de lidstaten en de instellingen, zoals dat voortvloeit uit artikel 10 EG, en teneinde de procedure niet te vertragen, van zijn kant de Commissie zo snel mogelijk vanaf het moment dat zij hem met de betrokken maatregel confronteert, de gegevens verstrekken die ten grondslag liggen aan dit standpunt. Indien op grond van deze gegevens in het kader van een voorlopige evaluatie kan worden aangenomen dat het bij de maatregelen in kwestie in feite waarschijnlijk om bestaande steun gaat, moet de Commissie die maatregelen behandelen binnen het procedurele kader van artikel 88, leden 1 en 2, EG. Indien daarentegen de door de lidstaat verstrekte gegevens deze voorlopige conclusie niet rechtvaardigen of indien de lidstaat ter zake geen enkel gegeven verstrekt, moet de Commissie deze maatregelen behandelen binnen het procedurele kader van artikel 88, leden 3 en 2, EG.

(cf. punten 53‑55)

7.        Wanneer de Commissie een steunregeling heeft goedgekeurd, zou het in strijd zijn met het vertrouwens‑ en het rechtszekerheidsbeginsel dat zij toepassingsmaatregelen van deze regeling opnieuw als nieuwe steun zou onderzoeken. Hieruit vloeit voort dat wanneer de betrokken lidstaat beweert dat maatregelen ingevolge een eerder goedgekeurde steunregeling zijn toegekend, de Commissie met betrekking tot deze maatregelen niet zonder meer de procedure van artikel 88, lid 2, EG kan inleiden door deze als nieuwe steun te beschouwen, wat de opschorting ervan zou impliceren, maar dat zij eerst moet vaststellen of deze maatregelen al dan niet door de regeling worden gedekt, en, zo ja, of zij aan de in de beschikking tot goedkeuring van deze regeling gestelde voorwaarden voldoen. Alleen wanneer dit onderzoek negatief uitvalt, kan de Commissie de procedure van artikel 88, lid 2, EG inleiden en de maatregelen in kwestie als nieuwe steun behandelen. Valt dit onderzoek daarentegen positief uit, dan moet de Commissie deze maatregelen als bestaande steun behandelen volgens de in artikel 88, leden 1 en 2, EG bepaalde procedure.

(cf. punt 57)

8.        Aangezien de openbaredienstcontracten waarnaar wordt verwezen in artikel 4 van verordening nr. 3577/92 houdende toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer binnen de lidstaten (cabotage in het zeevervoer) naar hun aard financiële bepalingen bevatten die nodig zijn om de daarin opgenomen openbaredienstverplichtingen te verzekeren, en de formulering van lid 3 van dit artikel de handhaving van de genoemde contracten tot op hun einddatum beoogt, zonder de draagwijdte van deze bepaling te beperken tot bepaalde aspecten van deze contracten, worden de financiële bepalingen die nodig zijn om de daarin opgenomen openbaredienstverplichtingen te verzekeren, gedekt door voornoemd artikel 4, lid 3.

Daarentegen kunnen eventuele steunmaatregelen die verder gaan dan wat nodig is ter verzekering van de openbaredienstverplichtingen die het voorwerp zijn van de contracten in kwestie, niet binnen de werkingssfeer van de laatstgenoemde bepaling vallen, juist omdat zij niet noodzakelijk zijn voor het evenwicht, en dus voor de handhaving, van dergelijke contracten en zij dus op basis van deze bepaling niet als bestaande steun kunnen worden beschouwd.

(cf. punten 64‑65)

ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)

10 mei 2005 ?(1)

„Beroep tot nietigverklaring – Steunmaatregelen van staten – Maatregelen ten aanzien van zeevervoerondernemingen – Openbaredienstcontracten – Geen steun, bestaande steun of nieuwe steun – Inleiding van procedure van artikel 88, lid 2, EG – Verplichting tot opschorting”

In zaak C‑400/99,

betreffende een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 230 EG, ingesteld op 18 oktober 1999,

Italiaanse Republiek, aanvankelijk vertegenwoordigd door U. Leanza, vervolgens door I. M. Braguglia als gemachtigden, bijgestaan door P. G. Ferri en M. Fiorilli, avvocati dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verzoekster,

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door E. De Persio, D. Triantafyllou en V. Di Bucci als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verweerster,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Grote kamer),

samengesteld als volgt: V. Skouris, president, P. Jann, C. W. A. Timmermans en A. Rosas, kamerpresidenten, J.‑P. Puissochet (rapporteur), R. Schintgen, N. Colneric, S. von Bahr en J. N. Cunha Rodrigues, rechters,

advocaat-generaal: C. Stix-Hackl,

griffier: R. Grass,

gezien de stukken,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 10 juni 2004,

het navolgende

Arrest

1        De Italiaanse Republiek verzoekt om nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen, betekend bij brief SG(99) D/6463 van 6 augustus 1999, tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, EG ten aanzien van steunmaatregel C 64/99 (ex NN 68/99) – Italië – Staatssteun aan bedrijven van de Gruppo Tirrenia di Navigazione (PB C 306, blz. 2; hierna: „bestreden beschikking”), voorzover in deze beschikking uitspraak wordt gedaan over de opschorting van de betrokken steun.

 Feiten en procedure

2        Nadat de diensten van de Commissie klachten hadden ontvangen waarin werd gesteld dat de Italiaanse autoriteiten niet-goedgekeurde staatssteun verleenden aan de binnenlandse veerdiensten die worden geëxploiteerd door bedrijven van de Gruppo Tirrenia di Navigazione (hierna: „groep Tirrenia”), hebben zij de Italiaanse autoriteiten bij brief van 12 maart 1999 om informatie dienaangaande verzocht.

3        Dit verzoek om informatie betrof in het bijzonder de openbaredienstverplichtingen die op de bedrijven van de groep Tirrenia rusten en de voorwaarden waaronder het bedrag van de met deze verplichtingen verband houdende meerkosten wordt bepaald en deze kosten worden gecompenseerd.

4        Na verschillende contacten met de Italiaanse autoriteiten oordeelde de Commissie dat er gerede twijfel bestond over de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van maatregelen die staatssteun in het voordeel van ondernemingen van de groep Tirrenia kunnen vormen. Bij de bestreden beschikking heeft zij dan ook ten aanzien van deze vermeende steunmaatregelen de procedure van artikel 88, lid 2, EG ingeleid. In dit kader heeft de Commissie de maatregelen in kwestie behandeld als nieuwe steunmaatregelen of als wijzigingen van bestaande steunmaatregelen in de zin van artikel 88, lid 3, EG (hierna: „nieuwe steun”) en niet als bestaande steunmaatregelen in de zin van artikel 88, lid 1, EG (hierna: „bestaande steun”). Vervolgens heeft zij de Italiaanse autoriteiten van deze beschikking in kennis gesteld.

5        In het deel van deze beschikking met als opschrift „Conclusies” heeft de Commissie met name verklaard, dat zij zich het recht voorbehield om van de Italiaanse autoriteiten te eisen dat zij de betaling van elke steun opschorten die het bedrag te boven gaat dat nodig is ter compensatie van de netto meerkosten die verbonden zijn aan het verlenen van diensten van algemeen economisch belang. Zij heeft de Italiaanse autoriteiten verder verzocht om binnen tien werkdagen de opschorting van deze betaling te bevestigen, en vervolgens verklaard dat, indien de steunbetalingen die dit bedrag te boven gaan niet werden opgeschort en het opgeschorte bedrag niet werd gerechtvaardigd, zij aan de Italiaanse autoriteiten een opschortingsbevel zou kunnen richten. De Commissie heeft gesteld dat de opschorting noodzakelijk was om de gevolgen van de verstoringen van de mededinging te beperken, maar dat dit niet betekende dat de vervoerdiensten zelf moesten worden opgeschort; deze zouden onder voorwaarden die in overeenstemming zijn met het gemeenschapsrecht mogen worden voortgezet. Zij heeft met name de aandacht van de Italiaanse autoriteiten gevestigd op de opschortende werking van artikel 88, lid 3, EG en op de brief aan de lidstaten van 22 februari 1995 waarin zij verklaarde dat alle onrechtmatige steun bij de begunstigde kon worden teruggevorderd.

6        Op 18 oktober 1999 heeft de Italiaanse Republiek het onderhavige beroep ingesteld, strekkende tot nietigverklaring van de bestreden beschikking, „voorzover hierin uitspraak wordt gedaan over de opschorting van de onrechtmatig verklaarde steun”.

7        Op 19 oktober 1999 hebben Tirrenia di Navigazione SpA, Adriatica di Navigazione SpA, Caremar SpA, Toremar SpA, Siremar SpA en Saremar SpA, ondernemingen van de groep Tirrenia, ter griffie van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen een verzoekschrift ingediend, geregistreerd onder nummer T‑246/99, strekkende tot de nietigverklaring van de bestreden beschikking in haar geheel.

8        Bij afzonderlijke akte, ingediend ter griffie van het Hof op 25 november 1999, heeft de Commissie het Hof op basis van artikel 91, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering verzocht om afdoening zonder beslissing, of om een exceptie van niet-ontvankelijkheid toe te wijzen, zonder op de zaak ten gronde in te gaan.

9        Bij arrest van 9 oktober 2001, Italië/Commissie (C‑400/99, Jurispr. blz. I‑7303; hierna: „tussenarrest”) heeft het Hof dit verzoek afgewezen, en de procedure is ten gronde voortgezet. In dit arrest heeft het Hof in wezen het beroep ontvankelijk verklaard op grond dat de Commissie de maatregelen in kwestie als onrechtmatig ten uitvoer gebrachte nieuwe steun heeft gekwalificeerd, terwijl de Italiaanse regering betoogt dat het in bepaalde gevallen rechtmatig uitgekeerde bestaande steun betreft, en dat er in andere gevallen geen sprake is van steunelementen, wat zou betekenen dat deze maatregelen niet behoeven te worden opgeschort, in tegenstelling tot hetgeen uit de bestreden beschikking voortvloeit. Rekening houdend met deze context, heeft het Hof geoordeeld dat deze beschikking autonome rechtsgevolgen teweegbracht en bijgevolg een voor beroep vatbare handeling was. Voor de details van het onderzoek dat het Hof tot deze conclusie heeft gebracht, wordt naar het tussenarrest verwezen.

10      Bij beschikking van 25 maart 2003 heeft het Gerecht van zijn kant krachtens artikel 54, derde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie de behandeling van de bij hem aanhangige procedure in zaak T‑246/99 geschorst tot de uitspraak van het arrest van het Hof in de onderhavige zaak.

11      Ondertussen heeft de Commissie de bij de bestreden beschikking ingeleide procedure beëindigd ten aanzien van de steun die aan één van de ondernemingen van de groep Tirrenia, te weten de scheepvaartmaatschappij Tirrenia di Navigazione SpA, was toegekend in het kader van de regeling die voortvloeide uit een in 1991 met de Italiaanse Staat gesloten overeenkomst betreffende de openbaredienstverplichtingen die op deze onderneming rusten [beschikking van 21 juni 2001 betreffende staatssteun van Italië aan de scheepvaartmaatschappij Tirrenia di Navigazione (PB L 318, blz. 9; hierna: „beschikking van 21 juni 2001”)]. De Commissie heeft de bedragen die in dit kader van 1 januari 1990 tot en met 31 december 2000 zijn betaald in de vorm van een compensatie voor het verrichten van openbare diensten, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaard, en dezelfde soort bedragen voor de periode van 1 januari 2001 tot en met 31 december 2004 onder bepaalde voorwaarden toegestaan. De Commissie heeft bij deze beschikking echter de kwalificatie van deze maatregelen als nieuwe steun gehandhaafd, welke kwalificatie reeds in de bestreden beschikking werd gebruikt en in het onderhavige beroep door de Italiaanse Republiek wordt betwist.

12      Bij een tweede beschikking die is gegeven na het einde van de schriftelijke behandeling in de onderhavige zaak, heeft de Commissie de bij de bestreden beschikking ingeleide procedure beëindigd ten aanzien van de andere ondernemingen van de groep Tirrenia [beschikking 2005/163/EG van de Commissie van 16 maart 2004 betreffende staatssteun van Italië aan de scheepvaartmaatschappijen Adriatica, Caremar, Siremar, Saremar en Toremar (Gruppo Tirrenia) (PB 2005, L 53, blz. 29)]. De Commissie heeft het grootste deel van de vanaf 1 januari 1992 aan deze ondernemingen betaalde bedragen in de vorm van een compensatie voor het verrichten van openbare diensten, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaard, en de verdere uitkering daarvan vanaf 2004 aan bepaalde voorwaarden onderworpen. De Commissie heeft evenwel de bedragen die aan de onderneming Adriatica zijn betaald voor een scheepvaartverbinding tussen januari 1992 en juli 1994 onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaard, en met ingang van 1 september 2004 een aan de onderneming Caremar toegekend bedrag voor een snelle verbinding voor passagierstransport doen stopzetten. Ook in deze tweede beschikking tot beëindiging heeft de Commissie de reeds in de bestreden beschikking gebruikte kwalificatie van alle hierboven genoemde maatregelen als nieuwe steun gehandhaafd.

 Conclusies van partijen

13      De Italiaanse Republiek concludeert dat het het Hof behage:

–        de brief van de Commissie van 6 augustus 1999 nietig te verklaren „voorzover hierin uitspraak wordt gedaan over de opschorting van de onrechtmatig verklaarde steun”;

–        de Commissie in de kosten te verwijzen.

14      De Commissie concludeert dat het het Hof behage:

–        het beroep voor het gedeelte van de bestreden beschikking betreffende de steun aan Tirrenia di Navigazione zonder voorwerp te verklaren;

–        het beroep voor het overige te verwerpen;

–        verzoekster in de kosten te verwijzen.

 De vordering tot afdoening zonder beslissing

15      In haar dupliek voert de Commissie aan dat het beroep zonder voorwerp is geworden voorzover het de steun aan Tirrenia di Navigazione SpA betreft. Aangezien voor het verstrijken van de beroepstermijnen niet is opgekomen tegen de beschikking van 21 juin 2001, staat het voortaan definitief vast dat de in het voordeel van deze maatschappij getroffen maatregelen, hoewel verenigbaar met de gemeenschappelijke markt, onrechtmatige steunmaatregelen waren, te weten nieuwe steun die ten uitvoer werd gebracht zonder de door artikel 88, lid 3, EG vereiste voorafgaande goedkeuring. De bestreden beschikking brengt ten aanzien van deze steun geen autonome rechtsgevolgen meer teweeg en de Italiaanse regering heeft niet langer belang bij de nietigverklaring ervan.

16      Het argument van de Commissie moet worden verworpen.

17      In haar beschikking van 21 juni 2001, waarbij de bij de bestreden beschikking ingeleide procedure gedeeltelijk werd beëindigd, heeft de Commissie weliswaar haar oorspronkelijke beoordeling bevestigd volgens welke de aan Tirrenia di Navigazione SpA uit hoofde van haar openbaredienstverplichtingen uitgekeerde subsidies nieuwe steun waren, zoals bedoeld in artikel 88, lid 3, EG, en deze beschikking, die niet binnen de beroepstermijnen werd aangevochten, is definitief geworden. Het tegen de bestreden beschikking ingestelde beroep strekt echter in wezen tot vaststelling dat de maatregelen waarvan de Commissie in deze beschikking de opschorting heeft verlangd, niet behoefden te worden opgeschort in afwachting van de beschikking of de beschikkingen waarbij de bij de bestreden beschikking ingeleide procedure wordt beëindigd. Een dergelijke kwestie maakt echter geen deel uit van het voorwerp van een beschikking ter beëindiging van de procedure, zoals dat voortvloeit uit artikel 88, lid 2, eerste alinea, EG, alsmede uit artikel 7, leden 2 tot en met 5, en artikel 14 van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88 EG] (PB L 83, blz. 1; hierna: „procedureverordening”).

18      Uit het voorgaande volgt dat het beroep zijn voorwerp volledig behoudt.

 Ten gronde

19      De Italiaanse regering voert in wezen vier gronden voor nietigverklaring aan. Zij stelt in de eerste plaats dat de bestreden beschikking ontoereikend is gemotiveerd. In de tweede plaats heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten niet in de gelegenheid gesteld om opmerkingen in te dienen vóór de vaststelling van de bestreden beschikking. In de derde plaats heeft zij misbruik gemaakt van haar bevoegdheid. In de laatste plaats schendt de bestreden beschikking om verschillende redenen artikel 87, lid 1, EG en artikel 88, leden 1 en 3, EG.

 Motivering

 Argumenten van partijen

20      De Italiaanse regering verwijt de Commissie dat zij in de bestreden handeling niet heeft verwezen naar de procedureverordening, hoewel deze verordening reeds van kracht was.

21      De Commissie repliceert dat de rechtsgrondslag van een beschikking tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, EG, zoals de bestreden beschikking, rechtstreeks uit het EG-Verdrag volgt en dat er dus niet naar de procedureverordening behoefde te worden verwezen.

 Beoordeling door het Hof

22      Artikel 253 EG bepaalt met name dat de beschikkingen van de Commissie met redenen worden omkleed. De verplichting om een bezwarend besluit te motiveren, heeft ten doel het Hof in staat te stellen toezicht uit te oefenen op de wettigheid van het besluit, en de betrokkene voldoende gegevens te verschaffen om vast te stellen of het besluit gegrond is dan wel een gebrek vertoont op grond waarvan de wettigheid kan worden betwist (zie onder meer arrest van 26 november 1981, Michel/Parlement, 195/80, Jurispr. blz. 2861, punt 22).

23      In casu zou de niet-vermelding in de bestreden beschikking van de procedureverordening of van sommige bepalingen ervan in voorkomend geval slechts een ontoereikende motivering kunnen vormen, indien de Commissie bepalingen van deze verordening had toegepast die niet rechtstreeks uit het Verdrag voortvloeien. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat deze verordening voor een aanzienlijk deel een gedetailleerde codificatie is van de door de communautaire rechter vóór de vaststelling van deze verordening gegeven uitlegging van de procedurebepalingen van het Verdrag inzake staatssteun.

24      In het onderhavige geval geeft de bestreden beschikking aan geen enkele procedurebepaling inzake de controle op de staatssteun uitvoering die niet rechtstreeks uit het Verdrag voortvloeit. Bij deze beschikking heeft de Commissie op grond van artikel 88, lid 2, EG de Italiaanse autoriteiten aangemaand om hun opmerkingen te maken over de daarin genoemde maatregelen, en bij de formulering van deze aanmaning die maatregelen voorlopig als nieuwe steun gekwalificeerd, waardoor deze in de in die beschikking vastgestelde omvang moesten worden opgeschort (zie arresten van 30 juni 1992, Spanje/Commissie, C‑312/90, Jurispr. blz. I‑4117, punt 17, en Italië/Commissie, C‑47/91, Jurispr. blz. I‑4145, punt 25, alsmede tussenarrest, punt 56). Deze beschikking regelt geen procedure en brengt geen rechtsgevolg teweeg die op een nieuwe bepaling van de procedureverordening zouden zijn gebaseerd.

25      Het middel ontoereikende motivering van de bestreden beschikking dient derhalve te worden afgewezen.

 Het middel dat de Italiaanse regering geen gelegenheid heeft gehad om opmerkingen in te dienen

 Argumenten van partijen

26      De Italiaanse regering betoogt dat de Commissie haar in de gelegenheid had moeten stellen om haar opmerkingen in te dienen voordat de bestreden beschikking werd gegeven, die de opschorting van sommige betalingen impliceert. Zij is van mening dat het ontbreken van een dergelijke stap bijzonder ernstig is, nu de bestreden beschikking twee soorten maatregelen raakt, te weten de begeleidende maatregelen van het bedrijfsplan van de groep Tirrenia voor de periode 1999‑2002 en de fiscale maatregelen inzake de bevoorrading met brandstof en smeermiddelen, waarover nooit is gesproken met de Italiaanse autoriteiten voordat zij het voorwerp werden van de bestreden beschikking.

27      De Commissie wijst erop dat deze beschikking geen bevel tot opschorting van de maatregelen in kwestie bevat. Het door de Italiaanse regering in haar verzoekschrift aangevoerde artikel 11, lid 1, van de procedureverordening, op grond waarvan de opmerkingen van de betrokken lidstaat moeten worden ingewonnen alvorens een dergelijk bevel uit te vaardigen, was volgens haar dus niet van toepassing. Daarentegen bevat de bestreden beschikking juist een uitnodiging om opmerkingen te formuleren over een eventueel later opschortingsbevel.

28      De Commissie voegt hieraan toe dat in het geval van nieuwe steun die niet is aangemeld en die tot uitvoering is gebracht („onrechtmatige” steun bedoeld in hoofdstuk III van de procedureverordening), de beschikking tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, EG niet behoeft te worden voorafgegaan door een briefwisseling met de betrokken lidstaat. Op grond van artikel 10, lid 2, van deze verordening kan de Commissie namelijk weliswaar tevoren informatie vragen aan de betrokken staat, maar is zij hiertoe niet verplicht. Ingevolge artikel 13, lid 1, van deze verordening mag die procedure worden ingeleid zonder dat ook maar enige voorafgaande verplichting wordt opgelegd.

 Beoordeling door het Hof

29      Gelet op de rechtsgevolgen van een beschikking tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, EG, moet de Commissie, wanneer zij de bedoelde maatregelen voorlopig als nieuwe steun kwalificeert hoewel de betrokken lidstaat die kwalificatie mogelijkerwijs niet onderschrijft (zie tussenarrest, punten 59 en 60), vooraf met de betrokken lidstaat de maatregelen in kwestie bespreken, zodat deze de gelegenheid heeft om de Commissie in voorkomend geval mee te delen dat deze maatregelen volgens hem geen steun zijn of dat zij bestaande steunmaatregelen vormen.

30      De door de Commissie aangevoerde artikelen 10 en 13 van de procedureverordening zijn verenigbaar met dit vereiste. Zo zijn in artikel 10, dat betrekking heeft op de situatie waarin de Commissie, uit welke bron ook, over informatie beschikt met betrekking tot beweerdelijk onrechtmatige steun, de in lid 2 gebruikte woorden „zo nodig”, die de inleiding vormen van de zin „[zo nodig verzoekt de Commissie] de betrokken lidstaat om informatie”, enkel voorbehouden voor de gevallen waarin de Commissie reeds op passende wijze de maatregel in kwestie met deze lidstaat heeft besproken, bijvoorbeeld wanneer hijzelf de Commissie van het bestaan van deze maatregel op de hoogte heeft gebracht. Zij betekenen niet dat de Commissie de bespreking van een maatregel met de betrokken lidstaat achterwege mag laten alvorens de procedure van artikel 88, lid 2, EG te zijnen aanzien in te leiden. Zo ontslaat ook artikel 13, volgens hetwelk het onderzoek naar mogelijke onrechtmatige steun kan resulteren in een beschikking tot inleiding van de genoemde procedure, de Commissie niet van de verplichting om de maatregel in kwestie met de betrokken lidstaat te bespreken alvorens een dergelijke beschikking te geven.

31      In casu heeft de Commissie de fiscale regeling ten gunste van de groep Tirrenia voor de bevoorrading met brandstof en smeermiddelen van haar vaartuigen, niet ter sprake gebracht bij de Italiaanse autoriteiten alvorens de bestreden beschikking te geven, volgens welke deze regeling althans gedeeltelijk moest worden opgeschort. Had de Commissie dit wel gedaan, dan hadden de Italiaanse autoriteiten meteen al gegevens kunnen aanvoeren om aan te tonen dat die regeling niet als onrechtmatige steun moest worden opgeschort. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de Commissie in de beschikking van 21 juni 2001 tot gedeeltelijke beëindiging van de procedure betreffende Tirrenia di Navigazione, de Italiaanse autoriteiten heeft toegegeven dat zij bij een besluit van 2 maart 1996, dus voorafgaand aan de bestreden beschikking, de regeling hadden uitgebreid tot alle schepen van de vloot wanneer deze in een haven voor onderhoud aangemeerd liggen.

32      Wat daarentegen het bedrijfsplan van de groep Tirrenia voor de periode 1999‑2002 betreft, blijkt uit het dossier dat de Commissie in haar informatieverzoek per brief van 12 maart 1999 is ingegaan op het mechanisme van de meerjarige economische plannen die de groep Tirrenia aan de Italiaanse autoriteiten moet overleggen. Indien derhalve een nieuw plan of maatregelen ter aanvulling op een vorig plan werden voorbereid en vervolgens door de groep werden voorgelegd tijdens de preliminaire fase van onderzoek van de door deze brief bedoelde maatregelen, dan mochten de Italiaanse autoriteiten verwachten dat dit nieuwe plan of de aanvullingen erop deel zouden uitmaken van een eventuele beschikking tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, EG. Zij hadden de Commissie hierover uit zichzelf kunnen informeren door in voorkomend geval passende gegevens over te leggen om te vermijden dat zij in een dergelijke beschikking als vermeende nieuwe steun zouden worden opgenomen.

33      Aangaande de aan de groep Tirrenia uit hoofde van haar openbaredienstverplichtingen uitgekeerde subsidies, blijkt uit het dossier dat deze maatregelen zowel door de diensten van de Commissie als door de Italiaanse autoriteiten ter sprake zijn gebracht in het informatieverzoek van de Commissie van 12 maart 1999, in het antwoord van de Italiaanse autoriteiten daarop en tijdens een bilaterale vergadering, en wel voordat de bestreden beschikking werd gegeven. Wat die subsidies betreft, kan de Italiaanse regering dus evenmin betogen dat zij niet de gelegenheid heeft gekregen om relevante gegevens over te leggen voordat de bestreden beschikking werd gegeven.

34      De bestreden beschikking dient dus nietig te worden verklaard voorzover zij de opschorting impliceerde van de op de groep Tirrenia toegepaste fiscale regeling voor de bevoorrading met brandstof en smeermiddelen van haar vaartuigen.

35      In dit stadium van het arrest zullen dus enkel nog de aan de ondernemingen van de groep Tirrenia uit hoofde van hun openbaredienstverplichtingen uitgekeerde subsidies, die volgens de Italiaanse regering, zo zij steunelementen bevatten, in ieder geval bestaande steun zijn, alsmede het bedrijfsplan van de groep Tirrenia voor de periode 1999‑2002 worden onderzocht.

 Misbruik van bevoegdheid

 Argumenten van partijen

36      De Italiaanse regering is van mening dat de bestreden beschikking, die de maatregelen in kwestie als onrechtmatige steun kwalificeert en de opschorting ervan impliceert, geen motivering bevat die deze kwalificatie rechtvaardigt. De enige motivering met betrekking tot de opschorting houdt verband met de schade die de verdere uitvoering van die maatregelen zou toebrengen aan de concurrenten van Tirrenia, maar toont niet aan dat het om steun in de zin van artikel 87, lid 1, EG en om nieuwe steun gaat. De Commissie heeft derhalve louter uit voorzorg een opschortingsbeschikking gegeven, voor het geval dat de bedoelde maatregelen inderdaad onrechtmatige nieuwe steun zouden vormen, maar deze beschikking is geenszins gebaseerd op een onderzoek dat voldoende grond opleverde om deze gevolgtrekking te maken.

37      Dienaangaande onderstreept de Commissie dat de bestreden beschikking geen opschortingsbevel bevat waarvoor het bestaan van onrechtmatige steun had moeten worden aangetoond. In die beschikking wordt enkel twijfel tot uitdrukking gebracht omtrent het bestaan van steun, de onrechtmatigheid ervan en de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt. De overwegingen inzake de eventuele schade die de maatregelen in kwestie zouden kunnen toebrengen aan concurrenten van de groep Tirrenia, houden uitsluitend verband met de mogelijkheid van een later opschortingsbevel, waarover de Italiaanse autoriteiten werden verzocht zich uit te spreken.

 Beoordeling door het Hof

38      Het begrip misbruik van bevoegdheid ziet op het geval dat een administratieve overheid van haar bevoegdheden gebruik gemaakt heeft ter verwezenlijking van een ander doel dan waarvoor haar die bevoegdheden werden verleend (zie onder meer arrest van 4 februari 1982, Buyl e.a./Commissie, 817/79, Jurispr. blz. 245, punt 28). Bij een beschikking is er slechts sprake van misbruik van bevoegdheid wanneer er objectieve, ter zake dienende en onderling overeenstemmende aanwijzingen bestaan dat zij is gegeven voor een dergelijk doel (zie onder meer arrest van 5 mei 1966, Gutmann, 18/65 en 35/65, Jurispr. blz. 149, 171).

39      Dit is in casu niet het geval. Zoals het Hof in het tussenarrest heeft geoordeeld, vloeit de opschorting van maatregelen die ten uitvoer worden gebracht en die de Commissie als nieuwe steun kwalificeert in een beschikking tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, EG, rechtstreeks voort uit deze kwalificatie, in samenhang met de bepalingen van artikel 88, lid 3, laatste zin, EG. Derhalve had het bewijs van misbruik van bevoegdheid slechts kunnen worden geleverd wanneer was aangetoond dat de Commissie maatregelen waaromtrent bij haar geen twijfel kon bestaan dat het ging om bestaande steun die was onderworpen aan de controleregeling van artikel 88, lid 1, EG of maatregelen die zelfs niet tot de werkingssfeer van de artikelen 87 EG en 88 EG behoorden, opzettelijk als nieuwe steun had gekwalificeerd, dat wil zeggen wanneer was aangetoond dat de Commissie opzettelijk op korte termijn opschorting had willen verkrijgen van maatregelen waaromtrent bij haar geen twijfel kon bestaan dat deze nog rechtmatig konden worden uitgevoerd, ten minste tot de beëindiging van de procedure.

40      Op de datum waarop de bestreden beschikking werd gegeven en gelet op de informatie waarover de Commissie toen beschikte, stond echter niet zonder twijfel vast dat aan de groep Tirrenia betaalde subsidies die het bedrag te boven gingen dat nodig was ter compensatie van de netto meerkosten die verbonden zijn aan het verlenen van diensten van algemeen economisch belang, en die krachtens deze beschikking moesten worden opgeschort, hetzij bestaande steun in de reeds aangehaalde zin, hetzij maatregelen zonder steunelementen waren.

41      Het middel misbruik van bevoegdheid is bijgevolg niet gegrond.

 Schending van artikel 87, lid 1, EG en artikel 88, leden 1 en 3, EG

 Argumenten van partijen

42      De Italiaanse regering wijst erop dat de Commissie in de bestreden beschikking stelt dat het in dit stadium niet mogelijk is zich uit te spreken over het bestaan van steunelementen. Een dergelijke mate van onzekerheid staat eraan in de weg een procedure in te leiden die de opschorting van de maatregelen in kwestie impliceert. De Italiaanse regering verwijst hiervoor naar het arrest van het Hof van 5 oktober 1994, Italië/Commissie (C‑47/91, Jurispr. blz. I‑4635), waarin het Hof met betrekking tot de vraag of individuele steunmaatregelen in overeenstemming zijn met een beschikking tot goedkeuring van een steunregeling, voor recht heeft verklaard:

„33      [...] waar de Commissie bij [artikel 88, lid 3, EG] slechts de bevoegdheid is verleend om de opschorting van de betaling van nieuwe steun te bevelen, twijfel omtrent de verenigbaarheid van individuele steunmaatregelen met haar beschikking tot goedkeuring van [een] steunregeling als zodanig niet volstaat.

34      Indien de Commissie twijfelt of individuele steunmaatregelen stroken met haar beschikking tot goedkeuring van [een] steunregeling, dient zij de betrokken lidstaat te gelasten, haar binnen de door haar vastgestelde termijn alle documenten, inlichtingen en gegevens te verschaffen die nodig zijn om te beoordelen, of de betrokken steunmaatregel in overeenstemming is met haar beschikking tot goedkeuring van de steunregeling.”

43      De Commissie heeft bovendien in de bestreden beschikking toegegeven dat de steun die nodig is ter dekking van de meerkosten in verband met de openbare dienst, die werd uitbetaald krachtens openbaredienstcontracten die bestonden voor de inwerkingtreding van verordening (EEG) nr. 3577/92 van de Raad van 7 december 1992 houdende toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer binnen de lidstaten (cabotage in het zeevervoer) (PB L 364, blz. 7), is toegestaan op grond van artikel 4, lid 3, van deze verordening, dat bepaalt dat „bestaande openbaredienstcontracten [...] van kracht [mogen] blijven tot hun looptijd verstreken is”.

44      Alle betalingen aan de ondernemingen van de groep Tirrenia als tegenprestatie voor hun openbaredienstverplichtingen gebeurden in het kader van de openbaredienstcontracten die op 30 juli 1991 tussen het ministerie van Vervoer en de genoemde ondernemingen zijn gesloten; deze contracten werden de Commissie reeds in 1991 meegedeeld en bepaalde gegevens hieromtrent werden haar tussen 1991 en 1997 toegezonden. In haar repliek benadrukt de Italiaanse regering dat de eventuele steunmaatregelen aldus vóór de bij verordening nr. 3577/92 ingevoerde liberalisering tot uitvoering werden gebracht, waarbij de essentiële elementen van de openbaredienstverplichtingen en de hiermee samenhangende compensaties zelfs dateerden van vóór het Verdrag van Rome, en dat de Commissie in ieder geval, aangezien deze contracten haar waren meegedeeld, de genoemde steun expliciet of impliciet heeft toegestaan. Zo aan ondernemingen van de groep Tirrenia gedane betalingen als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG zouden moeten worden gekwalificeerd, vormen zij bijgevolg in ieder geval bestaande steun.

45      Volgens de Italiaanse regering is de Commissie echter bij de vaststelling of er sprake was van bestaande steun dan wel van nieuwe steun, voorbijgegaan aan de haar tussen 1991 en 1997 meegedeelde gegevens. De Commissie heeft meteen al zonder rechtvaardiging de tweede hypothese gekozen.

46      De Commissie voert aan dat het in het kader van een beschikking tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, EG gebruikelijk is om uitdrukking te geven aan ongewisheid of de onderzochte maatregelen steunelementen bevatten. In de bestreden beschikking heeft zij er echter geen enkele twijfel over laten bestaan dat de maatregelen in kwestie nieuw waren, aangezien de Italiaanse autoriteiten in hun briefwisseling vóór de vaststelling van deze beschikking geenszins hebben gesteld dat het ging om bestaande steun. De situatie is bijgevolg niet vergelijkbaar met die welke aanleiding heeft gegeven tot voormeld arrest Italië/Commissie.

 Beoordeling door het Hof

47      Volgens vaste rechtspraak van het Hof is de Commissie bij de toetsing van steunmaatregelen aan artikel 87 EG teneinde vast te stellen of zij verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt, verplicht de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden, wanneer zij na de fase van het vooronderzoek niet alle problemen heeft weten op te lossen die eraan in de weg staan te concluderen dat die maatregelen verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt (arrest van 20 maart 1984, Duitsland/Commissie, 84/82, Jurispr. blz. 1451, punt 13). Vanzelfsprekend dienen deze beginselen te worden toegepast wanneer de Commissie ook twijfel heeft over de kwalificatie zelf van de onderzochte maatregel als steunmaatregel in de zin van artikel 87, lid 1, EG. De Commissie kan dus niet worden verweten dat zij de genoemde procedure inleidt hoewel zij in de daartoe gegeven beschikking betwijfelt of de maatregelen waarop de beschikking betrekking heeft, steunmaatregelen in de zin van artikel 87, lid 1, EG zijn.

48      Gelet op de rechtsgevolgen van de inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, EG met betrekking tot maatregelen die als nieuwe steun worden behandeld, moet de Commissie, wanneer de betrokken lidstaat stelt dat deze maatregelen geen steunmaatregelen in de zin van artikel 87, lid 1, EG zijn, een toereikend onderzoek instellen naar deze kwestie op basis van de haar in dit stadium door deze staat meegedeelde informatie, ook al resulteert dit onderzoek in een niet-definitieve beoordeling. In het kader van het beginsel van loyale samenwerking tussen de lidstaten en de instellingen zoals dit voortvloeit uit artikel 10 EG, en teneinde de procedure niet te vertragen, staat het op zijn beurt aan de lidstaat die meent dat de maatregelen in kwestie geen steunmaatregelen zijn, om de Commissie zo snel mogelijk vanaf het moment waarop zij hem met deze maatregelen confronteert, de gegevens te verschaffen die ten grondslag liggen aan dit standpunt. Kunnen deze gegevens de twijfel uit de weg ruimen, in de zin dat de onderzochte maatregelen geen steunelementen bevatten, dan mag de Commissie de procedure van artikel 88, lid 2, EG niet inleiden. Indien deze gegevens daarentegen niet de twijfel over het bestaan van steunelementen kunnen wegnemen en indien er eveneens twijfel bestaat over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt, dan moet de Commissie de voornoemde procedure inleiden.

49      In casu blijkt uit het dossier dat de Italiaanse autoriteiten op het eerste verzoek om informatie van de Commissie hebben geantwoord dat de subsidies die voortvloeiden uit de in 1991 met de ondernemingen van de groep Tirrenia gesloten openbaredienstcontracten, geen staatssteun waren. Omdat in dat stadium niet kon worden onderzocht of de subsidies overeenkwamen met het bedrag van de uit de openbaredienstverplichtingen voortvloeiende meerkosten, mocht de Commissie verder twijfel koesteren omtrent de vraag of deze subsidies steunelementen bevatten. Voor het overige heeft de Commissie de opschorting van deze subsidies slechts aan de orde gesteld voorzover zij het bedrag te boven gaan dat nodig is ter compensatie van de netto meerkosten die verbonden zijn aan het verlenen van diensten van algemeen economisch belang. In het kader van het onderhavige beroep heeft de Italiaanse regering trouwens te kennen gegeven dat zij het niet nodig vond om een standpunt in te nemen over de toepasselijkheid van artikel 87 EG op haar betrekkingen met de groep Tirrenia voorzover deze openbaredienstcontracten had gesloten. Aangaande het bedrijfsplan van de groep Tirrenia voor de periode 1999‑2002 hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie vóór de vaststelling van de bestreden beschikking geen daarmee verband houdende gegevens verschaft, op grond waarvan in voorkomend geval kon worden uitgesloten dat het bij de daarin bedoelde maatregelen ook ging om staatssteun. In deze omstandigheden kan de Italiaanse regering de Commissie niet verwijten dat zij de procedure van artikel 88, lid 2, EG heeft ingeleid, hoewel zij twijfelde of de onderzochte maatregelen wel steunelementen bevatten.

50      De grief dat de Commissie de maatregelen in kwestie ten onrechte als nieuwe steun heeft gekwalificeerd, terwijl zij op de hoogte was van gegevens op grond waarvan zij deze maatregelen als bestaande steun kon beschouwen, heeft slechts betrekking op de financieringen die voortvloeien uit de openbaredienstcontracten die in 1991 werden gesloten met de ondernemingen van de groep Tirrenia. In dit stadium van het onderhavige arrest gaat het dus niet meer om het onderzoek van het bedrijfsplan voor de periode 1999‑2002. Na deze precisering dient het door de Commissie ter verweer aangevoerde argument, volgens hetwelk de Italiaanse autoriteiten de hierboven genoemde gegevens niet hebben doen gelden vóór de inleiding van de procedure, gedeeltelijk te worden afgewezen op grond van de feiten.

51      Uit het dossier volgt immers dat de Italiaanse autoriteiten al in hun antwoord op het eerste verzoek om informatie van de Commissie hebben gesteld dat de openbaredienstcontracten die met de ondernemingen van de groep Tirrenia waren gesloten, werden gedekt door artikel 4, lid 3, van verordening nr. 3577/92, hetgeen in wezen neerkwam op de stelling dat de uit deze contracten voortvloeiende financieringen rechtmatig waren en dus geen nieuwe, doch bestaande steun waren. Daarentegen levert de loutere verwijzing in dit antwoord naar verschillende contacten met de Commissie tussen 1991 en 1997, zonder dat er enig verband werd gelegd tussen de naar aanleiding van deze contacten verstrekte gegevens en de eventuele kwalificatie van de maatregelen in kwestie als bestaande steun, geen voldoende grond op voor het verwijt van de Italiaanse regering aan de Commissie dat zij, voordat zij de procedure van artikel 88, lid 2, EG inleidde, geen rekening met deze gegevens heeft gehouden teneinde te beoordelen of het bij de maatregelen in kwestie om nieuwe dan wel bestaande maatregelen ging.

52      Het door de Italiaanse regering aangevoerde middel wordt hierna dus enkel onderzocht voorzover het is gebaseerd op de omstandigheid dat de Commissie bij de keuze om de maatregelen in kwestie als nieuwe steun en niet als bestaande steun te behandelen, geen rekening heeft gehouden met de bepalingen van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 3577/92.

53      De verplichting om in bepaalde omstandigheden de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden, waarnaar in punt 46 van het onderhavige arrest wordt verwezen, loopt niet vooruit op het procedurele kader waarvan deze beschikking deel moet uitmaken, dat wil zeggen hetzij dat van het voortdurende onderzoek van de bestaande steunregelingen, zoals dat voortvloeit uit artikel 88, lid 1, juncto lid 2, EG, hetzij dat van de controle van nieuwe steun, zoals dat voortvloeit uit de gecombineerde bepalingen van artikel 88, lid 3, juncto lid 2, EG.

54      Gelet op de rechtsgevolgen van deze procedurele keuze wanneer het gaat om reeds tot uitvoering gebrachte maatregelen (zie tussenarrest, punten 56‑63), mag de Commissie niet zonder meer het tweede procedurele kader kiezen, wanneer de betrokken lidstaat stelt dat het eerste moet worden toegepast. In een dergelijk geval moet de Commissie een toereikend onderzoek instellen naar deze kwestie op basis van de haar in dit stadium door deze staat meegedeelde informatie, ook al resulteert dit onderzoek in een niet-definitieve kwalificatie van de onderzochte maatregelen.

55      Zoals het geval is wanneer de vraag rijst naar het bestaan zelf van steunelementen, moet de lidstaat die meent dat het om bestaande steun gaat, in het kader van het beginsel van loyale samenwerking tussen de lidstaten en de instellingen, zoals dat voortvloeit uit artikel 10 EG, en teneinde de procedure niet te vertragen, van zijn kant de Commissie zo snel mogelijk vanaf het moment dat zij hem met de betrokken maatregel confronteert, de gegevens verstrekken die ten grondslag liggen aan dit standpunt. Indien op grond van deze gegevens in het kader van een voorlopige evaluatie kan worden aangenomen dat het bij de maatregelen in kwestie in feite waarschijnlijk om bestaande steun gaat, dan moet de Commissie die maatregelen behandelen binnen het procedurele kader van artikel 88, leden 1 en 2, EG. Indien daarentegen de door de lidstaat verstrekte gegevens deze voorlopige conclusie niet rechtvaardigen of indien de lidstaat ter zake geen enkel gegeven verstrekt, dan moet de Commissie deze maatregelen behandelen binnen het procedurele kader van artikel 88, leden 3 en 2, EG.

56      Het onderhavige geval dient met inachtneming van deze beginselen te worden onderzocht.

57      De situatie is niet volledig vergelijkbaar met die welke aanleiding heeft gegeven tot voormeld arrest Italië/Commissie, waarop de Italiaanse regering zich beroept. In dat arrest heeft het Hof zich op het standpunt gesteld dat wanneer de Commissie een steunregeling heeft goedgekeurd, het in strijd zou zijn met het vertrouwens‑ en het rechtszekerheidsbeginsel dat zij toepassingsmaatregelen van deze regeling opnieuw als nieuwe steun zou onderzoeken. Daarom heeft het Hof geoordeeld dat wanneer de betrokken lidstaat beweert dat maatregelen ingevolge een eerder goedgekeurde steunregeling zijn toegekend, de Commissie ten aanzien van deze maatregelen niet zonder meer de procedure van artikel 88, lid 2, EG kan inleiden door deze als nieuwe steun te beschouwen, wat de opschorting ervan zou impliceren, maar dat zij eerst moet vaststellen of deze maatregelen al dan niet door de regeling worden gedekt, en, zo ja, of zij aan de in de beschikking tot goedkeuring van deze regeling gestelde voorwaarden voldoen. Enkel wanneer dit onderzoek negatief uitvalt, kan de Commissie de procedure van artikel 88, lid 2, EG inleiden en de maatregelen in kwestie als nieuwe steun behandelen. Valt dit onderzoek daarentegen positief uit, dan moet de Commissie deze maatregelen als bestaande steun behandelen volgens de in artikel 88, leden 1 en 2, EG bepaalde procedure.

58      De eventuele kwalificatie van de maatregelen in kwestie als bestaande steun zou in casu echter niet voortvloeien uit een beschikking die volgens partijen de goedkeuring van een steunregeling inhoudt. De Italiaanse regering betoogt immers dat artikel 4, lid 3, van verordening nr. 3577/92 neerkomt op de goedkeuring van de steunregelingen die zijn voorzien bij de daarin bedoelde openbaredienstcontracten, maar de Commissie beweert het tegendeel. Derhalve kan niet worden gesteld dat de Commissie onmiddellijk had moeten onderzoeken of de genoemde maatregelen in overeenstemming waren met deze verordening, die volgens haar niet kan worden gelijkgesteld met een beslissing tot goedkeuring van steunregelingen.

59      In casu hield de eerste vraag die moest worden beantwoord bij de keuze van het procedurele kader voor de behandeling van de maatregelen in kwestie als bestaande steun of als nieuwe steun, juist in of artikel 4, lid 3, van verordening nr. 3577/92 de goedkeuring meebrengt van alle steunmaatregelen die zijn voorzien bij de daarin bedoelde openbaredienstcontracten.

60      De Commissie heeft deze vraag onderzocht. Zo bevat de bestreden beschikking de volgende passage: „Artikel 4, lid 3, staat toe dat bestaande openbaredienstcontracten van kracht blijven tot hun looptijd verstreken is. Deze ‚anciënniteitsclausules’ moeten restrictief worden uitgelegd, aangezien zij een uitzondering vormen op de algemene regel dat [openbaredienst]contracten open moeten staan voor alle betrokken ondernemers van de Europese Unie. Bijgevolg kunnen uitsluitend de steunmaatregelen die noodzakelijk zijn om de openbaredienstverlening te verzekeren, onder deze clausules vallen. Een steunmaatregel die deze grenzen overschrijdt of dreigt te overschrijden moet door de Commissie volgens de normale procedures worden onderzocht op basis van de bepalingen inzake steunmaatregelen van de staten.” Hieruit blijkt dat de Commissie enkel de financieringen die de door de openbaredienstverplichtingen veroorzaakte kosten overschrijden, als nieuwe steun heeft gekwalificeerd. Deze analyse is overigens volstrekt coherent met het in de bestreden beschikking geformuleerde verzoek om slechts de financieringen op te schorten die het bedrag te boven gaan dat nodig is ter compensatie van de netto meerkosten die verbonden zijn aan het verlenen van diensten van algemeen belang, maar niet alle financieringen van de met de ondernemingen van de groep Tirrenia gesloten openbaredienstcontracten.

61      De Italiaanse regering kan de Commissie dus niet verwijten dat zij de maatregelen waarvan de bestreden beschikking de opschorting impliceert, meteen als nieuwe steun in de zin van artikel 88, lid 3, EG heeft beschouwd, zonder van tevoren de gegevens te hebben onderzocht die de Italiaanse autoriteiten hebben aangevoerd ter ondersteuning van hun standpunt dat de maatregelen in kwestie als bestaande steun moesten worden behandeld.

62      Wat de grond van de zaak betreft, moet dus worden nagegaan of de Commissie, anders dan zij stelt, op grond van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 3577/92 de maatregelen in kwestie als bestaande steun had moeten kwalificeren in het stadium van de procedure waar een keuze moet worden gemaakt tussen een behandeling als bestaande steun of een behandeling als nieuwe steun.

63      De Commissie betwist dat op grond van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 3577/92 goedkeuring kan worden verleend voor staatssteun en deze kan worden geacht bestaande steun te zijn, louter op grond dat de steun zou zijn voorzien in een openbaredienstcontract dat als zodanig bestond op het moment dat deze verordening van kracht werd. De verordening, die is vastgesteld op basis van artikel 84 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 80 EG) heeft betrekking op het vrij verrichten van diensten inzake zeevervoer, en enkel een handeling waarvan de rechtsgrondslag artikel 94 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 89 EG) is, had goedkeuring voor staatssteun kunnen verlenen. Artikel 4 van de voornoemde verordening had dus enkel tot doel bepaalde belemmeringen van het vrij verrichten van diensten tijdelijk te kunnen handhaven die werden gerechtvaardigd door de noodzaak om bepaalde transportdiensten van algemeen belang veilig te stellen. De Commissie wijst erop dat de door bepaalde ondernemingen van de groep Tirrenia verzekerde internationale verbindingen in ieder geval niet binnen de werkingssfeer van verordening nr. 3577/92 vallen, die enkel betrekking heeft op cabotage in het zeevervoer.

64      Het argument van de Commissie is slechts gedeeltelijk juist. Artikel 4 van verordening nr. 3577/92, dat, wat de hier aan de orde zijnde kwestie betreft, betrekking heeft op openbaredienstcontracten met scheepvaartmaatschappijen die aan geregelde diensten vanuit, tussen en naar eilanden deelnemen, bepaalt in lid 3 dat openbaredienstcontracten die op 1 januari 1993 bestaan, van kracht mogen blijven tot hun looptijd verstreken is. Contracten van deze soort bevatten naar hun aard financiële bepalingen die nodig zijn om de daarin opgenomen openbaredienstverplichtingen te verzekeren. Voorzover de formulering van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 3577/92 de handhaving van de contracten in kwestie beoogt, en zonder de draagwijdte van deze bepaling te beperken tot bepaalde aspecten van deze contracten, worden de financiële bepalingen die nodig zijn om de daarin opgenomen openbaredienstverplichtingen te verzekeren, gedekt door voornoemd artikel 4, lid 3. De Commissie betoogt dus ten onrechte dat het op grond van dit artikel enkel is toegestaan om eventuele uitsluitende of bijzondere rechten die uit dergelijke contracten voortvloeien te handhaven. De Commissie heeft trouwens in de bestreden beschikking niet een dergelijk restrictief standpunt ingenomen, aangezien zij daar heeft erkend dat, binnen de grenzen van de financiering van de meerkosten die verbonden zijn aan de openbaredienstverplichtingen, de financieringsmechanismen van de contracten in kwestie werden gedekt door artikel 4, lid 3, van verordening nr. 3577/92.

65      In tegenstelling tot wat de Italiaanse regering in wezen betoogt, kunnen eventuele steunmaatregelen die verder gaan dan wat nodig is ter verzekering van de openbaredienstverplichtingen die het voorwerp zijn van de contracten in kwestie, nochtans niet binnen de werkingssfeer van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 3577/92 vallen, juist omdat zij niet noodzakelijk zijn voor het evenwicht, en dus de handhaving, van dergelijke contracten. Zij kunnen dus op basis van deze bepaling niet als bestaande steun worden beschouwd.

66      Het beroep van de Italiaanse regering heeft in casu echter enkel betrekking op de maatregelen waarvan de Commissie in de bestreden beschikking de opschorting aan de orde heeft gesteld, te weten enkel „elke steun die het bedrag te boven gaat dat nodig is ter compensatie van de netto meerkosten die verbonden zijn aan het verlenen van diensten van algemeen economisch belang, overeenkomstig de door de Italiaanse autoriteiten op basis van het algemeen economisch belang vastgestelde [openbaredienstverplichtingen].” Het betreft eventuele steunmaatregelen die niet noodzakelijk zijn om de voornoemde verplichtingen te verzekeren en die dus niet als bestaande steun kunnen worden beschouwd op basis van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 3577/92. Anders dan de Italiaanse regering betoogt, heeft de Commissie dus op goede gronden deze eventuele steunmaatregelen als nieuwe steun behandeld.

67      Het middel schending van de artikelen 87, lid 1, EG en 88, leden 1 en 3, EG is bijgevolg niet gegrond.

68      Uit het voorgaande volgt dat de bestreden beschikking nietig moet worden verklaard voorzover zij, tot de betekening aan de Italiaanse autoriteiten van de beschikking tot beëindiging van de procedure met betrekking tot de betrokken onderneming, de opschorting impliceerde van de fiscale regeling die werd toegepast voor de bevoorrading met brandstof en smeermiddelen van de vaartuigen van de groep Tirrenia, en dat het beroep moet worden verworpen voor het overige.

 Kosten

69      Krachtens artikel 69, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering kan het Hof de proceskosten over de partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld, en voorts wegens bijzondere redenen. In casu dient elke partij haar eigen kosten te dragen.

HET HOF VAN JUSTITIE (Grote kamer) verklaart:

1)      De beschikking van de Commissie, betekend aan de Italiaanse autoriteiten bij brief SG(99) D/6463 van 6 augustus 1999, tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, EG ten aanzien van steunmaatregel C 64/99 (ex NN 68/99), wordt nietig verklaard voorzover zij, tot de betekening aan de Italiaanse autoriteiten van de beschikking tot beëindiging van de procedure met betrekking tot de betrokken onderneming [beschikking van de Commissie C(2001) 1684 van 21 juni 2001, of beschikking van de Commissie C(2004) 470 def. van 16 maart 2004], de opschorting impliceerde van de fiscale regeling die werd toegepast voor de bevoorrading met brandstof en smeermiddelen van de vaartuigen van de Gruppo Tirrenia di Navigazione.

2)      Het beroep wordt voor het overige verworpen.

3)      Elke partij draagt haar eigen kosten.

ondertekeningen

---

1? Procestaal: Italiaans.