61989J0367

++++

Vrij verkeer van goederen - Communautair douanevervoer - Beginsel van vrije doorvoer in Gemeenschap - Beperkende maatregelen genomen op grond van artikel 36 EEG-Verdrag - Toelaatbaarheid - Doorvoer van als strategisch aangemerkte goederen - Vereiste van bijzondere vergunning - Rechtvaardiging om redenen van openbare veiligheid

(Art. 36 EEG-Verdrag; verordening nr. 222/777 van de Raad)

Het bestaan, als uitvloeisel van de douane-unie, van een algemeen beginsel van vrije doorvoer van goederen binnen de Gemeenschap, dat van toepassing is op elke goederenbeweging, heeft niet tot gevolg, zoals artikel 10 van verordening nr. 222/77 preciseert, dat het de Lid-Staten verboden is transitogoederen op grond van de bepalingen van het Verdrag, met name artikel 36 daarvan, te controleren. Dit machtigt de Lid-Staten om beperkingen te stellen aan de doorvoer van goederen om redenen van openbare veiligheid, die zowel de interne als de externe veiligheid van een Lid-Staat omvat, welke laatste in het geval van goederen die voor strategische doeleinden kunnen worden gebruikt, zeker in het geding is.

Genoemde verordening verzet zich derhalve niet tegen een regeling van een Lid-Staat die, om redenen van externe veiligheid, het bezit van een speciale vergunning voorschrijft voor de doorvoer over zijn grondgebied van als strategisch aangemerkte goederen, naast het door een andere Lid-Staat afgegeven document voor communautair douanevervoer. De door de Lid-Staat wegens niet-inachtneming van dat vereiste getroffen maatregelen mogen evenwel niet onevenredig zijn aan het nagestreefde doel.

In zaak C-367/89,

betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag van de Luxemburgse Cour de cassation, in de aldaar dienende strafzaak

tegen

A. Richardt,

"Les Accessoires Scientifiques" Vof,

om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de bepalingen van gemeenschapsrecht betreffende het vrije verkeer van goederen en het communautair douanevervoer,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE,

samengesteld als volgt: T. F. O' Higgins, kamerpresident, waarnemend president, J. C. Moitinho de Almeida, M. Díez de Velasco, kamerpresidenten, C. N. Kakouris, F. A. Schockweiler, F. Grévisse en M. Zuleeg, rechters,

advocaat-generaal: F. G. Jacobs

griffier: J. A. Pompe, adjunct-griffier

gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:

- het Ministerie van Financiën van het Groothertogdom Luxemburg en de directeur van de Douane, vertegenwoordigd door A. Berns, directeur internationale economische betrekkingen en samenwerking, als gemachtigde, bijgestaan door P. Bermes, advocaat te Luxemburg,

- A. Richardt en Les Accessoires Scientifiques Vof, vertegenwoordigd door E. Arendt, advocaat te Luxemburg, en M. Abensour-Gibert, advocaat te Parijs,

- de Franse regering, vertegenwoordigd door E. Belliard, adjunct-directeur bij de directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en G. de Bergues, eerste adjunct-secretaris bij de directie juridische zaken van hetzelfde ministerie, als gemachtigden,

- de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door J. Collins, Treasury Solicitor, als gemachtigde,

- de Belgische regering, vertegenwoordigd door G. Speltincx, directeur Europese zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, Buitenlandse handel en Ontwikkelingssamenwerking, als gemachtigde,

- de Commissie, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur J. Sack, bijgestaan door H. Lehman, een Frans ambtenaar gedetacheerd bij de juridische dienst van de Commissie in het kader van de uitwisseling met nationale ambtenaren, als gemachtigden,

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de mondelinge opmerkingen van het Ministerie van Financiën van het Groothertogdom Luxemburg en de directeur van de Douane; van A. Richardt; van de Franse regering; van de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door D. Wyatt, Barrister, als gemachtigde, en van de Commissie ter terechtzitting van 13 maart 1991,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 8 mei 1991,

het navolgende

Arrest

1 Bij arrest van 30 november 1989, binnengekomen bij het Hof op 6 december daaraanvolgend, heeft de Luxemburgse Cour de cassation artikel 177 EEG-Verdrag een prejudiciële vraag gesteld over de uitlegging van verordening (EEG) nr. 222/77 van de Raad van 13 december 1976 betreffende communautair douanevervoer (PB 1977, L 38, blz. 1), ten einde de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht te kunnen beoordelen van de beperkingen die de Luxemburgse wetgeving stelt aan de doorvoer van strategische goederen.

2 Deze vraag is gerezen in het kader van een strafrechtelijke procedure die door het Ministerie van Financiën van het Groothertogdom Luxemburg en de directeur van de Douane is ingesteld tegen A. Richardt en vier andere personen ter zake van poging tot het onregelmatig doorvoeren van goederen in strijd met het Groothertogelijk besluit van 17 augustus 1963, dat voor de doorvoer van bepaalde goederen het bezit van een vergunning voorschrijft (Mémorial A, nr. 47 van 17 augustus 1963, blz. 764). Ingevolge de bepalingen van artikel 1 juncto 2 van dit besluit moet een vergunning worden overgelegd in geval van doorvoer van in lijst I van de aan het besluit gehechte bijlage genoemde goederen die, onder andere, uit de Verenigde Staten of Frankrijk afkomstig zijn en zijn aangegeven als transitogoederen, met name bestemd voor de Sovjet-Unie.

3 Richardt, algemeen directeur van de in Frankrijk gevestigde vennootschap "Les accessoires scientifiques" (hierna "LAS"), had zich verbonden tot levering aan de Russische inkoopcentrale Technopromimport, gevestigd te Moskou, van een produktie-eenheid voor bellengeheugenschakelingen, die onder andere bestond uit een tienduims Veeco microetch bewerkingsmachine die na invoer uit de Verenigde Staten in Frankrijk in de Gemeenschap in het vrije verkeer was gebracht.

4 Richardt vervulde in Frankrijk de formaliteiten die nodig waren voor de uitvoer van deze goederen aan boord van een vliegtuig met bestemming Moskou. Aangezien de goederen wegens afgelasting van een Aeroflot-vlucht niet aan boord van het daartoe op het vliegveld Roissy voorziene vliegtuig konden worden geladen, werden zij op initiatief van de luchtvaartmaatschappij Air France per vrachtwagen naar de luchthaven van het Groothertogdom Luxemburg gebracht en op 21 mei 1985 als transitogoederen aan de Luxemburgse douane aangeboden voor vertrek vanaf Luxemburgs grondgebied met bestemming Moskou. De goederen waren blijkbaar bij vergissing, doch zonder dat dit door de Luxemburgse of Franse autoriteiten is betwist, vergezeld van een formulier T1 dat in verordening nr. 227/77 is voorzien voor goederen die zich in de Gemeenschap niet in het vrije verkeer bevinden.

5 De douanecontrole op het vliegveld Luxemburg leidde tot inbeslagneming van, onder meer, de bewerkingsmachine, aangezien deze volgens de Luxemburgse autoriteiten gedekt was door onjuiste aangiften om het strategische karakter te verbergen en de doorvoer naar de Sovjet-Unie mogelijk te maken, zulks in strijd met de Luxemburgse regeling die in dergelijke gevallen een bijzondere doorvoervergunning voorschrijft. Richardt en vier anderen werden daarop vervolgd wegens poging tot onwettige doorvoer van vergunningplichtige goederen.

6 In eerste aanleg ontsloeg het Tribunal correctionnel Richardt en de andere verdachten van rechtsvervolging, doch gelastte onttrekking aan het verkeer ten aanzien van de bewerkingsmachine.

7 Op het hoger beroep van LAS en Richardt, ingesteld tegen het deel van het dictum van het vonnis waarin de onttrekking aan het verkeer van de bewerkingsmachine werd uitgesproken, oordeelde de Luxemburgse Cour d' appel, dat er geen aanleiding bestond voor deze maatregel, aangezien het exemplaar van het geleidedocument T1 moest worden beschouwd als een door Frankrijk afgegeven geldige doorvoervergunning die de betrokkene vrijstelde van overlegging van een vergunning van de Luxemburgse autoriteiten. Onder deze omstandigheden had de doorvoer volgens de Cour d' appel in overeenstemming met de wettelijke voorschriften plaatsgevonden.

8 In hun cassatieberoep stelden de minister van Financiën van het Groothertogdom Luxemburg en de directeur van de Douane, dat de Cour d' appel aan het formulier T1 een te algemene strekking had toegekend en zij betoogden, kort gezegd, dat artikel 10 van verordening nr. 222/77 slechts geldt voor gewone goederen, maar dat de doorvoer van strategische goederen in verband met dwingende vereisten van externe veiligheid onder meer aan een vergunning mag worden gebonden.

9 Van oordeel dat de uitkomst van het geschil afhankelijk was van de uitlegging van eerdergenoemde verordening nr. 222/77, besloot de Luxemburgse Cour de cassation bij arrest van 30 november 1989 de behandeling van de zaak te schorsen en aan het Hof de volgende prejudiciële vraag te stellen:

"Moet verordening (EEG) nr. 222/77 aldus worden uitgelegd, dat het daarin voorgeschreven formulier T1 verplicht en onvoorwaardelijk moet worden erkend als een geldige doorvoervergunning voor het grondgebied van alle Lid-Staten van de Europese Economische Gemeenschap, ongeacht de aard van de vervoerde goederen, ook wanneer zij een gevaar vormen voor de externe veiligheid van de Staat, of laat die verordening integendeel de mogelijkheid open voor een Lid-Staat, het document T1 niet als doorvoervergunning te erkennen, wanneer de wettelijke regeling van die Staat de vervoerde goederen als strategisch beschouwt en om redenen van externe veiligheid de doorvoer daarvan over zijn grondgebied afhankelijk stelt van het bezit van een bijzondere vergunning ?"

10 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding, de betrokken communautaire en nationale bepalingen, het procesverloop alsmede de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat voor de redenering van het Hof noodzakelijk is.

11 Vooraf moet worden opgemerkt, dat de betrokken goederen ten tijde van de inbeslagneming niet in het Groothertogdom Luxemburg waren ingevoerd, maar zich daar slechts bevonden met het oog op hun verdere vervoer naar een derde land, dat wil zeggen in doorvoer. In de onderhavige zaak was de rol van het Luxemburgse douanekantoor derhalve die van een "kantoor van doorgang" in de zin van artikel 11, sub d, tweede streepje, van verordening nr. 222/77. Hieruit volgt, dat de voorgenomen uitvoer moet worden geacht te hebben plaatsgevonden niet vanuit het Groothertogdom Luxemburg, maar vanuit de oorspronkelijke Lid-Staat van vertrek, namelijk de Franse Republiek, waar de uitvoerformaliteiten overigens lijken te zijn vervuld, overeenkomstig verordening (EEG) nr. 2102/77 van de Raad van 20 september 1977 betreffende de invoering van een communautair formulier van aangifte ten uitvoer (PB 1977, L 246, blz. 1). Derhalve is verordening (EEG) nr. 2603/69 van de Raad van 20 december 1969 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke regeling voor de uitvoer (PB 1969, L 324, blz. 25), laatstelijk gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1934/82 (PB 1982, L 211, blz. 1) niet van toepassing op het hoofdgeding, en de enige relevante bepalingen zijn opgenomen in verordening nr. 222/77 die overigens het onderwerp van de prejudiciële vraag vormt.

12 Het Groothertogdom Luxemburg, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittanië en Noord-Ierland, de Franse Republiek, het Koninkrijk België en de Commissie betogen, dat verordening nr. 222/77 zich niet ertegen verzet dat een Lid-Staat, naast het transitodocument dat de goederen vergezelt, een bijzondere vergunning kan eisen indien deze vergunning, die om redenen van externe veiligheid gerechtvaardigd is, goederen betreft die als strategisch worden aangemerkt.

13 Richardt en LAS stellen daarentegen, dat het vereiste van een vergunning als bedoeld in het Luxemburgse besluit, bovenop het transitodocument T1 dat de betrokken goederen vergezelt, in strijd is met het EEG-Verdrag en met verordening nr. 222/77, aangezien het document T1 ingevolge artikel 37 van deze verordening een doorvoervergunning is die in alle Lid-Staten dezelfde rechtsgevolgen zou moeten hebben als een transitocertificaat, ongeacht de al dan niet strategische aard van de goederen.

14 In verband met deze tegengestelde standpunten moet in de eerste plaats worden opgemerkt, dat als uitvloeisel van de douane-unie en in het wederzijds belang van de Lid-Staten het bestaan moet worden erkend van een algemeen beginsel van vrije doorvoer van goederen binnen de Gemeenschap (zie arrest van 16 maart 1983, zaak 266/81, SIOT, Jurispr. 1983, blz. 731, r.o. 16). Het bestaan van dit beginsel wordt overigens bevestigd door de vermelding van "doorvoer" in artikel 36 EEG-Verdrag.

15 Zoals het Hof reeds in het arrest van 7 maart 1990 (zaak C-117/88, Trend-Moden Textilhandel, Jurispr. 1990, blz. I-631, r.o. 16) heeft opgemerkt, heeft verordening nr. 222/77 ten doel het vervoer van goederen binnen de Gemeenschap te vergemakkelijken door middel van een vereenvoudiging en uniformisering van de formaliteiten die bij het overschrijden van de binnengrenzen moeten worden vervuld.

16 Ten slotte moet volgens de tiende overweging van de considerans van verordening nr. 222/77 de regeling voor communautair douanevervoer in beginsel op elke goederenbeweging binnen de Gemeenschap worden toegepast. Deze regeling dekt derhalve alle goederen, ongeacht hun eventueel strategische aard.

17 Deze omstandigheid verbiedt de Lid-Staten echter niet, transitogoederen op grond van de bepalingen van het Verdrag te controleren. Artikel 10 van verordening nr. 222/77 bepaalt, dat de door de Lid-Staten ingestelde verboden of beperkingen van in-, uit- of doorvoer van toepassing zijn voor zover zij met de drie Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen verenigbaar zijn.

18 Derhalve moet onderzocht worden of de bepalingen van het Verdrag, met name artikel 36, zich verzetten tegen het vereiste van een bijzondere vergunning en tegen de gevolgen die aan niet-naleving van dit vereiste zijn verbonden, zoals onttrekking aan het verkeer.

19 Volgens vaste rechtspraak heeft artikel 36 EEG-Verdrag niet ten doel, bepaalde onderwerpen voor te behouden aan de uitsluitende bevoegdheid van de Lid-Staten, maar laat het slechts toe dat in de nationale wetgevingen een uitzondering wordt gemaakt op het beginsel van het vrije verkeer van goederen, voor zover dit gerechtvaardigd is en blijft ter bereiking van de in dit artikel genoemde doelstellingen (zie met name het arrest van 10 juni 1984, zaak 72/83, Campus Oil, Jurispr. 1984, blz. 2727, r.o. 32).

20 Zoals het Hof verschillende keren heeft benadrukt (zie eerdergenoemd arrest Campus Oil, r.o. 37, met betrekking tot invoerbeperkingen), moet artikel 36, als uitzondering op een fundamenteel verdragsbeginsel, aldus worden uitgelegd dat het geen andere gevolgen heeft dan hetgeen noodzakelijk is ter bescherming van de belangen die het beoogt te waarborgen. Op de grondslag van artikel 36 genomen maatregelen kunnen derhalve slechts gerechtvaardigd zijn, wanneer zij stroken met het door dit artikel beschermde belang en zij het intracommunautaire handelsverkeer niet meer aantasten dan strikt noodzakelijk is.

21 Gezien deze rechtspraak kan een Lid-Staat, ter rechtvaardiging van een maatregel tot beperking van de doorvoer, slechts een beroep doen op artikel 36 indien hetzelfde doel door geen enkele andere, het vrije verkeer van goederen minder beperkende maatregel kan worden bereikt.

22 Met de Commissie en de Lid-Staten die bij het Hof opmerkingen hebben ingediend, moet worden vastgesteld, dat het begrip openbare veiligheid in de zin van artikel 36 EEG-Verdrag zowel de interne als de externe veiligheid van een Lid-Staat dekt. Vaststaat dat de invoer, uitvoer en doorvoer van goederen die voor strategische doeleinden kunnen worden gebruikt, een bedreiging kan vormen voor de openbare veiligheid van een Lid-Staat, die deze derhalve op grond van artikel 36 EEG-Verdrag mag beschermen.

23 Hieruit volgt, dat de Lid-Staten ter controle van goederen die als strategisch worden aangemerkt, de doorvoer hiervan op grond van artikel 36 EEG-Verdrag aan een bijzondere vergunning kunnen onderwerpen.

24 Met betrekking tot de sancties bij niet-naleving van de verplichting tot het verkrijgen van een dergelijke vergunning moet worden opgemerkt, zoals de Commissie, LAS en Richardt reeds hebben gesteld, dat een maatregel als inbeslagneming of onttrekking aan het verkeer onevenredig aan het nagestreefde doel en derhalve onverenigbaar met artikel 36 EEG-Verdrag kan worden geacht, indien het terugsturen van de goederen naar de Lid-Staat van herkomst voldoende zou kunnen zijn.

25 Het staat evenwel aan de nationale rechter om te beoordelen, of de ingestelde regeling in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, waarbij hij rekening dient te houden met alle omstandigheden van het concrete geval, zoals de aard van het goed dat de staatsveiligheid kan bedreigen, de omstandigheden waarin de overtreding is begaan en de goede of kwade trouw van de ondernemer die de doorvoer wilde verrichten en die te dien einde over door een andere Lid-Staat afgegeven documenten beschikte.

26 Op de door de nationale rechter gestelde vraag moet derhalve worden geantwoord, dat verordening nr. 222/77 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich niet verzet tegen een regeling van een Lid-Staat die, om redenen van externe veiligheid, het bezit van een speciale vergunning voorschrijft voor de doorvoer over zijn grondgebied van als strategisch aangemerkte goederen, naast het door een andere Lid-Staat afgegeven document voor communautair douanevervoer. De door de Lid-Staat als gevolg van de niet-inachtneming van dat vereiste getroffen maatregelen mogen evenwel niet onevenredig zijn aan het nagestreefde doel.

Kosten

27 De kosten door de Belgische, de Franse, de Luxemburgse en de Britse regering, alsmede door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening hunner opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.

HET HOF VAN JUSTITIE,

uitspraak doende op de door de Luxemburgse Cour de cassation bij arrest van 30 november 1989 gestelde vraag, verklaart voor recht:

Verordening (EEG) nr. 222/77 van de Raad van 13 december 1976 betreffende communautair douanevervoer moet aldus worden uitgelegd, dat zij zich niet verzet tegen een regeling van een Lid-Staat die, om redenen van externe veiligheid, het bezit van een speciale vergunning voorschrijft voor de doorvoer over zijn grondgebied van als strategisch aangemerkte goederen, naast het door een andere Lid-Staat afgegeven document voor communautair douanevervoer. De door de Lid-Staat als gevolg van de niet-inachtneming van dat vereiste getroffen maatregelen mogen evenwel niet onevenredig zijn aan het nagestreefde doel.