Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

van 5 juni 2025 (1)

Zaak C‑345/24

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM)

tegen

BRT SpA,

Federazione Italiana Trasportatori (FEDIT),

Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI),

DHL Express (Italy) Srl,

TNT Global Express Srl,

Fedex Express Italy Srl,

United Parcel Service Italia Srl,

Amazon Italia Transport Srl,

Amazon Italia Logistica Srl,

Amazon EU Sàrl,

in tegenwoordigheid van:

Amazon Italia Transport Srl,

Amazon Italia Logistica Srl

[verzoek van de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) om een prejudiciële beslissing]

„ Prejudiciële verwijzing – Pakketbezorgdiensten – Richtlijn 97/67/EG – Artikelen 22 en 22 bis – Verordening (EU) 2018/644 – Artikel 4 – Oplegging van informatievereisten – Rechtsgrondslag – Grenzen – Evenredigheidsbeginsel ”

1.        In 2022 heeft de Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (toezichthouder voor de communicatiesector, Italië)(2) een aantal informatievereisten opgelegd aan de ondernemingen die in Italië pakketbezorgdiensten aanbieden.

2.        Enkele van deze ondernemingen hebben het besluit van de AGCOM aangevochten voor een rechtbank van eerste aanleg, die hun vorderingen heeft toegewezen. De AGCOM heeft tegen de vonnissen in eerste aanleg hoger beroep ingesteld bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), die het Hof kortom vraagt:

–        of de rechtsgrondslag voor het opleggen van de informatievereisten te vinden is in verordening (EU) 2018/644(3) of in richtlijn 97/67/EG(4). Indien de rechtsgrondslag te vinden is in verordening 2018/644, vraagt hij zich af of de werkingssfeer ervan geldig is.

–        binnen welke grenzen een NRI die vereisten kan opleggen.

I.      Toepasselijke bepalingen

A.      Unierecht

1.      Richtlijn 97/67

3.        Artikel 2 luidt:

„In deze richtlijn wordt verstaan onder:

1)      ‚postdiensten’: diensten die bestaan in het ophalen, het sorteren, het vervoeren en de distributie van postzendingen;

1 bis)      ‚leverancier van postdiensten’: onderneming die een of meer postdiensten aanbiedt;

[...].”

4.        Artikel 3, lid 7, schrijft voor:

„De in dit artikel omschreven universele dienst omvat zowel nationale als grensoverschrijdende diensten.”

5.        Artikel 22, lid 2, eerste alinea, luidt:

„De [NRI’s] hebben in het bijzonder tot taak het doen nakomen van de uit deze richtlijn voortkomende verplichtingen, met name door het instellen van controle‑ en reguleringsprocedures om het aanbieden van de universele dienst te waarborgen. Zij kunnen ook worden belast met het doen naleven van de mededingingsregels in de postsector.”

6.        Artikel 22 bis schrijft voor:

„1.      De lidstaten dragen er zorg voor dat aanbieders van postdiensten met name aan de [NRI’s] alle informatie, met inbegrip van financiële informatie en informatie over het aanbieden van de universele dienst, verstrekken die nodig is:

a)      om de [NRI’s] in staat te stellen de naleving van deze richtlijn en van de op grond daarvan genomen besluiten te waarborgen;

b)      voor duidelijk omschreven statistische doeleinden.

2.      [...] De door de [NRI] gevraagde informatie staat in verhouding tot de door haar te verrichten taken. [...]”

2.      Verordening 2018/644

7.        In overweging 13 staat te lezen:

„Momenteel worden de postdiensten geregeld bij [richtlijn 97/67]. [...]. Deze verordening vormt [...] een aanvulling op de in [die richtlijn] vastgestelde voorschriften met betrekking tot grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten. [...]”

8.        In artikel 2 („Definities”)(5), punt 3, wordt „aanbieder van pakketbezorgdiensten” gedefinieerd als: „een onderneming die een of meer pakketbezorgdiensten aanbiedt, met uitzondering van ondernemingen die in slechts één lidstaat gevestigd zijn, die uitsluitend binnenlandse pakketbezorgdiensten aanbieden in het kader van een verkoopovereenkomst en die in het kader van die overeenkomst eronder vallende goederen zelf aan de gebruiker bezorgen”.

9.        Artikel 4 („Informatieverstrekking”) bepaalt:

„[...]

3.      Uiterlijk op 30 juni van elk kalenderjaar dienen alle aanbieders van pakketbezorgdiensten bij de [NRI] van hun lidstaat van vestiging de volgende informatie in, tenzij de [NRI] deze informatie reeds heeft gevraagd en ontvangen:

a)      de jaarlijkse omzet van de pakketbezorgdiensten in het voorgaande kalenderjaar in de lidstaat waar zij gevestigd zijn, uitgesplitst in binnenlandse pakketbezorgdiensten en inkomende en uitgaande grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten;

b)      het aantal personen dat in het voorgaande kalenderjaar voor hen werkzaam was en in de lidstaat van vestiging bij het verlenen van pakketbezorgdiensten was betrokken, met inbegrip van uitsplitsingen naar arbeidsstatus, en met name naar het aantal personen dat voltijds, deeltijds, als tijdelijke werknemer of als zelfstandige werkzaam is;

c)      het aantal pakketten dat in het voorgaande kalenderjaar in hun lidstaat van vestiging werd afgehandeld, uitgesplitst in binnenlandse pakketten en inkomende en uitgaande grensoverschrijdende pakketten;

d)      de namen van hun onderaannemers, samen met alle informatie waarover zij beschikken betreffende de kenmerken van de door die onderaannemers verrichte pakketbezorgdiensten;

e)      indien beschikbaar, alle openbaar toegankelijke prijslijsten voor pakketbezorgdiensten die op 1 januari van elk kalenderjaar van kracht zijn.

[...]

5.      De [NRI’s] kunnen informatievereisten opleggen naast die welke in de leden 1 en 3 zijn bedoeld, op voorwaarde dat deze noodzakelijk en evenredig zijn.

6.      De leden 1 tot en met 5 zijn niet van toepassing op aanbieders van pakketbezorgdiensten waarbij in het voorgaande kalenderjaar gemiddeld minder dan vijftig personen werkzaam waren die betrokken waren bij het verlenen van pakketbezorgdiensten in de lidstaat waar de aanbieder is gevestigd, tenzij die aanbieder in meer dan één lidstaat is gevestigd. Een [NRI] kan in de drempel van vijftig personen de personen meerekenen die werkzaam zijn voor de onderaannemers van de aanbieder van pakketbezorgdiensten.

7.      Niettegenstaande lid 6 kan een [NRI] verzoeken dat de op grond van de leden 1 tot en met 5 te verstrekken informatie wordt ingediend door aanbieders van pakketbezorgdiensten die in het voorgaande kalenderjaar gemiddeld tussen 25 en 49 personen in dienst hadden, indien de specifieke kenmerken van de betrokken lidstaat zulks vereisen en mits dit noodzakelijk en evenredig is om toe te zien op de naleving van deze verordening.”

10.      Artikel 5 („Transparantie van grensoverschrijdende tarieven”), lid 1, luidt:

„Alle andere aanbieders van grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten dan die welke krachtens artikel 4, leden 6 en 7, zijn uitgesloten, dienen elk kalenderjaar bij de nationale regelgevende instantie van de lidstaat van vestiging de openbare tarievenlijst in die op 1 januari van toepassing is voor de bezorging van enkelstukspostzendingen, anders dan brievenpost, die behoren tot de in de bijlage opgesomde categorieën. Die informatie wordt uiterlijk op 31 januari van elk kalenderjaar ingediend.”

11.      Artikel 6 („Beoordeling van grensoverschrijdende enkelstukstarieven”) bepaalt:

„1.      Op basis van de overeenkomstig artikel 5 verkregen openbare tarievenlijsten stelt de [NRI] voor elk van de in de bijlage vermelde enkelstukspostzendingen vast welke aan een universeledienstverplichting onderworpen grensoverschrijdende tarieven van de uit haar lidstaat afkomstige aanbieders van pakketbezorgdiensten zij in alle objectiviteit meent te moeten beoordelen.

2.      De [NRI] beoordeelt op objectieve wijze en overeenkomstig de beginselen van artikel 12 van [richtlijn 97/67] de op grond van lid 1 vastgestelde grensoverschrijdende tarieven, teneinde vast te stellen welke grensoverschrijdende tarieven zij onredelijk hoog acht. Bij die beoordeling houdt de [NRI] met name rekening met de volgende elementen:

a)      de binnenlandse en alle andere relevante tarieven van de vergelijkbare pakketbezorgdiensten in de lidstaat van oorsprong en in de lidstaat van bestemming;

[...]”

B.      Nationaal recht: wetsbesluit nr. 261

12.      Krachtens artikel 2, lid 4, van wetsbesluit nr. 261 van 22 juli 1999(6) voert de NRI voor de postsector:

„[...] op basis van een volledig onafhankelijke beoordelings‑ en besluitvormingsbevoegdheid, de volgende taken uit:

a)      regulering van de postmarkten;

[...]

d)      vaststelling van regelgevingsbesluiten betreffende de toegang tot het postnetwerk en aanverwante diensten, vaststelling van tarieven in de gereguleerde sectoren en bevordering van de mededinging op de postmarkten;

e)      uitoefening, waaronder via derden, van de activiteit van het monitoren, controleren en verifiëren van de naleving van de kwaliteitscriteria voor de postdienst;

f)      uitoefening van toezicht [...] op de naleving van de aan de aanbieder van de universele dienst opgelegde vereisten en van de vereisten die voortvloeien uit vergunningen en machtigingen, met name wat de algemene voorwaarden voor het verrichten van postdiensten betreft;

g)      analyse en monitoring van de postmarkten, met name van de prijzen van diensten, met inbegrip van de oprichting van een waarnemingspost met dat doel.”

13.      Artikel 14 bis is een bijna woordelijke omzetting van artikel 22 bis van richtlijn 97/67.

II.    Feiten, gedingen en prejudiciële vragen

14.      Volgens de verwijzingsbeslissing(7) „heeft de AGCOM met besluit nr. 94/22/CONS van 31 maart 2022, getiteld ‚Reglementaire verplichtingen in de markt voor pakketbezorgdiensten’, bepaalde (symmetrische) informatievereisten opgelegd aan middelgrote of grote ondernemingen die actief zijn op de markt voor pakketbezorgdiensten, met als doel om het toezicht op de naleving van de voorwaarden waaronder de diensten worden verricht, de contractuele voorwaarden die van toepassing zijn op de betrekkingen tussen de ondernemingen die de verschillende fasen van de dienst uitvoeren en de arbeidsvoorwaarden te verscherpen, waaraan enkele specifieke (asymmetrische) informatievereisten zijn toegevoegd die de AGCOM heeft besloten alleen aan Amazon op te leggen vanwege de kritieke punten die zijn vastgesteld in de analyse van de markt voor pakketbezorgdiensten”.

15.      Besluit nr. 94/22/CONS voorziet daartoe in:

–        algemene informatievereisten voor aanbieders met bepaalde kenmerken(8) die bevoegd zijn om pakketbezorgdiensten aan te bieden aan het publiek (artikel 1), en

–        bovenop de algemene vereisten, specifieke informatievereisten die alleen gelden voor Amazon (artikel 2).

16.      Van de eerste categorie aanbieders verlangde de AGCOM dat zij jaarlijks de volgende informatie aan haar verstrekten:

a)      informatie over de economische voorwaarden van de aan het publiek aangeboden diensten;

b)      de economische referentievoorwaarden (gemiddelde prijzen) voor bepaalde, naar jaarlijkse omzet aangeduide groepen zakelijke klanten;

c)      de lopende overeenkomsten waarin hun zakelijke betrekkingen zijn geregeld met de bedrijven in de sector die bijdragen aan het verrichten van de postdienst;

d)      een verklaring over de naleving van de arbeidsvoorwaarden met betrekking tot alle personen die betrokken zijn bij het verrichten van de dienst en op elk niveau van de netwerkorganisatie;

e)      de contractmodellen die worden gebruikt voor personeel dat behoort tot de verschillende categorieën op elk organisatieniveau.

17.      De aan Amazon opgelegde specifieke informatievereisten hielden in dat die onderneming de AGCOM de volgende informatie moest verstrekken:

a)      de gemiddelde prijs die wordt gehanteerd voor detailhandelaren („retailers”) die zich aansluiten bij het logistieke programma van Amazon voor de bezorgdienst („Fulfillment by Amazon” of „FBA”);

b)      de gemiddelde eenheidsprijs die voor de bezorgdienst wordt betaald aan „Delivery Service Providers” (DSP), en

c)      de gemiddelde eenheidsprijs die voor de bezorgdienst wordt betaald aan andere aanbieders van bezorgdiensten.

18.      In vier afzonderlijke beroepen hebben la Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI), DHL Express Italy Srl, TNT Global Express Srl, Fedex Express Italy Srl, United Parcel Service Italia Srl, BRT SpA en la Federazione Italiana Trasportatori (FEDIT) (hierna gezamenlijk: „andere aanbieders dan Amazon”), alsmede Amazon Italia Transport Srl, Amazon Italia Logistica Srl en Amazon EU Sàrl (hierna gezamenlijk: „Amazon”) besluit nr. 94/22/CONS aangevochten bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië; hierna „TAR Lazio”).

19.      Bij vier afzonderlijke vonnissen heeft de TAR Lazio de vier beroepen toegewezen en het bestreden besluit nietig verklaard:

–        Met betrekking tot de andere aanbieders dan Amazon heeft de TAR Lazio, zoals in de verwijzingsbeslissing wordt opgemerkt, „in de eerste plaats geoordeeld dat besluit [nr. 94/22/CONS] gebreken vertoonde. Zo zou de AGCOM informatievereisten hebben ingevoerd in de sector B2B (‚business-to-business’), waarin bij het onderzoek geen problemen aan het licht waren gekomen die regulerende maatregelen rechtvaardigden. De problemen die wel aan het licht waren gekomen, betroffen vooral (of alleen) de sector B2C (‚business-to-consumer’).”

–        Met betrekking tot de specifieke aan Amazon opgelegde informatievereisten heeft de TAR Lazio het beroep toegewezen op grond van het ontbreken van een „zekere” rechtsgrond.

20.      De AGCOM is tegen de vonnissen in eerste aanleg opgekomen bij de Consiglio di Stato, die het Hof vier prejudiciële vragen heeft gesteld(9), waarvan ik de eerste, de tweede en de vierde hier weergeef, welke luiden als volgt:

„1)      Is [verordening 2018/644], wat het verzamelen van informatie betreft, als zodanig uitsluitend van toepassing op aanbieders van grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten of, in het algemeen, op alle aanbieders van pakketbezorgdiensten, behoudens specifieke uitsluitingen met betrekking tot afzonderlijke bepalingen?

2)      Indien het antwoord op vraag 1 luidt dat die verordening alleen van toepassing is op aanbieders van grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten, kan [richtlijn 97/67], of kunnen de zogeheten impliciete bevoegdheden dan dienen als rechtsgrond op basis waarvan de nationale regelgevende instanties toch algemene informatievereisten kunnen opleggen aan aanbieders van niet-grensoverschrijdende bezorgdiensten?

[...]

4)      In hoeverre kan de [NRI] (ook vanuit het oogpunt van noodzakelijkheid en evenredigheid) informatievereisten opleggen aan aanbieders van pakketbezorgdiensten en is het, meer in het bijzonder, mogelijk om aan alle aanbieders zonder onderscheid informatievereisten op te leggen met betrekking tot:

i)      de voorwaarden die gelden voor de verschillende soorten klanten;

ii)      de overeenkomsten die de betrekkingen regelen tussen de afzonderlijke onderneming die de pakketbezorgdienst verricht en de ondernemingen die op verschillende wijzen, afhankelijk van de specifieke kenmerken van de sector, betrokken zijn bij de verrichting van deze dienst;

iii)      de economische voorwaarden en de rechtsbescherming van de werknemers die in verschillende functies bij de verrichting van de dienst worden ingezet?”

III. Procedure bij het Hof

21.      Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 10 mei 2024 ingekomen ter griffie van het Hof.

22.      AICAI e.a., Amazon, BRT, FEDIT, de Italiaanse regering, het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Al deze partijen zijn verschenen op de terechtzitting van 26 maart 2025.

23.      Op aanwijzing van het Hof zal ik in deze conclusie niet ingaan op de derde prejudiciële vraag.

IV.    Beoordeling

A.      Eerste prejudiciële vraag

24.      De verwijzende rechter wenst te vernemen of verordening 2018/644, „wat het verzamelen van informatie betreft, als zodanig uitsluitend van toepassing [is] op aanbieders van grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten of, in het algemeen, op alle aanbieders van pakketbezorgdiensten, behoudens specifieke uitsluitingen met betrekking tot afzonderlijke bepalingen”.

1.      Relevantie van de vraag

25.      Volgens Amazon is deze vraag irrelevant, aangezien het hoofdgeding niet ziet op de toepasselijkheid van verordening 2018/644 op grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten. In haar opvatting zou de vraag moeten worden geherformuleerd om te bepalen of verordening 2018/644 „al dan niet een passende rechtsgrond kan vormen voor de oplegging, door NRI’s, van aanvullende informatievereisten betreffende niet-grensoverschrijdende aspecten”.(10)

26.      Het staat aan de verwijzende rechter, en niet aan de procespartijen, om de noodzaak van de aan het Hof voor te leggen vragen te beoordelen en de inhoud ervan af te bakenen.(11)

27.      De Consiglio di Stato merkt op dat het voorwerp van het hoofdgeding wordt gevormd door de bij het bestreden besluit opgelegde informatievereisten en heeft twijfels over, „onder meer”(12), „het bestaan en in voorkomend geval de omvang van de bevoegdheid van de [NRI] om dergelijke informatievereisten op te leggen [...], te beginnen met de situatie van aanbieders van niet-grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten zoals Amazon”.(13)

28.      Aldus bezien is de vraag relevant. Gelet op zijn twijfels over de rechtmatigheid van de aan aanbieders van pakketbezorgdiensten opgelegde vereisten, is het legitiem dat de verwijzende rechter in de eerste plaats vraagt naar de werkingssfeer van verordening 2018/644. Met zijn vraag wenst hij te vernemen of de bepalingen van die verordening inzake informatievereisten van toepassing zijn op alle aanbieders van dergelijke diensten, dat wil zeggen op zowel aanbieders van binnenlandse diensten als aanbieders van grensoverschrijdende diensten.

29.      De vraag is, nogmaals, niet irrelevant indien de verwijzende rechter de rechtsgrond van de door de AGCOM uitgeoefende taak niet duidelijk kan vaststellen. Dat is des te meer het geval omdat, zoals hij daaraan toevoegt, „het erop lijkt dat de AGCOM in het verleden heeft uitgesloten dat de bevoegdheid om informatievereisten op te leggen voortvloeit uit verordening 2018/644, terwijl in het onderhavige geding het tegendeel wordt betoogd”.(14)

2.      Beoordeling ten gronde

30.      Verordening 2018/644 regelt, zoals de titel al aangeeft, grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten. Het gros van de bepalingen van die verordening heeft betrekking op deze categorie diensten.

31.      Volgens artikel 1 van verordening 2018/644 voorziet de verordening „in aanvulling op de bij [richtlijn 97/67] vastgestelde bepalingen, in specifieke bepalingen ter bevordering van betere grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten [...]”.

32.      De punten b) en c), van datzelfde artikel 1 van verordening 2018/644 hebben betrekking op respectievelijk de „transparantie van tarieven en [de] beoordeling van tarieven voor bepaalde grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten [...]” en „door handelaren aan consumenten beschikbaar gestelde informatie over grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten”.

33.      Ook andere bepalingen van verordening 2018/644 zijn uitsluitend van toepassing op aanbieders van grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten. Dat geldt voor de artikelen 5 (transparantie van grensoverschrijdende tarieven), 6 (beoordeling van grensoverschrijdende enkelstukstarieven) en 7 (informatie aan consumenten over grensoverschrijdende bezorgopties en de prijzen daarvan).

34.      Uit de optelsom van deze bepalingen zou prima facie kunnen worden opgemaakt dat verordening 2018/644 niet van toepassing is op niet‑grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten. Andere bepalingen van dezelfde verordening maken het evenwel mogelijk om, met betrekking tot de informatieverplichtingen, tot de tegenovergestelde conclusie te komen.

35.      In de eerste plaats is een van de in artikel 1 van verordening 2018/644 vermelde doeleinden van de verordening de bevordering van „regelgevend toezicht in verband met pakketbezorgdiensten”, zonder dat dit uitsluitend wordt betrokken op grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten, zodat ook binnenlandse pakketbezorgdiensten hieronder vallen.

36.      In de tweede plaats is artikel 4, leden 1 en 3, van verordening 2018/644, waarin wordt geregeld welke informatie aanbieders van pakketbezorgdiensten moeten indienen bij de NRI van hun lidstaat van vestiging, in algemene zin en uitdrukkelijk gericht tot „alle aanbieders van pakketbezorgdiensten” (cursivering van mij). In die bepalingen wordt derhalve geen onderscheid gemaakt tussen binnenlandse en grensoverschrijdende dienstaanbieders.

37.      De definitie van „aanbieder van pakketbezorgdiensten” in artikel 2, punt 3, van verordening 2018/644 bevestigt deze uitlegging. Analoog daaraan is het begrip „leverancier van postdiensten” in artikel 2, punt 1 bis, van richtlijn 97/67 („onderneming die een of meer postdiensten aanbiedt”) niet beperkt tot binnenlandse diensten. Zoals bepaald in artikel 2, eerste alinea, van verordening 2018/644, geldt deze definitie in richtlijn 97/67 ook voor de toepassing van verordening 2018/644.

38.      In de derde plaats hebben de artikelen 5, 6 en 7 van verordening 2018/644 betrekking op bepaalde soorten informatie (van tarifaire of contractuele aard) die niet door alle aanbieders van pakketbezorgdiensten hoeven te worden verstrekt, maar alleen door aanbieders die deze diensten grensoverschrijdend verrichten. Die informatie komt bovenop de informatie die door alle aanbieders, zonder onderscheid, moet worden verstrekt krachtens artikel 4, leden 1 en 3, van diezelfde verordening. De artikelen 5, 6 en 7 zijn dus gericht tot een specifieke groep binnen de totaliteit van alle aanbieders van pakketbezorgdiensten, zowel binnenlandse als grensoverschrijdende.

39.      Het nationale of grensoverschrijdende karakter van de pakketbezorgdienst kan relevant zijn voor verordening 2018/644, zij het, zo wil ik benadrukken, niet als criterium voor de afbakening van de werkingssfeer van de informatievereisten – door deze te beperken tot aanbieders van grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten –, maar voor het specificeren van de door de ene of de andere groep aanbieders te verstrekken informatie.

40.      Het is juist dat, zoals ik hierboven heb opgemerkt, enkele van de regels van verordening 2018/644 zien op de specifieke situatie van aanbieders van grensoverschrijdende diensten. Dit neemt echter niet weg dat in de verordening wordt bepaald dat alle aanbieders in de sector, ongeacht of de dienst die zij verrichten een nationaal of een grensoverschrijdend karakter heeft, zijn onderworpen aan de informatievereisten van artikel 4.

41.      Het criterium dat is neergelegd in artikel 4, leden 1 en 3, van verordening 2018/644 heeft derhalve, tekstueel gezien, betrekking op de materiële aard van de aangeboden dienst en niet op de nationale of grensoverschrijdende dimensie van de dienstverrichting.

42.      Deze uitlegging wordt mijns inziens versterkt door artikel 4, lid 3, onder c), van verordening 2018/644: alle aanbieders van pakketbezorgdiensten moeten bij de indiening van informatie over het aantal in hun lidstaat van vestiging afgehandelde pakketten onderscheid maken tussen „binnenlandse en [...] grensoverschrijdende pakketten”. Het informatievereiste geldt volgens de verordening zelf dus ook voor binnenlandse pakketten.

43.      Het doel van het in de verordening opgenomen informatievereiste voor aanbieders van pakketbezorgdiensten kan het best worden bereikt wanneer de NRI’s, die de informatie van deze aanbieders ontvangen, kunnen beschikken over gegevens inzake zowel binnenlandse als grensoverschrijdende diensten, zodat zij de aan hen toevertrouwde taken kunnen uitoefenen.(15) Die gegevens zullen de NRI’s in staat stellen om een volledig – in plaats van een fragmentarisch – beeld te krijgen van de sector waarop zij toezicht houden en van de markt die zij moeten analyseren.

44.      Ik stel dan ook vast dat, wat de in te dienen informatie betreft, verordening 2018/644 van toepassing is op alle aanbieders van pakketbezorgdiensten, ongeacht of dat binnenlandse of grensoverschrijdende diensten zijn.

B.      Tweede prejudiciële vraag

45.      De verwijzende rechter stelt zijn tweede vraag voor het geval dat het antwoord op de eerste vraag bevestigt dat verordening 2018/644 alleen van toepassing is op aanbieders van grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten.

46.      Naar mijn idee is de tweede vraag echter relevant ongeacht het antwoord op de eerste vraag.

47.      De Consiglio di Stato wenst te vernemen of „[richtlijn 97/67 dan wel] de zogeheten impliciete bevoegdheden [kan of kunnen] dienen als rechtsgrond op basis waarvan de [NRI’s] toch algemene informatievereisten kunnen opleggen aan aanbieders van niet-grensoverschrijdende bezorgdiensten”.

48.      De eventuele toepassing van richtlijn 97/67, zoals gewijzigd bij richtlijn 2008/6, is van invloed op de informatievereisten die kunnen worden opgelegd aan aanbieders van pakketbezorgdiensten.

49.      Mijns inziens kan het opleggen van informatievereisten aan aanbieders van niet-grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten, ook indien de door verordening 2018/644 gevormde rechtsgrondslag niet zou bestaan, steun vinden in richtlijn 97/67. Thans betwist niemand dat deze pakketbezorgdiensten kunnen worden aangemerkt als postdiensten.(16)

50.      Zoals wordt benadrukt in overweging 13 van verordening 2018/644, voorziet richtlijn 97/67 in „gemeenschappelijke voorschriften voor het aanbieden van postdiensten en voor de universeledienstverlening in de Unie”. Voorts wordt in overweging 2 van richtlijn 2008/6 verklaard dat bij richtlijn 97/67 „op [Unieniveau] een kaderregeling voor de postsector [is] vastgesteld, die onder meer voorziet in maatregelen om een universele dienst te garanderen”.

51.      De werkingssfeer van richtlijn 97/67 omvat derhalve alle aanbieders van postdiensten(17) en niet alleen aanbieders van de universele dienst. Daarnaast bepaalt artikel 3, lid 7, van richtlijn 97/67, zoals de Commissie opmerkt(18), dat de universele postdienst zowel binnenlandse als grensoverschrijdende diensten omvat.

52.      Uitgaande van deze premisse, bepaalt artikel 22 bis van richtlijn 97/67 dat de lidstaten er zorg voor moeten dragen dat aanbieders van postdiensten met name aan de NRI’s alle informatie verstrekken die nodig is, met inbegrip van financiële informatie en informatie over het aanbieden van de universele dienst.(19)

53.      Ook hier worden aanbieders van postdiensten genoemd zonder dat onderscheid wordt gemaakt tussen binnenlandse en grensoverschrijdende diensten. Deze veralgemening is des te noodzakelijker omdat, zoals in diezelfde bepaling wordt gespecificeerd, de NRI’s tot taak hebben om „de naleving van [richtlijn 97/67] en van de op grond daarvan genomen besluiten te waarborgen”.

54.      Aangezien richtlijn 97/67 betrekking heeft op aanbieders van niet‑grensoverschrijdende postdiensten, is het logisch dat ook van hen informatie van algemene aard kan worden verzameld. Dit wordt onderstreept in overweging 51 van richtlijn 2008/6: „De nationale regelgevende instanties moeten informatie van de marktpartijen verzamelen om hun taken doeltreffend te kunnen uitvoeren.”

55.      Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft betoogd, verzet richtlijn 97/67 zich er voorts niet tegen dat de nationale voorschriften tot omzetting ervan de NRI’s de bevoegdheid verlenen om uitgebreidere informatie op te vragen dan die welke in de richtlijn zelf wordt vermeld (op voorwaarde dat dit in verhouding staat tot wat er nodig is om hun taken uit te voeren).

56.      Richtlijn 97/67 staat kortom toe dat er algemene informatievereisten worden opgelegd aan alle aanbieders van postdiensten, zowel binnenlandse als grensoverschrijdende, met inbegrip van pakketbezorgdiensten.

C.      Vierde prejudiciële vraag

57.      Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen „in hoeverre” de NRI informatievereisten kan opleggen aan aanbieders van pakketbezorgdiensten, en in het bijzonder of het rechtmatig is om hun „symmetrische informatievereisten” op te leggen met betrekking tot bepaalde voorwaarden en overeenkomsten (waarop ik later nader zal ingaan).

58.      In overeenstemming met mijn voorgestelde antwoorden op de eerste twee prejudiciële vragen ben ik, net als de Commissie, van mening dat de relevante bepalingen voor de beantwoording van de vierde vraag artikel 4, leden 3 en 5, van verordening 2018/644 en artikel 22 bis van richtlijn 97/67 zijn.

59.      Uit deze bepalingen volgt enerzijds welke informatie aan de NRI’s moet worden verstrekt op grond van uitdrukkelijke verplichtingen in verordening 2018/644 en richtlijn 97/67, en anderzijds welke aanvullende informatie de NRI’s kunnen opvragen bij aanbieders van pakketbezorgdiensten. Daarbovenop komt nog, in voorkomend geval, de informatie die door de NRI’s kan worden verlangd op grond van nationale voorschriften.(20)

60.      Eerst zal ik mij buigen over de verplicht te verstrekken informatie en de aanvullende informatie die NRI’s kunnen vereisen, en daarna over de implicaties van die analyse voor het antwoord aan de verwijzende rechter.

1.      Door verordening 2018/644 en richtlijn 97/67 vereiste informatie

61.      De informatie die alle aanbieders verplicht zijn jaarlijks aan de NRI’s te verstrekken, wordt opgesomd in artikel 4, lid 3, van verordening 2018/644(21) en omvat de vijf categorieën gegevens die ik reeds heb genoemd(22).

62.      Artikel 22 bis van richtlijn 97/67 is meer open verwoord en specificeert niet in detail welke soorten gegevens verplicht moeten worden verstrekt.

63.      Daarenboven kunnen de NRI’s krachtens richtlijn 97/67 (artikel 22, lid 2), indien zij met die taak zijn belast, toezien op de naleving van de mededingingsregels in de postsector.(23) In dat geval zullen ondernemingen in de sector de informatie die normaliter aan de mededingingsautoriteiten moet worden verstrekt, verplicht aan de NRI’s moeten doorgeven.

2.      Aanvullende informatie die NRI’s kunnen vereisen

64.      Richtlijn 97/67 bevat geen uitdrukkelijke regel inzake aanvullende informatievereisten. Gegeven de ruime bewoordingen van artikel 22 bis van die richtlijn, waarin de evenredigheid van de gevraagde informatie wordt benadrukt, staat het aan de NRI’s zelf om, aan de hand van dat criterium, de relevantie van hun verzoeken om informatie te beoordelen.

65.      Daarentegen bepaalt artikel 4, lid 5, van verordening 2018/644 dat NRI’s „informatievereisten [kunnen] opleggen naast die welke in de leden 1 en 3 zijn bedoeld, op voorwaarde dat deze noodzakelijk en evenredig zijn”.

66.      Aan deze informatie moet de informatie die NRI’s krachtens nationale regels kunnen opvragen nog worden toegevoegd.

3.      Grenzen aan de informatievereisten in de onderhavige zaak

67.      In zijn vierde prejudiciële vraag stelt de verwijzende rechter twee zaken aan de orde:

–        In de eerste plaats wenst hij te vernemen „[i]n hoeverre [...] de [NRI] (ook vanuit het oogpunt van noodzakelijkheid en evenredigheid) informatievereisten [kan] opleggen aan aanbieders van pakketbezorgdiensten [...]”.

–        In de tweede plaats wenst hij te vernemen of het „meer in het bijzonder, mogelijk [is] om aan alle aanbieders zonder onderscheid informatievereisten op te leggen” met betrekking tot drie categorieën voorwaarden die door de aanbieders van pakketbezorgdiensten worden toegepast (of overeenkomsten die door die aanbieders worden gesloten).

68.      De eerste van deze twee onderdelen van de vraag is te ruim geformuleerd. In mijn optiek nodigt een in deze bewoordingen opgestelde vraag het Hof uit tot het verschaffen van een antwoord dat noodzakelijkerwijs allerlei „grenzen” omvat, of deze nu relevant zijn voor de uitkomst van het hoofdgeding of niet. Deze vraagstelling strekt zich uit tot buiten de bevoegdheden van het Hof in het kader van artikel 267 VWEU.(24)

69.      Om de verwijzende rechter te kunnen voorzien van een nuttig antwoord en daarbij al te abstracte overwegingen uit de weg te gaan, verdient het de voorkeur om de aandacht te concentreren op de informatie waar de AGCOM om heeft gevraagd.(25) De in het tweede onderdeel van deze vraag bedoelde „symmetrische informatievereisten” zijn in wezen dezelfde als die welke de AGCOM in artikel 1 van besluit nr. 94/22/CONS oplegt.

70.      Zoals alle partijen in het hoofdgeding ter terechtzitting hebben aanvaard, staat het echter niet aan het Hof, maar aan de Italiaanse rechter om te beoordelen of de in dat besluit gevraagde informatie al dan niet in overeenstemming is met de bepalingen van zijn wettelijke regeling. Ik zal mij daarom beperken tot het uiteenzetten van mijn zienswijze op de algemene verenigbaarheid van deze vereisten met de ingeroepen Unierechtelijke regels.

a)      Zakelijke informatie

71.      De AGCOM heeft bepaalde aanbieders van pakketbezorgdiensten, zoals gekwalificeerd aan de hand van bepaalde parameters, informatievereisten opgelegd met betrekking tot a) de „economische voorwaarden” van de aan het publiek aangeboden diensten, b) de „economische referentievoorwaarden (gemiddelde prijzen)” voor bepaalde groepen zakelijke klanten, en c) de „lopende overeenkomsten waarin de zakelijke betrekkingen zijn geregeld met de bedrijven in de sector [...] die bijdragen aan het verrichten van de postdienst”.(26)

72.      In beginsel zouden deze informatievereisten kunnen vallen onder ofwel de verplichting tot het indienen van de in artikel 4, lid 3, van verordening 2018/644 bedoelde gegevens, ofwel artikel 22 bis van richtlijn 97/67.

73.      Wat met name de economische referentievoorwaarden voor bepaalde klanten en de lopende overeenkomsten met andere ondernemingen in de sector betreft(27), zal de verwijzende rechter kunnen beoordelen of de informatievereisten grond vinden in de bevoegdheden van de AGCOM met betrekking tot de mededinging in de postsector.(28)

74.      Artikel 22, lid 2, van richtlijn 97/67 bepaalt dat de NRI’s, naast de taak van het doen nakomen van de uit de richtlijn zelf voortvloeiende verplichtingen, „ook [kunnen] worden belast met het doen naleven van de mededingingsregels in de postsector”.

75.      De verwijzende rechter zal daarom moeten bepalen of de nationale regeling de AGCOM daadwerkelijk belast met taken op het gebied van de bescherming van de mededinging, hetgeen Amazon betwist. Vastgesteld moet worden of artikel 2, lid 4, onder d), van wetsbesluit nr. 261/1999, door de AGCOM te belasten met de „bevordering van de mededinging op de postmarkten”, deze NRI de bevoegdheid verleent om informatie te verzamelen die, zoals de litigieuze informatie, relevant kan zijn voor het verkrijgen van inzicht in de situatie op de postmarkt, als noodzakelijke voorwaarde voor de bevordering van de mededinging. De „bevordering” van de mededinging in de postsector kan moeilijk worden bereikt zonder te beschikken over gedetailleerde kennis van de situatie op die markt, welke kennis enkel door de deelnemers aan die markt kan worden verschaft.

b)      Arbeidsgerelateerde informatie

76.      De AGCOM heeft van dezelfde aanbieders van pakketbezorgdiensten waaraan zij de verplichting tot indiening van informatie van zakelijke aard heeft opgelegd, vereist dat zij bij haar indienen: a) „een verklaring over de naleving van de arbeidsvoorwaarden met betrekking tot alle personen die betrokken zijn bij het verrichten van de dienst en op elk niveau van de netwerkorganisatie”, en b) „de contractmodellen die worden gebruikt voor personeel dat behoort tot de verschillende categorieën op elk organisatieniveau”.(29)

77.      Gelet op de profielen van de gevraagde informatie, moet de verwijzende rechter allereerst nagaan of die arbeidsgerelateerde informatie binnen de werkingssfeer van artikel 4, lid 3, onder b), van verordening 2018/644 valt.(30)

78.      In de regel stelt dit soort informatie een NRI in staat om inzicht te krijgen in de situatie van de werknemers van de ondernemingen die pakketbezorgdiensten aanbieden, en maakt zij het mogelijk om te voldoen aan de verplichting om, overeenkomstig artikel 4, lid 3, onder b), van verordening 2018/644, uitsplitsingen te geven van het aantal personen dat voor hen werkzaam is geweest.

79.      Ook kan de verwijzende rechter in voorkomend geval beoordelen of die arbeidsgerelateerde informatie onder artikel 22 bis van richtlijn 97/67 valt. Krachtens dat artikel moeten aanbieders van postdiensten „alle informatie” verstrekken die nodig is om „de naleving van deze richtlijn” te controleren. In het bijzonder voorziet richtlijn 97/67 in:

–        het instellen van „controle‑ en reguleringsprocedures om het aanbieden van de universele dienst te waarborgen” (artikel 22, lid 2).

–        voor aanbieders van diensten die buiten de werkingssfeer van de universele dienst vallen, het waarborgen van de naleving van de „essentiële eisen” zoals gedefinieerd in artikel 2, punt 19, van richtlijn 97/67. Een van die essentiële eisen is „de naleving van arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden en regelingen voor sociale zekerheid”.

–        het verlenen van machtigingen aan aanbieders van postdiensten, onderworpen aan de verplichting tot naleving van de bij nationale wetgeving vastgestelde werkomstandigheden of onder oplegging van die verplichting (artikel 9, lid 2, tweede alinea, vijfde streepje).(31)

4.      Voorlopige conclusie

80.      Op basis van hetgeen ik hierboven heb uiteengezet, zou zowel artikel 4, leden 3 en 5, van verordening 2018/644 als artikel 22 bis van richtlijn 97/67 kunnen dienen als rechtsgrond voor de informatie die de AGCOM verlangt onder de rubriek „algemene informatievereisten” in artikel 1 van besluit nr. 94/22/CONS.

81.      Aangezien de „specifieke informatievereisten” die bij artikel 2 van besluit nr. 94/22/CONS zijn opgelegd aan Amazon, feitelijk niet meer dan een gedetailleerde concretisering van een van de algemene vereisten van artikel 1, leden 2 en 3, van dat besluit zijn, kan op die vereisten dezelfde rechtsgrond worden toegepast.

82.      Indien de verwijzende rechter vaststelt dat beide soorten vereisten onder de relevante bepalingen van verordening 2018/644 en richtlijn 97/67 vallen, zal hij ook de noodzakelijkheid en evenredigheid ervan moeten onderzoeken.

83.      De in artikel 4, lid 3, van verordening 2018/644 bedoelde informatie heeft, kort gezegd, betrekking op de jaarlijkse omzet, het aantal personen dat voor de aanbieder werkzaam was, het aantal afgehandelde pakketten en de namen van onderaannemers. Het opvragen van die gegevens wordt gerechtvaardigd door de uitoefening van de bij verordening 2018/644 aan de NRI’s toegekende toezichtsbevoegdheden. Het is dus de Uniewetgever zelf die de noodzakelijkheid en evenredigheid van deze gegevens heeft beoordeeld, zonder dat de geldigheid van deze bepaling ter discussie is gesteld.

84.      Dat geldt niet voor andere informatie dan die bedoeld in artikel 4, lid 3, van verordening 2018/644. De „aanvullende informatievereisten” die NRI’s op grond van artikel 4, lid 5, van die verordening kunnen opleggen, moeten per geval worden beoordeeld (wanneer ze worden aangevochten) om vast te stellen of zij „noodzakelijk en evenredig” zijn. Beide criteria zijn ook vervat in artikel 22 bis van richtlijn 97/67: de informatie moet nodig zijn (lid 1) en moet in verhouding staan tot de door de NRI te verrichten taken (lid 2).

85.      Bijgevolg zal het verzoek om informatie moeten worden onderworpen aan de noodzakelijkheids‑ en evenredigheidstoets overeenkomstig overweging 51 van richtlijn 2008/6 („Verzoeken om informatie moeten proportioneel zijn en mogen geen buitensporige last meebrengen voor ondernemingen”).

86.      De verwijzingsbeslissing is uiterst spaarzaam waar het de criteria van noodzakelijkheid en evenredigheid betreft, wat het onderzoek ervan niet gemakkelijker maakt. Niettemin is het mogelijk om de verwijzende rechter op dit punt enkele aanwijzingen te verschaffen.

5.      Noodzakelijkheid van de gevraagde informatie

87.      De noodzakelijkheid(32) van de litigieuze informatie vloeit voort uit het feit dat de NRI’s zonder kennis daarvan de aan hen toegewezen taken niet doeltreffend kunnen uitvoeren.

88.      Ofschoon het aan de verwijzende rechter staat om te beoordelen of de AGCOM met de vereiste mate van nauwkeurigheid moet beschikken over die informatie, brengen de hierboven uiteengezette overwegingen mij ertoe te aanvaarden dat de doeltreffende uitoefening van de aan de NRI’s toevertrouwde taken in de postsector in beginsel zou kunnen afhangen van de kennis van die informatie, aangezien:

–        de naleving van de verplichting om de bepalingen van arbeids‑ en socialezekerheidsregelingen na te leven, het noodzakelijk maakt om de verklaring van de dienstaanbieder over de naleving van de arbeidsvoorwaarden van alle personen die betrokken zijn bij het verrichten van de dienst (vierde algemene vereiste) en de contractmodellen met het personeel (vijfde algemene vereiste) te verkrijgen.

–        de noodzaak om de gemiddelde prijzen van diensten voor bepaalde groepen zakelijke klanten te kennen (tweede algemene vereiste en de drie specifieke vereisten die aan Amazon worden opgelegd), in beginsel in verband kan worden gebracht met de mededingingsgerelateerde taken van een NRI, dat wil zeggen de taak om de mededinging te bevorderen dan wel te handhaven. Zoals ik reeds heb opgemerkt, is voor de uitvoering van beide taken grondige kennis van de marktsituatie nodig.

–        de informatie over de geldende contracten die de zakelijke betrekkingen met bedrijven in de sector regelen (derde algemene vereiste) eveneens zou kunnen worden beschouwd als noodzakelijk voor de AGCOM om zich te kunnen uitspreken over bepaalde kritieke punten die zij heeft vastgesteld in haar analyse van de markt voor pakketbezorgdiensten.

6.      Evenredigheid van het vereiste

89.      Nu de noodzakelijkheid van de gevraagde informatie is aangetoond, moet nog worden bepaald of deze, gezien de omvang en complexiteit ervan, de evenredigheidstoets kan doorstaan. Zoals ik reeds in herinnering heb gebracht, mogen NRI’s geen informatievereisten vaststellen die een buitensporige last meebrengen voor ondernemingen.

90.      Uit de lezing van de bestreden vonnissen komt naar voren dat in het hoofdgeding de TAR Lazio een uitvoerig onderzoek van de opgelegde informatievereisten heeft uitgevoerd en de evenredigheid ervan heeft geanalyseerd. Of de beoordelingen van de rechter in eerste aanleg in dit verband juist zijn of niet, is een vraag die uitsluitend door de Consiglio di Stato kan worden beantwoord.

91.      Dit is het punt waarop de schriftelijke opmerkingen van BRT en Amazon, als individuele aanbieders, en van de entiteiten die hun leden vertegenwoordigen (FEDIT en AICAI), zich toespitsen.

92.      Al deze partijen voeren in meer of mindere mate – en met meer of minder nadruk – aan dat de in de vierde prejudiciële vraag vermelde informatievereisten in organisatorisch, personeelstechnisch en economisch opzicht niet aanvaardbaar zijn voor de ondernemingen. De Italiaanse regering bepleit het tegenovergestelde.

93.      In mijn opvatting, die grotendeels overeenstemt met die van de Commissie(33), kan het Hof zich niet uitspreken over dit punt, waarvan de beoordeling uitsluitend aan de verwijzende rechter toekomt. Dit is ter terechtzitting door alle partijen aanvaard, ook door de Italiaanse regering.

94.      Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of de naleving van de litigieuze vereisten, gelet op de omvang en de gedetailleerdheid van de gevraagde informatie, een last meebrengt die niet buitensporig is en door de betrokken ondernemingen kan worden gedragen, dan wel of het nagestreefde doel ook met minder belastende maatregelen kan worden bereikt.(34)

V.      Conclusie

95.      Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging om de eerste, de tweede en de vierde prejudiciële vraag van de Consiglio di Stato als volgt te beantwoorden:

„1)      Verordening (EU) 2018/644 van het Europees Parlement en de Raad van 18 april 2018 betreffende grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten

moet aldus worden uitgelegd dat

deze, wat de door nationale regelgevende instanties vereiste informatie betreft en behoudens specifieke uitsluitingen met betrekking tot afzonderlijke bepalingen, van toepassing is op alle aanbieders van pakketbezorgdiensten, ongeacht of zij binnenlandse dan wel grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten aanbieden.

2)      Artikel 4, leden 3 en 5, van verordening 2018/644, en artikel 22 bis van richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst, zoals gewijzigd bij verordening 2008/6/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008,

moeten aldus worden uitgelegd dat

zij er niet aan in de weg staan dat nationale regelgevende instanties aanbieders van pakketbezorgdiensten informatievereisten opleggen met betrekking tot:

i)      de voorwaarden die gelden voor de verschillende soorten klanten;

ii)      de overeenkomsten die de betrekkingen regelen tussen de afzonderlijke onderneming die de pakketbezorgdienst verricht en de ondernemingen die op verschillende wijzen, afhankelijk van de specifieke kenmerken van de sector, betrokken zijn bij de verrichting van deze dienst;

iii)      de economische voorwaarden en de rechtsbescherming van de werknemers die in verschillende functies bij de verrichting van de dienst worden ingezet,

mits de opgelegde vereisten noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de aan de nationale regelgevende instantie opgedragen taken, evenredig zijn en geen buitensporige last meebrengen voor de ondernemingen, hetgeen aan de verwijzende rechter staat om na te gaan.”

1      Oorspronkelijke taal: Spaans.

2      Hierna: „AGCOM”. De AGCOM oefent in deze sector de taken van nationale regelgevende instantie (hierna: „NRI”) uit.

3      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 18 april 2018 betreffende grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten (PB 2018, L 112, blz. 19).

4      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst (PB 1998, L 15, blz. 14). In deze conclusie zal ik mij baseren op de richtlijn zoals laatstelijk gewijzigd bij richtlijn 2008/6/EG van het Europees Parlement en van de Raad van 20 februari 2008 (PB 2008, L 52, blz. 3).

5      Volgens de eerste alinea van deze bepaling „[zijn] voor de toepassing van deze verordening [...] de definities van artikel 2 van [richtlijn 97/67] en artikel 2, punten 1, 2 en 5, van richtlijn 2011/83/EU [van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende consumentenrechten, tot wijziging van richtlijn 93/13/EEG van de Raad en van richtlijn 1999/44/EG van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 85/577/EEG en van richtlijn 97/7/EG van het Europees Parlement en de Raad (PB 2011, L 304, blz. 64)] van toepassing”.

6      Decreto legislativo n. 261 – Attuazione della direttiva 97/67/CE concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della qualità del servizio (wetsbesluit nr. 261 tot omzetting van richtlijn 97/67 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst) van 22 juli 1999 (GURI nr. 182 van 5 augustus 1999, blz. 4; hierna: „wetsbesluit nr. 261/1999”).

7      Punt 1, „Feiten”.

8      Aanbieders die ten minste vijftig werknemers in dienst hebben die postactiviteiten verrichten en die, met betrekking tot activiteiten die vallen onder postdiensten, gedurende ten minste drie opeenvolgende jaren een jaarlijkse omzet van meer dan 10 miljoen EUR hebben behaald.

9      Zie punt 23 van deze conclusie.

10      Punt IV, onder i), van de schriftelijke opmerkingen van Amazon. Daarin wordt gepreciseerd dat moet worden beoordeeld of die aanvullende vereisten i) kunnen worden opgelegd aan aanbieders die geen grensoverschrijdende diensten verrichten en zich concentreren op het nationale niveau, en ii) kunnen worden gerechtvaardigd door eventuele mededingingsproblemen van zuiver nationale aard, zonder enig verband met grensoverschrijdende diensten.

11      Zie recentelijk met name arrest van 12 december 2024, Rada Nadzorcza Getin Noble Bank e.a. (C‑118/23, EU:C:2024:1013, punt 87).

12      Punt 17.2 van de verwijzingsbeslissing.

13      Loc. ult. cit.

14      Punt 17.4 van de verwijzingsbeslissing.

15      Zie overweging 51 van richtlijn 2008/6: „De [NRI’s] moeten informatie van de marktpartijen verzamelen om hun taken doeltreffend te kunnen uitvoeren”.

16      De zaken die ten grondslag lagen aan het arrest van 31 mei 2018, Confetra e.a. (C‑259/16 en C‑260/16, EU:C:2018:370), betroffen de kwalificatie als aanbieder van postdiensten in de zin van artikel 2, punt 1 bis, van richtlijn 97/67, van twee categorieën ondernemingen: enerzijds ondernemingen die wegvervoers‑ en expeditiediensten aanbieden, en anderzijds koeriersbedrijven. In dat arrest (punt 30) heeft het Hof erop gewezen dat het begrip „postdiensten” ziet op diensten bestaande in het ophalen, het sorteren, het vervoeren en het distribueren van postzendingen.

17      Arrest van 31 mei 2018, Confetra e.a. (C‑259/16 en C‑260/16, EU:C:2018:370, punt 34).

18      Punt 41 van de schriftelijke opmerkingen van de Commissie. Ter ondersteuning van haar argument haalt zij het arrest van 16 november 2016, DHL Express (Austria) (C‑2/15, EU:C:2016:880, punt 26) aan: „[U]it de voorbereidende werkzaamheden voor richtlijn 2008/6 blijkt dat de Uniewetgever niet enkel de laatste obstakels voor de volledige openstelling van de markt voor een aantal aanbieders van de universele dienst wilde wegwerken, maar ook alle andere belemmeringen voor het leveren van postdiensten wilde opheffen”.

19      Niets staat eraan in de weg dat het verzoek om informatie wordt gericht tot alle aanbieders gezamenlijk of tot een bepaalde categorie aanbieders. Artikel 22 bis, lid 2, van richtlijn 97/67 biedt ruimte voor zowel individuele als collectieve verzoeken.

20      Zoals ter terechtzitting is gebleken, is het de lidstaten toegestaan, gegeven het harmoniserende karakter van richtlijn 97/67, om hun NRI’s meer taken toe te kennen dan die waarin de richtlijn voorziet.

21      De informatie die wordt vereist krachtens artikel 4, lid 1, van verordening 2018/644 (de identificatiegegevens van de aanbieder van de diensten, de kenmerken en een beschrijving van de aangeboden diensten, en de algemene voorwaarden voor hun diensten met inbegrip van nadere gegevens over klachtenprocedures voor gebruikers en mogelijke aansprakelijkheidsbeperkingen) is voor dit geding niet van belang.

22      Punt 9 van deze conclusie.

23      In deze zaak doen zich niet de omstandigheden voor die aanleiding hebben gegeven tot het arrest van 30 mei 2024, Expedia (C‑663/22, EU:C:2024:433), dat door Amazon en BRT is ingeroepen ter ondersteuning van hun betoog. Zoals kan worden opgemaakt uit punt 56 van dat arrest, hield de in die zaak gevraagde informatie, die betrekking had op de economische situatie van de dienstaanbieders, „onvoldoende rechtstreeks verband met de doelstelling” van verordening (EU) 2019/1150 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 ter bevordering van billijkheid en transparantie voor zakelijke gebruikers van onlinetussenhandelsdiensten (PB 2019, L 186, blz. 57). Wat het opsporen van eventuele verstoringen van de mededinging betreft, heeft het Hof in datzelfde punt 56 van het arrest overwogen dat verordening 2019/1150 niet deze doelstelling omvatte. In de onderhavige prejudiciële verwijzing is daarentegen sprake van zowel het rechtstreekse verband met de doelstelling van de toegepaste regels als de (toegestane) toewijzing van mededingingstaken aan de NRI’s van de postsector.

24      Om deze reden zal ik niet uitweiden over de „grenzen” die zouden kunnen voortvloeien uit de naleving van de regels inzake consumentenbescherming, de bescherming van persoonsgegevens of de vertrouwelijkheid van de verstrekte informatie. Ook zal ik niet onderzoeken of artikel 18 bis van wetsbesluit nr. 261/1999 vanuit het oogpunt van Italiaans recht de naleving van de arbeidsrechtelijke verplichtingen van de aanbieders in de postsector onderwerpt aan controle door een andere nationale autoriteit dan de AGCOM.

25      Naar ik meen is dit ook wat wordt verwacht door de Consiglio di Stato, die, om de draagwijdte van zijn vraag te preciseren, verwijst naar „in het bijzonder” bepaalde informatievereisten die in de procedure bij de verwijzende rechter aan de orde zijn.

26      Artikel 1, leden 1, 2 en 3, van besluit nr. 94/22/CONS.

27      Met betrekking tot het onder a) vermelde informatievereiste, inzake betreffende de economische voorwaarden van de aan het publiek aangeboden diensten, stelt de AGCOM dat deze voorwaarden zijn onderworpen aan de bekendmakingsplicht die voortvloeit uit een ander besluit van de AGCOM, te weten besluit nr. 413/14/CONS.

28      Afgaande op de verwijzingsbeslissing, lijkt dit de doorslaggevende reden te zijn geweest voor besluit nr. 94/22/CONS, waarin de AGCOM, „met name voor de toekomst een mogelijk risico van verstoring van de mededingingsdynamiek in de sector signaleert. Om dat risico te verminderen, heeft zij informatievereisten opgelegd” (punt 17.1 van de verwijzingsbeslissing). Zie, in dezelfde zin, punt 17.7 van die beslissing, waarin de overwegingen van de AGCOM zijn weergegeven.

29      Artikel 1, leden 4 en 5, van besluit nr. 94/22/CONS.

30      Volgens artikel 4, lid 3, onder b), van verordening 2018/644 omvat de voorgeschreven informatie die „alle aanbieders van pakketbezorgdiensten” bij de NRI’s moeten indienen, het „aantal personen dat in het voorgaande kalenderjaar voor hen werkzaam was en in de lidstaat van vestiging bij het verlenen van pakketbezorgdiensten was betrokken, met inbegrip van uitsplitsingen naar arbeidsstatus, en met name naar het aantal personen dat voltijds, deeltijds, als tijdelijke werknemer of als zelfstandige werkzaam is”.

31      Welke verplichting volgens het arrest van 16 november 2016, DHL Express (Austria) (C‑2/15, EU:C:2016:880, punt 27), ook geldt voor diensten die buiten de universele dienst vallen.

32      In mijn optiek is een discussie over de „mate van noodzakelijkheid” die als maatstaf zou moeten worden genomen niet op zijn plaats. Het is waar dat ook in arresten van het Hof soms onderscheid wordt gemaakt tussen „noodzakelijk” en „strikt noodzakelijk”. Zoals ik het zie, is het gebruik van de uitdrukking „strikt noodzakelijk” feitelijk een stijlfiguur (specifiek een pleonasme), die expressiviteit toevoegt aan wat reeds wordt gezegd, maar daar niets wezenlijks aan verandert. In feite bestaat er geen tertium genus in het binomium noodzakelijk/niet‑noodzakelijk. Ook zie ik geen significant verschil tussen de begrippen „noodzakelijk” en „onontbeerlijk”.

33      Punt 52 van haar schriftelijke opmerkingen.

34      Bijvoorbeeld door gebruik te maken van informatie waarover de Italiaanse overheidsinstanties reeds beschikken voor andere doeleinden, zoals Amazon ter terechtzitting onder de aandacht heeft gebracht. In vonnis nr. 14370/2023 van de TAR Lazio van 28 september 2023 (punt 9) wordt beschreven dat de AGCOM in een informatieverzoek van 16 december 2022 had erkend dat aan de noodzaak om over meer kenniselementen betreffende de netwerkstructuur te beschikken, eenvoudigweg kon worden voldaan door de toezending van standaardcontracten die worden gebruikt om de zakelijke betrekkingen met de verschillende categorieën subleveranciers te regelen. Dit vereiste, zo voegde TAR Lazio daaraan toe, is „aanzienlijk minder belastend” dan dat van artikel 1, lid 3, van het bestreden besluit.