1

Het door verzoeker, Eugen Tomac, krachtens artikel 263 VWEU ingestelde beroep strekt ten eerste tot nietigverklaring van het „besluit” van de Raad van de Europese Unie van 8 december 2022 houdende niet-aanneming van ontwerpbesluit nr. 15218/22 van de Raad betreffende de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Bulgarije en Roemenië (hierna: „ontwerpbesluit nr. 15218/22”) en ten tweede, voor zover hij niet de status van bevoorrechte verzoekende partij zou genieten, tot toekenning van een termijn waarbinnen het beroep in voorkomend geval kan worden voortgezet door het Europees Parlement, een andere instelling van de Europese Unie of een met die status optredende nationale instelling.

2

Het Schengenacquis, zoals bedoeld in artikel 1 – dat verwijst naar bijlage A – van besluit 1999/435/EG van de Raad van 20 mei 1999 tot vaststelling in overeenstemming met de desbetreffende bepalingen van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en het Verdrag betreffende de Europese Unie, van de rechtsgrondslag van elk van de bepalingen of besluiten die het Schengenacquis vormen (PB 1999, L 176, blz. 1), is een juridisch corpus dat ertoe strekt de controles aan de gemeenschappelijke grenzen van de lidstaten van het Schengengebied geleidelijk af te schaffen.

3

Bij het Verdrag van Amsterdam is het Protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het EG-Verdrag gehecht (PB 1997, C 340, blz. 93). Vervolgens is het Protocol (nr. 19) betreffende het Schengenacquis dat is opgenomen in het kader van de Europese Unie (PB 2008, C 115, blz. 290), dat aan het Verdrag betreffende de Europese Unie was gehecht, aan het Verdrag van Lissabon gehecht (PB 2010, C 83, blz. 290).

4

Wat meer in het bijzonder Roemenië betreft, is in artikel 4, leden 1 en 2, van het Protocol betreffende de voorwaarden en de nadere regels voor de toelating van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie (PB 2005, L 157, blz. 29; hierna: „Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie”) bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en Roemenië en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 2005, L 157, blz. 203) het volgende bepaald:

„1.   De bepalingen van het […] in het kader van de Europese Unie geïntegreerde Schengenacquis, en de daarop voortbouwende of op een andere wijze daaraan gerelateerde rechtsbesluiten die zijn opgesomd in bijlage II, evenals alle andere dergelijke rechtsbesluiten die eventueel worden aangenomen vóór de toetredingsdatum, zijn vanaf de datum van toetreding verbindend voor en toepasselijk in [de Republiek] Bulgarije en Roemenië.

2.   De bepalingen van het in het kader van de Europese Unie geïntegreerde Schengenacquis en de daarop voortbouwende of op een andere wijze daaraan gerelateerde rechtsbesluiten welke niet in lid 1 bedoeld worden, zijn vanaf de datum van toetreding verbindend voor [de Republiek] Bulgarije en Roemenië, maar zijn in elk van voornoemde staten slechts toepasselijk op grond van een daartoe strekkend Europees besluit van de Raad, nadat overeenkomstig de toepasselijke Schengenevaluatieprocedures is geconstateerd dat in de respectieve staten aan de nodige voorwaarden voor de toepassing van alle onderdelen van het betreffende acquis is voldaan.

De Raad besluit na raadpleging van het Europees Parlement met eenparigheid van stemmen van de leden die de regeringen vertegenwoordigen van de lidstaten ten aanzien waarvan de bepalingen van dit lid reeds van kracht zijn en van de vertegenwoordiger van de regering van de lidstaat ten aanzien waarvan die bepalingen van kracht moeten worden. […]”

5

Naar aanleiding van zijn toetreding tot de Unie op 1 januari 2007 heeft Roemenië tussen 2009 en 2011 een reeks stappen in het kader van de Schengenevaluatieprocedures gezet teneinde te voldoen aan de criteria voor de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis.

6

Op 29 september 2010 en 8 juli 2011 heeft het voorzitterschap van de Raad een eerste ontwerpbesluit van de Raad betreffende de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in de Republiek Bulgarije en Roemenië opgesteld en vervolgens gewijzigd, namelijk ontwerpbesluit nr. 14142/10, dat vervolgens ontwerpbesluit nr. 14142/1/10 is geworden (hierna: „ontwerpbesluit nr. 14142/10”).

7

In zijn resolutie van 8 juni 2011 over ontwerpbesluit nr. 14142/10 (PB 2012, CE 380, blz. 160) heeft het Parlement een positief standpunt ten aanzien van dit ontwerpbesluit ingenomen.

8

In zijn conclusies van 9 juni 2011 over de voltooiing van het evaluatieproces van de mate waarin Roemenië klaar is om alle bepalingen van het Schengenacquis uit te voeren (9166/3/11 REV 3) heeft het Schengenevaluatieteam van de Groep Schengenaangelegenheden van de Raad nota genomen van het feit dat de Schengenevaluatieprocedures ten aanzien van Roemenië waren voltooid. Nadat het had vastgesteld dat Roemenië op alle gebieden van het Schengenacquis aan de voorwaarden voldeed, heeft dit team geconcludeerd dat de Raad het in artikel 4, lid 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie bedoelde besluit kon vaststellen.

9

Hoewel op 24 juni 2011 was overeengekomen dat het besluit betreffende de toetreding van Roemenië tot het Schengengebied uiterlijk in september 2011 zou worden genomen, heeft de Raad de stemming over de aanneming van dit besluit tijdens een vergadering van 22 september 2011 uitgesteld.

10

In zijn resolutie van 13 oktober 2011 over de toetreding van Bulgarije en Roemenië tot Schengen (PB 2013, CE 94, blz. 13) heeft het Parlement opnieuw zijn steun uitgesproken voor de toetreding van Roemenië tot het Schengengebied en de Raad opgeroepen daartoe de nodige maatregelen te nemen.

11

Het door het voorzitterschap van de Raad opgestelde ontwerpbesluit nr. 14302/3/11 van de Raad van 7 december 2011 is tijdens een vergadering van 9 december 2011 niet door de Raad in stemming genomen.

12

In zijn resolutie van 11 december 2018 over de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Bulgarije en Roemenië: afschaffing van de controles aan de binnengrenzen te land, ter zee en in de lucht (PB 2020, C 388, blz. 18) heeft het Parlement de Raad met klem verzocht om ten eerste zo spoedig mogelijk, op basis van ontwerpbesluit nr. 14142/10, een nieuw ontwerpbesluit inzake de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Roemenië voor te leggen en ten tweede door middel van één enkele rechtshandeling onmiddellijk een besluit te nemen over de afschaffing van de controles aan de binnengrenzen.

13

Vervolgens heeft de Europese Commissie bevestigd dat Roemenië aan de nodige voorwaarden voor de toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in dat land voldeed, en heeft zij de Raad opgeroepen daartoe de nodige stappen te zetten, aanvankelijk in een eerste mededeling aan het Europees Parlement en de Raad van 2 juni 2021, getiteld „Een strategie voor een volledig functionerend en veerkrachtig Schengengebied” [COM(2021) 277 final], en vervolgens in een tweede mededeling aan het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s van 24 mei 2022, getiteld „Verslag over de staat van Schengen 2022” [COM(2022) 301 final].

14

In zijn resolutie van 18 oktober 2022 over de toetreding van Roemenië en Bulgarije tot het Schengengebied (PB 2023, C 149, blz. 11) heeft het Parlement de Raad opnieuw opgeroepen om alle nodige stappen te ondernemen om vóór eind 2022 een besluit over de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis op Roemenië vast te stellen.

15

In een deskundigenverslag van 21 oktober 2022, dat op gezag van de Commissie is uitgebracht naar aanleiding van een vrijwillige onderzoeksmissie in Bulgarije en Roemenië in verband met de toepassing van het Schengenacquis en de ontwikkelingen daarvan sinds 2011 (13906/22) zijn de conclusies van de in 2011 voltooide evaluatieprocedures bevestigd. Tevens werd hierin uiteengezet dat Roemenië het acquis en de bijbehorende instrumenten had uitgevoerd en de toepassing ervan op alle gebieden zelfs had versterkt. In een mededeling aan het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2022, getiteld „Versterking van het Schengengebied: Bulgarije, Roemenië en Kroatië zijn klaar om volledig deel te nemen aan het gebied zonder binnengrenstoezicht” [COM(2022) 636 final], heeft de Commissie de Raad opnieuw opgeroepen om Roemenië tot het Schengengebied te laten toetreden.

16

Op 29 november 2022 heeft het voorzitterschap van de Raad op grond van artikel 4, lid 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie ontwerpbesluit nr. 15218/22 vastgesteld.

17

Op 8 december 2022 is de Raadsformatie „Justitie en Binnenlandse Zaken” (JBZ) bijeengekomen om in het kader van de politieke governance van het Schengengebied (te weten de Schengenraad) en de niet-wetgevende activiteiten een besluit te nemen over ontwerpbesluit nr. 15218/22, dat als punt 3a) op de agenda van de bijeenkomst was geplaatst, met de vermelding dat om een stemming met het oog op de eventuele aanneming van dat besluit kon worden verzocht. Aangezien de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten tijdens die bijeenkomst geen unanimiteit over ontwerpbesluit nr. 15218/22 hebben bereikt, is dit ontwerp niet aangenomen.

18

Verzoeker is een Europees afgevaardigde van Roemeense nationaliteit.

19

Bij e-mail van 15 december 2022 heeft verzoeker de directeur-generaal JBZ van het secretariaat-generaal van de Raad verzocht hem de uitslag mee te delen van de stemming over de volledige toepassing van het Schengenacquis in Roemenië, die geagendeerd stond op de bijeenkomst van de Raad van 8 december 2022, en hem de notulen van die bijeenkomst of het daarop betrekking hebbende verslag te verstrekken.

20

Bij e-mail van 16 december 2022 heeft de directeur-generaal JBZ van het secretariaat-generaal van de Raad verzoeker geantwoord dat ontwerpbesluit nr. 15218/22 tijdens die bijeenkomst inderdaad niet was aangenomen en dat de uitslag van de stemming overeenkomstig de artikelen 8 en 9 van het reglement van orde van de Raad niet openbaar was gemaakt, omdat het niet-openbare beraadslagingen over een niet-wetgevingshandeling betrof. Zij heeft hieraan toegevoegd dat de notulen van deze procedure evenmin openbaar waren gemaakt.

21

Verzoeker verzoekt het Gerecht om:

22

Volgens artikel 126 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht kan het Gerecht, wanneer het kennelijk onbevoegd is om kennis te nemen van een beroep of wanneer dit kennelijk niet-ontvankelijk is, te allen tijde beslissen om bij met redenen omklede beschikking uitspraak te doen zonder de behandeling voort te zetten.

23

In casu acht het Gerecht zich voldoende ingelicht door de stukken van het dossier en besluit het overeenkomstig dit artikel om uitspraak te doen zonder de behandeling voort te zetten.

24

Vooraf zij eraan herinnerd dat de ontvankelijkheid van het beroep een middel van openbare orde is dat ambtshalve door het Gerecht moet worden opgeworpen, zodat de vaststelling van een beschikking op grond van artikel 126 van het Reglement voor de procesvoering niet afhankelijk is van de voorwaarde dat de verwerende partij de ontvankelijkheid van het beroep betwist. In casu maakt het voor de beoordeling van de kennelijke niet-ontvankelijkheid dus geen verschil dat het verzoekschrift niet aan de verwerende partij is betekend, zodat deze partij niet heeft kunnen aanvoeren dat het beroep kennelijk niet-ontvankelijk is (zie in die zin arrest van 5 maart 2020, Credito Fondiario/GAR,C‑69/19 P, EU:C:2020:178, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

25

Uit vaste rechtspraak inzake de ontvankelijkheid van beroepen tot nietigverklaring volgt dat voor de kwalificatie van deze handelingen moet worden gekeken naar de wezenlijke inhoud van de bestreden handelingen zelf, alsmede naar de bedoeling van de auteurs ervan. In dit verband vormen in beginsel voor beroep vatbare handelingen in de zin van artikel 263 VWEU alle door de instellingen vastgestelde handelingen, ongeacht de aard of vorm ervan, die het standpunt van een instelling definitief vastleggen na afloop van een administratieve procedure en die tot doel hebben dwingende rechtsgevolgen tot stand te brengen (zie in die zin arresten van 17 juli 2008, Athinaïki Techniki/Commissie,C‑521/06 P, EU:C:2008:422, punt 42; 26 januari 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commissie,C‑362/08 P, EU:C:2010:40, punt 52, en 19 november 2013, Commissie/Raad,C‑63/12, EU:C:2013:752, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

26

In het licht van deze beginselen moet worden nagegaan of de niet-aanneming door de Raad van ontwerpbesluit nr. 15218/22 in casu een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU vormt.

27

Uit artikel 4, lid 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie volgt inderdaad, zoals verzoeker onderstreept, dat de Raad uitsluitend een besluit betreffende de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Roemenië kan vaststellen nadat overeenkomstig de Schengenevaluatieprocedures is gecontroleerd of in die lidstaat is voldaan aan de nodige voorwaarden voor de toepassing van alle relevante onderdelen van het acquis (zie punt 4 hierboven). Tevens staat vast dat deze controle in casu is afgerond met de vaststelling op 9 juni 2011 van de conclusies van het Schengenevaluatieteam van de Groep Schengenaangelegenheden van de Raad (zie punt 8 hierboven).

28

Volgens diezelfde bepalingen vormt de voltooiing van de Schengenevaluatieprocedures en van voornoemde verificatie echter slechts één fase van de procedure, die gepaard moet gaan met een raadpleging van het Parlement, die op haar beurt moet worden gevolgd door de vaststelling van een besluit van de Raad betreffende de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Roemenië.

29

Bovenal volgt uit artikel 4, lid 2, tweede alinea, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie, dat een dergelijk besluit slechts door de Raad kan worden genomen met eenparigheid van stemmen van de leden die de regeringen vertegenwoordigen van de lidstaten ten aanzien waarvan de bepalingen van het Schengenacquis reeds van kracht zijn en van de vertegenwoordiger van de regering van Roemenië ten aanzien waarvan die bepalingen van kracht moeten worden.

30

Dit betekent dat het besluit van de Raad als bedoeld in artikel 4, lid 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie slechts kan bestaan, ook al zijn de Schengenevaluatieprocedures voltooid, wanneer het met eenparigheid van stemmen en met inachtneming van de hiervoor in punt 29 genoemde voorwaarden is vastgesteld (zie in die zin, naar analogie, arrest van 13 juli 2004, Commissie/Raad,C‑27/04, EU:C:2004:436, punt 30).

31

In casu moet worden onderstreept dat, in weerwil van het feit dat de Schengenevaluatieprocedures zijn voltooid en ondanks de resoluties van het Parlement van 8 juni en 13 oktober 2011, 11 december 2018 en 18 oktober 2022, de stemming in de Raad over ontwerpbesluit nr. 15218/22 niet tot de vereiste eenparigheid van stemmen van de vertegenwoordigers van de regeringen van de betrokken lidstaten heeft geleid (zie punt 17 hierboven).

32

Bovendien zij erop gewezen dat artikel 4 van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie geen termijn stelt waarbinnen het in lid 2 van dat artikel bedoelde besluit van de Raad moet worden genomen of geacht wordt te zijn genomen.

33

Het zou dan ook in strijd zijn met de bewoordingen van dit artikel – dat uitdrukkelijk voorziet in een procedure die uit verschillende fasen bestaat zonder dat daarvoor bepaalde termijnen zijn vastgesteld – indien de voltooiing van de voorafgaande etappes tot gevolg zou hebben dat de bevoegdheid van de Raad om met eenparigheid van stemmen van de vertegenwoordigers van de regeringen van de betrokken lidstaten een besluit in de zin van dit artikel vast te stellen, komt te vervallen. De voltooiing van deze etappes of enige andere standpuntbepaling van een instelling van de Unie kan deze vertegenwoordigers dan ook niet binden en evenmin het vermoeden wekken dat zij een standpunt hebben bepaald, voordat een dergelijk besluit formeel is vastgesteld met inachtneming van de hiervoor in punt 29 genoemde voorwaarden.

34

Derhalve staat het de Raad nog steeds vrij om ontwerpbesluit nr. 15218/22 opnieuw te agenderen op een volgende bijeenkomst, zoals het voorzitterschap van de Raad ook nog steeds de vrijheid geniet om een nieuw ontwerpbesluit van de Raad betreffende de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Roemenië op te stellen. In dat geval impliceert de stemming over ontwerpbesluit nr. 15218/22 niet dat er wordt teruggekomen van de voltooiing van de etappes voorafgaand aan de vaststelling van een besluit van de Raad in de zin van artikel 4, lid 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie, met andere woorden dat de in dat artikel bedoelde procedure volledig wordt overgedaan.

35

In het licht van de voorgaande overwegingen moet worden geconcludeerd dat de Raad, bij gebreke van de vereiste eenparigheid van stemmen, geen besluit in de zin van artikel 4, lid 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie heeft genomen en dat de stemming die is uitgemond in de niet-aanneming van ontwerpbesluit nr. 15218/22 als zodanig niet gelijkstaat aan een weigering van de Raad om een dergelijk besluit op een later tijdstip vast te stellen.

36

De niet-aanneming van ontwerpbesluit nr. 15218/22 vormt derhalve geen voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU (zie naar analogie arrest van 13 juli 2004, Commissie/Raad,C‑27/04, EU:C:2004:436, punt 34).

37

Een dergelijke conclusie is bovendien niet in strijd met het in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie verankerde recht op effectieve rechterlijke bescherming, aangezien die bepaling volgens vaste rechtspraak niet tot doel heeft het systeem van rechterlijke toetsing van de Verdragen, met name de ontvankelijkheidsregels voor rechtstreekse beroepen bij de Unierechter, te wijzigen [zie arrest van 30 april 2020, Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych/Commissie,C‑560/18 P, EU:C:2020:330, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en beschikking van 20 mei 2021, LG e.a./Commissie, T‑482/20, niet-gepubliceerd, EU:T:2021:290, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie in die zin ook, naar analogie, beschikking van 27 april 2021, Macías Chávez e.a./Spanje en Parlement, T‑719/20, EU:T:2021:216, punt 37 (niet-gepubliceerd)]. Aangezien, zoals hierboven is uiteengezet, de stemming die is uitgemond in de niet-aanneming van ontwerpbesluit nr. 15218/22, geen besluit van de Raad in de zin van artikel 4, lid 2, van het Protocol bij de akte van toetreding van Roemenië tot de Unie is en geen voor beroep vatbare handeling vormt, kan het recht van verzoeker op een doeltreffende voorziening immers niet in rechte worden ingeroepen om te beletten dat de ontvankelijkheidsregels worden toegepast op het onderhavige beroep (zie in die zin beschikking van 20 mei 2021, LG e.a./Commissie, T‑482/20, niet-gepubliceerd, EU:T:2021:290, punt 64).

38

Derhalve moet de eerste vordering, die strekt tot nietigverklaring van het „besluit” van de Raad van 8 december 2022 om ontwerpbesluit nr. 15218/22 niet aan te nemen, kennelijk niet-ontvankelijk worden verklaard, zonder dat de in dit verband door verzoeker aangevoerde inhoudelijke argumenten hoeven te worden onderzocht.

39

Wat voorts de tweede vordering betreft, die ertoe strekt dat het Gerecht, voor zover verzoeker niet de status van bevoorrechte verzoekende partij zou worden verleend, een termijn toekent waarbinnen het beroep kan worden voortgezet door het Parlement, een andere instelling van de Unie of een met die status optredende nationale instelling, zij erop gewezen dat de status van bevoorrechte verzoekende partij volgens artikel 263, tweede alinea, VWEU is voorbehouden aan een lidstaat, het Parlement, de Raad of de Commissie. Die status kan in casu dan ook niet aan verzoeker worden toegekend.

40

Verder zij opgemerkt dat het Gerecht niet bevoegd is om het Parlement, een andere instelling van de Unie of Roemenië „een termijn toe te kennen” om beroep in te stellen tegen het „besluit” van de Raad van 8 december 2022 houdende niet-aanneming van ontwerpbesluit nr. 15218/22. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de beroepstermijnen van openbare orde zijn, aangezien zij zijn ingesteld om de duidelijkheid en de zekerheid van rechtssituaties te verzekeren en om elke discriminatie te vermijden; partijen of de rechter kunnen daarover dus niet naar believen beschikken (zie beschikking van 25 oktober 2007, Estaser El Mareny/Commissie, T‑274/06, niet-gepubliceerd, EU:T:2007:323, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

41

Derhalve dient dit verzoek en daarmee de tweede vordering te worden afgewezen wegens kennelijke onbevoegdheid.

42

Hieruit volgt dat het beroep gedeeltelijk moet worden verworpen wegens kennelijke niet-ontvankelijkheid en gedeeltelijk wegens kennelijke onbevoegdheid, zonder dat het aan de Raad hoeft te worden betekend.

43

Aangezien de onderhavige beschikking is gegeven voordat het verzoekschrift aan de Raad is betekend en voordat deze instelling kosten heeft kunnen maken, kan worden volstaan met de beslissing dat verzoeker overeenkomstig artikel 133 van het Reglement voor de procesvoering zijn eigen kosten draagt.

HET GERECHT (Vierde kamer)

beschikt: