Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. RICHARD DE LA TOUR

van 8 mei 2024 (1)

Zaak C‑126/23 [Burdene](i)

UD,

QO,

VU,

LO,

CA

tegen

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Ministero dell’Interno

[verzoek van de Tribunale ordinario di Venezia (rechter in eerste aanleg Venetië, Italië) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2004/80/EG – Artikel 12, lid 2 – Nationale schadeloosstellingsregelingen voor slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven – Overlijden van het slachtoffer – Schadeloosstelling van de naaste familieleden van het slachtoffer – Begrip slachtoffer – Nationale regeling die de betaling van een schadeloosstelling aan naaste familieleden van het slachtoffer in geval van een overlevende echtgenoot en kinderen uitsluit – ‚Billijke en passende’ schadeloosstelling”

I.      Inleiding

1.        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven(2), de artikelen 20 en 21, artikel 33, lid 1, alsmede artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie(3), en artikel 1 van Protocol nr. 12 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden(4).

2.        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de ouders, de zus en de kinderen van een slachtoffer van een levensdelict, enerzijds, en de Presidenza del Consiglio dei Ministri (voorzitterschap van de ministerraad, Italië) en de Ministero dell’Interno (ministerie van Binnenlandse Zaken, Italië), anderzijds, over de vergoeding van hun schade door de Italiaanse Staat wegens insolventie van de dader, een vergoeding die hetzij te laag is, hetzij ontbreekt.

3.        Ik zal uiteenzetten waarom ik van mening ben dat een nationale regeling die in geval van overlijden van het slachtoffer de betaling van schadeloosstelling aan bepaalde familieleden ambtshalve uitsluit op grond van een rangorde die is geïnspireerd op het erfrecht, niet in overeenstemming is met het Unierecht inzake de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven.

II.    Toepasselijke bepalingen

A.      Unierecht

1.      Richtlijn 2004/80

4.        De overwegingen 3, 5 tot en met 7 en 10 van richtlijn 2004/80 luiden als volgt:

„(3)      De Europese Raad heeft op 15 en 16 oktober 1999 in Tampere opgeroepen tot het opstellen van minimumnormen voor de bescherming van slachtoffers van misdrijven, in het bijzonder inzake de toegang van slachtoffers van misdrijven tot de rechter en hun recht op schadevergoeding, met inbegrip van de proceskosten.

[...]

(5)      De Raad heeft op 15 maart 2001 kaderbesluit 2001/220/JBZ aangenomen inzake de status van het slachtoffer in de strafprocedure^[(5)^]. Op grond van dit besluit, [getiteld ‚Bepalingen inzake politiële en justitiële samenwerking in strafzaken’(6)] dat is gebaseerd op titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie, kunnen slachtoffers van misdrijven in het kader van de strafprocedure schadeloosstelling eisen van de dader.

(6)      Slachtoffers van misdrijven in de Europese Unie moeten aanspraak kunnen maken op een billijke en passende schadeloosstelling wegens letsel, ongeacht de plaats in de [Unie] waar het misdrijf is gepleegd.

(7)      Bij deze richtlijn wordt een systeem van samenwerking opgezet om de toegang van slachtoffers van misdrijven tot schadeloosstelling in grensoverschrijdende situaties te vergemakkelijken; dit systeem dient te functioneren op basis van de schadeloosstellingsregelingen van de lidstaten voor slachtoffers van op hun grondgebied gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven. In alle lidstaten dient derhalve een schadeloosstellingsregeling voorhanden te zijn.

[...]

(10)      Slachtoffers van misdrijven kunnen vaak geen schadeloosstelling van de dader krijgen, omdat deze niet over de nodige middelen beschikt om gevolg te geven aan een veroordeling tot schadevergoeding of omdat hij niet kan worden opgespoord of vervolgd.”

5.        Hoofdstuk II van deze richtlijn, met als opschrift „Nationale regelingen voor schadeloosstelling”, bevat artikel 12, dat bepaalt:

„1.      De voorschriften van deze richtlijn betreffende de toegang tot schadeloosstelling in grensoverschrijdende situaties functioneren op basis van de schadeloosstellingsregelingen van de lidstaten voor slachtoffers van op hun grondgebied gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven.

2.      Alle lidstaten zorgen ervoor dat hun nationale wetgeving voorziet in een schadeloosstellingsregeling voor slachtoffers van op hun grondgebied gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven, die een billijke en passende schadeloosstelling van slachtoffers garandeert.”

6.        Hoofdstuk III heeft als opschrift „Uitvoeringsbepalingen” en omvat de artikelen 13 tot en met 21. Artikel 17, betreffende „gunstiger bepalingen”, luidt als volgt:

„Deze richtlijn belet de lidstaten niet om

a)      bepalingen in te voeren of te handhaven die gunstiger zijn voor slachtoffers van misdrijven of andere personen die ten gevolge van een misdrijf nadeel ondervinden;

b)      bepalingen in te voeren of te handhaven op grond waarvan slachtoffers van buiten het eigen grondgebied gepleegde misdrijven of andere personen die ten gevolge van een misdrijf nadeel ondervinden, schadeloosgesteld kunnen worden onder de door de lidstaat vastgestelde voorwaarden, mits deze bepalingen verenigbaar zijn met deze richtlijn.”

2.      Richtlijn 2012/29

7.        Overweging 19 van richtlijn 2012/29/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van slachtoffers van strafbare feiten, en ter vervanging van kaderbesluit 2001/220/JBZ(7), luidt:

„Een persoon moet als slachtoffer worden beschouwd, ongeacht of een dader geïdentificeerd, aangehouden, vervolgd of veroordeeld is, en of er tussen hen familiebanden bestaan. Het is mogelijk dat familieleden van het slachtoffer eveneens schade wordt berokkend als gevolg van het strafbare feit. In het bijzonder familieleden van een slachtoffer wiens overlijden een rechtstreeks gevolg is van een strafbaar feit, kan schade worden berokkend als gevolg van het strafbare feit. Dergelijke familieleden, die indirecte slachtoffers van het strafbare feit zijn, moeten daarom eveneens gebruik kunnen maken van de door deze richtlijn geboden bescherming. De lidstaten moeten evenwel in staat zijn procedures vast te stellen die het aantal familieleden dat aanspraak kan maken op de in deze richtlijn opgenomen rechten, beperken. In het geval van een kind moet het kind of, tenzij dit niet in het belang van het kind is, de drager van de ouderlijke verantwoordelijkheid het recht krijgen de in deze richtlijn opgenomen rechten namens het kind uit te oefenen. Deze richtlijn doet geen afbreuk aan nationale administratieve procedures die vereist zijn om vast te stellen dat een persoon een slachtoffer is.”

8.        Artikel 2 van deze richtlijn bepaalt:

„1.      „In deze richtlijn wordt verstaan onder:

a)      ‚slachtoffer’:

i)      een natuurlijke persoon die als rechtstreeks gevolg van een strafbaar feit schade, met inbegrip van lichamelijke, geestelijke of emotionele schade of economisch nadeel, heeft geleden;

ii)      familieleden van een persoon wiens overlijden rechtstreeks veroorzaakt is door een strafbaar feit en die schade hebben geleden als gevolg van het overlijden van die persoon;

b)      ‚familieleden’: de echtgenoot, de persoon die met het slachtoffer in een vaste intieme relatie, in een gemeenschappelijk huishouden en duurzaam en ononderbroken samenwoont, de bloedverwanten in rechte lijn, de broers en zussen, en de personen die van het slachtoffer afhankelijk zijn;

[...]

2.      De lidstaten kunnen procedures vaststellen om:

a)      het aantal familieleden dat aanspraak kan maken op de in deze richtlijn opgenomen rechten, te beperken, telkens rekening houdend met de specifieke omstandigheden, en

b)      met betrekking tot lid 1, onder a), ii), te bepalen welke familieleden voorrang krijgen wat betreft de uitoefening van de in deze richtlijn opgenomen rechten.”

B.      Italiaans recht

9.        Artikel 11 van legge n. 122 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’ appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2015‑2016 (wet nr. 122 houdende bepalingen ter nakoming van de verplichtingen die voortvloeien uit het lidmaatschap van Italië van de Europese Unie – Europese wet 2015‑2016)(8), van 7 juli 2016, in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „wet nr. 122/2016”), bepaalt:

„1.      Onverminderd gunstigere voorzieningen voor slachtoffers van bepaalde strafbare feiten waarin andere wetsbepalingen voorzien, heeft het slachtoffer van een opzettelijk geweldmisdrijf en in ieder geval van het strafbare feit bedoeld in artikel 603bis van de codice penale [wetboek van strafrecht], met uitzondering van de in de artikelen 581 en 582 bedoelde strafbare feiten, recht op schadeloosstelling door de Staat, behalve wanneer er sprake is van de verzwarende omstandigheden bedoeld in artikel 583 van de codice penale.

2.      De schadeloosstelling voor levensdelicten, seksueel geweld of zeer zware mishandeling wordt overeenkomstig artikel 583, lid 2, van de codice penale [...] uitgekeerd aan het slachtoffer of aan de in lid 2 bis genoemde rechtverkrijgenden, en het bedrag daarvan wordt vastgesteld bij het in lid 3 genoemde besluit. Voor andere dan de in lid 1 genoemde misdrijven wordt de schadeloosstelling uitgekeerd ter vergoeding van de medische en verpleegkosten.

2 bis.      Indien het slachtoffer ten gevolge van het strafbare feit is overleden, wordt de schadeloosstelling betaald aan de overlevende echtgenoot en aan de kinderen; indien er geen echtgenoot en geen kinderen zijn, wordt de schadeloosstelling betaald aan de ouders, en indien er geen ouders zijn, aan de op het tijdstip van het strafbare feit inwonende en ten laste van het slachtoffer komende broers en zussen. [...]

2 ter.      In geval van meerdere rechtverkrijgenden wordt de schadeloosstelling verdeeld volgens de in boek II, titel II, van de codice civile [burgerlijk wetboek] vastgestelde verdeelsleutel.

3.      Bij besluit van de Ministro dell’interno [minister van Binnenlandse Zaken] en de Ministro della giustizia [minister van Justitie], in overleg met de Ministro dell’economia e delle finanze [minister van Economische Zaken en Financiën], dat binnen zes maanden na inwerkingtreding van deze wet wordt vastgesteld, worden de bedragen van de schadeloosstelling bepaald, binnen de grenzen van de beschikbare middelen van de in artikel 14 bedoelde [Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive, dell’usura e dei reati intenzionali violenti (fonds voor solidariteit met slachtoffers van maffieuze strafbare feiten, afpersing, woekerpraktijken en opzettelijke geweldmisdrijven)(9)]. Daarbij wordt een hogere vergoeding gegarandeerd voor slachtoffers van seksueel geweld en levensdelicten, en met name aan de kinderen van het slachtoffer indien het levensdelict is gepleegd door de echtgenoot of echtgenote – ook indien de betrokkenen feitelijk of wettelijk zijn gescheiden – dan wel door een persoon waarmee de gelaedeerde een affectieve band heeft of had.”

10.      Artikel 13, lid 2, van wet nr. 122/2016 bepaalt:

„De vordering moet worden ingediend binnen 60 dagen na de beslissing waarmee een einde aan de zaak komt op grond van het feit dat de dader onbekend is gebleven, na de laatste vruchteloze daad van vervolging, dan wel na de datum waarop de strafrechtelijke vonnis in kracht van gewijsde is gegaan.”

11.      Artikel 1, lid 1, onder b), van de decreto ministeriale – Determinazione degli impori dell’indennizzo alle vittime dei reati intenzionali violenti (ministerieel decreet tot vaststelling van de schadeloosstellingsbedragen voor slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven)(10) van 22 november 2019 (hierna: „ministerieel uitvoeringsdecreet”), dat is vastgesteld ter uitvoering van artikel 11, lid 3, van wet nr. 122/2016, bepaalt: „indien het levensdelict is gepleegd door de echtgenoot of echtgenote – ook indien de betrokkenen feitelijk of wettelijk zijn gescheiden – dan wel door een persoon waarmee de gelaedeerde een affectieve band heeft of had, een vast bedrag van 60 000 EUR dat uitsluitend bestemd is voor de kinderen van het slachtoffer”.

III. Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vragen

12.      Bij vonnis van 18 september 2018 heeft de Tribunale di Padova (rechter in eerste aanleg Padua, Italië) de dader van een levensdelict met als slachtoffer zijn voormalige partner in Italië veroordeeld tot een gevangenisstraf van 30 jaar en hem gelast een voorlopige schadevergoeding te betalen aan de familieleden van het slachtoffer die zich civiele partij hadden gesteld. 400 000 EUR is toegekend aan elk van de twee kinderen van het slachtoffer, 120 000 EUR aan haar vader, haar moeder en haar zus alsmede 30 000 EUR aan haar echtgenoot, van wie zij feitelijk, maar niet wettelijk was gescheiden.

13.      Aangezien de dader geen vermogen en geen inkomen had en kosteloze rechtsbijstand had gekregen, heeft de Italiaanse Staat, overeenkomstig de nationale regeling, enkel aan elk van de kinderen een schadeloosstelling van 20 000 EUR betaald, terwijl aan de gescheiden echtgenoot een schadeloosstelling van 16 666,66 EUR is toegekend.

14.      Op 1 februari 2022 hebben verzoekers, de familieleden van het slachtoffer met uitzondering van haar echtgenoot, zich tot de verwijzende rechter, de Tribunale Ordinario di Venezia (rechter in eerste aanleg Venetië, Italië), gewend omdat zij van mening waren dat wet nr. 122/2016 in strijd met richtlijn 2004/80 aanzienlijke beperkingen op de betaling van schadeloosstellingen had ingevoerd. Hun vorderingen strekken ertoe dat het ministerieel decreet wegens onrechtmatigheid buiten toepassing wordt gelaten en de bedragen die – onder aftrek van, wat de kinderen van het slachtoffer betreft, het hun reeds betaalde bedrag – wegens hun graad van verwantschap met het slachtoffer aan hen moeten worden betaald, worden vastgesteld op „billijke en passende” wijze in de zin van artikel 12, lid 2, van deze richtlijn, rekening houdend met de omvang van de schade die is vastgesteld in het vonnis waarbij de dader is veroordeeld, zulks ondanks het feit dat het solidariteitsfonds niet over de nodige financiële middelen beschikt. Subsidiair vorderen verzoekers dat het voorzitterschap van de ministerraad, dat de Italiaanse Staat vertegenwoordigt, wordt veroordeeld tot betaling van dezelfde bedragen ter vergoeding van de schade die zij hebben geleden als gevolg van de onjuiste uitvoering van die richtlijn, in het bijzonder van artikel 12 ervan.

15.      In de eerste plaats betogen verzoekers dat de beperking die is vastgesteld bij artikel 11, lid 2 bis, van wet nr. 122/2016, dat bepaalt dat de schadeloosstelling aan de ouders van het slachtoffer uitsluitend wordt toegekend indien er geen echtgenoot en geen kinderen zijn, en de schadeloosstelling aan de broers en aan de zussen uitsluitend indien er geen personen zijn die tot bovengenoemde categorieën behoren, in strijd is met de in artikel 12 van richtlijn 2004/80 bedoelde verplichting tot schadeloosstelling, doordat deze beperking onder de gelaedeerden aan wie het recht op schadevergoeding in abstracto wordt toegekend, de gelaedeerden die in concreto schadeloos moeten worden gesteld op willekeurige wijze aanwijst zonder verwijzing naar billijke en passende criteria in de omstandigheden van het geval. Bovendien is in casu ook schadeloosstelling toegekend aan de echtgenoot van het slachtoffer die sinds 2006, bijna elf jaar vóór het overlijden van het slachtoffer, van haar gescheiden was. Het recht op schadeloosstelling zou aldus worden erkend, ook al is de affectieve band dermate afgezwakt dat hij nagenoeg verdwenen is.

16.      In de tweede plaats betogen verzoekers dat het bedrag van 20 000 EUR dat op grond van het ministeriële decreet aan de kinderen van het slachtoffer is toegekend, namelijk 5 % van het bij rechterlijke beslissing toegekende voorlopige bedrag, niet in overeenstemming lijkt met hetgeen het Hof heeft vastgesteld in punt 69 van het arrest van 16 juli 2020, Presidenza del Consiglio dei Ministri(11).

17.      In de derde plaats zijn verzoekers van mening dat de nationale regeling ook onrechtmatig is voor zover zij de betaling van de schadevergoeding afhankelijk stelt van de voorwaarde dat de Staat de middelen heeft gereserveerd waarmee de schadeloosstelling kan worden toegekend, hetgeen in strijd is met overweging 10 van richtlijn 2004/80.

18.      De verwerende Italiaanse autoriteiten benadrukken dat bij de vaststelling van het bedrag van de schadeloosstelling voor de situatie van de kinderen de geldende bepalingen strikt in acht zijn genomen, rekening houdend met de bestaansmiddelen van de overlevende echtgenoot. Zij herinneren er ook aan dat het Hof, na in punt 58 van het arrest Presidenza del Consiglio dei Ministri te hebben aangegeven dat de lidstaten bij de vaststelling van het bedrag van de in artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 bedoelde schadeloosstelling over een ruime beoordelingsmarge beschikken, in punt 65 van dat arrest heeft geoordeeld dat dit artikel zich niet verzet tegen een forfaitaire schadeloosstelling van slachtoffers, maar enkel vereist dat deze schadeloosstelling „billijk en passend” is. In punt 69 van dat arrest heeft het Hof geoordeeld dat aan dit vereiste is voldaan wanneer de schadeloosstelling, ook als zij forfaitair is, „in voldoende mate bijdraagt tot de vergoeding van de [door het slachtoffer geleden] materiële en immateriële schade”.

19.      Verweerders voeren ook aan dat de vorderingen van de vader, de moeder en de zus van het slachtoffer niet-ontvankelijk zijn. De vervaltermijn van 60 dagen voor de indiening van een schadevordering bij de overheid is namelijk verstreken, aangezien het strafvonnis definitief is geworden op 6 mei 2021, de aanhangige procedure is ingeleid op 1 februari 2022 en hun verzoek om bemiddeling de verjaring niet stuit.

20.      De verwijzende rechter is van oordeel dat ter beoordeling van de gegrondheid van de vordering tot schadevergoeding, die is gebaseerd op de onjuiste omzetting van richtlijn 2004/80, eerst moet worden nagegaan of de nationale regeling zoals weergegeven in artikel 11, leden 2 bis, 2 ter en 3, van wet nr. 122/2016 in overeenstemming is met het Unierecht.

21.      De verwijzende rechter merkt op dat deze nationale regeling, die, zelfs wanneer bij een onherroepelijk vonnis voor bepaalde familieleden een recht op vergoeding van hun schade en het bedrag ervan is vastgesteld, voor de betaling van de schadeloosstelling aan de ouders van het slachtoffer van het levensdelict de voorwaarde stelt dat er geen echtgenoot en geen kinderen van dat slachtoffer zijn en, wat de zus of broer van het slachtoffer betreft, dat er geen ouders zijn en, voor zover zij met het slachtoffer samenwoonden en te zijnen laste waren op het moment dat het misdrijf werd gepleegd, voorbijgaat aan het niet-geldelijke aspect van het lijden dat verband houdt met het gewelddadige verlies van het slachtoffer.

22.      Met betrekking tot de echtgenoot en de kinderen merkt deze rechter op dat geen rekening wordt gehouden met de omvang van de geleden schade. Zo wordt in casu geen belang gehecht aan het feit dat de echtgenoot al enige tijd gescheiden was van het slachtoffer, aangezien enkel is voorzien in een verdeling van de schadeloosstelling op basis van de regels inzake erfopvolging, op voorwaarde dat het solidariteitsfonds over toereikende middelen beschikt. Er wordt dus – in strijd met het arrest Presidenza del Consiglio dei Ministri – geen rekening gehouden met de ernst van de gevolgen die het misdrijf voor de slachtoffers heeft. Bovendien is de schadeloosstelling voor de kinderen vastgesteld op een bedrag dat grotendeels overeenkomt met het bedrag dat aan de echtgenoot is toegekend, dat in geen verhouding staat tot het in het kader van de strafprocedure vastgestelde bedrag van de voorlopige schadeloosstelling en dat geen van de criteria in aanmerking neemt die gewoonlijk worden aangelegd bij het verlies van de ouderlijke band, zoals de leeftijd van het slachtoffer, de leeftijd van de overlevende, de graad van verwantschap en samenwoning, waarbij de mogelijkheid bestaat om correcties toe te passen op het eindbedrag afhankelijk van de specifieke aard van de situatie. Het bedrag dat in casu aan de kinderen is toegekend, kan dus niet worden beschouwd als „billijke en passende” schadeloosstelling in de zin van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80.

23.      Voorts benadrukt de verwijzende rechter dat de in artikel 13, lid 2, van wet nr. 122/2016 vastgestelde vervaltermijn voor het indienen van een schadevordering bij de overheid, een termijn die van toepassing is op de vordering van de ouders en de zus van het slachtoffer, buitensporig kort is, hetgeen in strijd lijkt met artikel 47 van het Handvest.

24.      Daarop heeft de Tribunale Ordinario di Venezia de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1)      [I]s de betaling van de schadeloosstelling die voor de ouders en de zus van een slachtoffer van opzettelijke geweldmisdrijven in geval van een levensdelict is vastgesteld op grond van artikel 11, lid 2 bis, van [wet nr. 122/2016], waaraan de voorwaarde is verbonden dat er geen echtgenoot en kinderen van het slachtoffer zijn (wat de ouders betreft) en er geen ouders zijn (in geval van broers of zussen), verenigbaar met artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80, alsook met artikel 20 (gelijkheid), artikel 21 (non-discriminatie), artikel 33, lid 1 (bescherming van het gezin), 47 (recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht) van het [Handvest] en artikel 1 van protocol nr. 12 bij het EVRM (verbod van discriminatie)?

2)       [K]an [een schadeloosstelling die afhankelijk is van] de voorwaarde voor de betaling van de schadeloosstelling van artikel 11, lid 3, van [wet nr. 122/2016] die bestaat in de woorden ‚binnen de grenzen van de beschikbare middelen van het [solidariteitsfonds]’, terwijl geen enkele bepaling de Italiaanse Staat verplicht om bedragen opzij te zetten waarmee de schadeloosstellingen daadwerkelijk kunnen worden betaald – bedragen die eventueel bepaald worden op statistische basis en waarmee de rechtverkrijgenden in ieder geval binnen een redelijke termijn schadeloos kunnen worden gesteld – worden beschouwd als een ‚billijke en passende schadeloosstelling van slachtoffers’ ter uitvoering van de voorschriften van artikel 12, lid 2 van richtlijn 2004/80?”

25.      De ouders, de zus en de kinderen van het slachtoffer, alsmede de Italiaanse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Zij hebben ter terechtzitting van 21 februari 2024 mondeling geantwoord op de vragen van het Hof.

IV.    Analyse

A.      Bevoegdheid van het Hof en ontvankelijkheid van de prejudiciële verwijzing

26.      In haar schriftelijke opmerkingen is de Italiaanse regering van mening dat moet worden onderzocht of het Hof bevoegd is en of de prejudiciële vragen ontvankelijk zijn omdat het hoofdgeding een situatie betreft die niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2004/80 valt.

27.      Dit argument is niet ontleend aan het feit dat verzoekers die de verenigbaarheid van de toepasselijke nationale regeling met artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 betwisten, allen in Italië wonen, te weten het grondgebied waarop het opzettelijke geweldmisdrijf is gepleegd. Het lijkt mij echter opportuun eraan te herinneren dat het Hof in punt 52 van het arrest Presidenza del Consiglio dei Ministri heeft geoordeeld dat deze bepaling „elke lidstaat verplicht een schadeloosstellingsregeling in te voeren die geldt voor alle slachtoffers van op zijn grondgebied opzettelijk gepleegde geweldmisdrijven” en, in punt 55, dat deze bepaling „het recht op een billijke en passende schadeloosstelling niet alleen toekent aan slachtoffers van op het grondgebied van een lidstaat gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven die zich in een grensoverschrijdende situatie in de zin van artikel 1 van deze richtlijn bevinden, maar ook aan slachtoffers die hun gewone verblijfplaats op het grondgebied van die lidstaat hebben”.

28.      De Italiaanse regering betoogt, ten eerste, dat de verwijzende rechter zich niet heeft afgevraagd of verzoekers slachtoffer zijn in de zin van richtlijn 2004/80 en, ten tweede, dat de term „slachtoffer” moet worden opgevat als de persoon die rechtstreeks is benadeeld. De bekritiseerde Italiaanse regeling zou dus vallen onder de bevoegdheid van de lidstaten, hetgeen rechtvaardigt dat de prejudiciële vragen niet-ontvankelijk worden verklaard.

29.      De vraag of het begrip „slachtoffer” van een opzettelijk geweldmisdrijf in de zin van richtlijn 2004/80 in geval van een levensdelict ook de rechtverkrijgenden van het slachtoffer omvat, zoals de overlevende echtgenoot, de kinderen, de ouders of de broers en zussen van het slachtoffer, heeft echter betrekking op de werkingssfeer van deze richtlijn.

30.      Bijgevolg ben ik van mening dat er geen twijfel bestaat over de bevoegdheid van het Hof en de ontvankelijkheid van de prejudiciële verwijzing.

B.      Ontvankelijkheid van de tweede prejudiciële vraag

31.      Mijns inziens is deze tweede vraag, die betrekking heeft op de beperking van de schadeloosstelling waarin de Italiaanse regeling voorziet tot een maximum dat voortvloeit uit het daartoe aan het solidariteitsfonds toegewezen budget, niet-ontvankelijk.

32.      Zoals ter terechtzitting is bevestigd, heeft die beperking geen gevolgen gehad voor de door de Italiaanse Staat in het hoofdgeding toegekende schadeloosstellingsbedragen. Ik deel derhalve de mening van de Commissie en de Italiaanse regering dat de vraag van de verwijzende rechter geen invloed heeft op de beslechting van het geding. Bovendien is de verwijzende rechter niet nader ingegaan op de financiering of de werking van het solidariteitsfonds.(12)

33.      Bovendien stel ik vast dat geen van de prejudiciële vragen betrekking heeft op andere door de verwijzende rechter aan de orde gestelde problemen, te weten het buitensporig lage bedrag van de schadeloosstelling die de kinderen van het slachtoffer hebben ontvangen(13) en de korte termijn voor het indienen van een vordering tot schadeloosstelling.

C.      Eerste prejudiciële vraag

34.      Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 zich verzet tegen een nationale regeling die voorziet in een schadeloosstellingsregeling voor slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven die aan het recht op schadeloosstelling van de ouders van het overleden slachtoffer de voorwaarde verbindt dat er geen kinderen en overlevende echtgenoot zijn, en aan het recht van de broers en zussen van dit slachtoffer de voorwaarde dat er geen ouders zijn.

35.      Het Hof wordt derhalve verzocht het begrip slachtoffer te verduidelijken en zijn uitlegging van het begrip billijke en passende schadeloosstelling in het arrest Presidenza del Consiglio dei Ministri aan te vullen.

1.      Begrip slachtoffer

36.      In de eerste plaats moet duidelijk worden gemaakt of de nationale regeling, in zoverre de familieleden van het slachtoffer bij diens overlijden op grond daarvan in aanmerking komen voor schadeloosstelling, onder richtlijn 2004/80 valt. Ik ben van mening dat deze aanwijzing als mogelijke begunstigden niet wordt overgelaten aan de lidstaten, hetgeen blijkt uit de uitlegging van artikel 12, lid 2, van deze richtlijn(14).

37.      Ten eerste moet er namelijk, bij gebreke van een definitie van het begrip slachtoffer in richtlijn 2004/80 en van een verwijzing naar het nationale recht, van worden uitgegaan dat het gaat om een autonoom Unierechtelijk begrip. Dit begrip beoogt overeenkomstig het doel van deze richtlijn te waarborgen dat er geen verschillen bestaan tussen de lidstaten bij de vaststelling van de personen die in aanmerking komen voor de nationale schadeloosstellingsregeling voor slachtoffers van op hun respectieve grondgebied gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven.

38.      Ten tweede moet de andersluidende uitlegging die de Italiaanse regering op grond van artikel 17 van richtlijn 2004/80 aanvoert, mijns inziens van de hand worden gewezen. Dit artikel bepaalt inderdaad dat de lidstaten in het belang van de slachtoffers van misdrijven gunstiger maatregelen kunnen treffen door de kring van begunstigden uit te breiden tot „andere personen die ten gevolge van een misdrijf nadeel ondervinden”. Dat artikel maakt echter deel uit van hoofdstuk III van deze richtlijn, met als opschrift „Uitvoeringsbepalingen”, en heeft dus enkel tot doel de regeling ten uitvoer te leggen die de lidstaten hebben vastgesteld op basis van de in de voorgaande hoofdstukken omschreven minimumnormen. Indien artikel 12, lid 2, van die richtlijn aldus zou moeten worden uitgelegd dat het de werkingssfeer van deze richtlijn beperkt tot slachtoffers die een strafbaar feit dat onder „opzettelijke geweldmisdrijven” valt, hebben overleefd, zou dat bovendien tot gevolg hebben dat levensdelicten worden uitgesloten van de lijst van deze strafbare feiten, aangezien er in dat geval geen direct slachtoffer meer is dat schadeloos moet worden gesteld. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat de werkingssfeer van de schadeloosstellingsregeling voor slachtoffers niet kan worden beperkt tot bepaalde opzettelijke geweldmisdrijven.(15)

39.      Ten derde moet ook worden gewaarborgd dat de uitlegging met andere bepalingen van het Unierecht samenhangt. Zo volgt uit overweging 5 van richtlijn 2004/80 dat deze richtlijn in het verlengde ligt van kaderbesluit 2001/220, dat is vervangen door richtlijn 2012/29.

40.      In het op 12 juli 2023 door de Commissie ingediende voorstel voor een richtlijn(16) legt de Commissie uit dat dit instrument „het belangrijkste instrument met betrekking tot de rechten van slachtoffers” is.(17) Zij benadrukt dat de Uniewetgeving inzake slachtoffers tevens richtlijn 2004/80 betreffende de schadeloosstelling alsmede de Unieregels betreffende beschermingsbevelen omvat.(18) De Commissie benadrukt dat de vaststelling van richtlijn 2012/29 een cruciale ontwikkeling was in het versterken van de rechten van slachtoffers in de Unie en dat de richtlijn een belangrijke rol heeft gespeeld in de totstandbrenging van een Europese ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.(19) Derhalve ben ik van mening dat richtlijn 2004/80, die over het specifieke vraagstuk van de schadeloosstelling van slachtoffers handelt, moet worden uitgelegd in het licht van richtlijn 2012/29, die – in de bewoordingen van de Commissie – een algemeen „horizontaal” kader heeft vastgesteld, ook al had deze richtlijn een andere rechtsgrondslag, te weten artikel 82, lid 2, VWEU(20), terwijl richtlijn 2004/80 artikel 308 EG (thans artikel 352 VWEU) als rechtsgrondslag had.

41.      Het begrip slachtoffer in artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 is dus gedefinieerd in artikel 2, lid 1, onder a) en b), van richtlijn 2012/29.(21) De Italiaanse regeling die bepaalt welke familieleden in aanmerking komen voor schadeloosstelling in geval van overlijden van het slachtoffer, is derhalve in overeenstemming met het Unierecht, op grond waarvan bovendien het aantal betrokken personen beperkt is.(22)

2.      Begrip billijke en passende schadeloosstelling

42.      In de tweede plaats moet worden onderzocht of het Unierecht in de weg staat aan een regeling die bepaalt dat het recht op schadeloosstelling van de familieleden van een overleden slachtoffer afhankelijk is van een rangorde die is geënt op de regels inzake vererving, waardoor – in het geval dat het overleden slachtoffer een echtgenoot en kinderen achterlaat – de andere naaste familieleden van het slachtoffer, in casu zijn ouders en zijn broers en zussen, vanwege dit enkele feit geen schadeloosstelling ontvangen.

43.      Er zij aan herinnerd dat artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 slachtoffers van op het grondgebied van een lidstaat gepleegde opzettelijke geweldmisdrijven het recht op een billijke en passende schadeloosstelling toekent.(23)

44.      In het arrest Presidenza del Consiglio dei Ministri heeft het Hof – in het kader van een vraag over een forfaitaire schadeloosstelling van 4 800 EUR die op grond van de Italiaanse schadeloosstellingsregeling voor slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven werd toegekend aan slachtoffers van seksueel geweld – het begrip „billijke en passende schadeloosstelling” uitgelegd.

45.      Het Hof heeft handvatten voor de uitlegging van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 aangereikt die mijns inziens relevant zijn voor de beantwoording van de vragen van de verwijzende rechter over de wijze waarop wordt bepaald wie voor een „billijke en passende” schadeloosstelling in aanmerking komen.

46.      Het Hof heeft geoordeeld dat bij de vaststelling van de aan slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven te betalen schadeloosstelling rekening moet worden gehouden met „de ernstige gevolgen die het misdrijf voor de slachtoffers heeft” en dat de schadeloosstelling, indien hiermee geen rekening wordt gehouden, „niet in voldoende mate bijdraagt tot de vergoeding van de materiële en immateriële schade”.(24)

47.      Mijns inziens kan daaruit worden afgeleid dat een schadeloosstellingsregeling die slachtoffers – los van overwegingen omtrent de omvang van hun schade – uitsluit wegens een abstracte rangorde(25) tussen de verschillende voor schadeloosstelling in aanmerking komende slachtoffers, en die uitsluitend is gebaseerd op de aard van de familiebanden waaruit louter vermoedens over het bestaan of de omvang van de schade worden afgeleid, niet kan leiden tot een „billijke en passende schadeloosstelling” in de zin van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80.

48.      Deze beoordeling vindt bovendien steun in de vaststelling, die ter terechtzitting is bevestigd, dat een dergelijke wijze van uitsluiting van bepaalde slachtoffers weliswaar is geënt op regels inzake vererving, maar deze niet volledig toepast. De aanwezigheid van een universele erfgenaam of uitsluiting wegens onwaardigheid ontneemt de uitgesloten erfgenaam in de Italiaanse schadeloosstellingsregeling dus niet het recht op schadeloosstelling. De Italiaanse regeling heeft dus weliswaar tot doel een vereenvoudigde methode toe te passen voor de aanwijzing van schadeloos te stellen slachtoffers(26), maar dat neemt niet weg dat het legitieme vereiste van een eenvoudige en snelle schadeloosstelling van de slachtoffers niet in de plaats mag komen van de verplichting om het lijden van deze slachtoffers als gevolg van het opzettelijke geweldsmisdrijf dat tot het overlijden van een familielid heeft geleid, in voldoende mate te compenseren.(27)

V.      Conclusie

49.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om enkel de eerste vraag van de Tribunale Ordinario di Venezia te beantwoorden, en wel als volgt:

„Artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven

moet aldus worden uitgelegd dat

het zich verzet tegen een nationale regeling voor de schadeloosstelling van slachtoffers van opzettelijke geweldmisdrijven die aan het recht op schadeloosstelling van de ouders van het overleden slachtoffer de voorwaarde verbindt dat er geen kinderen en overlevende echtgenoot zijn, en aan het recht daarop van broers en zussen van dat slachtoffer dat er geen ouders zijn.”

1      Oorspronkelijke taal: Frans.

i      Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.

2      PB 2004, L 261, blz. 15.

3      Hierna: „Handvest”.

4      Ondertekend te Rome op 4 november 1950; hierna: „EVRM”.

5      PB 2001, L 82, blz. 1.

6      Thans titel V van het VWEU, met als opschrift „De ruimte van vrijheid, veiligheid en recht”.

7      PB 2012, L 315, blz. 57.

8      GURI nr. 158 van 8 juli 2016, blz. 1.

9      Hierna: „solidariteitsfonds”.

10      GURI nr. 18 van 23 januari 2020, blz. 9.

11      C‑129/19, EU:C:2020:566; hierna: „arrest Presidenza del Consiglio dei Ministri”.

12      Zie voor de kwestie van de levensvatbaarheid van de nationale schadeloosstellingsregeling arrest Presidenza del Consiglio dei Ministri (punt 59).

13      Zie voor de vraag naar de overeenstemming tussen de „billijke en passende” schadeloosstelling bedoeld in artikel 12, lid 2, van richtlijn 2004/80 en de schadevergoeding die de dader van een opzettelijk geweldmisdrijf aan zijn slachtoffer moet betalen arrest Presidenza del Consiglio dei Ministri (punt 60).

14      Zie voor de gebruikelijke uitleggingsmethoden van het Hof arrest Presidenza del Consiglio dei Ministri (punt 38)

15      Zie arrest van 11 oktober 2016, Commissie/Italië (C‑601/14, EU:C:2016:759, punt 46).

16      Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van richtlijn 2012/29/EU tot vaststelling van minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van slachtoffers van strafbare feiten, en ter vervanging van kaderbesluit 2001/220/JBZ [COM(2023) 424 final].

17      Zie blz. 1 van dit voorstel voor een richtlijn.

18      Zie blz. 4 van dat voorstel voor een richtlijn. De Commissie haalt richtlijn 2011/99/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende het Europees beschermingsbevel (PB 2001, L 338, blz. 2) en verordening (EU) nr. 606/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 12 juni 2013 betreffende de wederzijdse erkenning van beschermingsmaatregelen in burgerlijke zaken (PB 2013, L 181, blz. 4) aan. Zij herinnert er in dit verband aan dat de Uniewetgeving inzake de rechten van slachtoffers bovendien sectorale wetgeving omvat die bestaat uit verschillende instrumenten die tegemoetkomen aan de specifieke behoeften van slachtoffers van bepaalde categorieën strafbare feiten.

19      Zie blz. 1 van dat voorstel voor een richtlijn. Daarin wordt gepreciseerd dat „[d]e richtlijn [...] de rechten [vaststelt] voor alle slachtoffers van om het even welk strafbaar feit, waaronder het recht op informatie, het recht op ondersteuning en bescherming op basis van de individuele behoeften van slachtoffers, procedurele rechten en het recht op een beslissing inzake schadevergoeding door de dader aan het einde van de strafprocedure. De richtlijn slachtofferrechten [(te weten richtlijn 2012/29)] is sinds november 2015 van toepassing in alle [...] lidstaten van de [Unie], behalve Denemarken, dat niet gebonden is aan de richtlijn.”

20      Het in voetnoot 16 van deze conclusie aangehaalde voorstel voor een richtlijn heeft artikel 82, lid 2, onder c), VWEU als rechtsgrondslag (zie punt 2, blz. 7, van dat voorstel). Zie met betrekking tot de interpretatieve beperking van instrumenten van afgeleid recht, onder verwijzing naar hun rechtsgrondslag, de conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑129/19, EU:C:2020:375, punt 89). Zie naar analogie ook arrest van 1 december 2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging (C‑815/18, EU:C:2020:976, punt 40).

21      In artikel 1, onder a), van kaderbesluit 2001/220, dat is ingetrokken bij richtlijn 2012/29, met als opschrift „Begripsomschrijvingen”, wordt onder „slachtoffer” verstaan „de natuurlijke persoon die als direct gevolg van het handelen of nalaten dat in strijd is met de strafwetgeving van een lidstaat schade, met inbegrip van lichamelijk of geestelijk letsel, geestelijke pijn en economische schade, heeft geleden”.

22      Zie voor een evaluatie van de praktische toepassing van richtlijn 2012/29 in 26 lidstaten, met name van artikel 2 ervan, het syntheseverslag over het VOCIARE-project: Victims of Crime Implementation Analysis of Rights in Europe, waarnaar de Commissie heeft verwezen in het in voetnoot 16 van deze conclusie aangehaalde richtlijnvoorstel, blz. 2.

23      Zie arrest Presidenza del Consiglio dei Ministri (punt 55).

24      Zie arrest Presidenza del Consiglio dei Ministri (punt 69). Deze voorwaarden staan er evenwel niet aan in de weg dat wordt voorzien in een forfaitaire schadevergoeding waarvan het bedrag kan variëren naargelang van de aard van het geweld in kwestie, mits de vergoedingentabel voldoende gedetailleerd is (zie arrest Presidenza del Consiglio dei Ministri, punten 65 en 66).

25      Een dergelijke regeling moet worden onderscheiden van de mogelijkheid voor de lidstaten om procedures vast te stellen om het aantal familieleden te beperken dat aanspraak kan maken op de in richtlijn 2012/29 opgenomen rechten (zie overweging 19 en artikel 2, lid 2, van deze richtlijn).

26      Volgens het portaal e-Justice, Als mijn verzoek in dit land moet worden behandeld heeft geen enkele andere lidstaat een dergelijke regeling vastgesteld.

27      Zie arrest Presidenza del Consiglio dei Ministri (punt 64).