Voorlopige editie

ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)

11 juli 2024 (*)

„Prejudiciële verwijzing – Artikel 49 VWEU – Concessies voor aan zee gelegen openbare ruimte – Vervallenverklaring en vernieuwing – Nationale regeling waarbij de eigendom van niet-verwijderbare, in de openbare ruimte opgetrokken bouwwerken zonder vergoeding toevalt aan de staat – Beperking – Geen”

In zaak C‑598/22,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) bij beslissing van 15 september 2022, ingekomen bij het Hof op 16 september 2022, in de procedure

Società Italiana Imprese Balneari Srl

tegen

Comune di Rosignano Marittimo,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Agenzia del demanio – Direzione regionale Toscana e Umbria,

Regione Toscana,

wijst

HET HOF (Derde kamer),

samengesteld als volgt: K. Jürimäe, kamerpresident, K. Lenaerts, president van het Hof, waarnemend rechter van de Derde kamer, N. Piçarra, N. Jääskinen en M. Gavalec (rapporteur), rechters,

advocaat-generaal: T. Ćapeta,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

–        Società Italiana Imprese Balneari Srl, vertegenwoordigd door E. Nesi en R. Righi, avvocati,

–        de Comune di Rosignano Marittimo, vertegenwoordigd door R. Grassi, avvocato,

–        de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door P. Palmieri en L. Delbono, avvocati dello Stato,

–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Armati, L. Malferrari en M. Mataija als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 8 februari 2024,

het navolgende

Arrest

1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 49 en 56 VWEU.

2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Società Italiana Imprese Balneari Srl (hierna: „SIIB”) en de Comune Rosignano Marittimo (gemeente Rosignano Marittimo, Italië; hierna: „gemeente”) over besluiten waarbij de gemeente heeft vastgesteld dat de bouwwerken die SIIB had opgetrokken in de aan zee gelegen openbare ruimte, kosteloos door de Italiaanse Staat waren verworven bij het vervallen van een aan SIIB gegunde concessie voor het gebruik van die openbare ruimte, en dienovereenkomstig een hogere belasting voor het gebruik van de openbare ruimte heeft opgelegd.

 Toepasselijke bepalingen

 Unierecht

3        Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376, blz. 36) bepaalt in artikel 44, lid 1, eerste alinea:

„De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om vóór 28 december 2009 aan deze richtlijn te voldoen.”

 Italiaans recht

4        De Codice della Navigazione (wetboek voor de scheepvaart), goedgekeurd bij regio decreto n. 327 (koninklijk besluit nr. 327) van 30 maart 1942 (GURI nr. 93 van 18 april 1942), bepaalt in artikel 49 („Overgang van niet-verwijderbare werken”), lid 1:

„Tenzij in de concessieovereenkomst anders is bepaald, worden de niet‑verwijderbare werken die in de openbare ruimte zijn gebouwd, na het vervallen van de concessie zonder enige vergoeding of terugbetaling verworven door de staat, onverminderd de mogelijkheid voor de concessieverlenende autoriteit om te gelasten dat die werken worden afgebroken teneinde de openbare ruimte in de oorspronkelijke staat terug te brengen.”

5        Volgens artikel 1, lid 251, van legge n. 296 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007) [wet nr. 296 houdende voorschriften voor de inrichting van de jaarlijkse en meerjaarlijkse staatsbegroting (begrotingswet 2007)] van 27 december 2006 (gewoon supplement nr. 244 bij GURI nr. 299 van 27 december 2006), leidt de opname van door de concessiehouder gebouwde goederen in de openbare ruimte ertoe dat op die goederen de verhoogde belasting wordt geheven, aangezien deze bouwwerken worden geacht deel uit te maken van de openbare ruimte.

6        Bij artikel 1 van decreet nr. 52/R van de voorzitter van de regionale raad van Toscane van 24 september 2013 is decreet nr. 18/R van 2001 van de voorzitter van de regionale raad van Toscane gewijzigd door de toevoeging van artikel 44 bis, dat luidt als volgt:

„Als eenvoudig te verwijderen en mogelijk te ontruimen worden aangemerkt constructies en installaties die worden gebruikt voor toeristische en recreatieve activiteiten en zijn gebouwd in, dan wel op de grond van de aan zee gelegen openbare ruimte waarvoor concessies zijn verleend en die [...] met behulp van de normale door de techniek geboden methoden binnen negentig dagen volledig kunnen worden verwijderd, zodat de locatie in de oorspronkelijke toestand wordt teruggebracht.”

 Hoofdgeding en prejudiciële vraag

7        Sinds 1928 exploiteert SIIB op het grondgebied van de gemeente zonder onderbreking een strandpaviljoen dat zich grotendeels in de aan zee gelegen openbare ruimte bevindt. SIIB stelt dat zij op dit perceel rechtmatig een aantal bouwwerken heeft opgetrokken, waarvan een deel in de loop van 1958 is opgetekend in een eerste inventarisatie van het publieke domein. Later, tussen 1964 en 1995, zijn nog andere bouwwerken opgetrokken.

8        Bij besluit van 20 november 2007 heeft de gemeente verschillende bouwwerken die deels de openbare ruimte overlapten en die als moeilijk te verwijderen werden beschouwd, aangemerkt als bouwwerken die deel uitmaken van de aan zee gelegen openbare ruimte. Deze waren door de gemeente rechtmatig verworven bij het vervallen van concessie nr. 36/2002, die liep van 1 januari 1999 tot en met 31 december 2002 en die bij concessie nr. 27/2003 was vernieuwd tot en met 31 december 2008.

9        Op 23 september 2008 heeft de gemeente SIIB ervan in kennis gesteld dat zij de procedure ter opneming van de nog niet verworven bouwwerken in het publieke domein had ingeleid, zonder dat zij deze procedure evenwel heeft afgerond.

10      Vervolgens heeft de gemeente aan die vennootschap concessie voor aan zee gelegen openbare ruimte nr. 181/2009 verleend, die geldig was voor een periode van zes jaar, van 1 januari 2009 tot en met 31 december 2014 (hierna: „concessie van 2009”).

11      SIIB heeft onder aanvoering van decreet nr. 52/R van de voorzitter van de regionale raad van Toscane van 24 september 2013 een verklaring ingediend volgens welke alle bouwwerken die deels de openbare ruimte overlapten binnen negentig dagen konden worden verwijderd, zodat zij als eenvoudig te verwijderen moesten worden aangemerkt.

12      De gemeente heeft deze kwalificatie van de betrokken bouwwerken erkend in een besluit van 3 februari 2014, dat zij vervolgens heeft ingetrokken bij besluit van 26 november 2014, waarbij zij ter motivering aanvoerde dat op het terrein waarvoor de concessie was verleend goederen stonden die reeds door de staat waren verworven krachtens artikel 49 van het wetboek voor de scheepvaart.

13      SIIB is tegen laatstgenoemd besluit opgekomen bij de Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (bestuursrechter in eerste aanleg Toscane, Italië).

14      Bij besluit van 16 april 2015 heeft de gemeente opnieuw bevestigd dat de op de in concessie gegeven locatie opgetrokken gebouwen deel uitmaakten van de openbare ruimte. Bijgevolg heeft zij hierop voor de periode van 2009 tot en met 2015 overeenkomstig artikel 1, lid 251, van wet nr. 296 van 27 december 2006 een hogere belasting opgelegd. Bij andere besluiten heeft de gemeente de voor de volgende jaren verschuldigde bedragen vastgesteld.

15      SIIB is bij de Tribunale amministrativo regionale per la Toscana ook opgekomen tegen de in het vorige punt genoemde besluiten. Deze rechter heeft alle beroepen verworpen bij vonnis van 10 maart 2021. Hiertegen heeft SIIB hoger beroep ingesteld bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), de verwijzende rechter.

16      De Consiglio di Stato wijst erop dat artikel 49 van het wetboek voor de scheepvaart aldus wordt uitgelegd dat de staat, bij het vervallen van de concessie, goederen automatisch verwerft, zelfs als die concessie wordt vernieuwd, aangezien de vernieuwing ervan leidt tot een verbreking van de continuïteit tussen de titels waarbij het recht is verleend om de openbare ruimte te gebruiken. Ingeval de concessie vóór haar normale vervaldatum is verlengd, behouden de concessiehouders daarentegen een exclusief recht van opstal op de werken die door hen in de openbare ruimte zijn opgetrokken totdat de concessie daadwerkelijk vervalt of voortijdig wordt ingetrokken, en is voor deze werken geen vergoeding verschuldigd.

17      Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de Tribunale amministrativo regionale per la Toscana in eerste aanleg heeft geoordeeld dat zowel de inventarisatie van de openbare ruimte van 1958 als de concessie van 2009 gevolgen heeft gesorteerd die zijn geconsolideerd, aangezien SIIB deze niet tijdig heeft betwist. Deze rechter heeft daaraan toegevoegd dat de bouwwerken die door SIIB in de aan zee gelegen openbare ruimte zijn opgetrokken niet naar aanleiding van een eenzijdig besluit van de gemeente als moeilijk te verwijderen en als onderdeel van die ruimte waren gekwalificeerd, maar in onderlinge overeenstemming tussen beide partijen, zoals vastgelegd in de door hen ondertekende concessieovereenkomst.

18      Deze rechter heeft met name uitgesloten dat de toepassing van artikel 49 van het wetboek voor de scheepvaart leidt tot een feitelijke onteigening van de concessiehouder zonder schadeloosstelling. De kosteloze verwerving door de staat van de niet-verwijderbare werken die in de openbare ruimte zijn gebouwd, vindt volgens deze bepaling namelijk slechts plaats wanneer in de concessieovereenkomst niet anders is bepaald. De regel van verkrijging om niet is dus slechts van toepassing met instemming van de partijen.

19      SIIB voert echter aan dat ingeval een concessie wordt vernieuwd, de – niet‑vergoede – opname in de aan zee gelegen openbare ruimte van de bouwwerken die daar door de concessiehouder zijn opgetrokken en moeilijk zijn te verwijderen, in strijd is met het Unierecht, met name met de artikelen 49 en 56 VWEU, zoals uitgelegd in het arrest van 28 januari 2016, Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60). Volgens de rechtspraak van de Consiglio di Stato wordt de kosteloze opname in die ruimte gerechtvaardigd door de noodzaak te verzekeren dat de niet-verwijderbare werken die bestemd zijn om daar te blijven, volledig ter beschikking staan van de concessiegever. Wanneer de concessie, in plaats van te verstrijken, zonder onderbreking is vernieuwd, is de in artikel 49 van het wetboek voor de scheepvaart bedoelde werking van natrekking evenwel ongerechtvaardigd. Bovendien zou dit effect de vestiging van marktdeelnemers uit andere lidstaten die in dezelfde locatie geïnteresseerd zijn, minder aantrekkelijk maken en de concessiehouder dwingen tot een onevenredige afbreuk aan zijn rechten, aangezien hij zijn goederen om niet aan de staat zou moeten overdragen.

20      De gemeente brengt in herinnering dat zij de concessie van 2009 bij de vernieuwing van concessie nr. 27/2003 niet automatisch had verleend, maar na een specifiek onderzoek in het kader waarvan zij gebruik heeft gemaakt van haar discretionaire bevoegdheid. Toen is bepaald dat de nieuwe concessie als een geheel andere concessie dan de vorige moest worden beschouwd. Uit het feit dat in de concessieovereenkomst niet anders was bepaald, blijkt dat de concessiehouder van mening was dat het verlies van de eigendom van de opgetrokken bouwwerken verenigbaar was met het algemene economische evenwicht van de concessie.

21      In antwoord op een verzoek om inlichtingen van het Hof heeft de verwijzende rechter op 8 september 2023 aangegeven dat SIIB een procesbelang behield inzake de opname in de aan zee gelegen openbare ruimte van de niet-verwijderbare goederen die zij daar heeft gebouwd. Zij kan zich met name op dit procesbelang beroepen in het kader van een rechtsmiddel tegen het besluit van de concessiegever om haar een hogere belasting op te leggen. Deze rechter heeft tevens gepreciseerd dat de overdracht van de eigendom van dergelijke bouwwerken in het vermogen van de staat van rechtswege plaatsvindt bij het vervallen van de concessie voor het gebruik van de openbare ruimte. De eventuele vaststelling, langs administratieve of gerechtelijke weg, van het eigendomsrecht van de staat op deze bouwwerken is slechts van declaratoire aard en staat de concessiegever toe de vergoeding te verhogen.

22      Deze rechter heeft erop gewezen dat, in casu, de door SIIB opgetrokken niet-verwijderbare bouwwerken in de aan zee gelegen openbare ruimte zijn opgenomen op 31 december 2008, bij het verstrijken van concessie nr. 27/2003. Naar aanleiding van deze opname heeft de gemeente SIIB sinds 2009 een hogere belasting opgelegd.

23      Ten slotte heeft de verwijzende rechter in wezen gepreciseerd dat het wetboek voor de scheepvaart zonder onderscheid van toepassing is op Italiaanse marktdeelnemers en op marktdeelnemers uit andere lidstaten.

24      In die omstandigheden heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Staan de artikelen 49 en 56 VWEU en de uit het arrest [van 28 januari 2016, Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60)], af te leiden beginselen, voor zover zij van toepassing worden geacht, eraan in de weg dat een nationale bepaling als artikel 49 [van het wetboek voor de scheepvaart] aldus wordt uitgelegd dat op grond daarvan de in de openbare ruimte [opgetrokken] bouwwerken die deel uitmaken van een geheel van goederen dat is ingericht voor de exploitatie van commerciële activiteiten op een strand, wanneer de concessie op dat strand vervalt maar zonder onderbreking – eventueel op grond van een nieuw besluit – wordt vernieuwd, zonder vergoeding van de concessiehouder overgaan op de staat, aangezien dit effect van onmiddellijke opname in het publieke domein een beperking kan vormen die verder gaat dan noodzakelijk is om het door de nationale wetgever daadwerkelijk nagestreefde doel te bereiken en derhalve onevenredig is aan dat doel?”

 Verzoek om heropening van de mondelinge behandeling

25      Bij op 17 april 2024 ter griffie van het Hof neergelegde akte heeft SIIB op grond van artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof verzocht om heropening van de mondelinge behandeling.

26      Ter ondersteuning van haar verzoek voert SIIB aan dat de advocaat‑generaal in punt 103 van haar conclusie verder is gegaan dan het voorwerp van de prejudiciële vraag, door impliciet maar noodzakelijkerwijs te concluderen dat artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) niet door de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling is geschonden.

27      In die omstandigheden verzoekt SIIB om een terechtzitting, zodat de vraag naar de relevantie van artikel 17 van het Handvest in het kader van de onderhavige zaak op tegenspraak kan worden besproken.

28      In dit verband zij er ten eerste aan herinnerd dat het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en het Reglement voor de procesvoering niet voorzien in de mogelijkheid dat de in artikel 23 van dat Statuut bedoelde belanghebbenden naar aanleiding van de conclusie van de advocaat-generaal opmerkingen indienen (beschikking van 4 februari 2000, Emesa Sugar, C‑17/98, EU:C:2000:69, punt 2, en arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers en Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

29      Ten tweede neemt de advocaat-generaal op grond van artikel 252, tweede alinea, VWEU in het openbaar en in volkomen onpartijdigheid en onafhankelijkheid met redenen omklede conclusies aangaande zaken waarin zijn medewerking overeenkomstig het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie vereist is. Het gaat dus niet om een voor de rechters of de partijen bestemd advies van een autoriteit die niet tot het Hof behoort, maar om de individuele opvatting van een lid van de instelling zelf, die met redenen is omkleed en in het openbaar wordt uitgesproken. Over de conclusies van de advocaat-generaal kan door partijen dus niet worden gediscussieerd. Het Hof is bovendien niet gebonden door deze conclusies of door de motivering op grond waarvan de advocaat-generaal daartoe komt. Bijgevolg kan het feit dat een betrokken partij het oneens is met de conclusie van de advocaat-generaal als zodanig geen grond voor de heropening van de mondelinge behandeling opleveren, ongeacht welke kwesties hij in die conclusie onderzoekt (arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers en Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

30      Niettemin kan het Hof krachtens artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering in elke stand van het geding, de advocaat-generaal gehoord, de heropening van de mondelinge behandeling gelasten, onder meer wanner het zich onvoldoende voorgelicht acht of wanneer de zaak moet worden beslecht op basis van een argument waarover de in artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie bedoelde belanghebbenden hun standpunten niet voldoende hebben kunnen uitwisselen.

31      Dat is in casu niet het geval.

32      Ten eerste moet worden opgemerkt dat de vraag van de verwijzende rechter betrekking heeft op de uitlegging van de artikelen 49 en 56 VWEU, waarin respectievelijk de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten zijn verankerd. Deze rechter heeft het Hof niet specifiek verzocht om uitlegging van artikel 17 van het Handvest, betreffende het eigendomsrecht.

33      Ten tweede heeft de advocaat-generaal in punt 103 van haar conclusie enkel verwezen naar bestaande rechtspraak van het Hof volgens welke de toetsing van de door een nationale regeling op grond van artikel 49 VWEU ingevoerde beperking ook geldt voor de mogelijke beperkingen van de uitoefening van de rechten en vrijheden die zijn neergelegd in de artikelen 15 tot en met 17 van het Handvest, zodat een afzonderlijke toetsing van het in artikel 17 van het Handvest neergelegde eigendomsrecht niet noodzakelijk is (zie in die zin arresten van 20 december 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, punt 50, en 7 september 2022, Cilevičs e.a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punt 56).

34      Voor zover SIIB met haar verzoek om heropening van de mondelinge behandeling in werkelijkheid probeert deze laatste beoordeling te weerleggen, volstaat het eraan te herinneren dat uit de in punt 29 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak blijkt dat het feit dat een betrokken partij het oneens is met de conclusie van de advocaat-generaal als zodanig geen grond voor de heropening van de mondelinge behandeling kan opleveren, ongeacht welke kwesties hij in die conclusie onderzoekt.

35      Ten derde is het Hof in casu van oordeel dat het over alle noodzakelijke gegevens beschikt om de voorgelegde vraag te beantwoorden.

36      In deze omstandigheden is er geen reden om de heropening van de mondelinge behandeling te gelasten.

 Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing

37      In haar schriftelijke opmerkingen voert de Italiaanse regering aan dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is omdat de aan het Hof gestelde vraag niet relevant is voor de beslechting van het hoofdgeding.

38      In dit verband zij eraan herinnerd dat het in het kader van de in artikel 267 VWEU geregelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties volgens vaste rechtspraak uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van de zaak, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vraag die hij aan het Hof stelt, te beoordelen. Bijgevolg wordt een prejudiciële vraag die het Unierecht betreft, vermoed relevant te zijn. Dit vermoeden kan met name worden weerlegd wanneer de gevraagde uitlegging of toetsing van de geldigheid van een regel van Unierecht klaarblijkelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding (zie in die zin arresten van 16 december 1981, Foglia, 244/80, EU:C:1981:302, punten 15 en 18; 7 september 1999, Beck en Bergdorf, C‑355/97, EU:C:1999:391, punt 22, en 7 september 2022, Cilevičs e.a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punt 42).

39      In casu heeft de verwijzende rechter, in antwoord op een verzoek om inlichtingen van het Hof, aangegeven dat SIIB een procesbelang behield inzake de opname in de aan zee gelegen openbare ruimte van de niet-verwijderbare goederen die zij daar heeft gebouwd, aangezien deze opname ertoe heeft geleid dat zij een hogere belasting voor het gebruik van de openbare ruimte moest betalen. Volgens deze rechter kan SIIB tegen die opname opkomen in het kader van een beroep tegen het besluit waarbij de concessiegever haar overeenkomstig artikel 1, lid 251, van wet nr. 296 van 27 december 2006 de verplichting oplegt een hogere belasting te betalen.

40      Hieruit volgt dat een antwoord van het Hof op de gestelde vraag nuttig is voor de beslechting van het hoofdgeding.

41      Hoewel dit geschil een zuiver intern karakter heeft, volstaat het bovendien op te merken, met de Europese Commissie, dat het wetboek voor de scheepvaart zonder onderscheid van toepassing is op Italiaanse marktdeelnemers en op marktdeelnemers uit andere lidstaten. Volgens de verwijzende rechter kan dan ook niet worden uitgesloten dat in andere lidstaten gevestigde marktdeelnemers belangstelling hadden of hebben om gebruik te maken van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting om op het Italiaanse grondgebied activiteiten uit te oefenen, en dat deze regeling dus gevolgen kan hebben die niet tot dat grondgebied beperkt zijn.

42      In die omstandigheden is het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk voor zover het betrekking heeft op artikel 49 VWEU (zie in die zin arrest van 15 november 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, punt 50).

43      Derhalve dient uitspraak te worden gedaan op het verzoek om een prejudiciële beslissing.

 Beantwoording van de prejudiciële vraag

44      Voor zover de verwijzende rechter in zijn vraag verwijst naar de artikelen 49 en 56 VWEU, waarin respectievelijk de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting zijn neergelegd, moet worden benadrukt dat de verlening van een concessie voor het gebruik van de aan zee gelegen openbare ruimte noodzakelijkerwijs impliceert dat de concessiehouder toegang heeft tot het grondgebied van de gastlidstaat, met het oog op een stabiele en duurzame deelneming aan het economisch leven van die lidstaat voor een relatief lange periode. Hieruit volgt dat het gunnen van een dergelijke concessie onder het recht van vestiging van artikel 49 VWEU valt (zie in die zin arresten van 30 november 1995, Gebhard, C‑55/94, EU:C:1995:411, punt 25; 11 maart 2010, Attanasio Group, C‑384/08, EU:C:2010:133, punt 39, en 21 december 2016, AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, punt 50).

45      Bovendien zijn de Verdragsbepalingen inzake het vrij verrichten van diensten krachtens artikel 57, eerste alinea, VWEU slechts van toepassing indien met name de bepalingen betreffende het recht van vestiging dat niet zijn. Artikel 56 VWEU moet dus buiten beschouwing worden gelaten.

46      Aangezien uit artikel 44, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2006/123 voortvloeit dat deze richtlijn ratione temporis niet van toepassing is op het hoofdgeding, moet de prejudiciële vraag bovendien uitsluitend worden getoetst aan artikel 49 VWEU.

47      In die omstandigheden moet worden geoordeeld dat de verwijzende rechter met zijn vraag in wezen wenst te vernemen of artikel 49 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regel die bepaalt dat de concessiehouder bij het vervallen van een concessie voor het gebruik van de openbare ruimte en behoudens een andersluidende bepaling in de concessieovereenkomst, verplicht is om de niet-verwijderbare bouwwerken die hij op het in concessie gegeven deel van die ruimte heeft opgetrokken onmiddellijk, kosteloos en zonder vergoeding over te dragen, zelfs indien de concessie wordt vernieuwd.

48      Artikel 49, eerste alinea, VWEU verbiedt beperkingen van de vrijheid van vestiging voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moeten alle maatregelen die, zelfs wanneer zij zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing zijn, de uitoefening van de in artikel 49 VWEU gewaarborgde vrijheid verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken, worden geacht deze vrijheid te beperken (zie in die zin arresten van 5 oktober 2004, CaixaBank France, C‑442/02, EU:C:2004:586, punt 11; 21 december 2016, AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, punt 48, en 7 september 2022, Cilevičs e.a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punt 61).

49      Een nationale wettelijke regeling die van toepassing is op alle marktdeelnemers die op het nationale grondgebied activiteiten ontplooien, die niet tot doel heeft de vestigingsvoorwaarden van de betrokken marktdeelnemers te regelen en waarvan de eventuele beperkingen voor de vrijheid van vestiging zo onzeker en indirect zijn dat van de in de regeling vervatte verplichting niet kan worden gezegd dat zij deze vrijheid belemmert, schendt evenwel het verbod van artikel 49 VWEU niet (zie in die zin arresten van 20 juni 1996, Semeraro Casa Uno e.a., C‑418/93–C‑421/93, C‑460/93–C‑462/93, C‑464/93, C‑9/94–C‑11/94, C‑14/94, C‑15/94, C‑23/94, C‑24/94 en C‑332/94, EU:C:1996:242, punt 32, en 6 oktober 2022, Contship Italia, C‑433/21 en C‑434/21, EU:C:2022:760, punt 45).

50      Zoals blijkt uit punt 23 van het onderhavige arrest, staat in casu vast dat artikel 49, lid 1, van het wetboek voor de scheepvaart kan worden tegengeworpen aan alle marktdeelnemers die activiteiten op het Italiaanse grondgebied uitoefenen. Zoals de advocaat-generaal in punt 51 van haar conclusie heeft opgemerkt, worden alle marktdeelnemers derhalve geconfronteerd met dezelfde vraag, namelijk of het financieel haalbaar is om in te schrijven en een offerte in te dienen met het oog op de gunning van een concessie, in de wetenschap dat de aangebrachte niet-verwijderbare bouwwerken bij het vervallen van die concessie worden opgenomen in de openbare ruimte.

51      Bovendien heeft deze bepaling als zodanig geen betrekking op de voorwaarden voor de vestiging van concessiehouders die een vergunning hebben om een toeristische en recreatieve activiteit uit te oefenen in de Italiaanse aan zee gelegen openbare ruimte. Deze bepaling schrijft namelijk enkel voor dat bij het vervallen van de concessie en bij gebreke van andersluidende bepalingen in de concessieovereenkomst, de door de concessiehouder gebouwde niet-verwijderbare werken onmiddellijk en zonder financiële vergoeding zullen worden opgenomen in de aan zee gelegen openbare ruimte.

52      Ofschoon artikel 49, lid 1, van het wetboek voor de scheepvaart dus niet tot doel heeft de voorwaarden voor de vestiging van de betrokken ondernemingen te regelen, moet eveneens worden nagegaan of het toch geen beperkende gevolgen heeft in de zin van de in punt 49 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak.

53      In dit verband zij opgemerkt dat artikel 49 van het wetboek voor de scheepvaart slechts de consequenties trekt uit de fundamentele beginselen van de openbare ruimte. Zoals de advocaat-generaal in punt 47 van haar conclusie heeft benadrukt, vormt de toe-eigening om niet en zonder schadeloosstelling door de concessieverlenende overheidsinstantie van de door de concessiehouder in de openbare ruimte gebouwde niet-verwijderbare werken namelijk het wezen van de onvervreemdbaarheid van de openbare ruimte.

54      Het beginsel van onvervreemdbaarheid houdt met name in dat de openbare ruimte eigendom blijft van de overheidsinstanties en dat de vergunningen om de openbare ruimte te gebruiken onzeker zijn, in die zin dat zij een bepaalde duur hebben en bovendien herroepbaar zijn.

55      Overeenkomstig dit beginsel wordt in het regelgevingskader dat in casu op een concessie voor het gebruik van de openbare ruimte van toepassing is, ondubbelzinnig de duur van de verleende gebruiksvergunning bepaald. Hieruit volgt dat SIIB, zodra de concessieovereenkomst was gesloten, kon weten dat de haar verleende vergunning voor het gebruik van de openbare ruimte precair en herroepbaar was.

56      Bovendien blijkt dat de eventuele beperkende gevolgen van dit artikel 49, lid 1, voor de vrijheid van vestiging te onzeker en te indirect zijn, in de zin van de in punt 49 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, om van deze bepaling te kunnen zeggen dat zij die vrijheid belemmert.

57      Aangezien artikel 49, lid 1, uitdrukkelijk voorziet in de mogelijkheid om bij overeenkomst af te wijken van het beginsel dat de door de concessiehouder in de aan zee gelegen openbare ruimte opgetrokken niet-verwijderbare bouwwerken onmiddellijk en zonder enige vergoeding of terugbetaling overgaan op de staat, legt die bepaling de nadruk op de contractuele en dus consensuele aard van een concessie voor het gebruik van de openbare ruimte. Hieruit volgt dat het onmiddellijk, om niet en zonder schadeloosstelling overgaan op de staat van niet-verwijderbare werken die de concessiehouder daar heeft gebouwd, niet kan worden beschouwd als een wijze van gedwongen overdracht van die werken.

58      Ten slotte kan de vraag of het gaat om een vernieuwing dan wel om de eerste gunning van een concessie, niet van invloed zijn op de beoordeling van artikel 49, lid 1, van het wetboek voor de scheepvaart. Dienaangaande volstaat de vaststelling dat de vernieuwing van een concessie voor het gebruik van de openbare ruimte tot uiting komt in de opeenvolging van twee titels waarbij het recht wordt verleend om de openbare ruimte te gebruiken en niet in de instandhouding of de verlenging van de eerste. Een dergelijke uitlegging waarborgt overigens dat een concessie pas kan worden gegund na afloop van een mededingingsprocedure waarbij alle gegadigden en inschrijvers op voet van gelijkheid worden behandeld.

59      Aan de in de punten 50 tot en met 58 van het onderhavige arrest gegeven uitlegging van artikel 49 VWEU wordt niet afgedaan door „de uit het arrest [van 28 januari 2016, Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60)], af te leiden beginselen”, waarop de verwijzende rechter in zijn vraag doelt.

60      In die zaak, die de kansspelsector betrof, gebruikten de concessiehouders voor de uitoefening van hun economische activiteit goederen waarvan zij daadwerkelijk eigenaar waren. In de onderhavige zaak daarentegen en zoals de Italiaanse regering in haar schriftelijke opmerkingen heeft betoogd, verleende de vergunning van SIIB voor het gebruik van de aan zee gelegen openbare ruimte haar slechts een opstalrecht van voorbijgaande aard op de niet-verwijderbare bouwwerken die zij in die ruimte had opgetrokken.

61      Bovendien volgt uit punt 43 van het arrest van 28 januari 2016, Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60), dat een maatregel waarbij de overdracht om niet van het gebruik van de voor de exploitatie van kansspelen noodzakelijke goederen wordt gelast, als sanctie moet worden beschouwd, aangezien dit bindend is voor de concessiehouder en er niet over kan worden onderhandeld. In de onderhavige zaak daarentegen is de vraag of de door de concessiehouder in de loop van de concessie in de openbare ruimte gebouwde goederen kosteloos op de staat moeten overgaan, het voorwerp van contractuele onderhandelingen tussen de concessieverlenende overheidsinstantie en zijn concessiehouder. Artikel 49, lid 1, van het wetboek voor de scheepvaart vermeldt namelijk slechts aanvullend („[t]enzij in de concessieovereenkomst anders is bepaald”) dat „de niet-verwijderbare werken die in de openbare ruimte zijn gebouwd, na het vervallen van de concessie zonder enige vergoeding of terugbetaling [worden] verworven door de staat, onverminderd de mogelijkheid voor de concessieverlenende autoriteit om te gelasten dat die werken worden afgebroken teneinde de openbare ruimte in de oorspronkelijke staat terug te brengen”.

62      Bijgevolg moet op de vraag van de verwijzende rechter worden geantwoord dat artikel 49 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regel die bepaalt dat de concessiehouder bij het vervallen van een concessie voor het gebruik van de openbare ruimte en behoudens een andersluidende bepaling in de concessieovereenkomst, verplicht is om de niet-verwijderbare bouwwerken die hij op het in concessie gegeven deel van die ruimte heeft opgetrokken onmiddellijk, kosteloos en zonder vergoeding over te dragen, zelfs indien de concessie wordt vernieuwd.

 Kosten

63      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 49 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat

het zich niet verzet tegen een nationale regel die bepaalt dat de concessiehouder bij het vervallen van een concessie voor het gebruik van de openbare ruimte en behoudens een andersluidende bepaling in de concessieovereenkomst, verplicht is om de niet-verwijderbare bouwwerken die hij op het in concessie gegeven deel van die ruimte heeft opgetrokken onmiddellijk, kosteloos en zonder vergoeding over te dragen, zelfs indien de concessie wordt vernieuwd.

ondertekeningen

*      Procestaal: Italiaans.