Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

L. MEDINA

van 4 juli 2024 (1)

Gevoegde zaken C‑728/22 tot en met C‑730/22

Associazione Nazionale Italiana Bingo – Anib,

Play Game Srl (C‑728/22)

Associazione Concessionari Bingo – Ascob Srl,

B&B Srl,

TM Srl,

Better Now Srl,

Bingo Adda Srl,

Bingo Baccara Srl,

Bingo Boing Srl,

Bingo Bon Srl,

Bingobrescia Srl,

Bingo Bul Srl,

Bingo Centrum Srl,

Bingo Dolomiti Srl,

Bingo Gallura Srl,

Bingo Globo Srl Unipersonale,

Bi.Pa. Srl,

Bingo Ritz Somalia Srl,

Bingo Seven Monza Srl,

Bingo Star Rovigo Srl,

Bingo Time Trentino Srl,

Borgaro Bingo Srl,

Dora Srl,

Eden Srl,

Eliodoro Srl,

Eurogela Giochi Srl,

Euronissa Giochi Srl,

Fiore Srl,

Hippobingo Firenze Srl,

Hippogroup Cesenate SpA,

Hippogroup Modena Srl,

Iris Srl,

Kristal Palace Srl,

Le Casinò Srl,

AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria,

Milano Giochi Srl,

Mondo Bingo Srl,

Progetto Bingo Srl,

Romulus Srl,

Tutto Gioco Srl (C‑729/22)

Coral Srl (C‑730/22)

tegen

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

in tegenwoordigheid van:

B.E. Srl,

Play Game Srl,

Play Line Srl unipersonale,

BC,

BD,

EF,

GL,

HU

[verzoeken van de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2014/23 – Richtlijn 89/665 – Vrijheid van vestiging – Concessies voor de uitoefening van bingoactiviteiten – Regeling van de ‚technische verlenging’ – Betaling van een vaste maandelijkse vergoeding – Wezenlijke wijziging van een concessie – Discretionaire bevoegdheid van de aanbestedende dienst om de voorwaarden van een concessie te schorsen of te wijzigen – Onvoorziene en niet aan de concessiehouder toerekenbare omstandigheden”

I.      Inleiding

1.        De onderhavige zaken betreffen drie verzoeken om een prejudiciële beslissing van de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië). Deze rechter wenst van het Hof te vernemen of bepaalde kenmerken van de regeling van de „technische verlenging” die in Italië van toepassing is op verlopen concessies voor het bingospel verenigbaar zijn met het Unierecht, en met name met richtlijn 2014/23(2), richtlijn 89/665(3) en artikel 49 VWEU.

2.        De regeling van de „technische verlenging” is in 2013 door de Italiaanse wetgever vastgesteld en is sindsdien van kracht als overgangsmaatregel in afwachting van een nieuwe aanbestedingsprocedure voor de hernieuwde gunning van die concessies. Krachtens deze regeling moeten exploitanten van bingohallen een maandelijkse vergoeding betalen. De betaling van deze vergoeding was geen voorwaarde voor de oorspronkelijke gunning van hun concessies en de vergoeding kent een vast tarief, ongeacht de financiële draagkracht van de marktdeelnemers in de sector. Bovendien is deze vergoeding sinds de vaststelling ervan geleidelijk verhoogd. De deelname aan die regeling en daarmee de betaling van de maandelijkse vergoeding vormen tevens een voorwaarde voor de deelname aan een toekomstige aanbestedingsprocedure, die sinds december 2014 herhaaldelijk is uitgesteld en momenteel nog niet is vastgesteld.

3.        De verzoeken om een prejudiciële beslissing zijn ingediend in het kader van gedingen die bij de nationale rechter aanhangig zijn gemaakt door twee verenigingen van exploitanten van weddenschapsactiviteiten (bingoactiviteiten), en door verschillende exploitanten van deze sector die individueel optreden. Zij zijn van mening dat zij zwaar zijn getroffen door de regeling van de „technische verlenging”, voornamelijk na de COVID‑19‑pandemie. Zij komen in wezen op tegen het besluit van de Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (agentschap voor douane en monopolies, Italië; hierna: „ADM”), waarbij de ADM zich onbevoegd heeft verklaard om de door de Italiaanse wetgever vastgestelde voorwaarden voor de regeling van de „technische verlenging” te schorsen of te wijzigen.

4.        Deze zaken bieden het Hof de gelegenheid om zich uit te spreken over de werkingssfeer van richtlijn 2014/23 en over de discretionaire bevoegdheid die aanbestedende diensten van de lidstaten eventueel moeten uitoefenen om de voorwaarden van een concessie te heroverwegen wanneer onvoorziene omstandigheden die niet aan de concessiehouders toerekenbaar zijn, het economische evenwicht van de exploitatie van een dienst verstoren. Voorts stellen zij het Hof in staat te bepalen binnen welke grenzen een concessie kan worden gewijzigd zonder een nieuwe gunningsprocedure overeenkomstig deze richtlijn.

II.    Toepasselijke bepalingen

A.      Unierecht

5.        Naast artikel 49 VWEU, dat betrekking heeft op de vrijheid van vestiging, gaat het bij de bepalingen van Unierecht die in de onderhavige zaken van belang zijn met name om richtlijn 2014/23 en richtlijn 89/665.

6.        Richtlijn 2014/23 stelt regels vast betreffende de procedures voor aanbesteding door aanbestedende diensten en aanbestedende instanties door middel van een concessie. Zij is van toepassing op de gunning van concessies voor werken en diensten waarvan de waarde wordt geraamd op ten minste de in de richtlijn zelf vastgestelde drempel.(4) In de versie van de richtlijn die ten tijde van de feiten in de onderhavige zaken van toepassing was, was deze waarde vastgesteld op 5 225 000 EUR.(5)

7.        Richtlijn 89/665 regelt op haar beurt de fundamentele eisen en beginselen voor beroepsmogelijkheden in verband met schendingen van de procedures van de Unie voor het plaatsen van overheidsopdrachten. De richtlijn verplicht de lidstaten ervoor te zorgen dat tegen besluiten inzake de gunning van overheidsopdrachten en concessieovereenkomsten, alsook tegen voorafgaande procedurele besluiten in dat verband, doeltreffende en snelle beroepsprocedures bestaan in geval van schending van het Unierecht inzake overheidsopdrachten.(6)

8.        De bepalingen van beide rechtsinstrumenten, voor zover in de onderhavige zaken relevant, worden in deze conclusie in het kader van de beoordeling aangehaald.

B.      Italiaans recht

9.        Wat het nationale recht betreft, zij erop gewezen dat de organisatie van het bingospel in Italië uitsluitend onder de bevoegdheid van de Staat valt, die dit spel in 2000 voor het eerst bij nationaal decreet heeft geregeld.(7) Bij dat decreet is bepaald dat de betrokken spelactiviteiten mogen worden uitgeoefend door de houders van door middel van een selectieprocedure gegunde concessies. De Staat heeft het beheer van deze sector toevertrouwd aan de ADM.

10.      Aanvankelijk was de looptijd van de concessies bepaald op zes jaar, waarna de concessies eenmaal konden worden verlengd. Ingevolge deze concessies hoefde geen vergoeding aan de Staat te worden betaald, omdat de door de exploitanten uitgeoefende activiteit de Staat sowieso een rechtstreeks economisch voordeel opleverde, namelijk de zogenoemde „prelievo erariale” (overheidsheffing) op de door de concessiehouders behaalde opbrengsten uit de verkoop van bingokaarten.

11.      Ter verzekering van de eerbiediging van het „Unierechtelijk beginsel van mededinging” bij de hernieuwde gunning van concessies heeft de Italiaanse wetgever besloten – nadat hij de einddata van de meeste concessies die waren verlopen of die in 2013 en 2014 zouden verlopen, op elkaar had afgestemd – om één enkele aanbestedingsprocedure te organiseren die openstond voor alle ondernemers in deze sector. Die procedure zou aanvankelijk vóór 31 december 2014 plaatsvinden. De wetgever heeft tevens bepaald dat de vertrekkende concessiehouders (dat wil zeggen de concessiehouders wier concessie zou verlopen) in de tussentijd onder de regeling van de „technische verlenging” zouden vallen, waarbij zij een vergoeding van 2 800 EUR per maand aan de Staat moesten betalen. Die vergoeding vormde bovendien een voorwaarde om te kunnen deelnemen aan de toekomstige aanbesteding. Aldus is het beginsel van concessies onder bezwarende titel ingevoerd.(8)

12.      Nadat de oorspronkelijke termijn voor de uitschrijving van de aanbesteding was verstreken, heeft de wetgever die termijn aanvankelijk uitgesteld tot 31 december 2016(9) en daarna tot 30 september 2018(10). In beide gevallen heeft de wetgever de regeling van de „technische verlenging” uitgebreid naar de concessies die in die periode zouden verlopen. Tegelijkertijd heeft hij de maandelijkse vergoeding verhoogd naar 5 000 EUR en later naar 7 500 EUR.

13.      Via latere regelgeving heeft de Italiaanse wetgever, om te beginnen, de regeling van de „technische verlenging” verder verlengd tot en met 2023, voorts, de betaling van de vergoeding in de loop van 2020 geschorst toen ondernemingen vanwege de COVID‑19‑pandemie gesloten waren, en uitstel van betaling verleend voor de verschuldigde bedragen, en tot slot als datum voor de uitschrijving van de nieuwe aanbesteding 31 maart 2023 vastgesteld. Tot op heden is die aanbesteding niet uitgeschreven.

III. Feiten, procedure en prejudiciële vragen

14.      Verzoeksters in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 zijn twee brancheverenigingen van ondernemingen in de sector van bingoactiviteiten, namelijk Associazione Nazionale Italiana Bingo (Anib) en Associazione Concessionari Bingo (Ascob), alsmede andere ondernemingen die individueel in diezelfde sector actief zijn. Verzoekster in zaak C‑730/22 is eveneens een in die sector actieve onderneming.

15.      Al deze ondernemingen houden concessies die verlopen zijn en die derhalve onder de door de Italiaanse wetgever ingevoerde regeling van de „technische verlenging” vallen. Zij betogen dat zij zeer ernstige financiële moeilijkheden hebben ondervonden door de COVID‑19‑pandemie en als gevolg van de toepassing van de hierboven beschreven nationale wettelijke regeling, die onder meer de concessies afhankelijk heeft gesteld van de verplichte betaling van een vaste maandelijkse vergoeding.

16.      Verzoeksters in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 hebben de AMD verzocht om onmiddellijke schorsing van de vergoeding zolang het oorspronkelijke financieel-economische evenwicht na de pandemie niet is hersteld. Zij hebben de ADM ook verzocht om in elk geval de verschuldigde vergoedingen opnieuw vast te stellen op basis van de daadwerkelijke draagkracht van elke marktdeelnemer. Daartoe hebben verzoeksters aangevoerd dat de regeling van de „technische verlenging” in strijd is met verschillende bepalingen van het Unierecht.

17.      Bij nota’s van 9 juli 2020 en 18 november 2020, de besluiten waartegen in het hoofdgeding van zaak C‑729/22 respectievelijk zaak C‑728/22 wordt opgekomen, heeft de ADM het verzoek van verzoeksters afgewezen met als reden dat het de effecten van een door de Italiaanse wetgever vastgestelde wettelijke norm niet kan wijzigen middels een bestuurlijke maatregel.

18.      Deze verzoeksters hebben vervolgens bij de Tribunale amministrativo regionale del Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië) beroep ingesteld tegen het weigeringsbesluit van de ADM. Bij diezelfde rechter was verzoekster in zaak C‑730/22 eerder opgekomen tegen het besluit van de ADM ter uitvoering van de nationale regeling waarbij de maandelijkse vergoeding die concessiehouders verschuldigd waren als voorwaarde voor de voortzetting van hun activiteiten in het kader van de regeling van de „technische verlenging” in 2017 is verhoogd naar 7 500 EUR.(11) De Tribunale amministrativo regionale del Lazio heeft de drie beroepen echter verworpen onder verwijzing naar een arrest van de Corte costituzionale (grondwettelijk hof, Italië), waarin twijfels over de grondwettigheid van de betrokken nationale regeling ongegrond waren verklaard.(12)

19.      Al deze verzoeksters hebben hoger beroep ingesteld bij de Consiglio di Stato, de verwijzende rechter in de onderhavige zaken. Verzoeksters hebben bij deze rechter in het bijzonder aangevoerd dat de wettelijke bepalingen die de ADM in het bestreden besluit ten uitvoer heeft gelegd, zowel vanuit het oogpunt van het nationale constitutionele recht als vanuit het oogpunt van het Unierecht onrechtmatig zijn.

20.      In wezen voeren verzoeksters aan dat het feit dat de vergoeding die van toepassing is in het kader van de regeling van de „technische verlenging”, is vastgesteld door de Italiaanse wetgever niet kan rechtvaardigen dat de ADM geen discretionaire bevoegdheid heeft om bestuurshandelingen vast te stellen om de economische omstandigheden bij de uitoefening van de concessies weer in evenwicht te brengen, met name wanneer onvoorzienbare omstandigheden afbreuk doen aan de voorwaarden voor de exploitatie van de betrokken dienst. In dit verband merken zij op dat concessies weliswaar per definitie inhouden dat het exploitatierisico wordt verlegd naar een concessiehouder, maar dat niet uitsluit dat de voorwaarden van die concessie in uitzonderlijke omstandigheden kunnen worden gewijzigd.

21.       Verzoeksters betogen voorts dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde regeling van de „technische verlenging” ten onrechte is gebruikt als overgangsinstrument en uitzonderingsregeling, en dat zij heeft geleid tot buitensporige wijzigingen van de bestaande concessies op een wijze die de door richtlijn 2014/23 toegestane grenzen overschrijdt. Volgens verzoeksters heeft zij ook het economische evenwicht van deze concessies verstoord, aangezien zij niet voor alle marktdeelnemers dezelfde gevolgen heeft en bijkomende beperkingen omvat, zoals het verbod om de bedrijfsruimten van de concessiehouders over te dragen, dat gold als voorwaarde voor deelname aan een toekomstige aanbesteding.

22.      In de verwijzingsbeslissingen wijst de Consiglio di Stato erop dat verzoeksters bewijzen hebben overgelegd waaruit blijkt dat de exploitatievoorwaarden van de concessies – in het bijzonder de beheersbaarheid van de exploitatiekosten – na de COVID‑19‑pandemie ernstig in het gedrang zijn gekomen. De Consiglio di Stato betwijfelt echter of richtlijn 2014/23 van toepassing is op de concessies waarop de onderhavige zaken betrekking hebben, aangezien zij aanvankelijk in 2000 zijn gegund via een openbare aanbestedingsprocedure.

23.      Voor het geval richtlijn 2014/23 van toepassing is, vraagt de Consiglio di Stato zich af of deze norm zich verzet tegen een uitlegging van nationaal recht die ertoe leidt dat een bestuursorgaan als de ADM de exploitatievoorwaarden van de concessie niet kan wijzigen in geval van onvoorziene gebeurtenissen. Deze rechter doelt met name op gebeurtenissen die niet aan de concessiehouders kunnen worden toegerekend en die ingrijpende gevolgen hebben voor de normale omstandigheden van het exploitatierisico.

24.      De Consiglio di Stato betwijfelt voorts of richtlijn 2014/23 toestaat dat het nationale recht een regeling kent als in de hoofdgedingen aan de orde die in afwachting van een nieuwe aanbestedingsprocedure van toepassing is op verlopen concessies. De verwijzende rechter wijst op de bij deze regeling opgelegde verplichting tot betaling van de maandelijkse vergoeding waarin niet was voorzien bij de oorspronkelijke gunning van de concessies en waarvan het bedrag in de loop der tijd aanzienlijk is verhoogd. Hij benadrukt ook dat deze vergoeding op abstracte wijze wordt berekend, zonder specifieke beoordeling van de economische omstandigheden van de individuele concessies, waardoor het algehele evenwicht van de concessie kan worden verstoord.

25.      Voor het geval richtlijn 2014/23 niet van toepassing is op de concessies die in de hoofdgedingen aan de orde zijn, vraagt de Consiglio di Stato zich af of de regeling van de „technische verlenging” verenigbaar kan worden geacht met de algemene beginselen die zijn neergelegd in artikel 3 VEU, de artikelen 8, 12, 49, 56, 63, 145 en 151 VWEU, alsmede in de artikelen 15, 16, 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”). Deze rechter verwijst ook naar de beginselen van vrijheid van vestiging, vrijheid van dienstverrichting en bescherming van het gewettigd vertrouwen, en in het bijzonder naar de uitlegging van deze beginselen door het Hof in zijn arrest van 2 september 2021, Sisal e.a. (C‑721/19 en C‑722/19, EU:C:2021:672). Volgens de Consiglio di Stato doet de regeling van de „technische verlenging” twijfels rijzen over de vraag of zij daadwerkelijk noodzakelijk, passend en evenredig is en over het nut van het middel ten opzichte van het doel dat, volgens de Italiaanse wetgever, wordt nagestreefd, namelijk om voor alle verlopen concessies te komen tot één nieuwe aanbestedingsprocedure.

26.      In deze omstandigheden heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de drie zaken geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:

–        Met betrekking tot de zaken C‑728/22 en C‑729/22:

„1)      Moeten [richtlijn 2014/23] betreffende het plaatsen van concessieovereenkomsten, alsmede de uit het Verdrag af te leiden algemene beginselen en meer bepaald de artikelen 15, 16, 20 en 21 van het [Handvest], artikel 3 [VEU], en de artikelen 8, 49, 56, 12, 145 en 151 [VWEU]^[(13)^] aldus worden uitgelegd dat zij van toepassing zijn op concessies voor de exploitatie van het bingospel die in 2000 door middel van een selectieprocedure zijn gegund, daarna zijn verlopen en vervolgens herhaaldelijk zijn verlengd op grond van wettelijke bepalingen die in werking zijn getreden na de inwerkingtreding van de richtlijn en na het verstrijken van de omzettingstermijn ervan?

2)      Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord: verzet [richtlijn 2014/23] zich tegen een uitlegging of toepassing van nationale wettelijke bepalingen, of toepassingspraktijken op basis van die bepalingen, op grond waarvan de overheid geen discretionaire bevoegdheid heeft om op verzoek van de betrokkenen een bestuursrechtelijke procedure in te leiden tot wijziging van de omstandigheden voor de uitoefening van de concessies, al dan niet door middel van de uitschrijving van een nieuwe gunningsprocedure afhankelijk van de vraag of hernieuwde onderhandelingen over het overeengekomen evenwicht als een wezenlijke wijziging worden beschouwd, indien zich niet aan de partijen toe te rekenen, onvoorziene en onvoorzienbare omstandigheden voordoen die van wezenlijke invloed zijn op de normale omstandigheden met betrekking tot het operationele risico, zolang die omstandigheden voortduren en zolang als nodig is voor het eventuele herstel van de oorspronkelijke omstandigheden voor de uitoefening van de concessies?

3)      Verzet [richtlijn 89/665], zoals gewijzigd bij [richtlijn 2014/23], zich tegen een uitlegging of toepassing van nationale wettelijke bepalingen, of toepassingspraktijken op basis van die bepalingen, op grond waarvan de wetgever of de overheid aan de deelname aan de procedure voor de hernieuwde gunning van spelconcessies de voorwaarde kan verbinden dat de concessiehouder deelneemt aan de regeling van de technische verlenging, zelfs indien de mogelijkheid is uitgesloten dat opnieuw wordt onderhandeld over de omstandigheden voor de uitoefening van de concessie teneinde het evenwicht daarvan te herstellen, als gevolg van niet aan de partijen toe te rekenen, onvoorziene en onvoorzienbare omstandigheden die van wezenlijke invloed zijn op de normale omstandigheden met betrekking tot het operationele risico, zolang die omstandigheden voortduren en zolang als nodig is voor het eventuele herstel van de oorspronkelijke omstandigheden voor de uitoefening van de concessies?

4)      Staan in ieder geval de artikelen 49 en 56 VWEU en de beginselen van rechtszekerheid en effectieve rechterlijke bescherming alsmede het beginsel van gewettigd vertrouwen in de weg aan een uitlegging of toepassing van nationale wettelijke bepalingen, of toepassingspraktijken op basis van die bepalingen, op grond waarvan de overheid geen discretionaire bevoegdheid heeft om op verzoek van de betrokkenen een bestuursrechtelijke procedure in te leiden tot wijziging van de omstandigheden voor de uitoefening van de concessies, al dan niet door middel van de uitschrijving van een nieuwe gunningsprocedure afhankelijk van de vraag of hernieuwde onderhandelingen over het overeengekomen evenwicht als een wezenlijke wijziging worden beschouwd, indien zich niet aan de partijen toe te rekenen, onvoorziene en onvoorzienbare omstandigheden voordoen die van wezenlijke invloed zijn op de normale omstandigheden met betrekking tot het operationele risico, zolang die omstandigheden voortduren en zolang als nodig is voor het eventuele herstel van de oorspronkelijke omstandigheden voor de uitoefening van de concessies?

5)      Staan de artikelen 49 en 56 VWEU en de beginselen van rechtszekerheid en effectieve rechterlijke bescherming alsmede het beginsel van gewettigd vertrouwen in de weg aan een uitlegging of toepassing van nationale wettelijke bepalingen, of toepassingspraktijken op basis van die bepalingen, op grond waarvan de wetgever of de overheid aan de deelname aan de procedure voor de hernieuwde gunning van spelconcessies de voorwaarde kan verbinden dat de concessiehouder deelneemt aan de regeling van de technische verlenging, zelfs indien de mogelijkheid is uitgesloten dat opnieuw wordt onderhandeld over de omstandigheden voor de uitoefening van de concessie teneinde het evenwicht daarvan te herstellen, als gevolg van niet aan de partijen toe te rekenen, onvoorziene en onvoorzienbare omstandigheden die van wezenlijke invloed zijn op de normale omstandigheden met betrekking tot het operationele risico, zolang die omstandigheden voortduren en zolang als nodig is voor het eventuele herstel van de oorspronkelijke omstandigheden voor de uitoefening van de concessies?

6)      Staan meer in het algemeen de artikelen 49 en 56 VWEU en de beginselen van rechtszekerheid en effectieve rechterlijke bescherming alsmede het beginsel van gewettigd vertrouwen in de weg aan een nationale regeling, zoals aan de orde in de hoofdgedingen, die bepaalt dat exploitanten van bingohallen maandelijks een vergoeding voor de technische verlenging moeten betalen waarvan in de oorspronkelijke concessiedocumenten geen sprake was en waarvan de hoogte gelijk is voor alle soorten exploitanten, en die hoogte bovendien van tijd tot tijd door de wetgever is gewijzigd zonder dat enig verband met de kenmerken en de voortgang van de afzonderlijke concessieovereenkomst is aangetoond?”

–        Voorts met betrekking tot enkel zaak C‑730/22:

„Indien richtlijn [2014/23] van toepassing is, verzetten deze richtlijn en in ieder geval de uit de artikelen 26, 49, 56 en 63 VWEU af te leiden algemene beginselen, zoals uitgelegd en toegepast in de rechtspraak van het Hof, in het bijzonder gelet op het discriminatieverbod, het evenredigheidsbeginsel, de bescherming van de mededinging en het vrije verkeer van diensten en kapitaal, zich tegen de toepassing van nationale bepalingen op grond waarvan de nationale wetgever of de overheid tijdens de zogenoemde ‚technische verlenging’, die in de laatste tien jaar in de sector van de kansspelconcessies herhaaldelijk is vernieuwd, eenzijdig invloed kan uitoefenen op lopende overeenkomsten door de verplichting op te leggen om concessievergoedingen te betalen (die oorspronkelijk niet verschuldigd waren) en die vergoedingen vervolgens bij herhaling te verhogen, waarbij voor alle concessiehouders ongeacht hun omzet steeds hetzelfde vaste bedrag is vastgesteld, door aanvullende beperkingen aan de activiteiten van de concessiehouders te stellen, zoals het verbod om speelhallen te verplaatsen, en door de deelname aan de toekomstige procedure voor de hernieuwde gunning van concessies afhankelijk te stellen van de deelname van de exploitanten aan deze verlengingsregeling?”

27.      De verzoeken om een prejudiciële beslissing zijn op 24 november 2022 ter griffie van het Hof ingekomen. Op 31 januari 2023 heeft het Hof besloten de zaken wegens hun samenhang te voegen voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest. De Italiaanse regering, de Europese Commissie en de partijen in de hoofdgedingen hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Op 16 oktober 2023 heeft het Hof overeenkomstig artikel 101 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof een verzoek om verduidelijking aan de Consiglio di Stato gericht. De Consiglio di Stato heeft bij brief van 16 november 2023 op dit verzoek geantwoord. Op 24 april 2024 heeft een terechtzitting plaatsgevonden.

IV.    Beoordeling

28.      Met zijn vragen vraagt de verwijzende rechter het Hof naar de verenigbaarheid met het Unierecht van bepaalde aspecten van de zogenoemde regeling van de „technische verlenging”, die in Italië van toepassing is op verlopen concessies die door de Staat zijn toegekend voor bingoactiviteiten.

29.      Meer in het bijzonder vraagt de verwijzende rechter zich af of richtlijn 2014/23 – dan wel subsidiair een aantal bepalingen van het VEU, het VWEU en het Handvest – van toepassing zijn op concessies die zijn toegekend vóór de inwerkingtreding van deze richtlijn en die, na het verlopen ervan, na die inwerkingtreding herhaaldelijk bij wet zijn verlengd (eerste prejudiciële vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22).

30.      Voor het geval richtlijn 2014/23 van toepassing wordt geacht, vraagt de verwijzende rechter zich af of deze richtlijn zich verzet tegen een uitlegging van de nationale wettelijke regeling(14) die de overheidsdienst van een lidstaat de discretionaire bevoegdheid ontneemt om op verzoek van de betrokken exploitanten de voorwaarden voor de uitoefening van een concessie te wijzigen. Deze rechter verwijst in het bijzonder naar gevallen waarin zich onvoorziene gebeurtenissen voordoen die niet aan de partijen kunnen worden toegerekend en die aanzienlijke gevolgen hebben voor de normale omstandigheden van het exploitatierisico (tweede prejudiciële vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22).

31.      De verwijzende rechter vraagt zich voorts af of richtlijn 89/665 zich ertegen verzet dat het recht om deel te nemen aan een procedure voor het opnieuw gunnen van concessies wordt verbonden aan de voorwaarde van deelname aan de regeling van de „technische verlenging”, vooral wanneer deze concessiehouders niet in staat zijn opnieuw te onderhandelen over de exploitatievoorwaarden van de concessie als gevolg van onvoorziene gebeurtenissen (derde prejudiciële vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22).

32.      Ten slotte wenst de verwijzende rechter te vernemen of het eenzijdig opleggen van de betaling van een maandelijks bedrag in het kader van de regeling van de „technische verlenging” in strijd is met richtlijn 2014/23. Hij stelt deze vraag op grond van de overweging dat i) deze vergoeding niet was voorgeschreven in de oorspronkelijke gunning, ii) het gaat om een vast bedrag voor alle exploitanten van de sector, ongeacht hun financiële draagkracht, iii) de vergoeding sinds de eerste oplegging ervan herhaaldelijk is verhoogd en iv) de betaling ervan een voorwaarde vormt voor deelname aan de procedure voor het opnieuw gunnen van concessies (eerste deel van de enige prejudiciële vraag in zaak C‑730/22).

33.      Mocht richtlijn 2014/23 niet van toepassing worden geacht, dan stelt de verwijzende rechter dezelfde vragen als hierboven in de punten 30 tot en met 32 zijn uiteengezet, enerzijds met betrekking tot de artikelen 49 en 56 VWEU en anderzijds met betrekking tot het rechtszekerheidsbeginsel, het doeltreffendheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het non-discriminatiebeginsel en het evenredigheidsbeginsel (vierde, vijfde en zesde prejudiciële vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22, en tweede deel van de enige prejudiciële vraag in zaak C‑730/22).

34.      Om te beginnen zal ik de eerste prejudiciële vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 onderzoeken, aangezien het antwoord op die vraag zal bepalen welke Unierechtelijke norm van toepassing is op de concessies waar het in de hoofdgedingen om gaat. Vervolgens zal ik, ervan uitgaande dat richtlijn 2014/23 erop van toepassing is, het eerste deel van de in zaak C‑730/22 gestelde enige vraag onderzoeken, aangezien een bevestigend antwoord op die vraag het Hof kan ontslaan van de noodzaak om de onderhavige verzoeken om een prejudiciële beslissing verder te behandelen. Vervolgens analyseer ik de tweede en de derde vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22, alvorens ten slotte in te gaan op de vierde, de vijfde en de zesde vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22, alsmede op het tweede deel van de enige vraag in zaak C‑730/22.

A.      Eerste prejudiciële vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22

35.      Voor de beantwoording van de eerste prejudiciële vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 moet de werkingssfeer van richtlijn 2014/23 worden onderzocht. In wezen wenst de verwijzende rechter te vernemen of concessies die vóór de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn en vóór het verstrijken van de uiterste datum voor de omzetting ervan zijn gegund, niettemin onder deze richtlijn kunnen vallen. Subsidiair vraagt de verwijzende rechter zich af of „de uit het Verdrag af te leiden algemene beginselen en meer bepaald de artikelen 15, 16, 20 en 21 van het [Handvest], artikel 3 [VEU], en de artikelen 8, 49, 56, 12, 145 en 151 [VWEU]” van toepassing zijn op de hoofdgedingen.

36.      Vooraf merk ik op dat wat betreft een aantal bepalingen van het VEU, het VWEU en het Handvest die de verwijzende rechter in de eerste prejudiciële vraag in zaak C‑728/22 heeft aangehaald een antwoord van het Hof mijns inziens niet vereist is. Dat is het geval met artikel 3 VEU, de artikelen 8, 12, 145 en 151 VWEU en de artikelen 15, 16, 20 en 21 van het Handvest. Dienaangaande volstaat de vaststelling dat de verwijzende rechter geen concrete uitleg geeft over de relevantie van deze bepalingen voor de betrokken zaak, noch over de algemene beginselen die hieruit, volgens deze rechter, zijn „af te leiden”.(15) In die omstandigheden, en in overeenstemming met de vaste rechtspraak van het Hof(16), stel ik voor de eerste prejudiciële vraag in zaak C‑728/22 niet-ontvankelijk te verklaren voor zover het die bepalingen of algemene beginselen betreft.

37.      Voorts verklaart de verwijzende rechter in antwoord op het verzoek van het Hof om verduidelijking dat hij er niet aan twijfelt dat de betrokken concessies, om te beginnen, concessies voor diensten in de zin van artikel 5, lid 1, onder b), van richtlijn 2014/23 vormen en, voorts, de in artikel 8 van deze richtlijn bepaalde kwantitatieve drempel halen.

38.      Wat het eerste van deze elementen betreft, moet hoe dan ook worden vastgesteld dat, anders dan de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen betwijfelt, de hoofdgedingen geen betrekking hebben op handelingen waarbij een machtiging of vergunning voor de uitoefening van een economische activiteit wordt verleend. In deze hoofdgedingen gaat het om concessies waarbij de ADM als aanbestedende dienst aan verzoeksters in de hoofdgedingen het recht heeft overgedragen om een dienst ten behoeve van eindgebruikers te exploiteren. Krachtens de bepalingen van de overeenkomst tussen de ADM en de concessiehouders heeft de Staat een vergoeding ontvangen, namelijk de „prelievo erariale” (overheidsheffing) op de door de concessiehouders verkregen inkomsten uit de verkoop van bingokaarten. Tegelijkertijd hebben de concessiehouders ook een vergoeding ontvangen die in wezen overeenkomt met de verkoop van bingokaarten, verminderd met de aan hen opgelegde overheidsheffing en de winsten van de spelers.

39.      Bovendien doet de omstandigheid dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde concessies bij wet zijn gewijzigd, niet af aan de concessionele aard ervan en veranderen deze concessies daardoor niet in een gewone dienstverrichting die aan regelgeving is onderworpen. In dat verband zij erop gewezen dat de nationale wet waarbij de regeling van de „technische verlenging” is ingevoerd, de ADM opdraagt de nodige bepalingen vast te stellen om deze concessies aan te passen aan de door de Italiaanse wetgever gestelde voorwaarden.(17)

40.      Gelet op de definitie van artikel 5, lid 1, onder b), van richtlijn 2014/23 en de rechtspraak van het Hof(18) zou ik elke twijfel willen wegnemen over de kwalificatie van de betrokken concessies als „concessies voor diensten”, die dus overeenkomstig artikel 1, lid 2, onder b), van deze richtlijn binnen de werkingssfeer ervan vallen.

41.      Met betrekking tot de kwantitatieve drempel van de waarde van een concessie om onder richtlijn 2014/23 te vallen, verklaart de verwijzende rechter tevens dat hij er niet aan twijfelt dat de concessies die in de hoofdgedingen aan de orde zijn, aan dit vereiste voldoen.

42.      In het bijzonder merk ik op dat de inkomsten van de concessiehouders volgens de verduidelijkingen van de verwijzende rechter, die als enige bevoegd is om de feiten van de hoofdgedingen vast te stellen, gedurende de zesjarige looptijd van de concessie gemiddeld meer dan 8 000 000 EUR bedroegen. Uit deze verduidelijkingen blijkt ook dat deze inkomsten „in elk geval” meer dan 5 382 000 EUR bedroegen. Deze bedragen, die hoger zijn dan de drempel die de destijds toepasselijke versie van de richtlijn voorschreef, namelijk 5 225 000 EUR(19), zijn door verzoeksters in de hoofdgedingen ter terechtzitting voor het Hof bevestigd.

43.      Nu de voorwaarden van artikel 5, lid 1, onder b), en artikel 8 van richtlijn 2014/23 dus vervuld kunnen worden geacht, hoeft mijns inziens niet verder te worden ingegaan op de vraag of richtlijn 2014/23 ratione materiae van toepassing is, wat voor bijvoorbeeld de Commissie niet helemaal duidelijk was.

44.      De verwijzende rechter heeft veeleer aanwijzingen nodig met betrekking tot de vraag of deze richtlijn ratione temporis van toepassing is op de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde concessies, hetgeen het enige relevante aspect is dat door deze rechter aan de orde is gesteld in het licht van de bewoordingen in strikte zin van de eerste prejudiciële vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 en de motivering van de verwijzingsbeslissingen.

45.      In dit verband zij eraan herinnerd dat de voor concessieovereenkomsten geldende Unieregelgeving volgens vaste rechtspraak in beginsel de regeling is die van kracht is op het tijdstip waarop de aanbestedende instantie kiest welk type procedure zij zal volgen en definitief uitmaakt of er voor de gunning van een overheidsopdracht een verplichting bestaat om een voorafgaande oproep tot mededinging te doen. Niet van toepassing zijn daarentegen de bepalingen van een richtlijn waarvan de omzettingstermijn na dat tijdstip is verstreken.(20)

46.      In de onderhavige zaken liep de termijn voor de omzetting van richtlijn 2014/23 af op 18 april 2016, hetgeen betekent dat, voor zover de bij de verwijzende rechter aan de orde zijnde concessies in 2000 zijn gegund, deze richtlijn daarop in beginsel niet van toepassing is.

47.      Bovendien bepaalt artikel 54, tweede alinea, van richtlijn 2014/23 dat de bepalingen ervan niet van toepassing zijn op de gunning van concessies die zijn aanbesteed of gegund vóór 17 april 2014, te weten de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn. Hieruit volgt dat de oorspronkelijke gunning van de betrokken concessies krachtens deze bepaling hoe dan ook buiten de werkingssfeer van richtlijn 2014/23 zou vallen.

48.      Zoals de verwijzende rechter terecht in herinnering brengt, heeft het Hof echter geoordeeld dat in geval van een wezenlijke wijziging van een concessieovereenkomst, de regelgeving van de Unie waaraan die wijziging moet worden getoetst, de regeling is die van kracht was op de datum van die wijziging. Het feit dat de oorspronkelijke concessieovereenkomst is gesloten vóór de vaststelling van de Unievoorschriften is ter zake dus niet van belang.(21)

49.      Zoals aangegeven in punt 17 van deze conclusie heeft het geschil op nationaal niveau betrekking op twee nota’s van de ADM, respectievelijk op 9 juli 2020 (zaak C‑729/22) en 18 november 2020 (zaak C‑728/22). Deze nota’s zijn gebaseerd op de in december 2017 vastgestelde Italiaanse regeling, waarbij de oorspronkelijk in 2013 ingevoerde regeling van de „technische verlenging” voor de tweede keer is gewijzigd, nadat deze in 2015 voor het eerst was gewijzigd.(22) Wordt de regeling van de „technische verlenging”, zoals nadien gewijzigd, als een wezenlijke wijziging van de oorspronkelijke concessies beschouwd, dan zou richtlijn 2014/23 bijgevolg, in de zin van de hierboven aangehaalde rechtspraak, moeten worden geacht van toepassing te zijn op de hoofdgedingen.

50.      In dat verband is het belangrijk op te merken dat een nationale regeling een substantiële wijziging van oorspronkelijk gegunde concessies kan vormen wanneer bijvoorbeeld de duur van de concessie eenzijdig wordt verlengd op een wijze die in de oorspronkelijke gunning niet was voorzien. Dat is ook het geval wanneer die nationale regeling nieuwe voorwaarden stelt waaraan moet worden voldaan voor de uitoefening van de concessie, met name wat betreft de vergoeding die de concessiehouders moeten betalen voor de exploitatie van de betrokken dienst.

51.      Wat de onderhavige zaken betreft, staat het aan de verwijzende rechter om na te gaan of de in 2013 vastgestelde Italiaanse regeling, zoals nadien in 2015 en 2017 gewijzigd, een wezenlijke wijziging vormde ten opzichte van de voorwaarden van de in 2000 gegunde concessies. In het licht van de uit de in de verwijzingsbeslissingen verstrekte inlichtingen is het mijns inziens niettemin duidelijk dat de relevante exploitatievoorwaarden van de concessies voor bingoactiviteiten door de invoering en handhaving van de regeling van de „technische verlenging” zijn gewijzigd, met name wanneer zij worden vergeleken met de voorwaarden die bij de oorspronkelijke gunning ervan waren overeengekomen:

–        ten eerste heeft de regeling van de „technische verlenging” de reeds verlopen concessies verlengd, waardoor de oorspronkelijk overeengekomen duur ervan is verlengd. Rekening houdend met de wijziging die in 2015 door de Italiaanse wetgever is ingevoerd(23) en vervolgens in 2017 is gehandhaafd, heeft dit geresulteerd in een verlenging van de bestaande concessies in het kader van die regeling met negen jaar, dat wil zeggen anderhalve keer de oorspronkelijke looptijd ervan;

–        ten tweede is bij de regeling van de „technische verlenging” een maandelijkse vergoeding opgelegd als tegenprestatie voor de exploitatie van de concessies, die niet voorkwam in de oorspronkelijke gunningsprocedure. Hierdoor is de manier gewijzigd waarop de Staat zijn opbrengst uit de exploitatie van de diensten door de concessiehouders ontvangt, die tot dan toe bestond uit een overheidsheffing op de opbrengsten uit de verkoop van kansspelkaarten(24), en

–        ten derde is door de regeling van de „technische verlenging” de deelname aan die regeling en de betaling van de maandelijkse vergoeding verplicht gesteld voor concessiehouders die aan een toekomstige aanbestedingsprocedure willen deelnemen, wat bovendien een nieuwe voorwaarde vormde ten opzichte van de voorwaarden die bij de oorspronkelijke gunning waren gesteld.(25)

52.      Uit het voorgaande volgt dat deze richtlijn – onder voorbehoud van de beoordeling door de verwijzende rechter – moet worden geacht van toepassing te zijn op de concessies waar het in de hoofdgedingen om gaat, aangezien de voorwaarden van de oorspronkelijke gunning ingrijpend zijn gewijzigd door de vaststelling van de regeling van de „technische verlenging” en de latere wijzigingen ervan.

53.      Ik geef het Hof dan ook in overweging om de eerste prejudiciële vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 aldus te beantwoorden dat richtlijn 2014/23 van toepassing is op de concessies die in de hoofdgedingen aan de orde zijn.

54.      Voorts is het van belang eraan te herinneren dat een nationale regeling op een gebied dat op het niveau van de Unie volledig is geharmoniseerd, volgens vaste rechtspraak niet aan de bepalingen van het primaire recht maar aan die van deze harmonisatiemaatregel moet worden getoetst.(26) Indien het Hof de in de vorige punten van deze conclusie gepresenteerde analyse deelt, heeft dat dus tot gevolg dat de artikelen 49 en 56 VWEU, die door de verwijzende rechter worden aangehaald in de eerste prejudiciële vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22, niet relevant zijn voor de gedingen in de onderhavige zaken. Dat zou ook tot gevolg hebben dat de vierde, de vijfde en de zesde prejudiciële vraag in diezelfde zaken en het tweede deel van de enige prejudiciële vraag in zaak C‑730/22 evenmin door het Hof hoeven te worden beantwoord.

B.      Eerste deel van de enige prejudiciële vraag in zaak C‑730/22

55.      Na de vaststelling dat richtlijn 2014/23 van toepassing is op de concessies die in de hoofdgedingen aan de orde zijn, moet thans worden geantwoord op het eerste deel van de enige vraag in zaak C‑730/22, die primair onder verwijzing naar deze richtlijn is gesteld.(27) Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de verplichting tot betaling van de in het kader van de regeling van de „technische verlenging” vastgestelde maandelijkse vergoeding verenigbaar is met deze richtlijn, met name gelet op de in punt 32 van deze conclusie vermelde specifieke kenmerken van deze vergoeding.

56.      Vooraf merk ik op dat de verwijzende rechter in het eerste deel van die enige prejudiciële vraag niet naar een specifieke bepaling van richtlijn 2014/23 verwijst als mogelijke grondslag voor de onverenigbaarheid van de opgelegde maandelijkse vergoeding. Uit de in de verwijzingsbeslissing verstrekte inlichtingen blijkt echter dat die rechter in wezen verwijst naar artikel 43 van die richtlijn.

57.      Onder het kopje „Wijziging van overeenkomsten gedurende de looptijd” regelt artikel 43 van richtlijn 2014/23 de voorwaarden waaraan wijzigingen moeten voldoen die tijdens de uitvoering van een concessieovereenkomst voor diensten in die overeenkomst worden aangebracht. Deze bepaling is gebaseerd op de premisse dat concessieopdrachten doorgaans gepaard gaan met langlopende en complexe financiële regelingen die vaak aan veranderende omstandigheden onderhevig zijn.(28) Daarom is zij bedoeld om te verduidelijken onder welke voorwaarden voor de wijziging van een concessieovereenkomst voor diensten een nieuwe procedure voor de gunning van een concessie vereist is.(29)

58.      Meer in het bijzonder bepaalt artikel 43, lid 1, onder e), van richtlijn 2014/23 dat concessies kunnen worden gewijzigd zonder een nieuwe procedure voor de gunning van een concessie indien de wijzigingen, ongeacht hun waarde, niet wezenlijk zijn in de zin van lid 4 van dat artikel. Op zijn beurt bepaalt artikel 43, lid 4, eerste volzin, van richtlijn 2014/23 als algemeen criterium dat een wijziging van een concessie gedurende de looptijd ervan wezenlijk wordt geacht wanneer de concessie hierdoor materieel komt te verschillen van de oorspronkelijke concessie. Ingevolge artikel 43, lid 4, onder a), van deze richtlijn wordt een wijziging in elk geval geacht wezenlijk te zijn wanneer de wijziging voorziet in voorwaarden die, als zij deel hadden uitgemaakt van de oorspronkelijke concessiegunningsprocedure, de toelating van andere dan de aanvankelijk geselecteerde inschrijvers mogelijk zouden hebben gemaakt. Ten slotte is het belangrijk eraan te herinneren dat artikel 43, lid 5, van richtlijn 2014/23 bepaalt dat een nieuwe concessiegunningsprocedure vereist is wanneer een wijziging van een concessie als wezenlijk wordt beschouwd.

59.      In de onderhavige zaken heb ik in het kader van mijn analyse van de eerste prejudiciële vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 reeds aangegeven dat de regeling van de „technische verlenging” verschillende wijzigingen van de relevante voorwaarden voor de exploitatie van concessies voor bingoactiviteiten behelsde.(30) Die wijzigingen hadden betrekking op een aantal kernelementen van die concessies, namelijk, om te beginnen, de duur ervan in vergelijking met de oorspronkelijk vastgestelde duur en, voorts, de wijze waarop de concessiehouders de aanbestedende dienst moesten vergoeden voor de exploitatie van de betrokken diensten.

60.      Ik wijs erop dat het enige element van de regeling van de „technische verlenging” waarop de onderhavige vraag betrekking heeft, zoals geformuleerd door de verwijzende rechter, de uit die regeling voortvloeiende verplichting tot betaling van een maandelijkse vergoeding is, en niet het feit dat de concessies door die regeling ook aanzienlijk zijn verlengd. Dat is de reden waarom – ook al zou deze verlenging de conclusie kunnen rechtvaardigen dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde concessies wezenlijk zijn gewijzigd in de zin van artikel 43, lid 4, van richtlijn 2014/23(31) – dit element van de regeling van de „technische verlenging” naar mijn mening kan worden uitgesloten van de analyse van het Hof.

61.      De verplichting tot betaling van een maandelijkse vergoeding vormde zeker géén onderdeel van de oorspronkelijke gunning van de concessies die in de hoofdgedingen aan de orde zijn. Wellicht is zij ingevoerd om ervoor te zorgen dat de verlenging van de concessies in het kader van de regeling van de „technische verlenging” in overeenstemming was met de tegenprestatie voor de verlengde exploitatie van de betrokken diensten. Met de vaststelling van de regeling van de „technische verlenging” is de wijze van levering van deze tegenprestatie gewijzigd, aangezien zij tot op dat moment in wezen bestond in de inning door de Staat van een heffing over de opbrengsten voor de concessiehouders uit de verkoop van kansspelkaarten.

62.      In dit verband blijft het een feit dat de inning van de „overheidsheffing”, zoals voorzien in de oorspronkelijke gunning van de concessies, berustte op een indirecte betaling door de eindgebruikers van de bingospelactiviteiten. Dat had tevens tot gevolg dat de door de concessiehouders voor de exploitatie van hun diensten te betalen vergoeding was aangepast aan hun werkelijke omzet.

63.      De betaling van de bij de regeling van de „technische verlenging” vastgestelde vergoeding heeft daarentegen de ratio die aan deze vergoeding ten grondslag ligt, eenzijdig gewijzigd, aangezien hierbij, om te beginnen, het compensatiemechanisme rechtstreeks aan de concessiehouders is opgelegd en deze vergoeding voorts een vast bedrag kent, hetgeen betekent dat al deze concessiehouders verplicht waren hetzelfde bedrag te betalen, ongeacht hun financiële draagkracht of de duur van de oorspronkelijke concessie. Tegelijkertijd heeft het feit dat de maandelijkse vergoeding na elke wijziging van de regeling van de „technische verlenging” herhaaldelijk is verhoogd – en in 2017 drie keer zo hoog was als toen zij voor het eerst werd opgelegd – de financiële druk op de concessiehouders met lagere inkomsten verhoogd. Van zijn kant kon de Staat er zeker van zijn, volgens het principe van de concessie tegen betaling, dat hij voor de exploitatie van de betrokken diensten een vast bedrag aan winst zou ontvangen, wat niet overeenstemt met het variabele karakter van de tegenprestatie voor de concessies zoals ze oorspronkelijk waren geconfigureerd.

64.      Hieruit volgt dat de economische basisparameters van de concessies, zoals die ten tijde van de oorspronkelijke gunning ervan waren vastgesteld, door de verplichting om de maandelijkse vergoeding te betalen in het kader van de regeling van de „technische verlenging” zijn gewijzigd, zoals verzoeksters in de hoofdgedingen betogen. Vanuit dit oogpunt betogen deze verzoeksters mijns inziens terecht dat deze concessies na de vaststelling van de regeling van de „technische verlenging” en de wijzigingen ervan een wezenlijk ander karakter hebben dan de aanvankelijk gesloten concessies.(32)Ook kan niet worden uitgesloten dat andere dan de aanvankelijk geselecteerde inschrijvers hadden kunnen worden toegelaten indien die voorwaarden deel hadden uitgemaakt van de oorspronkelijke concessiegunningsprocedure.

65.      Gelet op het voorgaande ben ik van oordeel dat is voldaan aan de algemene en specifieke criteria van respectievelijk artikel 43, lid 4, van richtlijn 2014/23 en artikel 43, lid 4, onder a), van deze richtlijn.(33) Op grond van de voorgaande overwegingen ben ik bovendien van mening dat de regeling van de „technische verlenging”, door de concessiehouders te verplichten om een maandelijkse vergoeding te betalen in de vorm waarin deze is vastgesteld, een „wezenlijke” wijziging van de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde concessies in de zin van artikel 43, lid 1, onder e), van richtlijn 2014/23 heeft ingevoerd. Bijgevolg was op grond van artikel 43, lid 5, van richtlijn 2014/23 een nieuwe concessiegunningsprocedure vereist alvorens die wijzigingen in te voeren.

66.      Dezelfde conclusie kan worden getrokken met betrekking tot de verplichting voor de concessiehouders om de vergoeding in het kader van de regeling van de „technische verlenging” te betalen als voorwaarde om deel te nemen aan een nieuwe aanbesteding. Zoals de Commissie opmerkt, kan deze verplichting inderdaad worden beschouwd als een element ter compensatie van het concurrentievoordeel dat de vertrekkende concessiehouders genieten ten opzichte van de nieuwe concessiehouders. Zij versterkt echter de wijziging van de economische parameters van de concessies ten opzichte van hun oorspronkelijke configuratie. Aangezien de aanvang van de procedure voor de hernieuwde gunning van concessies onzeker blijft, leidt de toepassing van deze voorwaarde tegelijkertijd tot een nieuwe wijziging van de inhoud van de concessieovereenkomst in de zin van artikel 43, lid 4, van de richtlijn.

67.      Uit het voorgaande volgt dat artikel 43, lid 1, onder e), en lid 5, van richtlijn 2014/23 zich verzet tegen een nationale regeling als in de hoofdgedingen aan de orde die voorziet in de verplichting om een maandelijkse vergoeding te betalen waarin niet was voorzien bij de oorspronkelijke gunning, voor zover deze regeling de economische basisparameters van de betrokken concessies wijzigt, bijvoorbeeld door alle ondernemers in de sector dezelfde vergoeding op te leggen, ongeacht hun financiële draagkracht, en door het tarief van deze vergoeding aanzienlijk te verhogen na de eerste oplegging ervan. Beide bepalingen verzetten zich ook tegen deze regeling voor zover de betaling van die vergoeding als voorwaarde wordt gesteld voor de deelname aan een toekomstige aanbestedingsprocedure voor de hernieuwde gunning van de betrokken concessies.

C.      Tweede prejudiciële vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22

68.      Zoals ik in punt 34 van deze conclusie heb aangegeven, betekent een bevestigend antwoord op het eerste deel van de enige prejudiciële vraag in zaak C‑730/22 mijns inziens dat het Hof de onderhavige verzoeken om een prejudiciële beslissing niet verder hoeft te behandelen. Deelt het Hof de door mij in overweging gegeven conclusie dat de verplichting om een maandelijkse vergoeding te betalen, zoals is voorzien in de regeling van de „technische verlenging”, in strijd is met richtlijn 2014/23, dan zou het namelijk de tweede en de derde prejudiciële vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22, die zijn gesteld om te verduidelijken of die vergoeding door een nationale overheid kan worden heroverwogen in de context van onvoorziene omstandigheden, niet hoeven te onderzoeken. Niettemin zal ik volledigheidshalve beide vragen onderzoeken.

69.      De tweede prejudiciële vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 betreft de situatie waarin een aanbestedende dienst weigert opnieuw te onderhandelen over de voorwaarden van een concessie wanneer zich onvoorziene gebeurtenissen voordoen die niet aan de concessiehouders kunnen worden toegerekend. De verwijzende rechter wenst te vernemen of richtlijn 2014/23 in de weg staat aan een uitlegging van nationaal recht die ertoe leidt dat een aanbestedende dienst als de ADM zijn discretionaire bevoegdheid wordt ontnomen om in die omstandigheden de voorwaarden van een overheidsopdracht te herzien.

70.      Heronderhandeling van overheidsopdrachten tijdens de uitvoering ervan is een klassiek thema in de bestuursrechtelijke literatuur, met name op het gebied van openbare aanbestedingen.(34) Heronderhandeling vormt een uitzondering op een van de kernbeginselen van de uitvoering van concessies, namelijk dat concessiehouders de gegunde dienst op eigen risico („à ses risques et périls”)(35) moeten exploiteren en dat aanbestedende diensten om die reden niet betrokken mogen zijn bij de financiële gevolgen van die exploitatie. Heronderhandeling van overheidsopdrachten wordt over het algemeen gewantrouwd, omdat dit prikkels kan creëren voor opportunistisch gedrag van deelnemers aan een aanbesteding.(36)

71.      Doen zich echter gebeurtenissen voor die de concessiehouders niet konden voorzien en die niet aan hen kunnen worden toegerekend, dan verlenen nationale rechtsorden aanbestedende diensten vaak de discretionaire bevoegdheid om de voorwaarden van de concessie te herzien.(37) De rechtvaardiging voor die benadering is dat concessies gebaseerd zijn op een economisch en financieel evenwicht dat moet worden hersteld wanneer omstandigheden waarop de concessiehouders geen invloed hebben, gevolgen hebben voor de voorwaarden waaronder een concessie voor diensten moet worden uitgevoerd in overeenstemming met de oorspronkelijke voorwaarden van de concessie. De mogelijkheid om opnieuw te onderhandelen over de voorwaarden van een overheidsopdracht ontstaat telkens wanneer die omstandigheden het evenwicht van die opdracht kunnen verstoren.(38)

72.      Uit de verwijzingsbeslissingen blijkt dat de Italiaanse rechtsorde een bepaling kent die rekening houdt met de noodzaak om het economisch en financieel evenwicht van concessies zoals in de hoofdgedingen aan de orde zijn, te bewaren.(39) In de nota’s van 9 juli 2020 en 18 november 2020 lijkt de ADM zich echter onbevoegd te verklaren om deze bepaling op verzoek van verzoeksters toe te passen, aangezien het als administratief agentschap geen besluiten zou mogen nemen die ingaan tegen de nationale handelingen van wetgevende aard waarbij de regeling van de „technische verlenging” is ingevoerd en vervolgens gewijzigd.

73.      In dat verband wil ik opmerken dat, enerzijds, de redenering van de ADM – die betrekking heeft op het beginsel van de hiërarchie van bevoegdheden en normen in de nationale rechtsorde – niet relevant is bij het onderzoek van de vraag of richtlijn 2014/23 de aanbestedende diensten de mogelijkheid biedt om, gebruikmakend van hun discretionaire bevoegdheid, de voorwaarden van een concessie opnieuw te beoordelen. Is het Hof van oordeel dat de aanbestedende diensten over deze discretionaire bevoegdheid beschikken, dan zou de ADM immers gerechtigd zijn om deze uit te oefenen, ook al is de regeling van de „technische verlenging” bij wet vastgesteld en gewijzigd of zelfs ondanks het feit dat de ADM handelt op grond van een door de nationale wetgever opgelegde dwingende verplichting.

74.      Anderzijds lijkt uit de in de verwijzingsbeslissingen verstrekte inlichtingen te volgen dat de verwijzende rechter heeft geoordeeld dat de COVID‑19‑pandemie moet worden beschouwd als een niet aan verzoeksters in de hoofdgedingen toe te rekenen onvoorzienbare omstandigheid die het economische en financiële evenwicht van de concessieovereenkomsten kan aantasten.(40) Dat betekent dat in de onderhavige zaken aan dit vereiste zou zijn voldaan, voor zover het Hof concludeert dat richtlijn 2014/23 de aanbestedende diensten de discretionaire bevoegdheid verleent om te beoordelen of het nodig is opnieuw te onderhandelen over de voorwaarden van overheidsopdrachten wanneer zich onvoorziene omstandigheden voordoen.(41)

75.      Wat betreft de vraag of de discretionaire bevoegdheid van aanbestedende diensten om de exploitatievoorwaarden van een concessie te heroverwegen kan worden gebaseerd op richtlijn 2014/23, in geen enkele bepaling van deze richtlijn wordt een dergelijke discretionaire bevoegdheid uitdrukkelijk vermeld.

76.      De verwijzende rechter merkt evenwel op dat artikel 5, lid 1, onder b), tweede alinea, van deze richtlijn het begrip „concessie voor diensten” als een overeenkomst omschrijft en dat deze bepaling voorts bepaalt dat de concessiehouder moet worden geacht het operationele risico van de exploitatie van de dienst „onder normale exploitatieomstandigheden” op zich te nemen.(42) Volgens deze rechter kan uit deze bepaling worden afgeleid dat de concessiehouder om een wijziging van dit contract moet kunnen verzoeken, voor zover onvoorzienbare omstandigheden het economische evenwicht van een overheidsopdracht kunnen wijzigen.

77.      Anders dan verzoeksters in de hoofdgedingen betogen, bestaat er mijns inziens geen twijfel over dat de definitie in artikel 5, lid 1, onder b), tweede alinea, van richtlijn 2014/23 op zich geen grondslag kan vormen voor de toekenning aan een aanbestedende dienst van de discretionaire bevoegdheid om de voorwaarden van een overheidsopdracht te herzien, laat staan voor de toekenning aan de concessiehouders van een recht om om de uitoefening van deze bevoegdheid te verzoeken. Deze definitie wordt enkel gegeven met het oog op de toepassing van richtlijn 2014/23(43) en, in het bijzonder, voor de afbakening van de materiële werkingssfeer van deze richtlijn overeenkomstig artikel 1, lid 2, ervan.

78.      Daarnaast bepaalt artikel 43 van richtlijn 2014/23, dat ik in deze conclusie reeds heb vermeld, in lid 1, onder c), ervan dat concessies kunnen worden gewijzigd zonder een nieuwe concessiegunningsprocedure indien de behoefte aan wijziging het gevolg is van omstandigheden die een zorgvuldige aanbestedende dienst of aanbestedende instantie niet kon voorzien.

79.      Deze bepaling moet worden gelezen in het licht van overweging 76 van richtlijn 2014/23, waarin staat te lezen dat aanbestedende diensten en aanbestedende instanties af te rekenen kunnen krijgen met externe omstandigheden die zij niet konden voorzien bij de gunning van de concessie, met name wanneer de uitvoering van de concessie zich over een langere termijn uitstrekt. Volgens deze overweging is in dit geval enige flexibiliteit nodig om de concessie zonder een nieuwe gunningsprocedure aan deze omstandigheden aan te passen.

80.      Bijgevolg voorziet richtlijn 2014/23 in de mogelijkheid dat onvoorziene omstandigheden van invloed kunnen zijn op de voorwaarden van overheidsopdrachten zoals die aanvankelijk zijn overeengekomen door aanbestedende diensten en concessiehouders. Daartoe stelt dezelfde richtlijn een reeks regels vast die kunnen worden gevolgd wanneer die concessie geacht wordt te moeten worden aangepast aan de nieuwe omstandigheden, met name zonder nieuwe aanbestedingsprocedure.

81.      Benadrukt zij dat de voorgaande vaststelling niet betekent, anders dan verzoeksters in de hoofdgedingen betogen, dat concessiehouders beschikken over een recht dat bepaalt dat een aanbestedende dienst in elk geval opnieuw moet onderhandelen over de voorwaarden van een concessie wanneer zich onvoorziene omstandigheden voordoen. De Italiaanse regering stelt in dit verband terecht dat richtlijn 2014/23 in de eerste plaats tot doel heeft de procedures voor de gunning van bepaalde concessies te coördineren en dat deze richtlijn geen betrekking heeft op de rechten die concessiehouders kunnen ontlenen aan gebeurtenissen die zich tijdens de uitvoering van de overheidsopdracht voordoen.

82.      Niettemin blijkt uit artikel 43, lid 1, onder c), van richtlijn 2014/23, gelezen in het licht van overweging 76 ervan, dat het Unierecht in de context van onvoorziene omstandigheden voor de exploitatie van een concessie voor diensten die het economische en financiële evenwicht ervan kunnen aantasten, aanbestedende diensten een geheel van regels aanreikt om de voorwaarden van een concessie voor diensten te heroverwegen. Deze regels kunnen alleen doeltreffend zijn als de aanbestedende dienst tevoren kan beoordelen of het financiële evenwicht van een concessieovereenkomst moet worden hersteld als gevolg van onvoorziene omstandigheden. Belet een nationale regeling – of de uitlegging daarvan – een aanbestedende dienst om binnen de grenzen van zijn discretionaire bevoegdheid een besluit te nemen over de noodzaak om een concessie weer economisch en financieel in evenwicht te brengen, dan zou bijgevolg afbreuk worden gedaan aan artikel 43, lid 1, onder c), van richtlijn 2014/23 en bestaat het risico dat de doeltreffendheid van het Unierecht wordt ondermijnd. 

83.      In de onderhavige zaken staat het aan de verwijzende rechter om na te gaan of de ADM een fout heeft gemaakt bij de vaststelling van de nota’s van 9 juli 2020 en 18 november 2020, met name door te verklaren dat het niet bevoegd was om de voorwaarden van de betrokken concessies voor diensten opnieuw te onderzoeken, aangezien de normen waarbij de regeling van de „technische verlenging” is ingevoerd door de Italiaanse wetgever waren vastgesteld.

84.      Naar mijn mening moet een aanbestedende dienst echter worden geacht een dergelijke fout te hebben gemaakt wanneer hij geen rekening heeft gehouden met het feit dat het Unierecht – te weten artikel 43, lid 1, onder c), van richtlijn 2014/23 – de regels bevat die in acht moeten worden genomen om de voorwaarden van een concessieovereenkomst voor diensten te herzien in de context van onvoorziene omstandigheden, waarvan de doeltreffendheid per definitie de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid van de aanbestedende dienst vereist.

85.      Dienaangaande wil ik nog opmerken dat het geen twijfel lijdt dat de uitoefening van deze discretionaire bevoegdheid niet tot gevolg heeft dat een aanbestedende dienst moet instemmen met de noodzaak om een concessie voor diensten te wijzigen of te herijken op de door de betrokken concessiehouders gevraagde wijze. De aanbestedende dienst kan zelfs het loutere bestaan ontkennen van onvoorziene omstandigheden die een dergelijke beslissing rechtvaardigen, maar kan zich niet op het nationale recht of de uitlegging ervan beroepen om zich te onttrekken aan een dergelijke beoordeling, die overigens aan het toezicht van de nationale rechterlijke instanties moet zijn onderworpen.

86.      Kortom, artikel 43, lid 1, onder c), van richtlijn 2014/23 verzet zich tegen een uitlegging van nationaal recht die een aanbestedende dienst de discretionaire bevoegdheid ontneemt om te beoordelen of onvoorziene gebeurtenissen die niet aan de concessiehouders kunnen worden toegerekend en die het economische en financiële evenwicht van concessies kunnen beïnvloeden, een heroverweging van de voorwaarden van een concessie rechtvaardigen.

87.      De Commissie brengt tegen deze uitlegging in dat het Hof in het arrest Consorzio Italian Management(44) heeft geoordeeld dat de lidstaten niet verplicht zijn een administratieve of contractuele procedure in te stellen om rekening te houden met omstandigheden die een wijziging van een lopende overheidsopdracht kunnen rechtvaardigen.(45) De richtlijn waarop dat arrest betrekking had, was echter richtlijn 2004/17(46), die niet meer van kracht is en geen bepaling bevatte die vergelijkbaar is met artikel 43, lid 1, onder c), van richtlijn 2014/23. Bijgevolg moet het Hof zich mijns inziens niet op dat arrest baseren als een geldig precedent voor de beoordeling van de onderhavige prejudiciële vraag.

88.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de tweede prejudiciële vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 bevestigend te beantwoorden en dus te verklaren dat richtlijn 2014/23 eraan in de weg staat dat een aanbestedende dienst zijn discretionaire bevoegdheid wordt ontnomen om te beoordelen of de voorwaarden van een overheidsopdracht in de context van de door de verwijzende rechter beschreven omstandigheden moeten worden herzien.

D.      Derde prejudiciële vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22

89.      Met de derde prejudiciële vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of richtlijn 89/665 zich verzet tegen een nationale regeling die voor de deelname aan een toekomstige aanbestedingsprocedure als voorwaarde hanteert dat de concessiehouders onderworpen zijn aan de regeling van de „technische verlenging” als in de hoofdgedingen aan de orde is. Deze rechter stelt deze vraag met betrekking tot de situatie waarin een aanbestedende dienst in de context van onvoorziene omstandigheden niet over een discretionaire bevoegdheid beschikt om opnieuw te onderhandelen over de exploitatievoorwaarden van een concessie.

90.      Om te beginnen is het van belang op te merken dat deze vraag ervan uitgaat dat richtlijn 2014/23 – anders dan mijn analyse van de tweede prejudiciële vraag –er niet aan in de weg staat dat een aanbestedende dienst zijn discretionaire bevoegdheid wordt ontnomen om de voorwaarden van een concessie te wijzigen wanneer zich onvoorziene gebeurtenissen voordoen. Zoals gezegd is derhalve een specifiek antwoord op deze vraag vereist voor het geval het Hof deze analyse niet deelt.

91.      Hoe dan ook denk ik niet dat richtlijn 89/665 een bevestigend antwoord op de vraag van de verwijzende rechter mogelijk maakt.

92.      Richtlijn 89/665, die deel uitmaakt van de zogenoemde rechtsbeschermingsrichtlijnen(47), is van toepassing op concessieovereenkomsten die door aanbestedende diensten worden gegund overeenkomstig richtlijn 2014/23.(48) Daaronder vallen concessieovereenkomsten voor diensten als in de hoofdgedingen aan de orde zijn.(49) In wezen verplicht deze richtlijn de lidstaten om ervoor te zorgen dat tegen besluiten inzake de gunning van overheidsopdrachten en concessieovereenkomsten, alsook tegen voorafgaande procedurele besluiten in dat verband, doeltreffende en snelle beroepsprocedures openstaan in geval van schending van het Unierecht inzake overheidsopdrachten.(50) Volgens de rechtspraak van het Hof concretiseert richtlijn 89/665 binnen het specifieke gebied van overheidsopdrachten het algemene beginsel van Unierecht dat recht bestaat op een doeltreffende voorziening in rechte.(51)

93.      Daartoe verplicht richtlijn 89/665 de lidstaten om volgens gedetailleerde regels beroepsprocedures in te stellen die in wezen beschikbaar moeten zijn voor eenieder die belang heeft bij de gunning van een bepaalde opdracht en die door een beweerde schending van het Unierecht inzake overheidsopdrachten is gelaedeerd.(52) Nationale beroepsmogelijkheden moeten de mogelijkheid bieden om voorlopige maatregelen te nemen, onwettige beslissingen nietig te verklaren en schadevergoeding toe te kennen.(53) De lidstaten mogen zelf bepalen welke instanties verantwoordelijk zijn voor de beroepsprocedures in het kader van de richtlijn. Dat kunnen zowel gerechtelijke als niet‑gerechtelijke beroepsinstanties zijn, mits zij in het laatste geval aan een aantal aanvullende voorwaarden voldoen.(54)

94.      In het onderhavige geval volstaat het op te merken, zoals de Commissie heeft gedaan, dat uit de beschrijving van de hoofdgedingen niet blijkt dat de bij richtlijn 89/665 opgelegde verplichtingen zijn geschonden door de vaststelling en de latere wijziging van de regeling van de „technische verlenging”. Belangrijker is dat geen enkele bepaling van deze richtlijn relevant lijkt voor de beoordeling van de rechtmatigheid van de deelname van de concessiehouders aan deze regeling als voorwaarde voor hun deelname aan een toekomstige aanbestedingsprocedure.

95.      Uit de in de verwijzingsbeslissingen verstrekte inlichtingen blijkt in feite dat deze concessiehouders de mogelijkheid hebben gehad om op te komen tegen de twee nota’s van de ADM naar aanleiding van hun respectieve verzoek. Meer in het bijzonder hebben zij het besluit van de ADM kunnen aanvechten om de schorsing en wijziging van de betaling van de krachtens deze regeling vereiste maandelijkse vergoeding te weigeren. Daartoe hebben zij gebruikgemaakt van de krachtens het Italiaanse nationale recht beschikbare beroepsmogelijkheden, die hun toegang bieden tot twee rechterlijke instanties en de mogelijkheid om de onrechtmatigheid in te roepen van de wettelijke bepalingen op basis waarvan de ADM zijn besluiten heeft gemotiveerd. Deze beroepen hebben zelfs geleid tot het verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU.

96.      Bovendien doet het feit dat de Italiaanse rechtsorde niet voorziet in een administratieve voorziening op grond waarvan een concessiehouder een aanbestedende dienst kan verzoeken een procedure tot heronderhandeling over de voorwaarden van een overheidsopdracht in te leiden, niet af aan deze slotsom. Een verplichting om toegang te hebben tot dat bestuursrechtelijke rechtsmiddel zou kunnen worden gebaseerd op artikel 43, lid 1, onder c), van richtlijn 2014/23, zoals reeds is uiteengezet in het kader van mijn analyse van de tweede prejudiciële vraag, maar vloeit niet voort uit louter richtlijn 89/665.

97.      In het licht van bovenstaande overwegingen kom ik tot de slotsom dat richtlijn 89/665 geen rechtsgrond vormt waarmee de rechtmatigheid kan worden betwist van een nationale wettelijke regeling als in de hoofdgedingen aan de orde die de deelname aan een toekomstige aanbestedingsprocedure afhankelijk stelt van de deelname aan een regeling van „technische verlenging”. Deze slotsom is uiteraard gebaseerd op de premisse dat de betrokken marktdeelnemers over de nodige beroepsmogelijkheden beschikken om de rechtmatigheid van deze regeling aan te vechten, zo nodig door een exceptie van onwettigheid.

E.      Vierde, vijfde en zesde prejudiciële vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 en tweede deel van de enige prejudiciële vraag in zaak C‑730/22

98.      In punt 54 van deze conclusie heb ik opgemerkt dat indien het Hof van oordeel is dat richtlijn 2014/23 van toepassing is op de concessies die in de hoofdgedingen aan de orde zijn, de vierde, de vijfde en de zesde prejudiciële vraag (zaken C‑728/22 en C‑729/22) of het tweede deel van de enige prejudiciële vraag (zaak C‑730/22) niet hoeven te worden beantwoord. Mocht het Hof deze opvatting niet delen, dan bieden de navolgende opmerkingen het Hof enige aanknopingspunten.(55)

99.      Volgens vaste rechtspraak moeten overheidsinstanties die een concessie willen gunnen die niet binnen de werkingssfeer valt van de richtlijnen die op de verschillende categorieën overheidsopdrachten betrekking hebben, de fundamentele regels van het VWEU in acht nemen.(56)

100. Hoewel de verwijzende rechter in de gestelde vragen met name de artikelen 49 en 56 VWEU aanhaalt, is in de onderhavige zaken alleen de eerste van deze bepalingen relevant voor de onderhavige analyse.(57) Concessies betreffende de exploitatie van bingozalen, zoals in de hoofdgedingen aan de orde zijn, vereisen immers een stabiele en duurzame basis in de lidstaat waar de bingospeldiensten worden verricht. Gelet op de rechtspraak van het Hof is daarvoor de toepassing van artikel 49 VWEU, betreffende de vrijheid van vestiging, vereist en is daarentegen de toepassing van artikel 56 VWEU betreffende de vrijheid van dienstverrichting uitgesloten.(58) Verzoeksters hebben ter terechtzitting voorts bevestigd dat het in de hoofdgedingen niet gaat om andere soorten bingodiensten, die bijvoorbeeld online worden aangeboden.

101. Om tot de slotsom te komen dat artikel 49 VWEU op de hoofdgedingen van toepassing is, moet bovendien een zeker grensoverschrijdend belang worden vastgesteld, hetgeen volgens de rechtspraak van het Hof uitsluitend door de verwijzende rechter moet worden beoordeeld.(59) Dienaangaande merk ik op dat de verwijzende rechter in het antwoord op het verzoek van het Hof om verduidelijking uitdrukkelijk verklaart dat hij, indien wordt geoordeeld dat richtlijn 2014/23 niet van toepassing is op de betrokken concessies, „in het kader van een nadere beoordeling gemakkelijk kan vaststellen in hoeverre de betrokken concessies een grensoverschrijdend belang in de zin van de rechtspraak van het Hof opleveren”. In elk geval hebben verzoeksters in de hoofdgedingen ter terechtzitting bevestigd dat sommige van de betrokken concessies werden gehouden door in andere lidstaten gevestigde marktdeelnemers(60), en bijgevolg onderworpen zijn aan de voorwaarden en beperkingen die worden opgelegd door de betrokken nationale wettelijke regeling. In deze omstandigheden ben ik van mening dat het Hof niet verder hoeft na te gaan, gelet op andere objectieve criteria(61), of de concessies die in de hoofdgedingen aan de orde zijn voldoen aan de voorwaarde voor de toepassing van artikel 49 VWEU.

102. Wat de grond van de zaak betreft, bepaalt artikel 49 VWEU dat beperkingen van de vrijheid van vestiging voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat verboden zijn.

103.  Uit vaste rechtspraak van het Hof vloeit voort dat artikel 49 VWEU in de weg staat aan elke nationale maatregel die het gebruik van de door die Verdragsbepaling gewaarborgde vrijheid van vestiging en van dienstverrichting door burgers van de Europese Unie onmogelijk kan maken, kan belemmeren of minder aantrekkelijk kan maken, zelfs wanneer hij zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing is.(62)

104. In het onderhavige geval vraagt de verwijzende rechter, afgezien van de bij de nationale regeling ingevoerde verlenging van de concessies die in de hoofdgedingen aan de orde zijn – een element dat in geen van de hier onderzochte vragen van de verwijzende rechter aan de orde komt(63) – naar de verenigbaarheid met artikel 49 VWEU van i) een uitlegging van nationaal recht die een aanbestedende dienst zijn discretionaire bevoegdheid ontneemt om de voorwaarden van een overheidsopdracht in het kader van onvoorziene gebeurtenissen te herzien; ii) de voorwaarde van deelname aan de regeling van de „technische verlenging” voor deelname aan een toekomstige aanbestedingsprocedure, en iii) de verplichting om een maandelijkse vergoeding te betalen waarin niet was voorzien bij de oorspronkelijke gunning van de concessies.

105. In dit verband is het volgens mij duidelijk, ten eerste, dat de wijzigingen die door de regeling van de „technische verlenging” in de concessieovereenkomsten zijn aangebracht en die de economische basisparameters ervan ten opzichte van de oorspronkelijke gunning konden wijzigen(64), op zich voldoende reden zijn om aan te nemen dat zij de uitoefening van de vrijheid van vestiging in de zin van de in punt 103 aangehaalde rechtspraak minder aantrekkelijk kunnen maken. Dit is des te meer het geval indien rekening wordt gehouden met het eenzijdige en niet-onderhandelde karakter van deze wijzigingen.

106. Ten tweede is dat ook het geval met betrekking tot de verplichting om deel te nemen aan de regeling van de „technische verlenging” en dus met betrekking tot de verplichting tot betaling van de maandelijkse vergoeding om te kunnen deelnemen aan een toekomstige aanbestedingsprocedure. Wanneer die verplichtingen in aanmerking worden genomen, is het immers duidelijk dat de uitoefening van de vrijheid van vestiging minder aantrekkelijk is – of, zoals de Commissie opmerkt, onmogelijk – voor een in een andere lidstaat gevestigde marktdeelnemer die in Italië bingozalen wil exploiteren.

107. Tot slot mag het geen twijfel lijden dat het feit dat een aanbestedende dienst niet opnieuw kan onderhandelen over de voorwaarden van de concessies in het kader van onvoorziene omstandigheden ook een belemmering vormt voor de vrijheid van vestiging. Exploitanten zouden immers onvoldoende worden gestimuleerd om zich in Italië te vestigen wanneer het economische en financiële evenwicht van de concessies niet kan worden hersteld nadat het is verstoord door gebeurtenissen waarop de concessiehouders geen invloed hebben.

108. Wat de legitieme doelstellingen betreft waarop de lidstaat zich ter rechtvaardiging van een beperking van de vrijheid van vestiging kan beroepen(65), zij eraan herinnerd dat een beperking van de vrijheid van vestiging slechts toelaatbaar is, in de eerste plaats, indien zij wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang. In de tweede plaats moet zij in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel, wat inhoudt dat zij geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel op coherente en systematische wijze te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken.(66)

109. De door de verwijzende rechter aangehaalde regeling heeft uitsluitend tot doel de verlopende concessies en een nieuwe aanbestedingsprocedure op elkaar af te stemmen om het Unierechtelijke beginsel dat overheidsconcessies na het verlopen ervan moeten worden gegund of opnieuw gegund volgens op mededinging gebaseerde selectieprocedures, in lijn te brengen met de noodzaak om de bingoactiviteiten voort te zetten.

110. Mijns inziens valt echter niet in te zien hoe een verlenging of een afstemming in de tijd van de lopende concessies en een verplichting om de dienst te blijven verlenen teneinde op een later tijdstip die concessies opnieuw te kunnen gunnen, zoals het geval is bij de concessies waarin de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde regeling voorziet, bijvoorbeeld zouden kunnen worden gerechtvaardigd in het licht van de noodzaak om de continuïteit van de dienst te verzekeren.(67) Met name het ontbreken van een duidelijke einddatum voor de duur van de concessies maakt het bijzonder moeilijk om deze rechtvaardiging in de onderhavige zaak aannemelijk te maken.

111. Hoe dan ook ben ik, ten eerste, van mening dat deze doelstelling op passender wijze had kunnen worden bereikt, bijvoorbeeld door een overgangsperiode in te stellen met verschillende looptijden voor de gegunde concessies. Ten tweede lijkt het nastreven van een dergelijke doelstelling inconsequent, aangezien de regeling van de „technische verlenging” gedurende tien jaar is toegepast, ook na het aflopen van de laatste concessie.

112. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om artikel 49 VWEU aldus uit te leggen dat deze bepaling zich verzet tegen een nationale regeling als in de hoofdgedingen aan de orde die de concessiehouder verplicht de bij deze regeling gestelde voorwaarden, te weten de verplichting om een maandelijkse vergoeding te betalen waarin niet was voorzien bij de oorspronkelijke gunning van de concessies, te aanvaarden om te kunnen deelnemen aan een nieuwe aanbestedingsprocedure voor de hernieuwde gunning van concessies. Deze bepaling verzet zich ook tegen een uitlegging van nationaal recht die een aanbestedende dienst de discretionaire bevoegdheid ontneemt om te beoordelen of onvoorziene gebeurtenissen die niet aan de concessiehouders toe te rekenen zijn en die het economische en financiële evenwicht van concessies kunnen beïnvloeden, een heroverweging van de voorwaarden van een concessie rechtvaardigen.

V.      Conclusie

113. Op grond van de voorgaande analyse geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Consiglio di Stato te beantwoorden als volgt:

–        Met betrekking tot de zaken C‑728/22 en C‑729/22:

„1)      Richtlijn 2014/23/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van concessieovereenkomsten

moet aldus worden uitgelegd dat

zij van toepassing is op concessies voor diensten als in de hoofdgedingen, die zijn gegund vóór de inwerkingtreding van deze richtlijn en die, eenmaal verlopen, na die inwerkingtreding herhaaldelijk bij wet zijn verlengd, mits de voorwaarden van de oorspronkelijke gunning wezenlijk zijn gewijzigd, hetgeen de verwijzende rechter dient te beoordelen.

2)      Artikel 43, leden 4 en 5, van richtlijn 2014/23

moet aldus worden uitgelegd dat

deze bepalingen zich verzetten tegen een nationale regeling als in de hoofdgedingen aan de orde die voorziet in de verplichting om een maandelijkse vergoeding te betalen waarin niet was voorzien bij de oorspronkelijke gunning, voor zover deze regeling de economische basisparameters van de betrokken concessies wijzigt, bijvoorbeeld door alle ondernemers in de sector dezelfde vergoeding op te leggen, ongeacht hun financiële draagkracht, en door het tarief van deze vergoeding aanzienlijk te verhogen sinds de eerste oplegging ervan. Beide bepalingen verzetten zich ook tegen deze regeling voor zover de betaling van die vergoeding als voorwaarde wordt gesteld voor de deelname aan een toekomstige aanbestedingsprocedure voor de hernieuwde gunning van de betrokken concessies.”

Mocht het Hof de conclusie onder punt 2 hiervoor niet delen, dan geef ik het Hof in overweging het volgende aanvullende antwoord te geven:

„3)      Artikel 43, lid 1, onder c), van richtlijn 2014/23

moet aldus worden uitgelegd dat

deze bepaling zich verzet tegen een uitlegging van nationaal recht die een aanbestedende dienst de discretionaire bevoegdheid ontneemt om te beoordelen of onvoorziene gebeurtenissen die niet aan de concessiehouders kunnen worden toegerekend, een heroverweging van de voorwaarden van een concessie rechtvaardigen.

4)      Richtlijn 89/665/EEG van de Raad van 21 december 1989 houdende de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toepassing van de beroepsprocedures inzake het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen en voor de uitvoering van werken

moet aldus worden uitgelegd dat

zij geen rechtsgrond vormt waarmee de rechtmatigheid kan worden betwist van een nationale wettelijke regeling als in de hoofdgedingen aan de orde die de deelname aan een toekomstige aanbestedingsprocedure afhankelijk stelt van deelname aan een regeling van ‚technische verlenging’.”

Mocht het Hof de conclusie onder punt 1 hiervoor niet delen, althans ten dele, dan geef ik het Hof in overweging het volgende aanvullende antwoord te geven:

„5)      Artikel 49 VWEU

moet aldus worden uitgelegd dat

deze bepaling zich verzet tegen een nationale regeling als in de hoofdgedingen aan de orde die de concessiehouder verplicht de bij deze regeling gestelde voorwaarden, te weten de verplichting om een maandelijkse vergoeding te betalen waarin niet was voorzien bij de oorspronkelijke gunning van de concessies, te aanvaarden om te kunnen deelnemen aan een nieuwe aanbestedingsprocedure voor de hernieuwde gunning van concessies. Deze bepaling verzet zich ook tegen een uitlegging van nationaal recht die een aanbestedende dienst de discretionaire bevoegdheid ontneemt om te beoordelen of onvoorziene gebeurtenissen die niet aan de concessiehouders toe te rekenen zijn en die het economische en financiële evenwicht van concessies kunnen beïnvloeden, een heroverweging van de voorwaarden van een concessie rechtvaardigen.”

–        Voorts met betrekking tot enkel zaak C‑730/22:

„6)      Artikel 43, leden 4 en 5, van richtlijn 2014/23

moet aldus worden uitgelegd dat

deze bepalingen zich verzetten tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde die voorziet in de verplichting om een maandelijkse vergoeding te betalen waarin niet was voorzien bij de oorspronkelijke gunning, voor zover deze regeling de economische basisparameters van de betrokken concessies wijzigt, bijvoorbeeld door alle ondernemers in de sector dezelfde vergoeding op te leggen, ongeacht hun financiële draagkracht, en door het tarief van deze vergoeding aanzienlijk te verhogen na de eerste oplegging ervan. Beide bepalingen verzetten zich ook tegen deze regeling voor zover de betaling van die vergoeding als voorwaarde wordt gesteld voor de deelname aan een toekomstige aanbestedingsprocedure voor de hernieuwde gunning van de betrokken concessies.”

Mocht het Hof de conclusie onder punt 6 hiervoor niet delen, althans ten dele, dan geef ik het Hof in overweging het volgende aanvullende antwoord te geven:

„7)      Artikel 49 VWEU

moet aldus worden uitgelegd dat

deze bepaling zich verzet tegen een nationale regeling als in de hoofdgedingen aan de orde die de concessiehouder verplicht de bij deze regeling gestelde voorwaarden, te weten de verplichting om een maandelijkse vergoeding te betalen waarin niet was voorzien bij de oorspronkelijke gunning van de concessies, te aanvaarden om te kunnen deelnemen aan een nieuwe aanbestedingsprocedure voor de hernieuwde gunning van concessies. Deze bepaling verzet zich ook tegen een uitlegging van nationaal recht die een aanbestedende dienst de discretionaire bevoegdheid ontneemt om te beoordelen of onvoorziene gebeurtenissen die niet aan de concessiehouders toe te rekenen zijn en die het economische en financiële evenwicht van concessies kunnen beïnvloeden, een heroverweging van de voorwaarden van een concessie rechtvaardigen.”

---

1      Oorspronkelijke taal: Engels.

---

2      Richtlijn 2014/23/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van concessieovereenkomsten (PB 2014, L 94, blz. 1).

---

3      Richtlijn 89/665/EEG van de Raad van 21 december 1989 houdende de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toepassing van de beroepsprocedures inzake het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen en voor de uitvoering van werken (PB 1989, L 395, blz. 33), zoals gewijzigd bij richtlijn 2014/23 (hierna: „richtlijn 89/665”).

---

4      Artikel 1, leden 1 en 2, van richtlijn 2014/23.

---

5      Artikel 8 van richtlijn 2014/23, zoals gewijzigd bij gedelegeerde verordening (EU) 2015/2172 van de Commissie van 24 november 2015 (PB 2015, L 307, blz. 9).

---

6      Artikel 1, lid 3, van richtlijn 89/665.

---

7      Decreto del Ministro delle finanze n. 29 – Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco „Bingo” ai sensi dell’articolo 16 della legge 13 maggio 1999, n. 133 (decreet nr. 29 van de minister van Financiën – verordening tot vaststelling van regels voor de invoering van het bingospel in de zin van artikel 16 van wet nr. 133 van 13 mei 1999) van 31 januari 2000 (GURI nr. 43 van 22 februari 2000).

---

8      Artikel 1, leden 636‑638, van legge 27 dicembre 2013, n. 147 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato („Legge di stabilità per il 2014”) [wet nr. 147 van 27 december 2013 inzake de jaar‑ en meerjarenbegroting van de Staat (gewoon supplement nr. 87 bij GURI nr. 302 van 27 december 2013) (hierna: „wet nr. 147/2013”)].

---

9      Artikel 1, lid 934, van legge nr. 208 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) [wet nr. 208 houdende bepalingen voor de opstelling van de jaar- en meerjarenbegroting van de Staat (stabiliteitswet 2016)] van 28 december 2015 (gewoon supplement nr. 70 bij GURI nr. 302 van 30 december 2015).

---

10      Artikel 1, lid 1047, van legge nr. 205 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018‑2020 (wet nr. 205 houdende de staatsbegroting voor 2018 en de driejaarlijkse begroting voor de periode 2018‑2020) van 27 december 2017 (gewoon supplement nr. 62 bij GURI nr. 302 van 29 december 2017).

---

11      Zie voetnoot 10 supra.

---

12      Arrest nr. 49 van 29 maart 2021 (IT:COST:2021:49).

---

13      De eerste prejudiciële vraag in zaak C‑729/22 verwijst enkel naar richtlijn 2014/23 en de artikelen 49 en 56 VWEU. Zij verwijst niet naar de andere bepalingen die worden genoemd in de eerste prejudiciële vraag in zaak C‑728/22.

---

14      In de tweede tot en met de vijfde prejudiciële vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 gebruikt de verwijzende rechter in wezen de bewoordingen „een uitlegging of toepassing van nationale wettelijke bepalingen, of toepassingspraktijken op basis van die bepalingen”. Eenvoudigheidshalve vervang ik deze uitdrukking door de uitdrukking „uitlegging van de nationale wettelijke regeling” of een gelijkwaardige uitdrukking.

---

15      Zoals in voetnoot 13 supra is aangegeven, wordt in de bewoordingen van de eerste prejudiciële vraag in zaak C‑729/22 zelfs niet naar al deze bepalingen verwezen.

---

16      Zie onder meer beschikking van 10 januari 2022, ZI en TQ (C‑437/20, EU:C:2022:53, punten 18‑21), en arrest van 19 april 2018, Consorzio Italian Management en Catania Multiservizi (C‑152/17, EU:C:2018:264, punten 21‑24).

---

17      Zie artikel 1, lid 637, van wet nr. 147/2013.

---

18      Zie arrest van 14 juli 2016, Promoimpresa e.a. (C‑458/14 en C‑67/15, EU:C:2016:558, punt 46), aangehaald door de verwijzende rechter.

---

19      Het is juist dat het feit dat het vermelde bedrag slechts een gemiddelde is voor het Hof aanleiding zou kunnen zijn te denken dat er concessies kunnen zijn die de vereiste drempel niet bereiken. Mijns inziens is het echter duidelijk dat de verklaring van de verwijzende rechter in zijn antwoord op het verzoek om verduidelijking bedoeld is om te bevestigen dat hij hierover geen twijfels heeft.

---

20      Arrest van 2 september 2021, Sisal e.a. (C‑721/19 en C‑722/19, EU:C:2021:672, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

---

21      Ibid. (punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

---

22      Zie punt 12 supra. Sinds 2017 is de wettelijke regeling van de „technische verlenging” aanvullend gewijzigd. Deze wijzigingen zijn echter niet relevant voor deze zaak.

---

23      Zie voetnoot 9 supra.

---

24      Zie punt 10 supra.

---

25      In de verwijzingsbeslissing in zaak C‑730/22 vermeldt de verwijzende rechter tevens dat de regeling van de „technische verlenging” relevante beperkingen voor de houders van de dienstenconcessies bevatte, die bijvoorbeeld bestonden uit het verbod om de bedrijfsruimten van die diensten over te dragen. Deze beperkingen zijn echter ingevoerd door wijzigingen van de regeling van de „technische verlenging” die na 2017 zijn vastgesteld. Om die reden ben ik van mening dat zij niet in aanmerking moeten worden genomen in het kader van deze analyse.

---

26      Arrest van 2 september 2021, Sisal e.a. (C‑721/19 en C‑722/19, EU:C:2021:672, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

---

27      Aangezien het eerste deel van de in zaak C‑730/22 gestelde enige prejudiciële vraag impliciet vereist dat wordt vastgesteld of richtlijn 2014/23 van toepassing is op de concessies die in die zaak aan de orde zijn, gelden hier dezelfde overwegingen als die in het kader van de analyse van de eerste prejudiciële vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22.

---

28      Bovis, C., en Clarke, C., „Title III. Rules on performance of concessions”, in Steinicke, M., en Vesterdorf, P.L., EU Public Procurement Law – Brussels Commentary, C.H. Beck, 2018, blz. 1195.

---

29      Zie dienaangaande arrest van 2 september 2021, Sisal e.a. (C‑721/19 en C‑722/19, EU:C:2021:672, punt 33).

---

30      Zie punt 51 supra.

---

31      Zie in dat verband artikel 43, lid 4, onder c), van richtlijn 2014/23, dat verwijst naar gevallen waarin „de wijziging [...] de reikwijdte van de concessie in aanzienlijke mate [verruimt]” (cursivering van mij).

---

32      Wat dit laatste betreft, wijs ik erop, in overeenstemming met de schriftelijke opmerkingen van de Commissie, dat niet alleen wijzigingen die gunstige gevolgen hebben voor de concessiehouder onder artikel 43, lid 4, van richtlijn 2014/23 vallen. Die bepaling kan ook betrekking hebben op wijzigingen die gunstig zijn voor de aanbestedende dienst. Zie in dat verband Bogdanowicz, P., Contract Modifications in EU Procurement Law, Edward Elgar Publishing, 2021, blz. 60.

---

33      Artikel 43, lid 4, onder b) tot en met d), van richtlijn 2014/23 is evenmin van toepassing.

---

34      Zie onder andere Dufau, J., Les concessions de service public, Éd. du Moniteur, 1979, blz. 7 en 18, en Mestre Delgado, J.F., La extinción de la concesión de servicio público, La ley, 1992, blz. 66‑86.

---

35      Bettinger, C., La concession de service public et de travaux publics, Berger‑Levrault, 1978, blz. 117. Zie overweging 20 van richtlijn 2014/23 en arrest van 21 mei 2015, Kansaneläkelaitos (C‑269/14, EU:C:2015:329, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

---

36      Zie Beuve, J., „Renegotiations of public contracts: A blessing in disguise?”, in Bandiera, O., Bosio, E., en Spagnolo, G. (eds.), Procurement in Focus: Rules, Discretion, and Emergencies, CEPR Press, 2021, blz. 23‑31, beschikbaar op het volgende internetadres: https://cepr.org/publications/books-and-reports/procurement-focus-rules-discretion-and-emergencies.

---

37      In de Franse rechtsorde wordt in de academische literatuur het arrest van de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) van 3 maart 1916 (Compagnie genérale d’éclairage de Bordeaux) aangehaald als de bron van de „théorie de l’imprévision” (leer van de onvoorzienbaarheid) bij overheidsopdrachten. Zie Hauriou, M., Précis élémentaire de droit admnistratif, Sirey, 1943, blz. 445.

---

38      Philippe, D.M., Changement de circonstances et bouleversement de l’économie contractuelle, Bruylant, 1986. Zie ook Mestre Delgado, J.F., op. cit., blz. 77.

---

39      Artikel 165 van decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 – Codice dei contratti pubblici (wetsbesluit nr. 50 van 18 april 2016 houdende het wetboek betreffende overheidsopdrachten) (gewoon supplement nr. 10 bij GURI nr. 91 van 19 april 2016).

---

40      In de verwijzingsbeslissingen merkt de verwijzende rechter op dat verzoeksters bewijzen hebben overgelegd waaruit blijkt dat de voorwaarden voor de exploitatie van de concessies, in het bijzonder de duurzaamheid van de exploitatiekosten, ernstig in het gedrang zijn gekomen als gevolg van de COVID‑19-pandemie. Zie punt 22 supra.

---

41      Richtlijn 2014/23 licht in wezen, in overweging 76 ervan, toe dat het begrip „onvoorzienbare omstandigheden” omstandigheden betreft die niet konden worden voorzien ondanks een normaal zorgvuldige voorbereiding van de aanvankelijke gunning.

---

42      Zie ook overweging 18 van richtlijn 2014/23.

---

43      Zie de eerste volzin van artikel 5 van richtlijn 2014/23.

---

44      Arrest van 19 april 2018, Consorzio Italian Management en Catania Multiservizi (C‑152/17, EU:C:2018:264).

---

45      Ibid., punten 29 en 30.

---

46      Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (PB 2004, L 134, blz. 1).

---

47      Zie ook richtlijn 92/13/EEG van de Raad van 25 februari 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toepassing van de communautaire voorschriften inzake de procedures voor het plaatsen van opdrachten door diensten die werkzaam zijn in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie (PB 1992, L 76, blz. 14). Zowel richtlijn 89/665 als richtlijn 92/13 is ingrijpend gewijzigd bij richtlijn 2007/66/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2007 (PB 2007, L 335, blz. 31) en bij richtlijn 2014/23.

---

48      Zie artikel 1, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 89/665.

---

49      Zie artikel 1, lid 1, derde alinea, van richtlijn 89/665. Dit is het geval na de wijzigingen van richtlijn 89/665 bij richtlijn 2014/23.

---

50      Zie de overwegingen 1 en 3 van richtlijn 89/665. Zie ook beschikking van 4 oktober 2007, Consorzio Elisoccorso San Raffaele (C‑492/06, EU:C:2007:583, punt 29).

---

51      Beschikking van 23 april 2015, Commissie/Vanbreda Risk & Benefits [C‑35/15 P(R), EU:C:2015:275, punt 28].

---

52      Artikel 1, lid 3, van richtlijn 89/665, zoals uitgelegd in bijvoorbeeld arrest van 9 februari 2023, VZ (Definitief uitgesloten inschrijver) (C‑53/22, EU:C:2023:88, punt 29).

---

53      Artikel 2, lid 1, van richtlijn 89/665.

---

54      Artikel 2, lid 9, van richtlijn 89/665.

---

55      Dat zou bijvoorbeeld het geval zijn indien het Hof van oordeel is dat de inachtneming van de drempel van artikel 8 van richtlijn 2014/23 onzeker blijft voor bepaalde concessies waarop de hoofdgedingen betrekking hebben of indien het van oordeel is dat deze concessies door de wijziging ervan langs wetgevende weg zijn omgezet in een loutere dienstverrichting die aan regelgeving is onderworpen. Zie dienaangaande punt 39 supra.

---

56      Arrest van 14 juli 2016, Promoimpresa e.a. (C‑458/14 en C‑67/15, EU:C:2016:558, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

---

57      In de vierde, de vijfde en de zesde prejudiciële vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 noemt de verwijzende rechter ook „de beginselen van rechtszekerheid en effectieve rechterlijke bescherming alsmede het beginsel van gewettigd vertrouwen”. In het tweede deel van de enige prejudiciële vraag in zaak C‑730/22 verwijst die rechter (behalve naar de artikelen 49 en 56 VWEU) naar de artikelen 26, 56 en 63 VWEU en naar „het discriminatieverbod, het evenredigheidsbeginsel, de bescherming van de mededinging en het vrije verkeer van diensten en kapitaal”. Om soortgelijke redenen als in punt 36 supra zijn uiteengezet, moeten al deze vragen volgens mij niet‑ontvankelijk worden verklaard voor zover zij deze bepalingen of beginselen betreffen.

---

58      Zie onder andere arrest van 19 juli 2012, Garkalns (C‑470/11, EU:C:2012:505, punten 26 en 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

---

59      Arrest van 23 december 2009, Serrantoni en Consorzio stabile edili (C‑376/08, EU:C:2009:808, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie arresten van 6 oktober 2016, Tecnoedi Costruzioni (C‑318/15, EU:C:2016:747, punt 26), en 14 juli 2022, ASADE (C‑436/20, EU:C:2022:559, punt 49).

---

60      Zie arrest van 13 februari 2014, Crono Service e.a. (C‑419/12 en C‑420/12, EU:C:2014:81, punten 35‑37).

---

61      Zie arrest van 6 oktober 2016, Tecnoedi Costruzioni (C‑318/15, EU:C:2016:747, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

---

62      Arrest van 11 februari 2021, Katoen Natie Bulk Terminals en General Services Antwerp (C‑407/19 en C‑471/19, EU:C:2021:107, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

---

63      Zie dienaangaande punt 60 supra.

---

64      Zie de punten 63 en 64 supra.

---

65      Arrest van 22 januari 2015, Stanley International Betting en Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25, punt 53).

---

66      Arrest van 6 oktober 2020, Commissie/Hongarije (Hoger onderwijs) (C‑66/18, EU:C:2020:792, punt 178).

---

67      Arrest van 16 maart 2023, OL (Verlenging van de Italiaanse concessies) (C‑517/20, EU:C:2023:219, punten 49‑51).