1.

Lichte plastic draagtassen danken hun commerciële succes aan het feit dat zij weinig wegen en niet snel kapotgaan. De verspreiding van deze draagtassen, die maar één of enkele keren worden gebruikt en gemakkelijk worden weggeworpen, zorgt voor ernstige verontreiniging. ( 2 ) Veel van deze tassen ontsnappen aan het afvalbeheer en komen terecht in de natuur, waar ze zich opstapelen, in het bijzonder in de vorm van zwerfvuil op zee. ( 3 )

2.

In deze prejudiciële verwijzing moet het Hof zich uitspreken over de verenigbaarheid met het Unierecht van een Italiaanse regeling waarbij het gebruik van plastic draagtassen met bepaalde kenmerken op het Italiaanse grondgebied werd verboden, ondanks het feit dat deze draagtassen overeenkomstig richtlijn 94/62/EG ( 4 ) in alle lidstaten in de handel mochten worden gebracht.

3.

Artikel 1 („Doelstellingen”) bepaalt het volgende:

„1.   Deze richtlijn heeft tot doel de nationale maatregelen betreffende het beheer van verpakking en verpakkingsafval te harmoniseren, enerzijds om elk effect daarvan op het milieu van de lidstaten en derde landen te voorkomen of te beperken en aldus een hoog milieubeschermingsniveau te waarborgen, en anderzijds om de werking van de interne markt te garanderen en handelsbelemmeringen, concurrentieverstoring en concurrentiebeperking in de Gemeenschap te voorkomen.

[…]”

4.

Artikel 2 („Werkingssfeer”) luidt als volgt:

„1.   Deze richtlijn geldt voor alle in de Gemeenschap in de handel gebrachte verpakkingen en alle verpakkingsafval, gebruikt of ontstaan op industrieel, commercieel, kantoor-, winkel-, diensten-, huishoudelijk of enig ander niveau, ongeacht het gebruikte materiaal.

[…]”

5.

Artikel 3 ( 5 ) („Definities”) bepaalt:

„[…]

[…]”

6.

Artikel 4 ( 6 ) („Preventie”) bepaalt in lid 1 bis:

„De lidstaten nemen maatregelen om het verbruik van lichte plastic draagtassen op hun grondgebied duurzaam te verminderen.

Bij deze maatregelen kan het zowel gaan om nationale reductiestreefcijfers, het handhaven of invoeren van economische instrumenten als handelsbeperkingen in afwijking van artikel 18 van deze richtlijn, op voorwaarde dat die beperkingen evenredig en niet-discriminerend zijn.

[…]”

7.

Artikel 9 („Essentiële eisen ”) schrijft voor:

„1.   De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat uiterlijk drie jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn een verpakking alleen in de handel mag worden gebracht indien zij voldoet aan alle in deze richtlijn omschreven essentiële eisen, met inbegrip van die van bijlage II.

[…]”

8.

In artikel 16 („Kennisgeving”) wordt bepaald:

„1.   Onverminderd het bepaalde in richtlijn 83/189/EEG [van de Raad van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (PB 1983, L 109, blz. 8)], stellen de lidstaten voordat zij dergelijke maatregelen vaststellen de Commissie in kennis van de ontwerpmaatregelen die zij in het kader van deze richtlijn voornemens zijn te nemen, met uitzondering van maatregelen van fiscale aard, doch met inbegrip van de technische specificaties waarvoor fiscale stimuleringsmaatregelen gelden, zodat de Commissie de ontwerpen kan onderzoeken in het licht van bestaande bepalingen, steeds volgens de procedure van bovengenoemde richtlijn.

2.   Indien de voorgestelde maatregel ook een technische kwestie in de zin van richtlijn [83/189] betreft, kan de betrokken lidstaat bij de uitvoering van de in deze richtlijn bedoelde kennisgevingsprocedure mededelen dat deze kennisgeving eveneens geldig is voor richtlijn [83/189].”

9.

Artikel 18 („Vrij in de handel brengen”) luidt:

„De lidstaten mogen het in de handel brengen op hun grondgebied van verpakkingen die aan het bepaalde in deze richtlijn voldoen, niet beletten.”

10.

Bijlage II bevat de „essentiële eisen betreffende de samenstelling, het hergebruik en de terugwinning, met inbegrip van de recycling, van verpakking”.

11.

Artikel 1 van richtlijn 98/34/EG ( 7 ) bepaalt het volgende:

,,In de zin van deze richtlijn wordt verstaan onder:

[…]

[…]”

12.

Artikel 8 van die richtlijn luidt:

„1.   Onverminderd artikel 10 delen de lidstaten de Commissie onverwijld ieder ontwerp voor een technisch voorschrift mee, tenzij het een integrale omzetting van een internationale of Europese norm betreft, in welk geval louter met een mededeling van de betrokken norm kan worden volstaan; zij geven de Commissie tevens kennis van de redenen waarom de vaststelling van dit technisch voorschrift nodig is, tenzij die redenen reeds uit het ontwerp zelf blijken.

[…]

5.   Wanneer het ontwerp voor een technisch voorschrift deel uitmaakt van een maatregel waarvan mededeling in het ontwerpstadium in andere communautaire besluiten is voorgeschreven, kunnen de lidstaten de in lid 1 bedoelde mededeling op grond van dat andere besluit verrichten, mits uitdrukkelijk wordt aangegeven dat die mededeling tevens uit hoofde van de onderhavige richtlijn geschiedt.

Het ontbreken van een reactie van de Commissie, in het kader van de onderhavige richtlijn, op een ontwerp voor een technisch voorschrift laat het besluit dat in het kader van andere communautaire besluiten mocht worden genomen, onverlet.”

13.

In artikel 1 van decreto ministeriale del 18 marzo 2013 ( 8 ) worden boodschappentassen gedefinieerd als „draagtassen die bij een verkooppunt gratis of tegen betaling aan de consument worden aangeboden om levensmiddelen en non-foodproducten te vervoeren”.

14.

Artikel 2 van het besluit van 2013 bepaalt het volgende:

„1.   De volgende categorieën boodschappentassen mogen in de handel worden gebracht:

2.   Daarnaast mogen ook herbruikbare boodschappentassen in de handel worden gebracht die zijn vervaardigd van papier, weefsels van natuurlijke vezels, polyamidevezels en andere materialen dan polymeren.

[…]”

15.

Artikel 6 van het besluit van 2013 luidt:

„Dit besluit is onderworpen aan een kennisgevingsprocedure uit hoofde van richtlijn [98/34] van het Europees Parlement en de Raad en treedt pas in werking nadat deze procedure met positief resultaat is afgesloten.”

16.

Papier Mettler Italia Srl (hierna: „Papier Mettler”) is een vennootschap die werkzaam is op het gebied van de distributie van verpakkingen. De kern van haar activiteit ligt met name in de productie van verpakkingen van polyethyleen, waaronder plastic draagtassen.

17.

Papier Mettler stelt dat zij is benadeeld door het besluit van 2013 en heeft daarom bij de verwijzende rechter nietigverklaring van dat besluit en vergoeding van de ten gevolge van het besluit geleden en verwachte schade gevorderd. ( 10 )

18.

Papier Mettler heeft ter ondersteuning van haar verzoek het volgende aangevoerd:

19.

De verwerende instantie heeft zich tegen de grieven van Papier Mettler verzet met de volgende argumenten:

20.

In deze omstandigheden heeft de Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië) het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

21.

Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 9 februari 2022 ingekomen bij het Hof.

22.

Papier Mettler, de Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei Materiali Biodegradabili e Compostabili (hierna: „Assobioplastiche”), de Italiaanse regering alsmede de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Zij hebben alle deelgenomen aan de terechtzitting op 22 maart 2023.

23.

Ten eerste moet worden verduidelijkt aan welke soort plastic draagtassen de verwijzende rechter refereert. Hoewel de in de verwijzingsbeslissing gebruikte terminologie niet altijd uniform is, lijkt in elk geval te worden verwezen naar lichte wegwerpbare plastic draagtassen voor eenmalig gebruik ( 14 ), vervaardigd van niet biologisch afbreekbare en niet-composteerbare materialen, die evenwel voldoen aan de andere eisen van richtlijn 94/62.

24.

Ten tweede moet worden verduidelijkt welke Unierechtelijke regels relevant zijn om de gestelde vragen te beantwoorden:

25.

Assobioplastiche en de Italiaanse regering zijn van mening dat de prejudiciële verwijzing niet-ontvankelijk is, omdat het besluit van 2013 nooit in werking zou zijn getreden of zou zijn ingetrokken.

26.

Assobioplastiche verzet zich ook tegen de ontvankelijkheid van de verwijzing omdat de verwijzende rechter geen rekening zou hebben gehouden met artikel 4, lid 1 bis, van richtlijn 94/62.

27.

Naar mijn oordeel kan de prejudiciële verwijzing op basis van deze bezwaren niet zonder meer terzijde worden gelegd. De verwijzende rechter schetst onder zijn eigen verantwoordelijkheid het nationale wettelijke kader van het geding waarbinnen de prejudiciële vragen worden gesteld. Ten aanzien van die vragen geldt, zoals algemeen bekend, een vermoeden van relevantie. ( 16 )

28.

Ter terechtzitting hebben partijen uitvoerig gedebatteerd over de vraag of het besluit van 2013 in werking is getreden en van toepassing is, zonder dat uit hun interventies een duidelijk antwoord naar voren kwam. Zij waren het erover eens dat de ontstane rechtssituatie verwarrend was: één partij achtte de situatie chaotisch, een andere vond het niet te begrijpen en nog een andere sprak van normatieve wanorde.

29.

Volgens de Commissie is het besluit van 2013 in werking getreden en werd het in Italië toegepast sinds de officiële bekendmaking ervan tot het formeel werd ingetrokken in 2017. ( 17 ) Artikel 6 van het besluit kon de toepassing ervan in elk geval vertragen tot 13 september 2013, de datum waarop de in artikel 9 van richtlijn 98/34 bedoelde status-quoperiode afliep. Aangezien het besluit van 2013 op 27 maart 2013 officieel was bekendgemaakt, was het niet langer een ontwerp en werd het een geldende regeling, zodat de Commissie geen mening heeft uitgebracht over de verenigbaarheid ervan met het Unierecht.

30.

Voor de Italiaanse regering en Assobioplastiche is het besluit van 2013 nooit in werking getreden, omdat de kennisgevingsprocedure bij de Commissie niet met een positief resultaat was afgesloten en de in artikel 6 van het besluit opgenomen opschortende voorwaarde van toepassing was. Het besluit werd jaren nadien formeel ingetrokken om het uit het Italiaanse recht te „verwijderen”, maar in werkelijkheid ging het niet om de intrekking van een geldende tekst.

31.

Papier Mettler legde uit dat de in wetsbesluit 2/2012 ( 18 ) opgenomen sanctieregeling van kracht werd toen het besluit van 2013 werd vastgesteld, en van toepassing was los van de vraag of dat besluit al dan niet in werking was getreden. Dat zij zelf geen sancties opgelegd kreeg, is te danken aan het feit dat zij de verkoop van de bij het besluit van 2013 in Italië verboden plastic draagtassen had gestaakt, met de door haar aangevoerde winstderving tot gevolg.

32.

Hoe dan ook staat het aan de verwijzende rechter, die als enige bevoegd is om het interne recht uit te leggen, om dit imbroglio met betrekking tot de inwerkingtreding en de gevolgen van het besluit van 2013 op te lossen. Het Hof kan zich niet mengen in een discussie die door de verwijzende rechter moet worden beslecht.

33.

De prejudiciële verwijzing zou niet te verklaren zijn indien de verwijzende rechter van oordeel was dat het besluit van 2013 (waarop de bij hem door Papier Mettler ingestelde vordering betrekking heeft) nooit van kracht is geweest en geen rechtsgevolgen heeft gesorteerd. Indien dit volgens hem zou vaststaan, dan kon hij het hoofdgeding zonder meer beslechten. Dat hij dit niet heeft gedaan en een verzoek om een prejudiciële beslissing heeft ingediend, wijst erop dat hij impliciet het tegenovergestelde standpunt inneemt.

34.

Hoe dan ook ben ik niet van mening dat de discussie voor de verwijzende rechter en de prejudiciële verwijzing zelf als fictief kunnen worden beschouwd. Mijns inziens is de verwijzing dus ontvankelijk, onder voorbehoud van het definitieve oordeel van de nationale rechter inzake de inwerkingtreding en uitlegging van het besluit van 2013.

35.

Wat het tweede bezwaar tegen de ontvankelijkheid betreft, wil ik enkel zeggen dat artikel 4, lid 1 bis, van richtlijn 94/62 ratione temporis niet van toepassing is op de feiten in het geding. Die feiten vonden plaats in 2013, terwijl dit artikel pas in 2015 (middels richtlijn 2015/720) in richtlijn 94/62 werd opgenomen.

36.

De verwijzende rechter wenst te vernemen of een nationale regeling zoals beschreven ( 19 ), die na de vaststelling, maar enkele dagen vóór de officiële bekendmaking ervan door de lidstaat aan de Commissie is meegedeeld ( 20 ), verenigbaar is met artikel 16, lid 1, van richtlijn 94/62 en met artikel 8 van richtlijn 98/34.

37.

Noch de verwijzende rechter, noch partijen in het geding betwijfelen of de in het besluit van 2013 vervatte regeling een technisch voorschrift is (in de zin van richtlijn 98/34). De problemen die deze kwalificatie met zich brengt en die vaak worden aangekaart bij het Hof ( 21 ), zijn niet aan de orde in deze zaak, die uitgaat van de onbetwiste premisse dat deze regeling een technisch voorschrift is.

38.

De Italiaanse Staat was, zoals ik hierna zal analyseren, verplicht dit technische voorschrift (het besluit van 2013) in het ontwerpstadium aan de Commissie mee te delen, te weten voordat het werd vastgesteld. ( 22 )

39.

Volgens artikel 8, lid 1, van richtlijn 98/34 moeten de lidstaten ieder ontwerp voor een technisch voorschrift onverwijld aan de Commissie meedelen. Daarbij geven zij de Commissie tevens kennis van „de redenen waarom de vaststelling van dit technisch voorschrift nodig is, tenzij die redenen reeds uit het ontwerp zelf blijken”. Indien het een integrale omzetting van een internationale of Europese norm betreft, kan louter met een mededeling van de betrokken norm worden volstaan.

40.

De niet-nakoming van deze verplichting heeft tot gevolg dat het betrokken technisch voorschrift niet aan particulieren kan worden tegengeworpen, ongeacht of het hierbij gaat om een strafprocedure dan wel om een ander geding tussen particulieren. ( 23 )

41.

Richtlijn 98/34 verleent de Commissie controlebevoegdheid over de ontwerpen voor technische voorschriften die haar door de lidstaten worden meegedeeld. ( 24 ) Juist om die bevoegdheid te waarborgen, is voorzien in gevolgen die rechtstreeks samenhangen met het ontbreken van kennisgeving, zoals het Hof van Justitie sinds het arrest CIA Security International heeft geoordeeld: de verplichting van artikel 8 van richtlijn 98/34 heeft rechtstreekse werking en niet-aangemelde nationale technische voorschriften kunnen niet aan particulieren worden tegengeworpen.

42.

Dezelfde conclusie is bereikt in andere informatie- en controleprocedures die vergelijkbaar zijn met de hier geanalyseerde procedure, zoals die van richtlijn 2000/31/EG ( 25 ) op het gebied van diensten van de informatiemaatschappij, die aan de orde was in het arrest Airbnb Ireland ( 26 ).

43.

Het Hof heeft in het arrest Airbnb Ireland de gevolgen bevestigd van de voldoende duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke verplichting die is neergelegd in een richtlijn die bevoegdheden van die aard aan de Commissie verleent: zij heeft rechtstreekse werking en particulieren kunnen zich erop beroepen bij de nationale rechter. ( 27 )

44.

Volgens de verwijzingsbeslissing is het besluit van 2013 op 12 maart 2013 aan de Commissie meegedeeld ( 28 ), zes dagen later vastgesteld en op 27 maart 2013 officieel bekendgemaakt.

45.

Een aldus aan de Commissie gedane kennisgeving voldoet echter om de volgende redenen niet aan de verplichting uit hoofde van artikel 8, lid 1, van richtlijn 98/34:

46.

De bij richtlijn 98/34 voorgeschreven procedure werd dus omzeild. De goedkeuring van het ontwerp voor een technisch voorschrift binnen zes dagen na de kennisgeving aan de Commissie vormde een schending van de bij artikel 9, lid 1, van richtlijn 98/34 vastgestelde status-quoverplichting: de lidstaat mag het meegedeelde ontwerp niet goedkeuren gedurende een termijn van ten minste drie maanden na ontvangst van de kennisgeving door de Commissie.

47.

De Italiaanse regering voert twee redenen aan om haar optreden te verantwoorden en te ontkrachten dat richtlijn 98/34 zou zijn geschonden:

48.

Geen van beide rechtvaardigingen kan mij overtuigen.

49.

Wat de kennisgeving van 2011 betreft ( 32 ), zij opgemerkt dat het bij het ontwerp voor een technisch voorschrift dat daarmee aan de Commissie is meegedeeld ging om het (toekomstige) wetsbesluit 2/2012 tot verlenging van het verbod op het in de handel brengen van plastic wegwerpdraagtassen die niet voldoen aan de geharmoniseerde norm UNI EN 13432:2002. In artikel 2, lid 1, daarvan was voorzien in de opstelling van een later ministerieel besluit om de draagwijdte van het verbod op het in de handel brengen van niet biologisch afbreekbare en niet-composteerbare plastic draagtassen te bepalen. Daarnaast bevatte het ook de sancties voor inbreuken op deze toekomstige regeling.

50.

Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft betoogd, kan de kennisgeving van 2013 dus niet worden beschouwd als een zuivere herhaling van die van 2011. De kennisgeving van 2013 bevat nieuwe beperkingen voor plastic draagtassen, die krachtens richtlijn 98/34 verplicht aan de Commissie moesten worden meegedeeld.

51.

Wat de opschortende clausule (artikel 6) betreft, moet worden opgemerkt dat de aanpak van de Italiaanse Staat om deze clausule in de tekst van het besluit van 2013 op te nemen, onverenigbaar is met richtlijn 98/34.

52.

De officiële bekendmaking van het besluit van 2013 kan immers op zichzelf gevolgen hebben voor het vrije verkeer van goederen, aangezien zij van invloed is op de soorten plastic draagtassen die in Italië in de handel mogen worden gebracht. Door de inwerkingtreding van een besluit afhankelijk te stellen van het positieve resultaat van de kennisgevingsprocedure overeenkomstig richtlijn 98/34 is een wetgevingstechniek gebruikt die niet strookt met het beginsel van rechtszekerheid, aangezien particulieren niet weten wanneer het (al dan niet positieve) resultaat waaraan zij hun gedrag moeten aanpassen, zal volgen.

53.

Deze wetgevingstechniek verhindert bovendien, zoals hier het geval is, dat terdege rekening wordt gehouden met de opmerkingen en uitvoerig gemotiveerde meningen van de Commissie en van andere lidstaten inzake de verenigbaarheid van het ontwerp voor een technisch voorschrift met de regels van het Unierecht. Zo komt het met richtlijn 98/34 nagestreefde doel in het gedrang, te weten technische handelsbelemmeringen voorkomen voordat zij hun beperkende effect beginnen te sorteren.

54.

Mijn conclusie is dat de vaststelling van het besluit van 2013 om formele redenen inbreuk maakte op artikel 8, lid 1, en artikel 9, lid 1, van richtlijn 98/34.

55.

Volgens artikel 16, lid 1, van richtlijn 94/62 moeten de lidstaten voordat zij dergelijke maatregelen vaststellen de Commissie in kennis stellen van de ontwerpmaatregelen die zij in het kader van deze richtlijn voornemens zijn te nemen (met betrekking tot verpakking en verpakkingsafval).

56.

In lid 2 van datzelfde artikel is bepaald dat indien de voorgestelde maatregel ook een technische kwestie betreft, de betrokken lidstaat kan meedelen dat de kennisgeving ervan eveneens geldig is voor richtlijn 83/189 (die later is vervangen door richtlijn 98/34).

57.

De Italiaanse Staat heeft het ontwerp voor het besluit van 2013 aan de Commissie meegedeeld overeenkomstig artikel 16 van richtlijn 94/62. In die bepaling is (anders dan in artikel 9 van richtlijn 98/34) niet voorzien in een periode waarin de lidstaat de opmerkingen van de Commissie en de overige lidstaten moet afwachten alvorens het ontwerp voor een nationaal voorschrift goed te keuren. Hoewel het besluit van 2013 zes dagen na de kennisgeving aan de Commissie officieel werd bekendgemaakt, heeft Italië deze bepaling naar mijn oordeel dus niet geschonden.

58.

De procedure van artikel 16 van richtlijn 94/62 is louter een informatieprocedure, terwijl de overeenkomstige procedure van richtlijn 98/34 een informatie- en controleprocedure voor nationale regelgeving is. Het gaat dus om verschillende procedures, die ook verschillende gevolgen hebben.

59.

Noch uit de bewoordingen noch uit het doel van artikel 16 van richtlijn 94/62 kan worden afgeleid dat niet-nakoming van de verplichting van voorafgaande kennisgeving dezelfde gevolgen heeft als niet-nakoming van de verplichting uit richtlijn 98/34.

60.

Artikel 16 van richtlijn 94/62 heeft betrekking op de verhouding tussen de lidstaten en de Commissie, en kent particulieren dus geen enkel recht toe dat de lidstaten zouden schenden door de daarin vervatte verplichting niet na te komen. Particulieren kunnen de bepaling derhalve niet voor de nationale rechter doen gelden om de nietigverklaring of buitentoepassingverklaring van niet-aangemelde voorschriften te verkrijgen. ( 33 )

61.

Mijns inziens voorziet artikel 16 van richtlijn 94/62 in een eenvoudige informatieprocedure die vergelijkbaar is met die welke het Hof in zijn arresten Enichem Base en Bulk Oil heeft geanalyseerd. ( 34 )

62.

In dit soort procedures lijkt het mij logisch om, anders dan de Commissie ter terechtzitting heeft aangevoerd, van de hand te wijzen dat nationale bepalingen niet op particulieren van toepassing zijn wanneer deze zijn vastgesteld zonder inachtneming van een verplichting tot voorafgaande kennisgeving die is opgelegd bij een Unieregeling die niet voorziet in rechtsgevolgen die rechtstreeks samenhangen met het niet-nakomen van deze verplichting.

63.

Nogmaals, de eenvoudige informatieprocedure van artikel 16 van richtlijn 94/62 is niet vergelijkbaar met die van richtlijn 98/34 of met andere bepalingen die het model van laatstgenoemde richtlijn volgen, zoals het geval was voor de verplichting van artikel 3, lid 4, onder b), tweede streepje, van richtlijn 2000/31, waarnaar ik eerder heb verwezen. ( 35 )

64.

Aan het voorgaande wordt niet afgedaan door de kruisverwijzingen in artikel 16, lid 2, van richtlijn 94/62 en artikel 8, lid 5, van richtlijn 98/34. In die bepalingen wordt alleen aangegeven dat de kennisgeving van een nationaal ontwerp kan gelden voor twee informatieprocedures waarin is voorzien bij verschillende „communautaire besluiten”. Zo wordt vermeden dat hetzelfde ontwerp meermaals aan de Commissie wordt meegedeeld. Deze regel neemt echter niet weg dat beide procedures verschillend van aard zijn.

65.

Ook moet ik verduidelijken dat, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft gespecificeerd, de kennisgeving van een ontwerp voor een technisch voorschrift op grond van artikel 8 van richtlijn 98/34 niet geldt voor de toepassing van artikel 114, lid 5, VWEU. Om deze bepaling van het VWEU te kunnen inroepen, moet de lidstaat motiveren dat de nationale regeling die hij voornemens is vast te stellen, beantwoordt aan de behoefte om een hoger niveau van milieubescherming (of bescherming van het arbeidsmilieu) te bieden vanwege de specifieke situatie in de kennisgevende staat, die is ontstaan ten gevolge van wetenschappelijke ontwikkelingen die zich na de vaststelling van de harmonisatieregel hebben voorgedaan.

66.

De kennisgeving voor de toepassing van richtlijn 98/34 vereist geen dergelijke uitvoerige motivering. Bovendien houdt de kennisgeving krachtens deze richtlijn een eenvoudige opschorting van de inwerkingtreding van het ontwerpvoorschrift gedurende een bepaalde periode in, in afwachting van een eventuele reactie van de Commissie en de overige lidstaten.

67.

De kennisgeving krachtens artikel 114, lid 5, VWEU heeft daarentegen tot doel de goedkeuring van de Commissie te verkrijgen voor de nationale regeling die een hoger beschermingsniveau biedt, nadat is nagegaan of deze regeling geen middel tot willekeurige discriminatie, verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten of hinderpaal voor de werking van de interne markt vormt.

68.

De verwijzende rechter wenst in wezen te vernemen of een nationale regeling die het in de handel brengen verbiedt van wegwerpdraagtassen (voor eenmalig gebruik) die zijn vervaardigd van niet biologisch afbreekbare materialen, doch voldoen aan de andere eisen van richtlijn 94/62,

69.

Volgens dit artikel „[mogen] de lidstaten […] het in de handel brengen op hun grondgebied van verpakkingen die aan het bepaalde in deze richtlijn voldoen, niet beletten”.

70.

Overeenkomstig artikel 9 van richtlijn 94/62 „[mag] een verpakking alleen in de handel […] worden gebracht indien zij voldoet aan alle in deze richtlijn omschreven essentiële eisen, met inbegrip van die van bijlage II”. Die bijlage heeft betrekking op de „essentiële eisen betreffende de samenstelling, het hergebruik en de terugwinning, met inbegrip van de recycling, van verpakking”. ( 36 )

71.

Volgens het Hof zijn „het merken en de identificatie van verpakking en de eisen betreffende de samenstelling en de mogelijkheid van hergebruik of terugwinning” (artikelen 8-11 van richtlijn 94/62 en bijlage II erbij) volledig geharmoniseerd. ( 37 )

72.

Uit deze vaststelling vloeit het volgende voort:

73.

Gelet op het bovenstaande verzet artikel 18 van richtlijn 94/62, gelezen in samenhang met artikel 9 ervan en bijlage II erbij, zich om materiële of inhoudelijke redenen tegen de goedkeuring van een nationale regeling zoals die welke hier aan de orde is.

74.

Het besluit van 2013 verbiedt het in de handel brengen van draagtassen die niet voldoen aan een technische norm (UNI EN 13432:2002), hoewel zij in overeenstemming zijn met de andere eisen voor terugwinbaarheid van punt 3 van bijlage II bij de richtlijn 94/62, tenzij zij voldoen aan aanvullende technische specificaties inzake wanddikte en vorm waarin die richtlijn evenwel niet voorziet.

75.

Zo wordt in het besluit van 2013, hoewel het een doeltreffende milieubescherming en een efficiëntere afvalinzameling beoogt, gekozen voor (en de voorkeur gegeven aan) de methoden van compostering en biologische afbreekbaarheid boven die van materiaalrecycling en energieterugwinning, die bij richtlijn 94/62 zijn toegestaan.

76.

In punt 3 van bijlage II bij richtlijn 94/62 worden deze vier methoden van terugwinning van verpakkingen op gelijke voet genoemd. Een nationale regeling mag dus niet ingaan tegen de keuze van de Uniewetgever wanneer die de materie volledig heeft geharmoniseerd zonder de lidstaten enige mogelijkheid te bieden om bepaalde methoden voor de terugwinning van verpakkingen te verkiezen of te weren ten opzichte van andere.

77.

Zoals reeds vermeld, strekken de artikelen 8 tot en met 11 van richtlijn 94/62 en bijlage II erbij tot volledige harmonisatie met betrekking tot het merken en de identificatie van verpakking, de eisen betreffende de samenstelling en de mogelijkheid van hergebruik of terugwinning. Bijgevolg kon de Italiaanse Republiek enkel restrictievere regels vaststellen op grond van de bij artikel 114, leden 5 en 6, VWEU geboden mogelijkheid. ( 40 )

78.

Deze bepalingen van het VWEU bieden lidstaten de mogelijkheid nieuwe nationale bepalingen te treffen die gebaseerd zijn op nieuwe wetenschappelijke gegevens die verband houden met onder meer de bescherming van het milieu vanwege een specifiek probleem dat zich in die lidstaat heeft aangediend nadat de harmonisatiemaatregel is genomen.

79.

Die mogelijkheid is echter onderworpen aan de voorwaarde van voorafgaande kennisgeving van de nationale maatregel en goedkeuring daarvan door de Commissie, binnen zes maanden na de kennisgeving. ( 41 ) Aangezien niet vaststaat dat de Italiaanse regering zich aan deze voorwaarden heeft gehouden, is de uitzondering van artikel 114, leden 5 en 6, VWEU hier niet van toepassing.

80.

De Italiaanse regering en Assobioplastiche voeren aan dat het besluit van 2013 zou zijn bevestigd door de invoering, middels richtlijn 2015/720, van het nieuwe artikel 4, lid 1 bis, in richtlijn 94/62.

81.

Hun redenering kan om de volgende redenen niet worden aanvaard:

82.

Artikel 18 van richtlijn 94/62, gelezen in samenhang met artikel 9, lid 1, ervan en bijlage II bij, verzet zich dus tegen een nationale regeling die het in de handel brengen verbiedt van wegwerpdraagtassen (voor eenmalig gebruik) die zijn vervaardigd van niet biologisch afbreekbare materialen, doch voldoen aan de andere eisen van richtlijn 94/62, voor zover de lidstaat deze regeling niet aan de Commissie heeft meegedeeld en haar goedkeuring niet heeft verkregen overeenkomstig artikel 114, leden 5 en 6, VWEU.

83.

De verwijzende rechter wenst te vernemen of artikel 18 van richtlijn 94/62, gelezen in samenhang met artikel 9, lid 1, ervan en bijlage II erbij, rechtstreekse werking heeft en of de overheidsorganen van een lidstaat verplicht zijn de afwijkende nationale regeling buiten toepassing te laten.

84.

Volgens vaste rechtspraak over de rechtstreekse werking van richtlijnen ( 42 ):

85.

Artikel 18 van richtlijn 94/62, gelezen in samenhang met artikel 9, lid 1, ervan en bijlage II erbij, is een duidelijke, nauwkeurige, onvoorwaardelijke Unieregel die rechtstreekse werking heeft en waarop particulieren zich voor de nationale rechter kunnen beroepen tegenover de autoriteiten van de Italiaanse Staat.

86.

In dat verband hoeft slechts te worden bevestigd dat artikel 18 van richtlijn 94/62 strikt en zonder uitzondering verbiedt dat lidstaten het in de handel brengen op hun grondgebied van verpakkingen die aan de eisen van de richtlijn voldoen, beletten.

87.

Naar die eisen (artikelen 8-11 en bijlage II) betreffende de merktekens en identificatie en de samenstelling en de mogelijkheid van hergebruik of terugwinning verwijst artikel 9, lid 1, van richtlijn 94/62, waarin is bepaald dat alleen verpakkingen die aan die eisen voldoen in de handel mogen worden gebracht.

88.

Bijlage II bevat meer concreet de eisen betreffende de vervaardiging en de samenstelling van verpakking (punt 1), het hergebruik ervan (punt 2) en de terugwinning ervan (punt 3). Zoals ik reeds heb besproken, komen in deze bijlage vier alternatieve criteria voor de terugwinning van de verpakking aan bod (materiaalrecycling, energieterugwinning, compostering en biologische afbreekbaarheid).

89.

Tot de wijziging van richtlijn 94/62 bij richtlijn 2015/720 golden er geen voorwaarden voor het vrij in de handel brengen van overeenkomstig richtlijn 94/62 vervaardigde verpakkingen. Pas sinds de inwerkingtreding van richtlijn 2015/720 mogen de lidstaten restrictievere maatregelen invoeren voor het in de handel brengen van lichte plastic draagtassen.

90.

Aangezien artikel 18 van richtlijn 94/62, gelezen in samenhang met artikel 9, lid 1, ervan en bijlage II erbij, rechtstreekse werking heeft, moet de nationale rechter eventuele afwijkende nationale regelingen in het geding buiten toepassing laten. ( 43 )

91.

Aangezien in het hoofdgeding wordt verzocht om „vergoeding van de als gevolg van de onrechtmatige gedraging van het [Italiaanse] overheidsorgaan geleden schade”, wenst de verwijzende rechter te vernemen of „een nationale regeling die het in de handel brengen verbiedt van draagtassen voor eenmalig gebruik die niet biologisch afbreekbaar zijn, maar zijn vervaardigd in overeenstemming met de eisen van richtlijn 94/62,” een ernstige en kennelijke schending van artikel 18 van richtlijn 94/62 vormt.

92.

Om een staat aansprakelijk te kunnen stellen voor de schade die particulieren lijden ten gevolge van aan die staat toerekenbare schendingen van het Unierecht, moet voldaan zijn aan de volgende voorwaarden:

93.

Deze drie voorwaarden zijn noodzakelijk en voldoende om voor particulieren een recht op schadevergoeding in het leven te roepen. Dit sluit evenwel niet uit dat naar nationaal recht de staat onder minder beperkende voorwaarden aansprakelijk kan zijn. ( 45 )

94.

Het staat in beginsel aan de nationale rechter om overeenkomstig de door het Hof verstrekte richtsnoeren te bepalen of aan deze drie voorwaarden is voldaan. ( 46 ) Met betrekking tot deze voorwaarden vraagt de verwijzende rechter zich alleen af of er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van het recht van de Unie. Hij lijkt dus niet te twijfelen aan de overige twee voorwaarden.

95.

Het Hof kan de verwijzende rechter richtsnoeren verstrekken om te bepalen of in casu al dan niet sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending, gelet op alle elementen van het geding. Voor zijn uitspraak zijn onder meer de volgende factoren van belang:

96.

Wat de duidelijkheid en nauwkeurigheid betreft, is aan beide voorwaarden voldaan voor artikel 18 van richtlijn 94/62, gelezen in samenhang met artikel 9, lid 1, ervan en bijlage II erbij. Het gaat om eenduidige bepalingen die een negatieve verplichting voor de lidstaten inhouden (niet beletten dat verpakkingen die voldoen aan de kenmerken in de richtlijn, die tot volledige harmonisatie strekt, in de handel worden gebracht).

97.

Er bestaat geen twijfel over de vraag of de Italiaanse Staat opzettelijk heeft gehandeld door alleen het in de handel brengen van de in het besluit van 2013 bedoelde plastic draagtassen toe te laten en het in de handel brengen van andere volgens richtlijn 94/62 toegelaten draagtassen te verbieden. De maatregel had weliswaar tot doel de verontreiniging te verminderen, maar de Italiaanse wetgever was zich ervan bewust dat de invoering van deze regel in strijd kon zijn met richtlijn 94/62. ( 48 )

98.

Artikel 18 van richtlijn 94/62, gelezen in samenhang met artikel 9, lid 1, ervan en bijlage II erbij, lieten de nationale autoriteiten geen enkele beoordelingsmarge om verpakkingen die aan de geharmoniseerde normen voldoen op hun grondgebied te verbieden. De Italiaanse regering had via de procedure van artikel 114, leden 5 en 6, VWEU strengere regels kunnen vaststellen die een hoger niveau van milieubescherming bieden, maar zoals ik reeds heb uiteengezet, staat niet vast dat zij dat heeft gedaan.

99.

Zoals ik eveneens heb aangegeven, hadden de lidstaten tot de vaststelling van richtlijn 2015/720, waarbij het nieuwe artikel 4, lid 1 bis, in richtlijn 94/62 werd opgenomen, geen beoordelingsmarge om restrictievere nationale maatregelen vast te stellen inzake het in de handel brengen van lichte plastic draagtassen voor eenmalig gebruik.

100.

Die wijziging in de wetgeving zou evenwel enige invloed kunnen hebben ( 49 ) indien de verwijzende rechter zou oordelen dat de Italiaanse Staat (door een onjuiste rechtsopvatting waarvan de verwijzende rechter zal moeten bepalen of zij verschoonbaar is) wilde vooruitlopen op het op 4 november 2013 ingediende wetgevingsvoorstel van de Commissie ( 50 ) dat tot richtlijn 2015/720 heeft geleid.

101.

Dat voorstel is echter als zodanig gedaan na de bekendmaking van het besluit van 2013. Derhalve kan in casu moeilijk worden volgehouden dat een instelling van de Unie heeft bijgedragen tot de vaststelling van de nationale maatregel.

102.

Mijn conclusie is dat het verbod op het in de handel brengen van lichte plastic draagtassen voor eenmalig gebruik die niet biologisch afbreekbaar en niet composteerbaar zijn en van draagtassen die niet voldoen aan bepaalde voorwaarden inzake wanddikte, wanneer die draagtassen voldoen aan de eisen van richtlijn 94/62, een kennelijk gekwalificeerde schending van artikel 18 van richtlijn 94/62 zou kunnen vormen, hetgeen ter beoordeling van de nationale rechter staat.

103.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de vragen van de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio te beantwoorden als volgt: