Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

N. EMILIOU

van 5 oktober 2023 (1)

Zaak C‑54/22 P

Roemenië

tegen

Europese Commissie

„Hogere voorziening – Europees burgerinitiatief (‚EBI’) – EBI ‚Cohesiebeleid voor de gelijkheid van de regio’s en het behoud van de regionale culturen’ – Bevoegdheid van de Europese Commissie tot gedeeltelijke registratie krachtens verordening (EU) nr. 211/2011”

I.      Inleiding

1.        Het Europees burgerinitiatief (hierna: „EBI”) is een instrument voor participatieve democratie dat inmiddels een tamelijk bekende aanvulling op het institutionele stelsel van de Unie is geworden, hoewel de invloed ervan tot op heden ogenschijnlijk bescheiden is.(2) Er zij aan herinnerd dat dit mechanisme met het Verdrag van Lissabon is ingevoerd om de burgers van de Unie de mogelijkheid te bieden rechtstreeks invloed uit te oefenen op de rechtsorde van de Unie door de Europese Commissie te verzoeken een voorstel voor een rechtshandeling van de Europese Unie op te stellen. Zoals het Hof heeft benadrukt, ligt de toegevoegde waarde van dat mechanisme „niet in de zekerheid van het resultaat, maar in de deuren die het opent en de kansen die het de burgers van de Unie biedt om binnen de instellingen een politiek debat op gang te brengen”.(3)

2.        Een EBI heeft kans van slagen indien het verschillende stappen met succes heeft doorlopen, waaronder allereerst de „registratie” ervan. Tijdens die fase van „ontvankelijkheid” beoordeelt de Commissie onder andere of de kwestie waarop zij wordt verzocht te reageren niet zichtbaar buiten het kader valt van haar bevoegdheden om een voorstel voor een rechtshandeling van de Europese Unie in te dienen. Die eerste fase culmineert in beginsel in een besluit waarbij de Commissie een EBI registreert ofwel weigert te registreren.

3.        De onderhavige zaak heeft betrekking op die specifieke fase en is het vervolg op een eerdere procedure voor de rechterlijke instanties van de Unie over het EBI „Cohesiebeleid voor de gelijkheid van de regio’s en het behoud van de regionale culturen”. In dat EBI is in wezen verzocht om rechtshandelingen op te stellen die de regio’s waarvan de nationale, etnische, culturele, religieuze of taalkundige kenmerken verschillen van die van de omliggende regio’s, gelijke toegang geven tot de fondsen van de Unie.

4.        Het onderhavige geding is begonnen met de weigering van de Commissie om dat EBI te registreren omdat het onderwerp ervan zichtbaar buiten het kader viel van haar bevoegdheden om een voorstel voor een rechtshandeling in te dienen. Het beroep tegen die weigering is door het Gerecht verworpen. In het kader van een hogere voorziening die door de organisatoren van dat EBI is ingesteld, heeft het Hof echter het arrest van het Gerecht vernietigd en het besluit van de Commissie nietig verklaard.

5.        Vervolgens heeft de Commissie een nieuw besluit vastgesteld waarbij zij het betreffende EBI heeft geregistreerd en dus de weg heeft vrijgemaakt voor het verzamelen van steunbetuigingen van de burgers van de Unie. Daartoe heeft de Commissie de reikwijdte van dat EBI beperkt tot slechts die eerste elementen ervan die volgens de Commissie kennelijk „ontvankelijk” waren.

6.        Op grond van de destijds geldende, toepasselijke regels had de Commissie echter normaliter de „zwart-witte” bevoegdheid om een EBI te registreren of de registratie ervan te weigeren. De vraag die in casu rijst is of die binaire logica eraan in de weg stond dat de Commissie het betreffende EBI op een dergelijke „voorwaardelijke” wijze registreerde.

II.    Toepasselijke bepalingen

7.        Verordening (EU) nr. 211/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 over het burgerinitiatief (hierna: „EBI-verordening van 2011”)(4) stelt krachtens artikel 1 ervan de procedures en voorwaarden vast voor het indienen van een burgerinitiatief zoals bedoeld in artikel 11 VEU en artikel 24 VWEU.(5)

8.        In artikel 2, punt 1, van die verordening is een EBI gedefinieerd als „een overeenkomstig [de EBI-verordening van 2011] bij de Commissie ingediend initiatief waarin de Commissie wordt verzocht om binnen het kader van haar bevoegdheden een passend voorstel in te dienen met betrekking tot een aangelegenheid waarvan burgers vinden dat er een rechtshandeling van de Unie nodig is ter uitvoering van de Verdragen, en dat door ten minste een miljoen burgers van de Unie, afkomstig uit ten minste een vierde van de lidstaten, wordt gesteund”.

9.        Artikel 4 van de EBI-verordening van 2011 bepaalt:

„1.      De organisatoren zijn verplicht om, voordat wordt begonnen met het verzamelen van steunbetuigingen, het voorgestelde burgerinitiatief te laten registreren bij de Commissie en daarbij de in bijlage II genoemde informatie te verstrekken, met name betreffende het onderwerp en de doelstellingen.

[...]

2.      Ten laatste twee maanden na ontvangst van de in bijlage II bedoelde informatie registreert de Commissie een voorgesteld burgerinitiatief onder een uniek registratienummer en stuurt ze de organisatoren een bevestiging, op voorwaarde dat aan de volgende voorwaarden is voldaan:

[...]

b) het voorgesteld burgerinitiatief valt niet zichtbaar buiten het kader van de bevoegdheden van de Commissie om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling ter uitvoering van de Verdragen;

[...]

3.      De Commissie weigert registratie indien niet is voldaan aan de in lid 2 bepaalde voorwaarden.

Wanneer de Commissie weigert een voorgesteld burgerinitiatief te registreren, stelt zij de organisatoren in kennis van de redenen daarvoor en van alle gerechtelijke en niet-gerechtelijke beroepsmogelijkheden die voor hen openstaan.

[...]”

10.      Bijlage II bij de EBI-verordening van 2011 had betrekking op „informatie die moet worden verstrekt voor de registratie van een voorgesteld burgerinitiatief” en bepaalde dat „[de] volgende informatie moet worden verstrekt om een voorgesteld burgerinitiatief te laten registreren in het onlineregister van de Commissie:

1. de titel van het voorgestelde burgerinitiatief, in maximaal 100 karakters;

2. het onderwerp, in maximaal 200 karakters;

3. een beschrijving van de doelstellingen van het voorgestelde burgerinitiatief waarop de Commissie wordt verzocht te reageren, in maximaal 500 karakters;

4. de bepalingen in de Verdragen die door de organisatoren relevant worden geacht voor de voorgestelde maatregel;

[...]”

Die bijlage bepaalde eveneens:

„Organisatoren kunnen nadere informatie over het onderwerp, de doelstellingen en de achtergrond van het voorgestelde burgerinitiatief verstrekken in een bijlage. Indien gewenst, kunnen zij ook een ontwerp van rechtshandeling indienen.”

III. Voorgeschiedenis van het geding, procedure bij het Gerecht en bestreden arrest

11.      Op 18 juni 2013 is bij de Europese Commissie een EBI met de titel „Cohesiebeleid voor de gelijkheid van de regio’s en het behoud van de regionale culturen” ingediend ter registratie.

12.      De organisatoren van dat EBI hebben zowel de minimaal vereiste informatie als bedoeld in bijlage II bij de EBI-verordening van 2011 verstrekt (hierna: „verplichte informatie”) als nadere informatie in de zin van die bijlage (hierna: „aanvullende informatie”).

13.      Blijkens de gegevens die als verplichte informatie zijn verstrekt, had dat initiatief als onderwerp dat het cohesiebeleid van de Europese Unie bijzondere aandacht zou moeten schenken aan regio’s met nationale, etnische, culturele, godsdienstige of taalkundige kenmerken die afwijken van die van de omliggende regio’s.(6)

14.      De doelstellingen van dat initiatief, die ook in het kader van de verplichte informatie zijn beschreven, zijn onder andere als volgt geformuleerd: „In dergelijke regio’s, waaronder geografische gebieden die niet beschikken over structuren met bestuurlijke bevoegdheden, zou achterstand op economisch gebied moeten worden voorkomen, duurzame ontwikkeling worden ondersteund en de voorwaarden voor economische, sociale en territoriale samenhang veilig worden gesteld op een manier die hun specifieke kenmerken intact laat. Daarom moeten deze regio’s gelijke toegang krijgen tot de verschillende fondsen van de Unie en dient het behoud van hun kenmerken en een correcte economische ontwikkeling te worden gewaarborgd, zodat de ontwikkeling van de Unie kan worden voortgezet en haar culturele diversiteit niet wordt aangetast.”(7)

15.      Voorts volgde uit de aanvullende informatie (die achteraf door het Hof is samengevat) dat „[w]il het in de artikelen 174 tot en met 178 VWEU geregelde cohesiebeleid in overeenstemming zijn met de fundamentele waarden die zijn neergelegd in de artikelen 2 en 3 VEU, dan moet het [volgens de organisatoren van dat EBI] bijdragen aan het behoud van de specifieke kenmerken van de regio’s met een nationale minderheid op etnisch, cultureel, religieus of taalgebied, die door de Europese economische integratie worden bedreigd, alsook aan het wegwerken van belemmeringen en vormen van discriminatie die de economische ontwikkeling van die regio’s ongunstig beïnvloeden. Bijgevolg moet de voorgestelde handeling de regio’s met een nationale minderheid dezelfde mogelijkheden bieden op het gebied van toegang tot de fondsen, middelen en programma’s van het cohesiebeleid van de Unie als de regio’s die daar thans voor in aanmerking komen en die zijn opgesomd in bijlage I bij [verordening nr. 1059/2003(8)]. Tot die garanties kan volgens [de organisatoren] ook de oprichting behoren van autonome regionale instellingen met toereikende bevoegdheden om de regio’s met een nationale minderheid te helpen om hun nationale, taalkundige en culturele kenmerken alsook hun identiteit te behouden.”(9)

16.      Bij besluit van 25 juli 2013 heeft de Commissie geweigerd om het betreffende EBI te registreren omdat het voorstel zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden viel om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling van de Europese Unie ter uitvoering van de Verdragen (in de zin van artikel 4, lid 2, onder b), van de EBI-verordening van 2011).(10)

17.      Het beroep waarbij de organisatoren van dat EBI, ondersteund door Hongarije, hebben verzocht om nietigverklaring van dat besluit is door het Gerecht verworpen.(11) Dat arrest is echter vernietigd door het Hof dat de zaak ook zelf heeft afgedaan en het besluit van de Commissie van 25 juli 2013 nietig heeft verklaard.(12) Het blijkt dat het Hof onder andere de uitlegging door de Commissie van de Verdragsbepalingen over het EU-cohesiebeleid, die als mogelijke rechtsgrondslag waren opgevat voor de rechtshandelingen die de Commissie was verzocht op te stellen, als te restrictief heeft afgekeurd.(13)

18.      Op 30 april 2019 heeft de Commissie het litigieuze besluit vastgesteld waarbij het betreffende EBI is geregistreerd.(14)

19.      Hoewel in artikel 1, lid 1, van het litigieuze besluit uitvoering is gegeven aan die registratie, is in artikel 1, lid 2, bepaald dat „steunbetuigingen voor dit voorgestelde burgerinitiatief [kunnen] worden verzameld, met dien verstande dat het gericht is op voorstellen van de Commissie voor rechtshandelingen inzake de vaststelling van de taken, de prioritaire doelstellingen en de organisatie van de structuurfondsen en op voorwaarde dat de te financieren acties leiden tot de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang van de Unie”.(15)

20.      Bij verzoekschrift, neergelegd op 8 juli 2019, heeft Roemenië beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld en twee middelen aangevoerd. Ten eerste heeft Roemenië aangevoerd dat artikel 4, lid 2, onder b), van de EBI-verordening van 2011 is geschonden, omdat het betreffende EBI volgens die lidstaat zichtbaar buiten de bevoegdheden van de Commissie viel om een voorstel voor een rechtshandeling in te dienen in de zin van de bovengenoemde bepaling. Ten tweede heeft Roemenië aangevoerd dat de motiveringsplicht niet was nagekomen.

21.      Op 10 november 2021 heeft het Gerecht dat beroep verworpen (hierna: „bestreden arrest”).(16)

IV.    Procedure bij het Hof en conclusies van partijen

22.      Op 27 januari 2022 heeft Roemenië hogere voorziening tegen dat arrest ingesteld, verzocht om vernietiging ervan en het Hof verzocht zelf een uitspraak over de zaak te doen of deze terug te verwijzen naar het Gerecht voor een nieuwe uitspraak. Roemenië verzoekt tevens de Commissie te verwijzen in de kosten.

23.      Roemenië voert één enkel middel aan, ontleend aan schending van artikel 4, lid 2, onder b), van de EBI-verordening van 2011, gelezen in samenhang met artikel 5, lid 2, VEU (waarin het beginsel van bevoegdheidstoebedeling is verankerd).(17) Dit middel bestaat uit twee onderdelen.

24.      Het eerste onderdeel heeft betrekking op de punten 105 en 106 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht heeft geoordeeld dat de Commissie „de registratie van een voorgesteld EBI slechts kan weigeren als zij [...] tot de conclusie komt dat een voorstel harerzijds voor een rechtshandeling van de Unie ter uitvoering van de Verdragen volledig is uitgesloten” en dat zij een EBI dus moet registreren „zelfs [...] als zij sterk twijfelt” of het voorgestelde EBI binnen haar betreffende taken past.

25.      Het tweede onderdeel van het door Roemenië aangevoerde middel heeft betrekking op de vaststellingen van het Gerecht in punt 116 van het bestreden arrest, volgens welke de handelwijze van de Commissie, te weten registratie van het betreffende EBI onder een bepaalde voorwaarde ten aanzien van de mogelijke reikwijdte ervan, in wezen in overeenstemming was met de EBI-verordening van 2011 en met de uitlegging daarvan in het arrest van het Hof in de zaak Izsák en Dabis/Commissie.

26.      De Commissie heeft een memorie van antwoord ingediend waarin zij het Hof verzoekt de hogere voorziening af te wijzen en Roemenië te verwijzen in de kosten.

27.      Beide partijen hebben ook een memorie van repliek en dupliek ingediend. De Hongaarse regering is tussengekomen aan de zijde van de Commissie en heeft een memorie van antwoord op de hogere voorziening ingediend evenals een memorie van dupliek.

V.      Beoordeling

28.      Overeenkomstig het verzoek van het Hof richt deze conclusie zich op de argumenten die Roemenië in het tweede onderdeel van haar enige middel heeft aangevoerd en die gaan over de vraag of de Commissie bevoegd was om de reikwijdte van het betreffende EBI te „kwalificeren” (en te beperken), hoewel zij overging tot registratie ervan.

29.      Voor de beoordeling van die vraag zal ik ingaan op de relevante kenmerken van het EBI-mechanisme (1) en een beschrijving geven van de praktijk van de Commissie (waarvan het betreffende EBI deel uitmaakt), waarbij zij bepaalde EBI’s registreert onder een bepaalde voorwaarde ten aanzien van de mogelijke reikwijdte ervan (2). Na de toelichting op die algemenere context zal ik ingaan op de argumenten die Roemenië heeft aangedragen bij het tweede onderdeel van zijn enige middel en zal ik uiteenzetten waarom ik tot de conclusie kom dat de Commissie gerechtigd was een EBI te registreren en daarbij de reikwijdte kon beperken tot slechts enkele aspecten van dat EBI (3).

1.      Relevante kenmerken van het EBI-mechanisme

30.      Aan het EBI-mechanisme, dat is ingevoerd bij artikel 11, lid 4, VEU, is invulling gegeven bij de EBI-verordening van 2011, die later is ingetrokken door de thans geldende EBI-verordening van 2019. In beide verordeningen zijn de voorwaarden vastgelegd waaronder een initiatief bij de Commissie kan worden ingediend, alsmede de procedure die de Commissie moet volgen om het initiatief te behandelen.

31.      Er moet op worden gewezen dat een initiatief slechts een politieke discussie binnen de EU-instellingen op gang kan brengen indien het drie opeenvolgende belangrijke stappen heeft doorlopen.

32.      Ten eerste moet het voldoen aan de expliciet genoemde registratievoorwaarden (soms „ontvankelijkheidsvoorwaarden” genoemd(18)). Ten tweede moeten de organisatoren van een EBI, nadat het EBI is geregistreerd, de vereiste steunbetuigingen verzamelen (van ten minste een miljoen ondertekenaars uit ten minste een vierde van de lidstaten).(19)Ten derde moet de Commissie in wezen tot de slotsom komen dat een rechtshandeling over de betreffende aangelegenheid inderdaad moet worden vastgesteld – en moet zij met haar voorbereidende werkzaamheden beginnen – hetgeen echter geheel ter beoordeling van de Commissie is.(20)

33.      Wat de registratiefase betreft, waarop de onderhavige kwestie betrekking heeft, verbindt de huidige EBI-verordening van 2019 aan de registratie onder andere de (negatieve) voorwaarde dat geen van de delen van het ingediende initiatief duidelijk buiten het kader valt van de bevoegdheden van de Commissie om een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling van de Europese Unie ter uitvoering van de Verdragen.(21)

34.      Wanneer niet aan die voorwaarde is voldaan, dient de Commissie de organisatoren daarvan in kennis te stellen en hen de gelegenheid te bieden om het initiatief te wijzigen. Wanneer zij het oorspronkelijke initiatief handhaven en tegelijkertijd een deel van dat initiatief niet duidelijk buiten het kader van de betreffende bevoegdheden van de Commissie valt, bepaalt de EBI-verordening van 2019 dat de Commissie dat initiatief gedeeltelijk registreert.(22)

35.      De registratievoorwaarden van de EBI-verordening van 2019 zijn echter ratione temporis niet van toepassing op de onderhavige zaak, die hiervoor onder de EBI-verordening van 2011 valt.(23) Hoewel in deze verordening een soortgelijke negatieve registratievoorwaarde is opgenomen, is die voorwaarde anders geformuleerd doordat daarin niet is bepaald dat geen van de delen van het voorgestelde initiatief buiten de betreffende bevoegdheden van de Commissie mocht vallen. In artikel 4, lid 2, onder b), is louter bepaald dat het voorgestelde initiatief (als zodanig) niet zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden mocht vallen.(24) Van belang is dat de EBI-verordening van 2011 geen oplossing bood ingeval het voorgestelde EBI slechts ten dele voldeed aan die negatieve voorwaarde. Met andere woorden, zij bepaalde niet welke specifieke consequenties moesten worden getrokken uit een voorstel dat een combinatie van elementen bevatte, waarvan sommige zichtbaar buiten de bevoegdheden van de Commissie vielen en andere niet.

36.      In casu rijst de vraag of het stilzwijgen van de verordening daarover eraan in de weg stond dat de Commissie het litigieuze besluit vaststelde waarbij het betreffende EBI is geregistreerd onder een bepaalde voorwaarde ten aanzien van de mogelijke reikwijdte ervan. Alvorens nader op die kwestie in te gaan, zal ik mij richten op de praktijk die de Commissie in dat kader heeft ontwikkeld (en die feitelijk nadien de inspiratie lijkt te zijn geweest voor het stelsel van gedeeltelijke registratie dat thans van toepassing is).

2.      Praktijk van registratie waarbij de reikwijdte van de voorgestelde initiatieven krachtens de EBI-verordening van 2011 wordt beperkt

37.      Het betreffende EBI is niet het eerste burgerinitiatief dat op grond van de EBI-verordening van 2011 „voorwaardelijk” is geregistreerd, te weten op een wijze waarbij de Commissie in haar registratiebesluit uiteenzet wat de mogelijke reikwijdte ervan is met het oog op de volgende fasen van de procedure.

38.      Voor zover ik weet, heeft de Commissie op grond van de EBI-verordening van 2011 op dezelfde wijze gehandeld in negen andere zaken(25), die ongeveer 14 % van de geslaagde registraties krachtens dat instrument blijken te vormen.(26)

39.      Op één uitzondering na bevat het registratiebesluit dat in elk van die zaken is vastgesteld, een met artikel 1, lid 2, van het litigieuze besluit overeenstemmende bepaling waarin de Commissie opmerkt dat steunbetuigingen kunnen worden verzameld „met dien verstande dat” het betreffende initiatief gericht is op een voorstel voor een rechtshandeling van de Unie die een kort omschreven, specifiek doel beoogt.(27) Dit is anders dan de „volledige” registratiebesluiten waarvan artikel 1 telkens simpelweg bepaalt dat het EBI in kwestie is geregistreerd.(28)

40.      Voor zover ik weet, hebben de rechterlijke instanties van de Unie de vraag of de Commissie een „al te ruim” EBI op grond van de EBI-verordening van 2011 gedeeltelijk kon registreren (in plaats van het geheel te weigeren) slechts in het geval van één EBI behandeld en dan nog op een wijze die tamelijk beperkt was.

41.      Meer bepaald is in het EBI met de titel „Minority SafePack – één miljoen handtekeningen voor verscheidenheid in Europa” verzocht om de vaststelling van elf handelingen teneinde, kort gezegd, de bescherming van nationale en taalkundige minderheden te verbeteren.(29)

42.      Allereerst was de Europese Commissie van mening dat dat initiatief zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden viel om een voorstel voor een rechtshandeling van de Unie in te dienen, waarna zij de registratie weigerde.(30) In de daaropvolgende procedure heeft het Gerecht dat weigeringsbesluit onder andere nietig verklaard op grond dat de Commissie niet had gemotiveerd welke van de voorgestelde handelingen kennelijk niet tot haar bevoegdheden behoorden en zij tegelijkertijd had opgemerkt dat sommige van de thema’s wel binnen haar bevoegdheden zouden kunnen vallen.(31)

43.      Vervolgens heeft de Commissie een nieuw besluit vastgesteld waarbij zij het betreffende EBI heeft geregistreerd ten aanzien van negen van de elf rechtshandelingen die de Commissie verzocht was op te stellen.(32)

44.      Roemenië is tevergeefs tegen dat nieuwe registratiebesluit opgekomen en heeft aangevoerd dat ten eerste sprake was van schending van artikel 4, lid 2, onder b), van de EBI-verordening van 2011, en ten tweede van een ontoereikende motivering.

45.      In het kader van het eerste middel heeft het Gerecht onder andere het argument van Roemenië afgewezen dat de gedeeltelijke registratie afbreuk deed aan de autonomie van de organisatoren van het EBI en een wijziging vormde van het opgegeven onderwerp ervan. Het benadrukte dat de organisatoren zelf de wens hadden geuit dat de Commissie tot gedeeltelijke registratie zou overgaan mocht zij tot de slotsom komen dat een aantal van de voorgestelde maatregelen kennelijk niet onder haar bevoegdheden viel.(33)

46.      In het kader van het tweede middel heeft het Gerecht het argument afgewezen dat het besluit om het EBI gedeeltelijk te registreren niet toereikend was gemotiveerd en heeft het onder meer verwezen naar de toelichting van de Commissie dat zij haar praktijk had gewijzigd (en was afgeweken van haar aanvankelijke standpunt dat een gedeeltelijke registratie niet mogelijk was op grond van EBI-verordening van 2011).

47.      In de daartegen door Roemenië ingestelde – en eveneens vruchteloos gebleken – hogere voorziening zijn die specifieke punten niet aan de orde gesteld.(34)

48.      Ik merk op dat noch in het arrest van het Gerecht noch in het arrest van het Hof expliciet de onderliggende vraag is behandeld of de Commissie op grond van de EBI-verordening van 2011 bevoegd was om een EBI slechts gedeeltelijk te registreren.(35) Mijns inziens zijn er echter inderdaad goede gronden voor de handelwijze van de Commissie. Over die kwestie zal ik mij nu buigen, terwijl ik inga op de argumenten die Roemenië heeft aangevoerd ter ondersteuning van het tweede onderdeel van zijn enige middel in deze hogere voorziening.

3.      De onderhavige zaak

49.      In dit onderdeel zal ik eerst de argumenten van Roemenië nader onderzoeken (a) en de terminologie preciseren die het Gerecht heeft gebruikt om de betreffende praktijk van de Commissie te beschrijven (b). Daarna zal ik mij buigen over datgene wat mijns inziens de kern vormt van het tweede onderdeel van het enige middel van Roemenië, te weten de stelling dat de Commissie volgens de EBI-verordening van 2011 een EBI niet „voorwaardelijk” kon registreren (c).

a)      Bijzonderheden van het tweede onderdeel van het enige middel

50.      Zoals reeds gezegd komt Roemenië met het tweede onderdeel van zijn middel in hogere voorziening (het enige onderdeel dat in deze conclusie wordt onderzocht, zoals hierboven toegelicht) op tegen de vaststellingen van het Gerecht in punt 116 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht het argument van Roemenië dat een bepaald „voorbehoud” in het litigieuze besluit in wezen strijdig was met de EBI-verordening van 2011, heeft afgewezen.(36)

51.      Meer bepaald heeft het Gerecht in dat punt geoordeeld dat het besluit van de Commissie om het betreffende EBI onder een bepaalde voorwaarde ten aanzien van de mogelijke reikwijdte ervan te registreren, in overeenstemming is met de EBI-verordening van 2011 en met de rechtspraak van het Hof(37), aangezien de Commissie de voorwaarde voor de betreffende registratie moet uitleggen en toepassen op een wijze die het EBI eenvoudig toegankelijk maakt.

52.      Het Gerecht heeft daaruit afgeleid dat „[de] Commissie [...] het betreffende EBI-voorstel dan in voorkomend geval [kan] ‚scherpstellen’, ‚kwalificeren’ of zelfs gedeeltelijk registreren om het gemakkelijk toegankelijk te maken, op voorwaarde dat zij de op haar rustende motiveringsplicht vervult en de inhoud van het voorstel niet onjuist opvat”.

53.      Voorts was het Gerecht in datzelfde punt van oordeel dat door deze werkwijze „de Commissie een voorgesteld EBI namelijk voorwaardelijk [kan] registreren in plaats van registratie te weigeren, zodat de doelstelling van [de EBI-verordening van 2011] haar nuttig effect behoudt”. Het voegde hieraan toe dat „[deze] conclusie [...] des te meer geboden [is] daar de organisatoren van een dergelijk voorstel niet noodzakelijkerwijs juristen zijn, die zich schriftelijk nauwkeurig kunnen uitdrukken en de bevoegdheden van de Unie en van de Commissie kennen”.(38)

54.      Met het tweede onderdeel van zijn enige middel in hogere voorziening voert Roemenië in wezen aan dat het Gerecht – door de goedkeuring van het besluit van de Commissie om het EBI „voorwaardelijk” te registreren – artikel 4, lid 2, onder b), van de EBI-verordening van 2011 (gelezen in samenhang met artikel 5, lid 2, VEU) heeft geschonden omdat het Gerecht, net als de Commissie in het litigieuze besluit, geen rekening heeft gehouden met alle informatie die de organisatoren van het betreffende EBI bij de Commissie hadden ingediend.

55.      In dat verband verwijst Roemenië naar enkele elementen in de „aanvullende” informatie (in de zin van bijlage II bij de EBI-verordening van 2011) die de organisatoren van het betreffende EBI hadden ingediend. Het verwijst meer in het bijzonder naar het verzoek om, ten eerste, in een rechtshandeling de definitie van „regio’s met een nationale/etnische minderheid” vast te leggen, ten tweede, die definitie ook toe te passen op regio’s die niet beschikken over structuren met bestuurlijke bevoegdheden maar hun wens voor autonomie hebben uitgesproken en, ten derde, een lijst van die regio’s op te stellen als bijlage bij de vast te stellen rechtshandeling. Bovendien voert Roemenië aan dat de verwijzing naar verordening nr. 1059/2003 eveneens is genegeerd.(39)

56.      Roemenië stelt dat indien rekening was gehouden met al die informatie, het betreffende EBI niet zou zijn vastgesteld, omdat dan de conclusie zou zijn getrokken dat het zich beroepen op de artikelen 174 tot en met 178 VWEU (over het EU-cohesiebeleid) geen verband hield met het nastreven van de doelstellingen die met dat EBI werden beoogd.

57.      Tot slot is Roemenië van mening dat het Gerecht zich voor zijn oordeel heeft gebaseerd op een algemeen argument dat een EBI gemakkelijk toegankelijk moest worden gemaakt. Volgens Roemenië kan een dergelijk algemeen argument echter niet noodzakelijkerwijs leiden tot de registratie van een EBI indien niet is voldaan aan de registratievoorwaarden.

58.      In reactie hierop merkt de Commissie in wezen op dat zij tot het besluit is gekomen om het betreffende EBI „voorwaardelijk” te registreren juist omdat zij rekening hield met alle informatie die de organisatoren hadden ingediend.

59.      Ik merk op dat het Hof duidelijk heeft gemaakt, zoals Roemenië terecht in herinnering brengt, dat indien de organisatoren aan de Commissie niet alleen de verplichte informatie over het onderwerp en de doelstelling van het betreffende initiatief verstrekken, maar ook aanvullende informatie (in de zin van bijlage II bij de EBI-verordening van 2011) over het onderwerp, de doelstellingen en de context van het voorstel, de Commissie die informatie moet onderzoeken.(40)

60.      Mijns inziens heeft het Gerecht niet nagelaten de door Roemenië beschreven elementen in aanmerking te nemen bij zijn onderzoek van de informatie waarmee de Commissie rekening had gehouden voordat zij het litigieuze besluit vaststelde. Zoals die lidstaat zelf erkent, heeft het Gerecht in wezen in punt 113 van het bestreden arrest verwezen naar die elementen en heeft het geoordeeld dat deze gegevens middelen vormden waarmee volgens de organisatoren de genoemde doelstellingen van het betreffende EBI konden worden bereikt. In overeenstemming met het door Hongarije (als interveniënt) in zijn memorie van antwoord vertolkte standpunt zie ik derhalve niet in hoe het Gerecht geen rekening zou hebben gehouden met die elementen.

61.      Het lijkt er echter op dat Roemenië met het tweede onderdeel van zijn enige middel in hogere voorziening vooral opkomt tegen de bevestiging door het Gerecht van de onderliggende keuze van de Commissie om het betreffende EBI „voorwaardelijk” te registreren. Omdat dat EBI, volgens die lidstaat, door de bovengenoemde elementen niet kon worden geregistreerd zonder het beginsel van bevoegdheidstoebedeling te schenden, komt zijn argument er mijns inziens op neer dat hij stelt dat de „voorwaardelijke” registratie door de Commissie, die door het Gerecht in punt 116 van het bestreden arrest is goedgekeurd, eenvoudigweg geen optie was die werd toegestaan door artikel 4, lid 2, onder b), van de EBI-verordening van 2011.

62.      Alvorens ik de redenen uiteenzet waarom het Gerecht volgens mij in dat verband geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, zal ik enkele korte opmerkingen maken over de bewoordingen die het Gerecht blijkbaar heeft gebruikt om de betrokken situatie te beschrijven.

b)      Scherpstellen, kwalificeren of gedeeltelijke registratie?

63.      Zoals ik reeds heb opgemerkt, heeft het Gerecht in punt 116 van het bestreden arrest verklaard dat de Commissie, gelet met name op de noodzaak om het EBI gemakkelijk toegankelijk te maken, het EBI-voorstel kan scherpstellen, kwalificeren of zelfs gedeeltelijk registreren.(41) Deze fraseologie en die bewoordingen lijken te wijzen op verschillende scenario’s.

64.      Op het eerste gezicht kan er inderdaad een zeker verschil zijn tussen, met name, gedeeltelijke en voorwaardelijke registratie. De eerste mogelijkheid past mijns inziens perfect bij het scenario waarvan sprake was in het arrest in de zaak Roemenië/Commissie – Minority SafePack, waarin uiteindelijk, zoals ik reeds heb toegelicht, een EBI is geregistreerd met betrekking tot negen van de elf rechtshandelingen die aanvankelijk waren voorgesteld. Die handelingen waren vermeld in een lijst waarin de Commissie die handelingen had geselecteerd die kennelijk niet buiten haar bevoegdheden vielen.

65.      Daarentegen is in het EBI waarover het in deze zaak gaat meer algemeen en in essentie gericht op handelingen die ervoor zorgen dat de regio’s, die „regio’s met een nationale/etnische minderheid” worden genoemd, gelijke toegang hebben tot de fondsen van de Unie. Op verschillende plekken in de ingediende tekst van de aanvullende informatie wordt verzocht om een nieuw regelgevingskader over bepaalde specifieke aspecten met betrekking tot die regio’s zonder dat een vergelijkbare lijst handelingen wordt gegeven die de Commissie wordt gevraagd op te stellen. In zekere zin lijkt het erop dat in dat EBI om een bepaalde aanpak wordt verzocht ter bevordering en instandhouding van de „regio’s met een nationale/etnische minderheid” en erin wordt verwezen naar bepaalde, in algemene termen beschreven maatregelen. In een dergelijke situatie kan de daaruit voortvloeiende selectie van elementen die volgens de Commissie binnen haar bevoegdheden kunnen vallen om een voorstel voor een rechtshandeling in te dienen, minder eenduidig zijn, althans formeel gesproken, dan die in het EBI „Minority SafePack”.(42)

66.      Bij nader toezien verschillen beide scenario’s uiteindelijk echter niet veel van elkaar. De wijze waarop de Commissie de reikwijdte van beide bovengenoemde EBI’s heeft beperkt, lijkt in elk van die zaken een uiting te zijn van de wijze waarop die initiatieven in het bijzonder zijn geformuleerd. Anders gezegd hebben beide registratiebesluiten het wezenlijke kenmerk gemeen dat de Commissie in beide zaken die reikwijdte heeft beperkt ten opzichte van hetgeen de organisatoren aanvankelijk hadden voorgesteld.

67.      Daarom zie ik er geen heil in, althans niet in het kader van de onderhavige zaak, om een onderscheid te maken tussen situaties waarin de Commissie een initiatief „scherpstelt”, „kwalificeert” of „zelfs gedeeltelijk registreert”.

68.      Volgens mij wordt met die verschillende termen op uitwisselbare wijze dezelfde onderliggende situatie beschreven waarbij de Commissie bij de registratie besluit om de reikwijdte van een bepaald initiatief te beperken, omdat zij van mening is dat enkele onderdelen ervan zichtbaar niet binnen haar bevoegdheden vallen om een voorstel voor een rechtshandeling in te dienen. Ik denk dat het voor de beschrijving van de situatie als zodanig eenvoudigheidshalve dan ook raadzaam is slechts een van die termen te gebruiken. In dat kader lijkt de term „gedeeltelijke registratie” de voor de hand liggende keuze, aangezien het juist die term is die wordt gebruikt in de EBI-verordening van 2019 waarin de Uniewetgever de door de Commissie ontwikkelde praktijk lijkt te hebben vastgelegd (zoals ik hierna nader zal toelichten).

69.      Tegen de achtergrond van die verduidelijkingen richt ik mij nu op de vraag of die praktijk vóór die wetswijziging daadwerkelijk toelaatbaar was.

c)      Registratiebesluiten waarbij de reikwijdte van de voorgestelde initiatieven krachtens de EBI-verordening van 2011 wordt beperkt

70.      Zoals ik reeds heb opgemerkt, is in de EBI-verordening van 2011, in tegenstelling tot de regelgeving die thans van toepassing is, niets bepaald over een registratie van een EBI onder een bepaalde voorwaarde ten aanzien van de reikwijdte ervan. In artikel 4, lid 3, van de EBI-verordening van 2011 is simpelweg bepaald dat de Commissie „registratie weigert” indien niet is voldaan aan de betreffende registratievoorwaarden. In dat licht bezien kan dus worden aangevoerd dat de Commissie op grond van die bepaling slechts kon kiezen voor een van beide opties: het betreffende EBI registreren of de registratie weigeren, zonder dat een „derde optie” mogelijk was.

71.      In de eerste plaats is in de hierboven besproken rechtspraak over het EBI „Minority SafePack”, zoals ik reeds heb opgemerkt(43), niet expliciet de vraag behandeld of de Commissie bevoegd was om een EBI gedeeltelijk te registreren, maar toch kan worden aangevoerd dat het antwoord impliciet bevestigend was. Indien die bevoegdheid van de Commissie uitgesloten was, dan zou immers kunnen worden betoogd dat het weinig zinvol is om de Commissie te verwijten dat zij in haar aanvankelijke weigeringsbesluit niet had toegelicht welke van de elf voorgestelde handelingen kennelijk niet buiten haar bevoegdheden vielen om een voorstel voor een rechtshandeling van de Europese Unie in te dienen. Dat gezegd zijnde, het is juist dat een toereikende motivering de grondslag vormt voor een latere toetsing door een rechter en het voor de organisatoren ook mogelijk maakt om een nieuw voorstel te formuleren dat volledig „ontvankelijk” is.(44)

72.      Afgezien van dat aspect ben ik van mening dat wanneer rekening wordt gehouden met de bewoordingen van artikel 4, lid 2, onder b), van de EBI-verordening, met de „interne context” ervan (die bestaat uit andere bepalingen van deze verordening) en, in het bijzonder, met de specifieke doelstellingen van die verordening, kan worden gerechtvaardigd dat gedeeltelijke registratie daarmee in overeenstemming is.(45)

73.      Ten eerste ben ik van  mening dat hoewel uit de bewoordingen van artikel 4, lid 2, onder b), van de EBI-verordening van 2011 niets blijkt over de mogelijkheid van gedeeltelijke registratie als zodanig, uit het gebruik van de term „zichtbaar” (ter omschrijving van de onbevoegdheid van de Commissie op het betrokken gebied met als gevolg een weigeringsbesluit) volgt dat het te verrichten onderzoek „passend beheerst” moet zijn.(46)

74.      Dienaangaande is reeds de opmerking gemaakt dat het gebruik van dat bijvoeglijke naamwoord betekent dat de Commissie een EBI dat mogelijkerwijs buiten haar bevoegdheden valt om een voorstel voor een rechtshandeling in te dienen, mag registreren indien die conclusie niet voldoende „zichtbaar” is.(47) Ik ben het ermee eens dat dit het logische gevolg van het gebruik van die bewoordingen lijkt. In dat licht lijkt het echter niet erg logisch om te stellen dat de registratie moet worden geweigerd wanneer slechts een deel van het voorgestelde initiatief zichtbaar buiten de bevoegdheden van de Commissie valt, terwijl het in andere (wellicht de meeste) opzichten mogelijkerwijs binnen het kader van haar bevoegdheden valt.

75.      Ten tweede is steun te vinden voor een uitlegging van artikel 4, lid 2, onder b), van de EBI-verordening van 2011 volgens welke gedeeltelijke registratie mogelijk is wanneer rekening wordt gehouden met de betreffende (interne) context, en inzonderheid met de beoordelingsbevoegdheid waarover de Commissie aan beide uiteinden van het volledige proces beschikt.

76.      In dat verband volgt duidelijk uit de bepalingen van de EBI-verordening van 2011 over de laatste fase waarin de Commissie een standpunt inneemt over de inhoud van het betreffende EBI, dat de Commissie in die fase over een zeer ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt. Meer bepaald was in artikel 10, lid 1, onder c), van de EBI-verordening van 2011 bepaald dat de Commissie in een mededeling haar „juridische en politieke conclusies over het burgerinitiatief [moet meedelen], waarbij zij tevens vermeldt welke maatregelen zij eventueel gaat nemen, en waarom zij deze maatregelen (niet) neemt”.(48) Zoals het Hof heeft bevestigd, garandeert het feit dat een EBI met succes is geregistreerd en dat de nodige steunbetuigingen zijn verzameld, dus nog niet dat de Commissie vervolgens maatregelen gaat nemen, aangezien aan het quasi-monopolie van de Commissie om wetgevingsinitiatieven te nemen niet is afgedaan door de invoering van het EBI-mechanisme bij het Verdrag van Lissabon.(49)

77.      Die ruime beoordelingsbevoegdheid verschilt wezenlijk van de beoordelingsbevoegdheid waarover de Commissie in de registratiefase beschikt en die beperkt is, zoals het Hof in herinnering heeft gebracht, in die zin dat de Commissie verplicht is elk voorgesteld EBI te registreren dat voldoet aan de voorgeschreven registratievoorwaarden.(50)

78.      Rekening houdend met die beperkte beoordelingsbevoegdheid heeft het Hof geoordeeld dat de registratievoorwaarde, zoals in casu aan de orde, niet kan worden uitgelegd op een wijze die in wezen voor de organisatoren al te belastend is. Meer in het bijzonder heeft het Hof de benadering van het Gerecht in het in die zaak bestreden arrest afgewezen, waarbij het Gerecht die registratievoorwaarde had behandeld als een kwestie van door de organisatoren te leveren feiten en bewijselementen.(51) Het Hof was daarentegen van oordeel dat bij de toetsing van de registratievoorwaarde van artikel 4, lid 2, onder b), van de EBI-verordening van 2011 slechts moet worden „[nagegaan] of, objectief gezien, dergelijke in abstracto voorgenomen maatregelen zouden kunnen worden vastgesteld op basis van de Verdragen”.(52)

79.      Ik ben van mening dat de beperkte beoordelingsbevoegdheid van de Commissie in de registratiefase evenzo verhindert dat de organisatoren van het EBI met een soortgelijke belemmering worden geconfronteerd in de context van de onderhavige zaak. Dat zou het geval zijn indien zij de afbakening van de bevoegdheden van de Commissie strikt zouden moeten eerbiedigen waardoor zelfs de kleinste fout ten aanzien van de omvang van die bevoegdheden ertoe zou leiden dat het EBI als zodanig wordt afgewezen.

80.      Ten derde is mijns inziens tot slot grote steun te vinden voor een uitlegging van artikel 4, lid 2, onder b), van de EBI-verordening van 2011 volgens welke gedeeltelijke registratie mogelijk is wanneer rekening wordt gehouden met de doelstellingen die met de EBI-verordening van 2011 worden beoogd.

81.      Die doelstellingen komen tot uitdrukking in de overwegingen 1 en 2 van die verordening en bestaan „[met name] [...] in het aanmoedigen van de burgerparticipatie en het toegankelijker maken van de Europese Unie”.(53) In overweging 2 wordt meer in het bijzonder ook verklaard dat de toepasselijke procedures en voorwaarden „eenvoudig, gebruiksvriendelijk en evenredig met de aard van het burgerinitiatief” dienen te zijn.(54)

82.      Zoals het Hof heeft geoordeeld en het Gerecht in punt 116 van het bestreden arrest in wezen in herinnering heeft gebracht, moeten die doelstellingen uiteraard ook leidend zijn voor de registratievoorwaarde die hier aan de orde is.

83.      In dat licht merk ik ten eerste op dat het EBI-mechanisme is ontworpen als een instrument voor participatieve democratie dat ter beschikking staat van de Unieburgers die wensen dat over elke aangelegenheid die binnen de betreffende bevoegdheden van de Commissie valt een rechtshandeling wordt vastgesteld.(55)

84.      Zoals het Gerecht in punt 116 van het bestreden arrest in wezen heeft opgemerkt, gaat in dat verband het besluit om het proces van politieke agendering algemeen toegankelijk te maken, noodzakelijkerwijs gepaard met het feit dat de aan de Commissie ter registratie voorgestelde teksten eventueel niet zijn opgesteld door personen die goed bekend zijn met de complicaties van het Unierecht, met de omvang van de bevoegdheden van de Europese Unie in het algemeen, en in het bijzonder met de beperkingen van de bevoegdheden van de Commissie om een voorstel voor een rechtshandeling van de Europese Unie in te dienen.

85.      Gelet op de in punt 81 hierboven beschreven doelstellingen en het doel van het EBI-mechanisme om de instellingen van de Unie te verbinden met haar burgers, zou volgens mij de nuttige werking van dat mechanisme teniet worden gedaan wanneer de registratievoorwaarde van artikel 4, lid 2, onder b), van de EBI-verordening van 2011 te strikt zou worden toegepast, aangezien veel EBI’s de eerste fase van het proces dan niet zouden doorstaan.

86.      Met andere woorden, wanneer wordt volgehouden dat de Commissie krachtens de EBI-verordening van 2011 slechts die EBI’s mag registreren waarvan de inhoud geheel en al binnen haar bevoegdheden valt om een voorstel voor een rechtshandeling in te dienen, en dat de Commissie verplicht is een EBI waarvan de inhoud daarbuiten valt te weigeren, zou dit leiden tot overdreven formalisme en onevenredige resultaten.

87.      Dit zou bijvoorbeeld betekenen dat een EBI met zowel ontvankelijke als niet-ontvankelijke elementen noodzakelijkerwijs zou worden geweigerd, terwijl het resultaat ten aanzien van de ontvankelijke onderdelen van dat initiatief anders zou zijn indien hetzelfde onderwerp eenvoudigweg en formeel als twee afzonderlijke initiatieven zou zijn ingediend: één initiatief waarvan het onderwerp „volledig buiten” en één waarvan het onderwerp „volledig binnen” die bevoegdheden zou vallen. In dezelfde lijn zou de aanwezigheid van één minder belangrijk, niet-ontvankelijk element in een EBI dat voor het overige ontvankelijk is, nog steeds tot gevolg hebben dat het volledig wordt geweigerd. Een dergelijk gevolg doet zich ook voor wanneer de „diskwalificerende misstap” zou voorkomen in de „aanvullende informatie” die volgens bijlage II bij de EBI-verordening echter louter optioneel is.

88.      Het lijkt erop dat juist het hoge percentage weigeringen de aanzet heeft gegeven tot de praktijk van gedeeltelijke registratie die de Commissie heeft ontwikkeld (en waarnaar ik reeds heb verwezen)(56) waarbij zij is afgeweken van haar aanvankelijke standpunt dat een dergelijke handelwijze niet in overeenstemming was met de bepalingen van de EBI-verordening van 2011.(57) Het lijkt het er dienaangaande op dat de Commissie heeft gereageerd op de moeilijkheden die de organisatoren ondervonden om een voorstel voor een EBI in te dienen waarvan het onderwerp voldeed aan de specifieke registratievoorwaarde van artikel 4, lid 2, onder b), van de EBI-verordening van 2011.

89.      Het is volgens mij dan ook evident dat gedeeltelijke registratie in overeenstemming is met de doelstellingen die met het EBI-mechanisme worden beoogd, doordat de democratische participatie van de burgers wordt bevorderd aangezien een groter aantal initiatieven kan doorgaan naar de volgende fasen van de procedure. Het zijn ook die doelstellingen die er mede toe lijken te hebben geleid dat de praktijk van gedeeltelijke registratie van de Commissie is vastgelegd in de huidige EBI-verordening van 2019.(58)

90.      Wil de doelstelling worden bereikt om EBI’s ruim toegankelijk te maken, dan is die handelwijze tegelijkertijd wellicht de enige manier om het probleem van niet-ontvankelijke elementen (in een voor het overige ontvankelijke EBI) aan te pakken, doordat zij onrealistische verwachtingen voorkomt bij mensen die het initiatief mogelijk ondersteunen en ervoor zorgt dat het beginsel van bevoegdheidstoebedeling vanaf het begin van het proces wordt geëerbiedigd.

91.      Die benadering vormt dus geenszins een schending van het beginsel van bevoegdheidstoebedeling, zoals Roemenië lijkt te betogen, maar is daarmee geheel in overeenstemming omdat deze ertoe leidt dat een EBI slechts wordt geregistreerd voor zover het juist niet zichtbaar buiten de bevoegdheden van de Commissie lijkt te vallen om een voorstel voor een rechtshandeling in te dienen.

92.      In dat verband worden potentiële ondertekenaars geïnformeerd over de reikwijdte van de registratie van het initiatief en worden zij erop gewezen dat steunbetuigingen uitsluitend worden verzameld ten aanzien van de beperktere reikwijdte van de registratie.(59) Samengevat lijkt het besluit om een (al te ruim) initiatief slechts gedeeltelijk te registreren voor de Commissie een efficiënte manier te zijn om de taak te verwezenlijken dat het EBI-mechanisme eenvoudig toegankelijk moet zijn, terwijl er tegelijkertijd voor wordt gezorgd dat geen steunbetuigingen worden verzameld en geen discussies op gang worden gebracht onder Unieburgers over aangelegenheden ten aanzien waarvan de Commissie niet bevoegd is.

93.      In die context wil ik hieraan toevoegen dat het litigieuze besluit een reactie is op het arrest van het Hof in de zaak Izsák en Dabis/Commissie waaruit in wezen volgt, zoals ik reeds heb opgemerkt, dat de aanvankelijke weigering van de Commissie om het betreffende EBI te registreren voortvloeide uit een onjuiste uitlegging van de Verdragsbepalingen over het EU-cohesiebeleid waarnaar werd verwezen als mogelijke grondslag voor de rechtshandeling(en) die de Commissie was verzocht voor te stellen.

94.      Meer bepaald heeft de Commissie aanvankelijk het standpunt ingenomen dat de lijst belemmeringen uit hoofde waarvan bijzondere aandacht aan een specifieke regio moet worden besteed, zoals bepaald in artikel 174 VWEU, uitputtend was, terwijl het Hof in het hierboven genoemde arrest heeft geoordeeld dat die lijst in feite indicatief was. Naar ik heb begrepen, heeft de Commissie in dat licht besloten om het betreffende EBI te registreren(60), terwijl zij zich meteen ook op het standpunt heeft gesteld dat enkele elementen van de ingediende informatie zichtbaar buiten haar bevoegdheden vielen om een voorstel voor een rechtshandeling in te dienen. Aldus maakte haar besluit om aan de registratie van het betreffende initiatief de voorwaarde te verbinden dat „het gericht is op voorstellen [...] voor rechtshandelingen inzake de vaststelling van de taken, de prioritaire doelstellingen en de organisatie van de structuurfondsen en op voorwaarde dat de te financieren acties leiden tot de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang van de Unie”(61), het voor de potentiële ondertekenaars van dat initiatief ook duidelijk wat het mogelijke onderwerp van de handelingen van de Commissie kon zijn. Zoals ik reeds heb opgemerkt, wilde de Commissie er op die manier voor zorgen dat de burgers van de Unie de kans kregen om dat initiatief te steunen en, indien de nodige steun zou worden gevonden(62), om de politieke discussie over dat onderwerp op gang te brengen. Door het initiatief op die manier af te bakenen lijkt de Commissie tegelijkertijd, zoals ik ook reeds heb gesignaleerd, een situatie te hebben willen voorkomen waarin steun wordt gevraagd en verwachtingen worden gecreëerd op basis van onjuiste premissen wat betreft de bevoegdheden die aan de Europese Unie en meer in het bijzonder aan de Commissie zijn toegedeeld in het kader van het onderhavige voorgestelde initiatief.

95.      Gelet op een en ander ben ik van mening dat het Gerecht artikel 4, lid 2, onder b), van de EBI-verordening van 2011 juist heeft uitgelegd waar het in punt 116 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de Commissie het betreffende EBI bij het litigieuze besluit kon registreren onder een bepaalde voorwaarde ten aanzien van de mogelijke reikwijdte van dat EBI.

VI.    Conclusie

96.      Zonder vooruit te lopen op het oordeel over de gegrondheid van het eerste onderdeel van het enige middel dat Roemenië in hogere voorziening heeft aangevoerd of op de verwijzing in de kosten, geef ik het Hof in overweging het tweede onderdeel van het enige middel in hogere voorziening in zaak C‑54/22 ongegrond te verklaren en af te wijzen.

---

1      Oorspronkelijke taal: Engels.

---

2      Zoals althans blijkt uit de cijfers: volgens de speciale website van de Europese Commissie over het EBI hebben sinds 2012, toen dat instrument in werking is getreden, negen initiatieven de fase bereikt waarin de Commissie een standpunt heeft kunnen innemen over de uitkomst ervan. Zie https://citizens-initiative.europa.eu/_nl.

---

3      Arrest van 19 december 2019, Puppinck e.a./Commissie (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punt 70; hierna: „arrest Puppinck”).

---

4      PB 2011, L 65, blz. 1. Die verordening is vervangen door verordening (EU) 2019/788 van het Europees Parlement en de Raad van 17 april 2019 betreffende het Europees burgerinitiatief (PB 2019, L 130, blz. 55) (hierna: „EBI-verordening van 2019”), die volgens artikel 28 ervan in beginsel van toepassing is met ingang van 1 januari 2020, terwijl de EBI die aan de orde is in de onderhavige zaak is geregistreerd op 30 april 2019.

---

5      Bij deze artikelen is het EBI als zodanig ingevoerd en zij vormen de rechtsgrondslag voor de EBI-verordening van 2011.

---

6      Zie overweging 1 van besluit (EU) 2019/721 van de Commissie van 30 april 2019 over het voorgestelde burgerinitiatief „Cohesiebeleid voor de gelijkheid van de regio’s en het behoud van de regionale culturen” (PB 2019, L 122, blz. 55; hierna: „litigieus besluit”). Zie ook arrest van 7 maart 2019, Izsák en Dabis/Commissie (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punt 9; hierna: „arrest van het Hof in de zaak Izsák en Dabis/Commissie”).

---

7      Overweging 2 van het litigieuze besluit. Zie ook arrest van 10 mei 2016, Izsák en Dabis/Commissie (T‑529/13, EU:T:2016:282, punt 3; hierna: „arrest van het Gerecht in de zaak Izsák en Dabis/Commissie”).

---

8      Verordening (EG) nr. 1059/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003 betreffende de opstelling van een gemeenschappelijke nomenclatuur van territoriale eenheden voor de statistiek (NUTS) (PB 2003, L 154, blz. 1). Blijkens artikel 1 van die verordening is het doel ervan een gemeenschappelijke nomenclatuur van territoriale eenheden voor de statistiek (NUTS) op te stellen teneinde het verzamelen, opmaken en verspreiden van geharmoniseerde statistieken voor de regio’s in de Europese Unie mogelijk te maken.

---

9      Arrest van het Hof in de zaak Izsák en Dabis/Commissie, punten 11 en 56. Zie voor een nadere beschrijving van die aanvullende informatie arrest van het Gerecht in de zaak Izsák en Dabis/Commissie, punten 3 en 5‑8. De volledige inhoud van de verplichte en van de aanvullende informatie is te vinden op: https://europa.eu/citizens-initiative/initiatives/details/2019/000007_en.

---

10      Besluit C(2013) 4975 final. De gronden voor de weigering van de registratie zijn uiteengezet in punt 12 van het arrest van het Hof in de zaak Izsák en Dabis/Commissie. Zie ook het arrest van het Gerecht in de zaak Izsák en Dabis/Commissie, punt 9.

---

11      Het hierboven in voetnoot 7 genoemde arrest van het Gerecht in de zaak Izsák en Dabis/Commissie.

---

12      Het hierboven in voetnoot 6 genoemde arrest van het Hof in de zaak Izsák en Dabis/Commissie.

---

13      Blijkens punt 64 van het arrest van het Gerecht in de zaak Izsák en Dabis/Commissie is in het eerste „weigeringsbesluit” bepaald dat de in artikel 174, derde alinea, VWEU opgenomen lijst belemmeringen die van invloed kunnen zijn op verschillende regio’s en die kort gezegd het voorwerp van het cohesiebeleid van de Unie kunnen zijn, exhaustief is (en zich derhalve, naar ik begrijp, niet uitstrekt tot de specifieke kenmerken van de „regio’s met een minderheid” die door de organisatoren van het betreffende EBI als de bron van de aan te pakken problemen zijn aangemerkt). In afwijking daarvan heeft het Hof geoordeeld dat die lijst niet uitputtend maar indicatief is. Zie het arrest van het Hof in de zaak Izsák en Dabis/Commissie, punt 69.

---

14      Het hierboven in voetnoot 6 genoemde litigieuze besluit.

---

15      Cursivering van mij.

---

16      Arrest van 10 november 2021, Roemenië/Commissie (T‑495/19, EU:T:2021:781).

---

17      Er zij aan herinnerd dat in artikel 5, lid 2, VEU is bepaald dat „[k]rachtens het beginsel van bevoegdheidstoedeling [...] de Unie enkel binnen de grenzen van de bevoegdheden [handelt] die haar door de lidstaten in de Verdragen zijn toegedeeld om de daarin bepaalde doelstellingen te verwezenlijken. Bevoegdheden die in de Verdragen niet aan de Unie zijn toegedeeld, behoren toe aan de lidstaten.”

---

18      Zie bijvoorbeeld Dougan, M., „What are we to make of the citizens’ initiative?”, Common Market Law Review, deel 48, nr. 6, 2011, blz. 1839.

---

19      Artikel 2, punt 1, en artikel 7, lid 1, van de EBI-verordening van 2011 en artikel 3, punt 1, onder a), van de EBI-verordening van 2019.

---

20      Zie dienaangaande artikel 10, lid 1, onder c), van de EBI-verordening van 2011 en artikel 15, lid 2, van de EBI-verordening van 2019. Zie ook arrest Puppinck, punt 70. Voor een voorbeeld van een mededeling van de politieke en juridische conclusies van de Commissie, zie de mededeling van de Commissie over het Europees burgerinitiatief „Minority SafePack – één miljoen handtekeningen voor verscheidenheid in Europa”, C(2021) 171 final, punt 3, blz. 19‑23.

---

21      Artikel 6, lid 3, onder c), van de EBI-verordening van 2019. Cursivering van mij.

---

22      Artikel 6, lid 4, van de EBI-verordening van 2019.

---

23      Ik herinner eraan dat de betrokken EBI geregistreerd werd op 30 april 2019, terwijl de EBI-verordening van 2019 volgens artikel 28 ervan en voor hetgeen in deze zaak relevant is, van toepassing is met ingang van 1 januari 2020.

---

24      Artikel 4, lid 2, onder b), van de EBI-verordening van 2011.

---

25      Besluit (EU) 2017/599 van de Commissie van 22 maart 2017 betreffende het voorgestelde burgerinitiatief „EU-burgerschap voor Europeanen: eenheid in verscheidenheid ondanks het jus soli of jus sanguinis” (PB 2017, L 81, blz. 18); besluit (EU) 2017/652 van de Commissie van 29 maart 2017 over het voorgestelde burgerinitiatief „Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe” (PB 2017, L 92, blz. 100); ); besluit (EU) 2017/877 van de Commissie van 16 mei 2017 over het voorgestelde burgerinitiatief „Let us reduce the wage and economic differences that tear the EU apart!” (PB 2017 L 134, blz. 38); besluit (EU) 2017/1002 van de Commissie van 7 juni 2017 betreffende het voorgestelde burgerinitiatief „Stop Extremism” (PB 2017, L 152, blz. 1); besluit (EU) 2017/1254 van de Commissie van 4 juli 2017 betreffende het voorgestelde burgerinitiatief „Stop TTIP” (PB 2017, L 179, blz. 16); besluit (EU) 2018/1222 van de Commissie van 5 september 2018 over het voorgestelde burgerinitiatief „End the Cage Age” (PB 2018, L 227, blz. 7); besluit (EU) 2018/1471 van de Commissie van 19 september 2018 over het voorgestelde burgerinitiatief „STOP FRAUDE en misbruik van EU-GELD – door betere controle van besluiten, uitvoering en sancties” (PB 2018, L 246, blz. 46); besluit (EU) 2019/435 van de Commissie van 12 maart 2019 betreffende het voorgestelde burgerinitiatief „Housing for All” (PB 2019, L 75, blz. 105), en besluit (EU) 2019/569 van de Commissie van 3 april 2019 over het voorgestelde burgerinitiatief „Eerbiediging van de rechtsstaat binnen de Europese Unie” (PB 2019, L 99, blz. 39).

---

26      De EBI-verordening van 2011 was van toepassing van 1 april 2012 tot en met 31 december 2019. Volgens de speciale website van de Commissie over het EBI zijn in die periode 70 initiatieven geregistreerd.

---

27      De uitzondering betreft het besluit (EU) 2017/877 van de Commissie van 16 mei 2017 over het voorgestelde burgerinitiatief „Let us reduce the wage and economic differences that tear the EU apart!” (PB 2017 L 134, blz. 38), waarin enigszins andere bewoordingen zijn gebruikt.

---

28      In de eerste paar jaren van het bestaan van het EBI was de inhoud van de registratiebesluiten niet in bepalingen ingedeeld. Het besluit had dan louter de vorm van een brief die aan de betrokken organisatoren werd gericht.

---

29      Zie https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2021)171&lang=nl. Dat initiatief is één van de negen EBI’s waarvoor de Commissie een standpunt over het resultaat ervan heeft ingenomen. Zie voetnoten 2 en 20 hierboven.

---

30      Besluit C(2013) 5969 final van 13 september 2013.

---

31      Arrest van 3 februari 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Commissie (T‑646/13, EU:T:2017:59, punten 27, 28 en 34).

---

32      Besluit (EU) 2017/652 van de Commissie van 29 maart 2017 over het voorgestelde burgerinitiatief „Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe” (PB 2017, L 92, blz. 100).

---

33      Arrest van 24 september 2019, Roemenië/Commissie (T‑391/17, EU:T:2019:672, punt 58).

---

34      Arrest van 20 januari 2022, Roemenië/Commissie (C‑899/19 P, EU:C:2022:41).

---

35      Ik wijs erop dat het Gerecht in punt 29 van zijn arrest van 3 februari 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Commissie (T‑646/13, EU:T:2017:59), in wezen heeft geconstateerd dat de tekortkomingen ten aanzien van de motiveringsplicht van de Commissie ook golden „gesteld al dat de stelling die ten gronde door de Commissie wordt verdedigd dat een voorgesteld EBI, ongeacht de inhoud ervan, niet kan worden geregistreerd als het [...] gedeeltelijk niet-ontvankelijk wordt verklaard, gegrond is [...]”.

---

36      Punt 115 van het bestreden arrest.

---

37      Onder verwijzing meer in het bijzonder naar het hierboven in voetnoot 6 en punt 17 aangehaalde arrest van het Hof in de zaak Izsák en Dabis/Commissie.

---

38      Het Gerecht heeft tot slot in dat punt geoordeeld dat „het verwijt van Roemenië dat het ‚voorbehoud’ in de beoordeling van de Commissie wijst op twijfel en vragen van haar kant [...] niet onderbouwd en ook niet ter zake dienend [is]. Zoals reeds aangegeven mogen dergelijke twijfels en vragen de Commissie namelijk niet belemmeren om het litigieuze EBI-voorstel te registreren.” Ik merk op dat dat oordeel betrekking heeft op de argumenten van Roemenië bij het eerste onderdeel van zijn enige middel in hogere voorziening en dat Roemenië in het kader van het tweede onderdeel daarop niet is ingegaan.

---

39      Hoewel Roemenië niet nader is ingegaan op dat argument, maak ik hieruit op dat het verwees naar hetgeen het had benadrukt in de procedure die tot het bestreden arrest had geleid, namelijk dat in het betreffende EBI een voorstel was gedaan voor een herindeling van het statistische stelsel van verordening nr. 1059/2003 (hierboven in voetnoot 8 genoemd) om uitdrukking te geven aan het etnische, religieuze, taalkundige of culturele criterium. Bestreden arrest, punt 97.

---

40      Arrest van 12 september 2017, Anagnostakis/Commissie (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punt 35), en tevens in die zin arrest van het Hof in de zaak Izsák en Dabis/Commissie, punt 54. Zie ook de laatste volzin van overweging 10 van de EBI-verordening van 2011 waarin te lezen staat dat „[de] Commissie [...] ten aanzien van de registratie de algemene beginselen van goed bestuur [dient] toe te passen”. Zie over dat aspect de conclusie van advocaat-generaal Mengozzi in die zaak (C‑420/16 P, EU:C:2018:816, punt 18 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

---

41      Cursivering van mij.

---

42      Zie ter vergelijking ook de beschrijving van deze aanvullende elementen in het arrest van het Hof in de zaak Izsák en Dabis/Commissie, punt 11, en in het arrest van het Gerecht in de zaak Izsák en Dabis/Commissie, punten 5‑8.

---

43      Zie punt 48 hierboven.

---

44      Arrest van 3 februari 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Commissie (T‑646/13, EU:T:2017:59, punt 29).

---

45      Ik breng in herinnering dat volgens vaste rechtspraak „bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet enkel rekening [dient] te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt”. Zie bijvoorbeeld recent arrest van 13 juli 2023, Mensing (C‑180/22, EU:C:2023:565, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

---

46      Dougan, M., „What are we to make of the citizens’ initiative?”, Common Market Law Review, deel 48, nr. 6, 2011, blz. 1840. Zie in die zin ook de conclusie van advocaat-generaal Mengozzi in de zaak Izsák en Dabis/Commissie (C‑420/16 P, EU:C:2018:816, punt 36).

---

47      Conclusie van advocaat-generaal Mengozzi in de zaak Izsák en Dabis/Commissie (C‑420/16 P, EU:C:2018:816, punten 38 en 57).

---

48      Zie ook artikel 15, lid 2, van de EBI-verordening van 2019. Zie ook de punten 101‑105 van het bestreden arrest.

---

49      Arrest Puppinck, punt 70, aangehaald in punt 1 van de onderhavige conclusie, en punten 57‑65 en aldaar aangehaalde rechtspraak. Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak Puppinck e.a./Commissie (C‑418/18 P, EU:C:2019:640, punten 34‑42).

---

50      Zie de bewoordingen van het Hof in zijn arrest van 20 januari 2022, Roemenië/Commissie (C‑899/19 P, EU:C:2022:41, punt 71).

---

51      Zie het arrest van het Hof in de zaak Izsák en Dabis/Commissie, punten 57‑60. Meer bepaald was het Hof het niet eens met de vaststellingen van het Gerecht dat de organisatoren van het betreffende EBI niet hadden „aangetoond dat de uitvoering van het cohesiebeleid van de Unie [...] een bedreiging vormde voor de specifieke kenmerken van de regio’s met een nationale minderheid” en evenmin hadden aangetoond „dat de specifieke kenmerken van de regio’s met een nationale minderheid op etnisch, cultureel, religieus of taalgebied konden worden beschouwd als een ernstige en permanente demografische belemmering in de zin van artikel 174, derde alinea, VWEU”.

---

52      Zie het arrest van het Hof in de zaak Izsák en Dabis/Commissie, punt 62.

---

53      Arrest van het Hof in de zaak Izsák en Dabis/Commissie, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

---

54      Cursivering van mij.      

---

55      Zie Groenboek over een Europees burgerinitiatief, COM(2009) 622 definitief, blz. 3.

---

56      Zie in die zin Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad, Verslag over de toepassing van verordening (EU) nr. 211/2011 over het burgerinitiatief, COM(2018) 157 final, blz. 2. Bij de discussie over de aspecten die voor verbetering vatbaar waren, heeft de Commissie ook opgemerkt in het voorstel dat heeft geleid tot de EBI-verordening van 2019 dat zij „uitvoering [had] gegeven [...] aan een reeks niet-wetgevingsmaatregelen ter vereenvoudiging van het gebruik van het [EBI-instrument] door organisatoren en burgers [...] zoals de mogelijkheid om initiatieven gedeeltelijk te registreren”. Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende het Europees burgerinitiatief, COM(2017) 482 final, blz. 3, zie ook blz. 10.

---

57      Arrest van 24 september 2019, Roemenië/Commissie (T‑391/17, EU:T:2019:672, punt 90, gelezen in samenhang met arrest van 3 februari 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Commissie (T‑646/13, EU:T:2017:59, punten 14, 21, 28 en 29).

---

58      In overweging 19 van de EBI-verordening van 2019 is te lezen dat „het passend [is] om een initiatief gedeeltelijk te registreren in gevallen waarin het initiatief slechts ten dele voldoet aan de [...] registratievereisten” om „ervoor te zorgen dat zo veel mogelijk initiatieven worden geregistreerd”.

---

59      Het is juist dat een gedeeltelijke registratie voorheen niet samen leek te gaan met een aanpassing van de ingediende tekst op een latere datum, maar die tekortkoming lijkt nu in artikel 6, lid 5, van de EBI-verordening van 2019 te zijn verholpen. Zie in die zin ook Athanasiadou, N., „The European citizens’ initiative: Lost in admissibility?” Maastricht Journal of European and Comparative Law, deel 26, nr. 2, 2019, op blz. 269.

---

60      Zie ook de punten 117, 125 en 129 van het bestreden arrest.

---

61      Zoals bepaald in artikel 1, lid 2, van het litigieuze besluit, zie punt 19 hierboven.

---

62      Blijkens de informatie op de speciale website van de Commissie over het EBI is de inzameltermijn voor de nodige steunbetuigingen voorbij en worden de handtekeningen thans geverifieerd. Zie https://europa.eu/citizens-initiative/initiatives/details/2019/000007_en.