–

Cristal Union, rechtsopvolgster van Sucrerie de Toury SA, vertegenwoordigd door C. Lesourd en J.‑M. Priol, avocats,

–

de Franse regering, vertegenwoordigd door D. Colas, E. de Moustier, S. Ghiandoni en A. Alidière als gemachtigden,

–

de Finse regering, vertegenwoordigd door S. Hartikainen als gemachtigde,

–

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door C. Perrin en F. Tomat als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 14, lid 1, onder a), en artikel 15, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit (PB 2003, L 283, blz. 51).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Cristal Union, rechtsopvolgster van Sucrerie de Toury SA, en de ministre de l’Économie et des Finances (minister van Economie en Financiën) betreffende de belasting op aardgas dat door een installatie voor warmte-krachtkoppeling wordt gebruikt voor de gecombineerde opwekking van warmte en elektriciteit.

3

Overwegingen 2 tot en met 7, 11, 12, 24 en 25 van richtlijn 2003/96 luiden als volgt:

[…]

[…]

4

Artikel 1 van richtlijn 2003/96 bepaalt het volgende:

„De lidstaten heffen belasting op energieproducten en elektriciteit overeenkomstig deze richtlijn.”

5

Artikel 14, lid 1, onder a), van deze richtlijn luidt als volgt:

„Naast de algemene bepalingen van richtlijn 92/12/EEG [van de Raad van 25 februari 1992 betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop (PB 1992, L 76, blz. 1), zoals gewijzigd bij richtlijn 2000/47/EG van de Raad van 20 juli 2000 (PB 2000, L 193, blz. 73)] inzake vrijgesteld gebruik van belastbare producten, en onverminderd andere communautaire bepalingen, verlenen de lidstaten voor onderstaande producten vrijstelling van belasting, op voorwaarden die zij vaststellen met het doel een juiste en eenvoudige toepassing van deze vrijstelling te verzekeren en fraude, ontwijking of misbruik te voorkomen:

6

Artikel 15, lid 1, onder c), van die richtlijn bepaalt het volgende:

„Onverminderd andere communautaire bepalingen, kunnen de lidstaten onder fiscaal toezicht gehele of gedeeltelijke belastingvrijstellingen of ‑verlagingen toepassen op:

[…]

7

Artikel 21, lid 5, derde alinea, van richtlijn 2003/96 luidt als volgt:

„Een entiteit die voor eigen gebruik elektriciteit produceert, wordt beschouwd als distributeur. Niettegenstaande artikel 14, lid 1, [onder] a), kunnen de lidstaten kleine elektriciteitsproducenten vrijstelling verlenen mits zij belasting heffen op de voor de productie van die elektriciteit gebruikte energieproducten.”

8

Artikel 266 quinquies van de code des douanes (douanewetboek), in de versie die van 1 januari tot en met 31 december 2006 van toepassing was, bepaalde het volgende:

„1.   Aardgas […] dat aan de eindgebruiker wordt geleverd, is onderworpen aan een binnenlandse verbruiksbelasting.

[…]

3.   […]

De vrijstelling geldt ook voor leveringen van gas dat bestemd is om te worden gebruikt:

[…]

9

Artikel 266 quinquies A van het douanewetboek, in de versie die vanaf 1 januari 2006 van toepassing was, bepaalt het volgende:

„Leveringen van aardgas en minerale oliën, die bestemd zijn om te worden gebruikt in warmte-krachtkoppelingsinstallaties voor het gecombineerd opwekken van warmte en elektriciteit of van warmte en mechanische energie, zijn gedurende vijf jaar, te rekenen vanaf de inbedrijfstelling van de installaties, vrijgesteld van de binnenlandse verbruiksbelastingen waarin de artikelen 265 en 266 quinquies voorzien. […]

Deze vrijstelling is van toepassing op de installaties die ten laatste op 31 december 2007 in bedrijf zijn gesteld. […]”

10

Artikel 266 quinquies, lid 3, tweede alinea, onder c), van het douanewetboek is met ingang van 1 januari 2007 gewijzigd als volgt:

„3.   […]

De vrijstelling geldt ook voor leveringen van gas dat bestemd is om te worden gebruikt:

[…]

De vrijstelling waarin […] onderhavig [lid 3, onder c)] voorziet, is niet van toepassing op leveringen van gas dat bestemd is om te worden gebruikt in de installaties als bedoeld in artikel 266 quinquies A. Producenten voor wier installatie geen stroomleveringsovereenkomst is gesloten […] en die afzien van de vrijstelling van binnenlandse belastingen waarin artikel 266 quinquies A voorziet, komen wel in aanmerking voor de regeling van [lid 3, onder c)].”

11

Sucrerie de Toury, waarvan Cristal Union de rechtsopvolgster is, exploiteert een warmte-krachtkoppelingsinstallatie waarvoor zij aardgas als brandstof gebruikt.

12

Over het aardgas dat aan Sucrerie de Toury is geleverd tussen 1 januari 2006 en 25 december 2007, heeft de leverancier haar de binnenlandse belasting op het verbruik van aardgas als bedoeld in artikel 266 quinquies van het douanewetboek in rekening gebracht; het betrokken bedrag is door hem afgedragen.

13

Aangezien volgens Sucrerie de Toury die gasleveringen vrijgesteld hadden moeten zijn van die belasting overeenkomstig artikel 14, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/96, heeft zij de tribunal administratif d’Orléans (bestuursrechter in eerste aanleg Orléans, Frankrijk) verzocht de Staat te veroordelen tot vergoeding van de schade die zij stelt te hebben geleden wegens de vertraging waarmee de Republiek Frankrijk deze bepaling in het interne recht heeft omgezet.

14

Bij vonnis van 31 januari 2013 heeft de tribunal administratif d’Orléans dit verzoek afgewezen.

15

Bij uitspraak van 18 december 2014 heeft de cour administrative d’appel de Nantes (bestuursrechter in tweede aanleg Nantes, Frankrijk) het hoger beroep van Sucrerie de Toury tegen dat vonnis afgewezen, in wezen op grond dat het voor warmte-krachtkoppeling bestemde aardgas uitsluitend onder artikel 15, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/96 valt, welke bepaling de lidstaten de mogelijkheid biedt om vrijstelling te verlenen voor energieproducten die worden gebruikt voor een dergelijke productie, en niet onder artikel 14, lid 1, onder a), van deze richtlijn, dat bepaalt dat de lidstaten de voor het opwekken van elektriciteit gebruikte energieproducten vrijstellen.

16

Op 10 februari 2015 heeft Sucrerie de Toury bij de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) hogere voorziening tegen die uitspraak ingesteld.

17

Daarop heeft de Conseil d’État de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Vallen energieproducten die worden gebruikt voor warmte-krachtkoppeling, uitsluitend onder de facultatieve vrijstelling in [artikel 15, lid 1, onder c),] van richtlijn 2003/96, of vallen die producten tevens, wat het aandeel ervan betreft dat wordt gebruikt voor de productie van elektriciteit, onder de verplichte vrijstelling in [artikel 14, lid 1, onder a),] van deze richtlijn?”

18

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 14, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/96 aldus moet worden uitgelegd dat de in deze bepaling opgenomen verplichte vrijstelling van toepassing is op energieproducten die worden gebruikt voor de productie van elektriciteit wanneer deze producten worden gebruikt voor warmte-krachtkoppeling in de zin van artikel 15, lid 1, onder c), van deze richtlijn.

19

Volgens de Franse regering vallen energieproducten die door een warmte-krachtkoppelingsinstallatie als die in het hoofdgeding worden gebruikt voor het gecombineerd opwekken van warmte en elektriciteit, uitsluitend onder artikel 15, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/96, zodat een lidstaat, niettegenstaande artikel 14, lid 1, onder a), van deze richtlijn, niet gehouden is om het voor de productie van elektriciteit gebruikte aandeel van deze producten vrij te stellen.

20

Cristal Union, de Finse regering en de Europese Commissie zijn daarentegen van mening dat artikel 15, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/96 de toepassing van artikel 14, lid 1, onder a), van deze richtlijn, dat de lidstaten verplicht om vrijstelling te verlenen voor het aandeel van de energieproducten dat door een warmte-krachtkoppelingsinstallatie als die in het hoofdgeding voor de productie van elektriciteit wordt gebruikt, niet uitsluit. Dat artikel 15, lid 1, onder c), is louter bedoeld om de lidstaten de bijkomende keuze van gehele dan wel gedeeltelijke vrijstelling van het aandeel van energieproducten dat wordt gebruikt voor het opwekken van warmte, te geven.

21

Volgens vaste rechtspraak moeten de bepalingen betreffende de in richtlijn 2003/96 bedoelde vrijstellingen autonoom worden uitgelegd op basis van zowel de bewoordingen ervan als de opzet en de doelstellingen van deze richtlijn (zie in die zin arresten van 3 april 2014, Kronos Titan en Rhein-Ruhr Beschichtungs-Service, C‑43/13 en C‑44/13, EU:C:2014:216, punt 25, en 13 juli 2017, Vakarų Baltijos laivų statykla, C‑151/16, EU:C:2017:537, punt 24en aldaar aangehaalde rechtspraak).

22

In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat uit de bewoordingen zelf van de eerste volzin van artikel 14, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/96 blijkt dat op de lidstaten de verplichting rust om de „energieproducten die worden gebruikt voor de productie van elektriciteit” vrij te stellen van de belasting waarin deze richtlijn voorziet.

23

Vastgesteld moet worden dat dergelijke bewoording de energieproducten die worden gebruikt voor de productie van elektriciteit door een warmte-krachtkoppelingsinstallatie als die in het hoofdgeding, geenszins uitsluit van de werkingssfeer van deze verplichte vrijstelling. Het blijft immers een feit dat een dergelijke installatie gebruikmaakt van „energieproducten voor de productie van elektriciteit” in de zin van artikel 14, lid 1, onder a), eerste volzin, van richtlijn 2003/96.

24

In de tweede plaats moet aangaande de opzet van richtlijn 2003/96 eraan worden herinnerd dat zij inderdaad niet strekt tot invoering van algemene vrijstellingen (zie in die zin arresten van 1 december 2011, Systeme Helmholz, C‑79/10, EU:C:2011:797, punt 23, en 21 december 2011, Haltergemeinschaft, C‑250/10, niet gepubliceerd, EU:C:2011:862, punt 19).

25

Aangezien de vrijstellingen die de lidstaten in het kader van de belastingheffing op energieproducten en elektriciteit moeten toepassen, op limitatieve wijze worden opgesomd in artikel 14, lid 1, van richtlijn 2003/96 (zie arresten van 5 juli 2007, Fendt Italiana, C‑145/06 en C‑146/06, EU:C:2007:411, punt 36, en 4 juni 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems, C‑5/14, EU:C:2015:354, punt 45), kunnen deze bepalingen dus niet ruim worden uitgelegd omdat anders elke nuttige werking aan de bij deze richtlijn ingevoerde geharmoniseerde belasting wordt ontnomen.

26

Dat neemt niet weg dat, zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, artikel 14, lid 1, onder a), eerste volzin, van richtlijn 2003/96, door de verplichte vrijstelling van energieproducten die worden gebruikt voor de productie van elektriciteit aan de lidstaten op te leggen, voorziet in een nauwkeurige en onvoorwaardelijke verplichting, zodat deze bepaling aan particulieren het recht toekent om haar voor de nationale rechterlijke instanties rechtstreeks in te roepen (zie in die zin arrest van 17 juli 2008, Flughafen Köln/Bonn, C‑226/07, EU:C:2008:429, punten 29‑33).

27

Voorts zij opgemerkt dat de Uniewetgever de lidstaten de mogelijkheid heeft willen bieden om van deze regeling van verplichte vrijstelling af te wijken, en wel op uitdrukkelijke wijze in artikel 14, lid 1, onder a), tweede volzin, van richtlijn 2003/96, waarin is bepaald dat de lidstaten de energieproducten die worden gebruikt voor de productie van elektriciteit, uit milieubeleidsoverwegingen aan belasting kunnen onderwerpen, en in artikel 21, lid 5, derde alinea, van deze richtlijn, volgens welk de lidstaten die de door kleine elektriciteitsproducenten geproduceerde elektriciteit vrijstellen, belasting dienen te heffen op de voor de productie van die elektriciteit gebruikte energieproducten.

28

Uit de opzet van richtlijn 2003/96 blijkt dus dat, behalve in deze twee specifieke gevallen, de in artikel 14, lid 1, onder a), eerste volzin, van deze richtlijn opgenomen verplichte vrijstelling van energieproducten die worden gebruikt voor de productie van elektriciteit, ten aanzien van de lidstaten op onvoorwaardelijke wijze geldt.

29

Wat in de derde plaats de doelstellingen van richtlijn 2003/96 betreft, moet allereerst erop worden gewezen dat deze richtlijn met de invoering van een geharmoniseerde regeling voor de belastingheffing op energieproducten en elektriciteit, blijkens de overwegingen 2 tot en met 5 en 24 ervan, beoogt de goede werking van de interne energiemarkt te bevorderen door met name concurrentieverstoringen te vermijden (zie in die zin met name arresten van 3 april 2014, Kronos Titan en Rhein-Ruhr Beschichtungs-Service, C‑43/13 en C‑44/13, EU:C:2014:216, punten 31 en 33; 2 juni 2016, ROZ-ŚWIT, C‑418/14, EU:C:2016:400, punt 32, en 7 september 2017, Hüttenwerke Krupp Mannesmann, C‑465/15, EU:C:2017:640, punt 26).

30

Te dien einde heeft de Uniewetgever, wat de productie van elektriciteit betreft, ervoor gekozen, zoals met name uit bladzijde 5 van de toelichting bij het door de Raad ingediende voorstel van een richtlijn tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten (PB 1997, C 139, blz. 14) naar voren komt, om de lidstaten overeenkomstig artikel 1 van richtlijn 2003/96 te verplichten belasting te heffen op de opgewekte elektriciteit, met dien verstande dat de energieproducten die voor de productie van elektriciteit worden gebruikt, tegelijkertijd van de belasting moeten worden vrijgesteld om te vermijden, zoals de advocaat-generaal in de punten 56 tot en met 62 van zijn conclusie heeft opgemerkt, dat elektriciteit dubbel wordt belast.

31

Indien de energieproducten die worden gebruikt voor de productie van elektriciteit door een warmte-krachtkoppelingsinstallatie als die in het hoofdgeding, niet waren vrijgesteld van de belasting uit hoofde van artikel 14, lid 1, onder a), eerste volzin, van richtlijn 2003/96, zou er juist een gevaar van dubbele belasting ontstaan aangezien de op die manier opgewekte elektriciteit overeenkomstig artikel 1 van deze richtlijn ook zou worden belast.

32

Richtlijn 2003/96 sluit ongetwijfeld niet alle risico’s van dubbele belasting uit aangezien een lidstaat, zoals in punt 27 van dit arrest reeds te kennen is gegeven, volgens artikel 14, lid 1, onder a), tweede volzin, van deze richtlijn energieproducten die worden gebruikt voor de productie van elektriciteit, uit milieubeleidsoverwegingen aan belasting kan onderwerpen (zie arrest van 4 juni 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems, C‑5/14, EU:C:2015:354, punt 51).

33

Dat neemt echter niet weg dat, indien een warmte-krachtkoppelingsinstallatie als die in het hoofdgeding niet in aanmerking zou komen voor de in artikel 14, lid 1, onder a), eerste volzin, van richtlijn 2003/96 opgenomen vrijstelling op grond van het enkele feit dat zij niet uitsluitend elektriciteit maar tegelijkertijd warmte en elektriciteit opwekt, dit tot een ongelijke behandeling van elektriciteitsproducenten zou kunnen leiden, zoals uit de omstandigheden van het hoofdgeding blijkt, wat voor de werking van de interne energiemarkt schadelijke concurrentieverstoringen in de hand zou kunnen werken (zie in die zin arrest van 21 december 2011, Haltergemeinschaft, C‑250/10, niet gepubliceerd, EU:C:2011:862, punten 17 en 18).

34

Bovendien zij eraan herinnerd dat richtlijn 2003/96 ook strekt tot verwezenlijking van het doel, zoals vermeld in de overwegingen 6, 7, 11 en 12 ervan, dat erin bestaat de doelstellingen van het milieubeleid te stimuleren (arrest van 7 september 2017, Hüttenwerke Krupp Mannesmann, C‑465/15, EU:C:2017:640, punt 26).

35

Belasting heffen op energieproducten wanneer zij worden gebruikt voor de productie van elektriciteit door een warmte-krachtkoppelingsinstallatie als die in het hoofdgeding, zou door het daarmee gepaard gaande risico van dubbele belasting echter indruisen tegen deze doelstelling.

36

Het Unierecht beoogt immers, zoals met name uit richtlijn 2012/27/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 betreffende energie-efficiëntie, tot wijziging van richtlijnen 2009/125/EG en 2010/30/EU en houdende intrekking van richtlijnen 2004/8/EG en 2006/32/EG (PB 2012, L 315, blz. 1) naar voren komt, warmte-krachtkoppeling op basis van de vraag naar nuttige warmte binnen de interne energiemarkt te bevorderen daar er bij hoogrenderende warmte-krachtkoppeling veel ruimte voor besparingen op primaire energie is.

37

Voorts staat vast, zoals blijkt uit overweging 20 van richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad (PB 2003, L 275, blz. 32), dat warmte-krachtkoppeling een lagere uitstoot per eenheid output oplevert dan de gescheiden productie van warmte en elektriciteit.

38

Derhalve moet worden vastgesteld dat zowel uit de bewoordingen van artikel 14, lid 1, onder a), eerste volzin, van richtlijn 2003/96 als uit de opzet en de doelstellingen van deze richtlijn blijkt dat de energieproducten die worden gebruikt voor warmte-krachtkoppeling binnen de werkingssfeer van de in deze bepaling opgenomen verplichte vrijstelling vallen.

39

Aan deze uitlegging kan niet worden afgedaan door artikel 15, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/96.

40

De facultatieve regeling van deze bepaling, op grond waarvan de lidstaten gehele of gedeeltelijke belastingvrijstelling of belastingverlaging kunnen verlenen voor energieproducten die worden gebruikt voor warmte-krachtkoppeling, kan immers geen doorslaggevend criterium zijn bij de uitlegging van de draagwijdte van verplichte vrijstellingen als bedoeld in artikel 14, lid 1, van richtlijn 2003/96 (zie naar analogie arrest van 1 maart 2007, Jan De Nul, C‑391/05, EU:C:2007:126, punt 29).

41

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het vaste rechtspraak is dat wanneer een bepaling van het Unierecht voor verschillende uitleggingen vatbaar is, de voorkeur moet worden gegeven aan de uitlegging die de nuttige werking van de bepaling verzekert (zie met name arresten van 18 december 2008, Afton Chemical, C‑517/07, EU:C:2008:751, punt 43, en 10 september 2014, Holger Forstmann Transporte, C‑152/13, EU:C:2014:2184, punt 26).

42

Zoals uit de punten 26, 27 en 28 van het onderhavige arrest blijkt, houdt artikel 14, lid 1, onder a), eerste volzin, van richtlijn 2003/96 voor de lidstaten de onvoorwaardelijke verplichting in om de energieproducten die worden gebruikt voor de productie van elektriciteit, vrij te stellen.

43

Aangezien aan deze bepaling anders haar nuttige werking zou worden ontnomen, kan de facultatieve regeling van artikel 15, lid 1, onder c), van deze richtlijn dus slechts een restregeling zijn in die zin dat zij louter ertoe strekt de lidstaten de mogelijkheid te bieden, zoals uit overweging 25 van die richtlijn blijkt, te voorzien in een „bevoorrechte behandeling” van energieproducten die worden gebruikt voor warmte-krachtkoppeling, door – teneinde de in de punten 34 tot en met 37 van dit arrest in herinnering gebrachte doelstellingen van het milieubeleid te stimuleren – een specifieke regeling vast te stellen die voorziet in de vrijstelling van of in een belastingverlaging voor die producten, mits het gekozen belastingniveau de verplichte vrijstelling van het ten behoeve van de productie van elektriciteit gebruikte aandeel van die goederen garandeert (zie naar analogie arrest van 1 maart 2007, Jan De Nul, C‑391/05, EU:C:2007:126, punt 29).

44

Artikel 15, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/96 is dus bedoeld om de lidstaten een bijkomende mogelijkheid tot afwijking van de bij artikel 1 van deze richtlijn vastgestelde belastingheffing op energieproducten te verlenen en niet om de toepassing van de regeling van verplichte vrijstelling als bedoeld in artikel 14, lid 1, onder a), eerste volzin, van die richtlijn uit te sluiten.

45

Dienaangaande moet worden gepreciseerd dat de door de Franse regering aangevoerde eventuele moeilijkheden van praktische aard, wegens het feit dat moet worden bepaald wat de verhouding is tussen het aandeel van de energieproducten dat door een warmte-krachtkoppelingsinstallatie wordt gebruikt om elektriciteit op te wekken, en het aandeel dat voor de productie van warmte wordt gebruikt, de lidstaten in geen geval kunnen bevrijden van hun verplichting om de energieproducten die worden gebruikt voor de productie van elektriciteit op onvoorwaardelijke wijze vrij te stellen overeenkomstig artikel 14, lid 1, onder a), eerste volzin, van richtlijn 2003/96. Zoals de advocaat-generaal in punt 74 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is uit de door de Commissie en Cristal Union tijdens de terechtzitting verstrekte gegevens trouwens gebleken dat het geenszins onmogelijk is om – volgens een methode die de lidstaten, bij ontstentenis van enige precisering daaromtrent in de richtlijn, dienen te bepalen – de voor het opwekken van een bepaalde hoeveelheid elektriciteit of van een bepaalde hoeveelheid warmte vereiste hoeveelheid energieproducten, die verschillend kan zijn naargelang de kenmerken van de warmte-krachtkoppelingsinstallatie, vast te stellen.

46

Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 14, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/96 aldus moet worden uitgelegd dat de in deze bepaling opgenomen verplichte vrijstelling van toepassing is op energieproducten die worden gebruikt voor de productie van elektriciteit indien deze producten worden gebruikt voor warmte-krachtkoppeling in de zin van artikel 15, lid 1, onder c), van deze richtlijn.

47

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

Artikel 14, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit moet aldus worden uitgelegd dat de in deze bepaling opgenomen verplichte vrijstelling van toepassing is op energieproducten die worden gebruikt voor de productie van elektriciteit indien deze producten worden gebruikt voor warmte-krachtkoppeling in de zin van artikel 15, lid 1, onder c), van deze richtlijn.