1.

Pleegzorg kan vele vormen aannemen. Over het algemeen is zij tijdelijk van aard. Het kan gaan van kortetermijnopvang of noodzorg van kinderen tot voltijdse zorg op lange termijn van jonge kinderen tot deze volwassen zijn. Afhankelijk van de omstandigheden kan pleegzorg plaatsvinden in de woning van de pleegouder of in een meer geïnstitutionaliseerde omgeving zoals een groepshuis of instelling.

2.

In het onderhavige geval gaat het om pleegouders die voltijds zorgen voor kinderen in hun eigen woning. Zorgverlening is hun hoofdactiviteit en zij krijgen hiervoor een vergoeding van de bevoegde autoriteit waarmee zij een arbeidsovereenkomst hebben gesloten. Gelet op de behoeften van de kinderen mogen pleegouders in beginsel niet op vakantie gaan zonder de kinderen. Evenmin ontvangen zij een aanvullende vergoeding voor het feit dat zij voortdurend voor de kinderen moeten zorgen zonder recht te hebben op vooraf vastgestelde rusttijden of vakantie zonder de pleegkinderen.

3.

De kern van deze zaak betreft de vraag of dergelijke pleegouders vallen binnen de werkingssfeer van richtlijn 2003/88/EG, die regels inzake de arbeidstijd vaststelt. ( 2 ) Indien dat het geval is, rijzen verdere vragen met betrekking tot de toepassing van specifieke bepalingen van deze richtlijn, waarbij in het bijzonder in aanmerking wordt genomen dat de tijd gedurende welke pleegouders zorgen voor de hun toevertrouwde kinderen, niet precies kan worden vastgesteld. De reden hiervoor is dat pleegouders, net als ouders, ervoor moeten zorgen dat de betrokken kinderen kunnen opgroeien onder voortdurend ouderlijk toezicht met een voor hun leeftijd passende vorm van zorg.

4.

Hierna zal ik uitleggen waarom de betreffende pleegouders niet vallen binnen de werkingssfeer van richtlijn 2003/88.

5.

Bij richtlijn 89/391/EEG ( 3 ) zijn maatregelen ten uitvoer gelegd om de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk te bevorderen.

6.

De werkingssfeer van richtlijn 89/391 is vastgesteld in artikel 2, dat bepaalt:

„1.   Deze richtlijn is van toepassing op alle particuliere of openbare sectoren (industriële, landbouw-, handels-, administratieve, dienstverlenende, educatieve, culturele, vrijetijdsactiviteiten, enz.).

2.   Deze richtlijn geldt niet wanneer bijzondere aspecten die inherent zijn aan bepaalde activiteiten in overheidsdienst, bijvoorbeeld bij de strijdkrachten of de politie, of aan bepaalde activiteiten in het kader van de bevolkingsbescherming, de toepassing ervan in de weg staan.

In dat geval moet ervoor worden gezorgd dat de veiligheid en de gezondheid van de werknemers zoveel mogelijk worden verzekerd, met inachtneming van de doelstellingen van deze richtlijn.”

7.

Richtlijn 2003/88 stelt bepalingen betreffende de organisatie van de arbeidstijd vast. Die bepalingen hebben onder meer betrekking op minimumrusttijden en pauzes (artikelen 3 tot en met 5), de maximale wekelijkse arbeidstijd (artikel 6) en jaarlijkse vakantie met behoud van loon (artikel 7).

8.

Uit de overweging 3 en 4 blijkt dat de richtlijn beoogt de veiligheid, de hygiëne en de gezondheid van de werknemers op het werk te verbeteren.

9.

Artikel 1 definieert het doel en het toepassingsgebied van de richtlijn. Het luidt als volgt:

„1.   Deze richtlijn bepaalt minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid op het gebied van de organisatie van de arbeidstijd.

2.   Deze richtlijn is van toepassing op:

3.   Onverminderd de artikelen 14, 17, 18 en 19 is deze richtlijn van toepassing op alle particuliere of openbare sectoren in de zin van artikel 2 van richtlijn [89/391].

Onverminderd artikel 2, punt 8, is deze richtlijn niet van toepassing op zeevarenden als omschreven in richtlijn 1999/63/EG.

4.   Het bepaalde in richtlijn [89/391] is ten volle van toepassing op de in lid 2 bedoelde aangelegenheden, onverminderd strengere en/of meer specifieke bepalingen die in deze richtlijn zijn vervat.”

10.

Artikel 3 van richtlijn 2003/88 voorziet in dagelijkse rusttijd en bepaalt:

„De lidstaten treffen de nodige maatregelen opdat alle werknemers in elk tijdvak van vierentwintig uur een rusttijd van ten minste elf aaneengesloten uren genieten.”

11.

Artikel 4 van de richtlijn betreft pauzes en bepaalt:

„De lidstaten treffen de nodige maatregelen opdat alle werknemers, wanneer de dagelijkse arbeidstijd meer dan zes uren bedraagt, een pauze hebben waarvan de praktische details, met name de duur en de voorwaarden voor de toekenning, worden vastgesteld bij collectieve overeenkomst of bedrijfsakkoord tussen de sociale partners of, bij ontstentenis daarvan, bij de nationale wetgeving.”

12.

Artikel 5 van de richtlijn betreft de wekelijkse rusttijd en luidt als volgt:

„De lidstaten treffen de nodige maatregelen opdat alle werknemers voor elk tijdvak van zeven dagen een ononderbroken minimumrusttijd van vierentwintig uren genieten waaraan de in artikel 3 bedoelde elf uren dagelijkse rusttijd worden toegevoegd.

Indien objectieve, technische of arbeidsorganisatorische omstandigheden dit rechtvaardigen, kan voor een minimumrusttijd van vierentwintig uren worden gekozen.”

13.

Artikel 6 van richtlijn 2003/88 stelt voorschriften met betrekking tot de maximale wekelijkse arbeidstijd vast. Het bepaalt:

„De lidstaten treffen de nodige maatregelen opdat in verband met de noodzakelijke bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers:

14.

Artikel 7 van richtlijn 2003/88 bepaalt:

„1.   De lidstaten treffen de nodige maatregelen opdat aan alle werknemers jaarlijks een vakantie met behoud van loon van ten minste vier weken wordt toegekend, overeenkomstig de in de nationale wetten en/of gebruiken geldende voorwaarden voor het recht op en de toekenning van een dergelijke vakantie.

2.   De minimumperiode van de jaarlijkse vakantie met behoud van loon kan niet door een financiële vergoeding worden vervangen, behalve in geval van beëindiging van het dienstverband.”

15.

Artikel 17 van de richtlijn staat de lidstaten toe om af te wijken van bepaalde bepalingen van de richtlijn. Het luidt als volgt:

„1.   Met inachtneming van de algemene beginselen inzake de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers, kunnen de lidstaten afwijken van de artikelen 3 tot en met 6, 8 en 16, wanneer de duur van de arbeidstijd wegens de bijzondere kenmerken van de verrichte werkzaamheid niet wordt gemeten en/of vooraf bepaald, of door de werknemers zelf kan worden bepaald, en met name wanneer het gaat om:

[...]

[...]

2.   Mits de betrokken werknemers gelijkwaardige compenserende rusttijden worden geboden of, in de uitzonderlijke gevallen waarin dit op objectieve gronden niet mogelijk is, een passende bescherming, kunnen bij wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling, bij collectieve overeenkomst of bedrijfsakkoord tussen de sociale partners de in de leden 3, 4 en 5 bedoelde afwijkingen worden vastgesteld.

3.   Overeenkomstig lid 2 van dit artikel worden afwijkingen van de artikelen 3, 4, 5, 8 en 16 toegestaan:

[...]

[...]

4.   Overeenkomstig lid 2 van dit artikel worden afwijkingen van de artikelen 3 en 5 toegestaan:

[...]

[...]”

16.

Legea nr. 272/2004 privind protecţia si promovarea drepturilor copilului ( 4 ) (wet nr. 272/2004) betreft de bescherming en de bevordering van de rechten van het kind.

17.

Overeenkomstig artikel 4 van wet nr. 272/2004 worden pleegouders ( 5 ) die zorgen voor de aan hen toevertrouwde kinderen onder de in die wet vastgestelde voorwaarden beschouwd als een „pleeggezin” en als personen die werkzaamheden verrichten die overeenkomen met die van ouders.

18.

Artikel 117 bepaalt dat de bevoegde autoriteit ter bescherming en bevordering van de rechten van het kind de socialedienstverlening en bescherming van het gezin en de rechten van het kind moet coördineren op provinciaal niveau en op sectoraal niveau in de gemeente Boekarest.

19.

In artikel 121 worden gezinshulpdiensten omschreven als diensten waarbij een kind dat op grond van een overeenkomstig wet nr. 272/2004 vastgestelde beslissing tijdelijk of definitief uit huis is geplaatst, in de woning van een natuurlijke persoon of een gezin wordt opgevoed en verzorgd.

20.

Artikel 122 van deze wet bepaalt:

„(1)   Kinderen kunnen worden toevertrouwd aan gezinnen of aan personen die ten minste de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt, volledig handelingsbekwaam zijn, hun woonplaats in Roemenië hebben en aan de morele en materiële voorwaarden voldoen om een tijdelijk of definitief uit huis geplaatst kind op te voeden en te verzorgen.

[...]

(3)   De overeenkomstig de wet als pleegouder bevoegde persoon verricht zijn werkzaamheden op grond van een bijzondere overeenkomst inzake de bescherming van het kind, die met het directoraat-generaal of een erkende particuliere organisatie wordt gesloten en de volgende bepalingen bevat:

(4)   De individuele arbeidsovereenkomst wordt gesloten op de datum [...] van de beslissing tot plaatsing bij een pleeggezin [...].

[...]”

21.

Hotărârea Guvernului nr. 679/2003 privind condițiile de obținere a atestatului, procedurile de atestare și statutul asistentului maternal profesionist ( 6 ) (besluit nr. 679/2003 van de regering betreffende de voorwaarden voor bevoegdheidsverklaring, de procedures voor bevoegdheidsverklaring en de status van beroepspleegouders) bepaalt in artikel 1 ervan dat een beroepspleegouder een overeenkomstig besluit nr. 679/2003 bevoegde natuurlijke persoon is. De pleegouder dient in de eigen woning de verzorging en opvoeding te garanderen die noodzakelijk zijn voor de harmonieuze ontwikkeling van het aan pleegzorg toevertrouwde of onder voogdij geplaatste kind.

22.

Volgens artikel 8 van het besluit handelen de als beroepspleegouder bevoegde personen op grond van een bijzondere individuele arbeidsovereenkomst die specifiek gericht is op de bescherming van het kind, welke wordt gesloten met een in kinderbescherming gespecialiseerde overheidsdienst of een bevoegde particuliere organisatie die toezicht moet houden en de door de beroepspleegouder verrichte werkzaamheden moet ondersteunen.

23.

Overeenkomstig artikel 9 van het besluit moet de beroepspleegouder voor elk kind dat aan diens pleegzorg wordt toevertrouwd of onder diens voogdij wordt geplaatst, een akkoord sluiten dat aan de individuele arbeidsovereenkomst met de werkgever wordt gehecht. Volgens diezelfde bepaling wordt het akkoord gesloten met de schriftelijke toestemming van de echtgenoot of echtgenote van de beroepspleegouder en dient het te worden betekend aan de commissie voor kinderbescherming die het kind aan pleegzorg heeft toevertrouwd of onder voogdij heeft geplaatst.

24.

Artikel 10 stelt de plichten van de beroepspleegouder vast. In het bijzonder moet de pleegouder zorgen voor de verzorging en opvoeding van de kinderen teneinde een harmonieuze lichamelijke, geestelijke, intellectuele en affectieve ontwikkeling te garanderen, zorgen voor de integratie van de kinderen in het eigen gezin, waarbij wordt gegarandeerd dat zij hetzelfde als de andere gezinsleden worden behandeld, zorgen voor de integratie van de kinderen in de samenleving, de kinderen helpen zich voor te bereiden om naar hun natuurlijke gezin terug te keren of in een adoptiegezin te worden opgenomen, toestaan dat de specialisten van de in kinderbescherming gespecialiseerde overheidsdienst of de erkende particuliere organisatie toezicht houden op hun beroepswerkzaamheden en de ontwikkeling van de kinderen beoordelen, en ervoor zorgen dat de activiteit wordt voortgezet gedurende de periode waarin de wettelijk geregelde vakantie wordt opgenomen, tenzij de werkgever toestemming geeft om gedurende deze periode van het aan pleegzorg toevertrouwde of onder voogdij gestelde kind te worden gescheiden.

25.

Verzoekers in het hoofdgeding, die worden vertegenwoordigd door Sindicatul Familia Constanţa, zijn als pleegouders in dienst bij de Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Constanţa (directoraat-generaal sociale dienstverlening en kinderbescherming te Constanţa). Zij zorgen 24 uur per dag voor pleegkinderen in hun respectieve woningen, zonder specifieke wekelijkse rusttijden of vakantie.

26.

De pleegouders zijn gehouden tot voortdurend toezicht op en voortdurende verzorging van de pleegkinderen, behalve wanneer de kinderen op school zijn. Meer in het bijzonder moeten de pleegouders garanderen dat er voortdurend wordt gezorgd voor de kinderen, zelfs gedurende de periode waarin de wettelijk geregelde vakantie wordt opgenomen, tenzij de bevoegde autoriteit toestemming heeft gegeven om gedurende deze periode van het kind te worden gescheiden.

27.

De pleegouders vorderen enerzijds een loontoeslag van 100 % van het basisloon voor het werk dat wordt verricht op wekelijkse rustdagen, feestdagen en andere in de relevante nationale wetgeving vastgestelde niet-werkdagen. Anderzijds vorderen zij een financiële vergoeding voor niet-opgenomen vakantiedagen. Ook tijdens hun jaarlijkse vakantie hadden de pleegouders de zorg over de kinderen, aangezien zij slechts met voorafgaande toestemming van de bevoegde autoriteit van de kinderen kunnen worden gescheiden, zoals reeds werd vermeld.

28.

In eerste aanleg heeft de Tribunal Constanţa (rechter in eerste aanleg Constanţa, Roemenië) de vordering ongegrond verklaard.

29.

Tegen dit vonnis werd beroep ingesteld bij de Curte de Apel Constanţa (rechter in tweede aanleg Constanţa, Roemenië). Deze rechter had twijfels over de juiste uitlegging van de relevante Unierechtelijke bepalingen. Daarom heeft hij de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

30.

De Roemeense en de Duitse regering alsook de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Die partijen hebben tevens pleidooi gehouden ter terechtzitting van 7 mei 2018.

31.

De verwijzende rechter heeft het Hof verschillende vragen met betrekking tot de uitlegging van richtlijn 2003/88 voorgelegd. Meer in het bijzonder is de kern van de zaak de vraag of de werkzaamheden van een pleegouder als bedoeld in wet nr. 272/2004 binnen de werkingssfeer van die richtlijn vallen. Indien dat geval is, stelt de verwijzende rechter het Hof een aantal vervolgvragen die met name betrekking hebben op de mogelijkheid voor een lidstaat om af te wijken van de bepalingen van de richtlijn in de specifieke omstandigheden van het onderhavige geval.

32.

Alvorens in te gaan op de voorgelegde vragen zal ik kort een door de Duitse regering opgeworpen procedurele kwestie onderzoeken.

33.

De Duitse regering voert aan dat de verwijzende rechter onvoldoende heeft uitgelegd waarom de voorgelegde vragen relevant zijn voor de uitspraak in het bij hem aanhangige geding. De vorderingen in het hoofdgeding betreffen niet zozeer de gezondheid en veiligheid van de werknemers op het werk, een materie die door richtlijn 2003/88 wordt geregeld, maar verschillende aspecten van het recht op vergoeding.

34.

Zoals de Duitse regering evenwel zelf opmerkt, rust op de vragen die een nationale rechter stelt over de uitlegging van het Unierecht een vermoeden van relevantie. Bijgevolg kan het Hof slechts weigeren uitspraak te doen op een verzoek van een nationale rechter om een prejudiciële beslissing, wanneer de gevraagde uitlegging van het Unierecht kennelijk op generlei wijze verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen. ( 7 )

35.

Het is juist dat het verband tussen de vragen en het bij de verwijzende rechter aanhangige geding niet helemaal duidelijk is. Dat werknemers niet de door richtlijn 2003/88 opgelegde rusttijden en vakantie worden toegekend, kan immers niet worden verholpen door de toekenning van aanvullende vergoedingen. ( 8 ) Het door het Hof gehanteerde bevoegdheidscriterium is niettemin vrij ruim en vereist dat het ontbreken van een verband tussen de vragen en de feiten van het geding duidelijk is.

36.

Dat is in casu niet het geval.

37.

In het voor de verwijzende rechter aanhangige geding gaat het om vorderingen betreffende aanvullende vergoeding voor werk dat wordt verricht tijdens wekelijkse rusttijden, feestdagen en jaarlijkse vakantie met behoud van loon.

38.

Het is juist dat het beloningsniveau en de wijze van berekening ervan niet worden geregeld door richtlijn 2003/88. ( 9 ) Behoudens artikel 7 van de richtlijn, dat betrekking heeft op het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon, ziet de richtlijn niet op de wijze van beloning van werknemers voor specifieke types werk zoals ploegenarbeid, nachtarbeid en beschikbaarheidsdienst en evenmin op de wijze van vergoeding voor overwerk. ( 10 ) Overeenkomstig artikel 153 VWEU zijn dergelijke kwesties een zaak van nationaal recht. Het Hof heeft dan ook steeds geweigerd om uitspraak te doen over vragen die betrekking hebben op het beloningsniveau. ( 11 )

39.

De prejudiciële vragen hebben evenwel geen betrekking op specifieke aspecten van het recht op vergoeding voor de verrichte diensten, zoals het passende vergoedingsniveau. Zij betreffen de verenigbaarheid, met richtlijn 2003/88, van de in wet nr. 272/2004 vastgestelde regeling wat pleegouders betreft.

40.

In dit opzicht is het duidelijk dat de gegrondheid van de vordering van de pleegouders inzake een aanvullende vergoeding afhankelijk kan zijn van de rechtmatigheid van de in wet nr. 272/2004 neergelegde bijzondere regeling voor pleegouders. Volgens die regeling worden de arbeidstijd en de vrije tijd van de pleegouders vastgesteld op grond van de individuele behoeften van de pleegkinderen. De pleegouders dienen voortdurend te zorgen voor de kinderen, zonder daarbij recht te hebben op specifiek vastgelegde rusttijden, verlof en vakantie zonder die kinderen. Met andere woorden, vanwege de behoeften van de kinderen zijn de arbeidstijd en de vrije tijd van pleegouders steevast met elkaar vervlochten.

41.

Gelet hierop lijkt het mij dat er een toereikend verband kan worden vastgesteld tussen de prejudiciële vragen en de feiten die ten grondslag liggen aan het bij de verwijzende rechter aanhangige geding: voor die rechter rijst de prealabele vraag of pleegouders uit Unierechtelijk oogpunt recht kunnen hebben op rusttijden en vakantie, waarop hun vordering voor aanvullende vergoeding is gebaseerd. ( 12 )

42.

Om deze redenen kan het Hof mijns inziens de beantwoording van de prejudiciële vragen niet weigeren.

43.

De twijfel van de verwijzende rechter over de uitlegging van richtlijn 2003/88 – en in het bijzonder met betrekking tot de vraag of pleegouders als bedoeld in wet nr. 272/2004 binnen de werkingssfeer van richtlijn 2003/88 vallen – vloeit voort uit drie onderling verbonden factoren.

44.

Ten eerste wordt de materiële werkingssfeer van richtlijn 2003/88 ruim gedefinieerd in artikel 1, lid 3, van de richtlijn. Overeenkomstig deze bepaling is de richtlijn van toepassing op alle particuliere of openbare sectoren in de zin van artikel 2 van richtlijn 89/391.

45.

In dit verband verwijst artikel 2, lid 1, van richtlijn 89/391 enerzijds naar „alle particuliere of openbare sectoren (industriële, landbouw-, handels-, administratieve, dienstverlenende, educatieve, culturele, vrijetijdsactiviteiten, enz.)”. Anderzijds worden in artikel 2, lid 2, van de richtlijn bepaalde activiteiten specifiek uitgesloten van de werkingssfeer van richtlijn 89/391 (en dus van richtlijn 2003/88): de richtlijn is niet van toepassing wanneer bijzondere aspecten die inherent zijn aan bepaalde activiteiten in overheidsdienst, bijvoorbeeld bij de strijdkrachten of de politie, of aan bepaalde activiteiten in het kader van de bevolkingsbescherming, de toepassing ervan in de weg staan.

46.

Ten tweede heeft het Hof volledig uitvoering gegeven aan de ruime werkingssfeer van richtlijn 2003/88, en heeft het uitgelegd dat uitzonderingen op de toepassing van de richtlijn restrictief moeten worden uitgelegd. ( 13 ) De richtlijn is dus in beginsel van toepassing op een werknemer die in de context van een arbeidsverhouding voor een andere persoon en onder diens gezag prestaties verricht waarvoor hij een vergoeding ontvangt. ( 14 )

47.

Ten derde, en als gevolg van de ruime werkingssfeer van richtlijn 2003/88 en de rechtspraak van het Hof ter zake, kan de twijfel van de verwijzende rechter worden verklaard door de bijzondere omstandigheden van het bij hem aanhangige geding. Enerzijds zet de verwijzende rechter uiteen dat de pleegouders een arbeidsovereenkomst hebben gesloten met de bevoegde autoriteit en diensten (pleegzorg) verrichten overeenkomstig een bijzondere arbeidsovereenkomst die zij hebben gesloten met de bevoegde autoriteit in ruil voor een vergoeding. Anderzijds dienen de betrokken pleegouders voortdurend te zorgen voor de kinderen in hun eigen woning op basis van de individuele behoeften van die kinderen. Het is immers niet eenvoudig het vereiste van voortdurende zorg en voortdurend toezicht te verzoenen met de vereisten die in richtlijn 2003/88 worden gesteld, met name met betrekking tot wekelijkse rusttijd (artikel 5) en jaarlijkse vakantie met behoud van loon (artikel 7). Dat komt doordat volgens het Hof het begrip „arbeidstijd” tegenover het begrip „rusttijd” staat, welke twee begrippen elkaar uitsluiten. ( 15 )

48.

In het kader van de analyse van de aan het Hof gestelde vragen zal ik eerst de ratio van richtlijn 2003/88 onderzoeken.

49.

Richtlijn 2003/88 ( 16 ) beoogt in de eerste plaats een betere bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers te waarborgen. ( 17 ) Als maatregel van minimale harmonisatie wordt de minimumnorm vastgesteld met betrekking tot de bescherming die de lidstaten moeten bieden aan werknemers onder meer op het vlak van de maximale dagelijkse en wekelijkse arbeidstijd en jaarlijkse vakantie met behoud van loon. De richtlijn bevat tevens specifieke bepalingen met betrekking tot de organisatie van ploegen- en nachtarbeid (artikelen 8‑13 van de richtlijn).

50.

Ondanks de sterke nadruk op de bescherming van de werknemers blijkt niettemin uit de richtlijn dat de wetgever zich wel degelijk bewust was van de noodzaak in bepaalde sectoren soepelheid te verzekeren alsmede van de geleidelijke opkomst van nieuwe werkvormen. ( 18 )

51.

Meer concreet is het duidelijkste voorbeeld van de wil van de wetgever om te voldoen aan de flexibiliteitsbehoefte waarschijnlijk artikel 1, lid 3, van richtlijn 2003/88, dat onder verwijzing naar artikel 2, lid 2, van richtlijn 89/391 bepaalde activiteiten in overheidsdienst uitdrukkelijk uitsluit van de werkingssfeer van richtlijn 2003/88. Die activiteiten zijn uitgesloten vanwege hun bijzondere kenmerken die onvermijdelijk botsen met normale werkroosters en rusttijdpatronen. De uitdrukkelijke uitsluiting van bepaalde activiteiten van de werkingssfeer van de richtlijn wijst er immers op dat de wetgever zich ervan bewust was dat bepaalde activiteiten gewoon niet kunnen worden georganiseerd op de door de richtlijn vereiste wijze. Hoewel de bewoordingen van artikel 2, lid 2, niet limitatief zijn, lijken de specifiek vermelde voorbeelden te suggereren dat de wetgever met die uitzondering in het bijzonder activiteiten voor ogen had die verband houden met openbare veiligheid en die loyaliteit aan een hoger belang vereisen. ( 19 )

52.

Naast die uitsluiting bevat richtlijn 2003/88 verschillende afwijkingen. Overeenkomstig de artikelen 17, 18, 20 en 21 kunnen de lidstaten in bepaalde specifieke omstandigheden afwijken van de bepalingen van de richtlijn die onder meer betrekking hebben op dagelijkse en wekelijkse rusttijd, pauzes en nachtarbeid. Bovendien zijn op grond van artikel 22 onder bepaalde voorwaarden individuele opt-outs mogelijk wat de in artikel 6 van de richtlijn vastgestelde beperking van de wekelijkse arbeidstijd (48 uren) betreft. ( 20 )

53.

Ondanks het feit dat de lidstaten een zekere speelruimte hebben, wijzen de bewoordingen en de algemene opzet van richtlijn 2003/88 er duidelijk op dat het welzijn van de werknemer in de vorm van een gezond evenwicht tussen werk en privéleven de kern vormt van de overwegingen die tot de vaststelling van de richtlijn hebben geleid. Dit blijkt in het bijzonder uit het feit dat onvoldoende rusttijden en wettelijke vakantie volgens de logica van de richtlijn niet kunnen worden vervangen door een aanvullende vergoeding. ( 21 )

54.

Het Hof heeft tevens duidelijk bevestigd dat de belangrijkste doelstelling van richtlijn 2003/88 de bescherming van werknemers is. De rechtspraak van het Hof ter zake is inderdaad doordrongen van de doelstelling het welzijn van werknemers te beschermen: onder verwijzing naar die doelstelling zijn zowel de uitsluiting van artikel 2, lid 2, van richtlijn 89/391 als de in richtlijn 2003/88 vastgestelde afwijkingen restrictief uitgelegd. ( 22 ) Teneinde werknemers een uitgebreide bescherming te verzekeren heeft het Hof niet alleen de werkingssfeer van de richtlijn, maar ook het begrip „arbeidstijd” ruim uitgelegd. ( 23 ) Aldus omvat „arbeidstijd” bijvoorbeeld de tijd waarin de werknemer slaapt in de gebouwen van de werkgever ( 24 ) en thuiswachtdienst die wordt verricht door een werknemer die verplicht is om binnen acht minuten gehoor te geven aan oproepen van zijn werkgever. ( 25 )

55.

Niettemin mag niet over het hoofd worden gezien dat een activiteit slechts valt onder de (materiële) werkingssfeer van richtlijn 2003/88 (of onder de uitzonderingen van artikel 2, lid 2, van richtlijn 89/391) wanneer die activiteit wordt verricht door een werknemer. Beklemtoond moet immers worden dat richtlijn 2003/88 bepaalde minimumrechten enkel verleent aan personen die een (economische) activiteit verrichten in een specifiek contractueel kader: met andere woorden, rechten worden verleend aan personen die een dergelijke activiteit verrichten ten behoeve van en onder het gezag van iemand anders, en bijgevolg niet vrij zijn in de keuze van het tijdstip, de plaats en de inhoud van hun activiteit. De richtlijn stelt grenzen aan de tijd die dergelijke personen kunnen worden gevraagd te besteden aan een activiteit die wordt verricht voor en onder het gezag van een andere persoon. Omgekeerd beoogt de richtlijn niet om de arbeidstijd te beschermen of te regelen van personen die een activiteit tegen vergoeding verrichten op basis van een andere contractuele regeling zonder een dergelijk element van ondergeschiktheid.

56.

Teneinde vast te stellen of pleegzorg als aan de orde in het hoofdgeding valt onder richtlijn 2003/88 dient dus allereerst te worden vastgesteld of de betrokken pleegouders dienen te worden beschouwd als „werknemers” in de zin van deze richtlijn.

57.

Het Hof heeft niet alleen de materiële werkingssfeer van richtlijn 2003/88 (waaronder in beginsel alle denkbare arbeidsactiviteiten vallen), maar ook de personele werkingssfeer van de richtlijn ruim uitgelegd. Zoals hierna zal worden uiteengezet, heeft het Hof voor de uitlegging van het begrip werknemer in die context inspiratie geput uit zijn rechtspraak inzake vrij verkeer in de zin van artikel 45 VWEU.

58.

In de zaak Union syndicale Solidaires Isère ( 26 ), waarin het ging om seizoenarbeiders die op vakantiekampen voor kinderen waren tewerkgesteld met een bijzondere overeenkomst, heeft het Hof benadrukt dat het begrip „werknemer” naar Unierecht autonoom moet worden uitgelegd. Bijgevolg moet dit begrip in het kader van het Unierecht worden omschreven aan de hand van objectieve criteria die, wat de rechten en plichten van de betrokkenen betreft, kenmerkend zijn voor de arbeidsverhouding. Onder verwijzing naar zijn rechtspraak inzake artikel 45 VWEU heeft het Hof geoordeeld dat voor de toepassing van richtlijn 2003/88 het hoofdkenmerk van de arbeidsverhouding is dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag prestaties levert en als tegenprestatie een vergoeding ontvangt. ( 27 )

59.

Met andere woorden, een „werknemer” in de zin van richtlijn 2003/88 is een persoon die activiteiten verricht in het kader van een arbeidsverhouding. Dit impliceert een ondergeschikte positie. ( 28 ) Volgens het Hof kan de omstandigheid dat een persoon onder het gezag van een andere persoon handelt wat in het bijzonder zijn vrijheid betreft om het tijdschema, de plaats en de inhoud van zijn werk te kiezen, een indicator daarvoor zijn. ( 29 )

60.

In casu is het van essentieel belang dat het Hof heeft benadrukt dat de omstandigheid dat een arbeidsverhouding naar nationaal recht een rechtskarakter sui generis heeft, geen gevolgen heeft voor de classificatie van een persoon als werknemer in de zin van het Unierecht. ( 30 ) Het lijkt erop dat, net als op andere gebieden van sociaal en arbeidsrecht van de Unie, onder de beschermende paraplu van het begrip werknemer in bepaalde gevallen personen kunnen vallen die naar nationaal recht niet als werknemer worden beschouwd. ( 31 )

61.

Meer in het bijzonder kan het voor de vaststelling, of een persoon een werknemer in de zin van het Unierecht is en dus valt binnen de werkingssfeer van richtlijn 2003/88, noodzakelijk zijn om verder te kijken dan de aard van de overeenkomst naar nationaal recht. De globale beoordeling van het (feitelijke en contractuele) kader waarin de activiteit wordt verricht, moet derhalve op zich staan en mag niet worden gekleurd door de naam die naar nationaal recht aan de contractuele relatie is gegeven.

62.

De conceptuele kruisbestuiving die in de rechtspraak van het Hof kan worden waargenomen met betrekking tot het begrip werknemer in de zin van richtlijn 2003/88, bevestigt dat dit begrip – net als op andere gebieden van het Unierecht – ruim moet worden uitgelegd. In elk geval lijkt het tegen de achtergrond van de rechtspraak van het Hof duidelijk dat alle werknemers in de zin van richtlijn 2003/88 ook werknemers in de zin van artikel 45 VWEU zijn.

63.

Het tegenovergestelde geldt evenwel niet altijd.

64.

Het is immers algemeen bekend dat één en dezelfde term kan verwijzen naar verschillende begrippen, afhankelijk van het betrokken rechtsgebied. Zoals het Hof zelf heeft opgemerkt, is het begrip werknemer in het Unierecht geen eenduidig begrip, maar varieert het naargelang van het gebied dat in de beschouwing wordt betrokken. ( 32 ) Bij de uitlegging van het begrip werknemer in een bepaalde context dient rekening te worden gehouden met de onderliggende ratio van het rechtsinstrument en met het belang dat dit instrument beoogt te beschermen.

65.

Zoals bekend heeft het Hof geoordeeld dat personen de hoedanigheid van „werknemer” kunnen behouden en bescherming overeenkomstig artikel 45 VWEU kunnen genieten gedurende perioden van economische inactiviteit. Dat is bijvoorbeeld het geval voor werkzoekenden ( 33 ) en vrouwen die gedurende een periode van redelijke duur ophouden met werken wegens de fysieke ongemakken van een zwangerschap en bevalling. ( 34 )

66.

Ondanks hun hoedanigheid van „werknemers” in de zin van de regeling inzake vrij verkeer is moeilijk in te zien waarom dergelijke personen de door richtlijn 2003/88 verleende bescherming als werknemers dienen te genieten (of hoe zij die zouden kunnen genieten). Dat komt doordat er geen sprake is van een arbeidsverhouding. Zoals hierboven reeds is gesteld, beoogt richtlijn 2003/88 de bescherming van de gezondheid en veiligheid, maar ruimer ook van het welzijn van personen terwijl deze werk verrichten voor en onder het gezag van een werkgever, en dus in wezen in een ondergeschikte positie.

67.

Tegen de achtergrond van deze overwegingen zal ik onderzoeken of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde pleegouders werknemers zijn in de zin van richtlijn 2003/88.

68.

Allereerst dient in herinnering te worden gebracht dat uit de in artikel 267 VWEU vastgelegde taakverdeling tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties voortvloeit dat het uiteindelijk aan de verwijzende rechter staat om het begrip werknemer toe te passen op de feiten van het onderhavige geval. Niettemin staat het aan het Hof om het begrip werknemer in de zin van richtlijn 2003/88 te definiëren en de verwijzende rechter de nodige aanwijzingen te geven die hem kunnen helpen bij het uitvoeren van zijn taak, te weten het toepassen van dat begrip.

69.

Volgens het Hof dient de verwijzende rechter zich bij de toepassing van het begrip werknemer op een concrete zaak te baseren op objectieve criteria: hij dient rekening te houden met alle omstandigheden van de voor hem aanhangige zaak die te maken hebben met zowel de aard van de betrokken activiteiten als de relatie tussen de betrokken partijen. ( 35 )

70.

Zoals ik reeds heb gesteld, mag in dat verband de aard van de contractuele relatie naar nationaal recht niet beslissend zijn voor de vaststelling of een persoon een werknemer is in de zin van richtlijn 2003/88. Anders zou het begrip werknemer immers (in strijd met de rechtspraak van het Hof) op vele (verschillende) wijzen worden uitgelegd afhankelijk van de definitie van een bepaalde contractuele relatie naar nationaal recht.

71.

Om te beoordelen of de betrokken pleegouders dienen te worden beschouwd als werknemers in de zin van richtlijn 2003/88, mag de aard van de relatie tussen die pleegouders en de bevoegde autoriteit derhalve slechts van marginaal belang zijn voor de beoordeling van de contractuele relatie naar Unierecht. Het is niet omdat de pleegouders hun taken verrichten overeenkomstig een „arbeidsovereenkomst” dat de contractuele relatie tussen de pleegouders en de bevoegde autoriteit moet worden opgevat als een arbeidsverhouding voor de toepassing van richtlijn 2003/88.

72.

In werkelijkheid pleiten verschillende factoren voor het standpunt dat de pleegouders als bedoeld in wet nr. 272/2004 niet zouden moeten worden beschouwd als werknemers in de zin van richtlijn 2003/88. Die factoren hebben betrekking op zowel de relatie tussen de betrokken partijen als de aard van de door die pleegouders verrichte activiteiten.

73.

Zoals hierboven vermeld kan een persoon slechts worden beschouwd als een werknemer indien hij de activiteit verricht in een ondergeschikte positie: in het kader van een arbeidsverhouding verricht de werknemer een economische activiteit onder het gezag van zijn werkgever. Hiervan lijkt in casu geen sprake.

74.

Hoewel de vergelijking maar ten dele opgaat, kan de relatie tussen de bevoegde autoriteit en de pleegouders (teneinde vast te stellen of die pleegouders binnen de werkingssfeer van richtlijn 2003/88 vallen) worden vergeleken met een opdracht om te voldoen aan een bepaalde verplichting. Zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing, verrichten de pleegouders immers geen werkzaamheden in een ondergeschikte positie en dus voor en onder het gezag van de bevoegde autoriteit, maar heeft deze autoriteit hun opdracht gegeven om te zorgen voor de betrokken kinderen zoals elke andere ouder.

75.

In dit verband blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de pleegzorg wordt verricht op grond van een bijzondere (kader)overeenkomst. Verder treedt „de arbeidsovereenkomst” tussen de bevoegde autoriteit (of een erkende particuliere organisatie) en de pleegouders in werking zodra het kind aan hen is toevertrouwd. Vanaf dat ogenblik dienen de pleegouders ervoor te zorgen dat de betrokken kinderen integreren in het nieuwe gezin, kunnen opgroeien onder voortdurend ouderlijk toezicht en aan de leeftijd aangepaste zorg krijgen.

76.

In die zin bevinden de pleegouders zich dus niet in een ondergeschikte positie ten aanzien van de bevoegde autoriteit en richt deze autoriteit geen bevelen of beslissingen tot hen inzake de overeengekomen taken, maar zorgen zij op onafhankelijke wijze voor de betrokken kinderen en handelen zij op grond van de individuele behoeften van die kinderen en van het door het pleeggezin vastgestelde programma.

77.

Het is juist dat de pleegouders hun taken ten allen tijde moeten uitoefenen, tenzij de bevoegde autoriteit uitdrukkelijk toestemming heeft verleend om van het kind te worden gescheiden, en dat de pleegouders in kinderbescherming gespecialiseerde diensten moeten toestaan om toezicht uit te oefenen op hun beroepswerkzaamheden. Deze vereisten volstaan evenwel niet voor de conclusie dat de pleegouders hun dagelijkse activiteiten verrichten in een ondergeschikte positie zoals vereist in de rechtspraak.

78.

Meer in het bijzonder is duidelijk dat die vereisten ertoe leiden dat pleegouders hun tijd en de zorg voor de betrokken kinderen niet volledig kunnen regelen naar eigen inzicht. Evenwel hebben die vereisten geen betrekking op de daadwerkelijke (dagelijkse) taken die worden verricht door de pleegouders, en evenmin op de organisatie van het werk overeenkomstig de behoeften van een werkgever. Hooguit kan worden gesteld dat die vereisten deel uitmaken van het algemene kader waarin de opdracht dient te worden uitgevoerd.

79.

Bovendien mag niet worden vergeten dat kinderen die in pleeggezinnen worden geplaatst, bijzonder kwetsbaar zijn. Het is waarschijnlijk dat bovengenoemde vereisten inzake jaarlijkse vakantie en inbreng van specialisten op het vlak van de opvoeding van dergelijke kinderen zijn ingevoerd ter bescherming van de betrokken kinderen. Het zou immers duidelijk in strijd zijn met het belang van het kind als pleegouders werd toegestaan om regelmatig te worden gescheiden van de kinderen voor wie zij dienen te zorgen als hun eigen kinderen, of de bijstand te weigeren van specialisten ter zake.

80.

Zoals de verwijzende rechter stelt, is het plaatsen van een kind in een pleeggezin een maatregel waarmee wordt beoogd te verzekeren dat het kind opgroeit in een omgeving die vergelijkbaar is met die van zijn oorspronkelijke gezin. Dit impliceert dat het kind continu bij het pleeggezin woont. In die zin zijn de werkzaamheden van pleegouders vergelijkbaar met die van ouders. Teneinde te verzekeren dat het belang van het kind voorop blijft staan bij de pleegzorg, mogen de werkzaamheden van pleegouders niet worden georganiseerd op basis van een vast werkprogramma of met verplichte rusttijden, daaronder begrepen verplichte jaarlijkse vakantie.

81.

Dit geldt ongeacht de duur van de plaatsing in een pleeggezin (die, zoals ik reeds heb vermeld, kan variëren van een kort verblijf tot langdurige zorg). Het kan niet genoeg benadrukt worden dat pleegzorg in de zin van wet nr. 272/2004 een opdracht vormt waarbij het kind de kans wordt gegeven om op te groeien als deel van een gezin, waarbij het programma van dit gezin wordt bepaald op grond van de behoeften van het gezin en de kinderen, en niet op grond van die van een werkgever.

82.

Dat brengt mij bij het arrest van het Hof in de zaak Hälvä e.a. ( 36 ) In die zaak ging het om personen die als „vervangers van de vervangouders” waren tewerkgesteld door een kinderbeschermingsorganisatie in een kinderdorp. Meer in het bijzonder rees de vraag of dergelijke vervangers, als werknemers tewerkgesteld door die organisatie, binnen de werkingssfeer van artikel 17, lid 1, van richtlijn 2003/88 vielen. Het Hof heeft als uitgangspunt genomen dat dergelijke vervangers werknemers zijn en dus binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallen. De verwijzende rechter deelt dit standpunt. ( 37 )

83.

Anders dan in de onderhavige zaak zorgden de vervangers in de zaak Hälvä e.a. niet continu voor de kinderen in hun eigen woning. Zij waren tewerkgesteld door een kinderbeschermingsorganisatie op grond van overeenkomsten waarin het aantal perioden van 24 uur werd vermeld waarin zij jaarlijks werkzaamheden dienden te verrichten in een instelling, zij het dat het ging om een instelling die sterk leek op een gezinssituatie. Bovendien dienden de vervangers te werken in een „kinderdorphuis” volgens het werkschema dat door de directeur van het kinderdorp was opgesteld. ( 38 )

84.

Hoewel de kinderbeschermingsorganisatie geen toezicht hield op het werk in de huizen tijdens de arbeidstijden, werd het bredere kader waarin de vervangers hun werkzaamheden verrichtten, bepaald door de organisatie: in het bijzonder werkten zij gedurende vooraf vastgestelde diensten in vooraf vastgestelde huizen gedurende een vooraf bepaald aantal dagen per jaar. Ondanks de enigszins misleidende functieomschrijving (vervanger van vervangouders) waren zij gewoon tijdelijk personeel in een kinderdorp, waarbij zij niet de hoofdverantwoordelijkheid droegen voor de opvoeding van de in dat dorp wonende kinderen.

85.

Hierdoor onderscheidt de zaak Hälvä e.a. zich van de onderhavige zaak. Dit verklaart ook mede waarom in de zaak Hälvä e.a. de prealabele vraag of de betrokken personen werknemers in de zin van richtlijn 2003/88 waren, niet is gerezen. Naast andere aanwijzingen inzake het bestaan van een arbeidsverhouding tussen de kinderbeschermingsorganisatie en de betrokken personen was in die zaak immers duidelijk sprake van een ondergeschikte positie zoals verreist door de rechtspraak van het Hof.

86.

Mijn volgende punt houdt eveneens verband met de verschillen tussen de zaak Hälvä e.a. en de onderhavige zaak. Het betreft de onmogelijkheid om de vereisten van richtlijn 2003/88 te verzoenen met het belang van het kind dat in een pleeggezin is geplaatst. Zoals zowel de Roemeense als de Duitse regering ter terechtzitting heeft benadrukt, staan de werkzaamheden als pleegouder op gespannen voet met de bepalingen van richtlijn 2003/88 en mogen deze niet vallen onder die richtlijn.

87.

Laten we ervan uitgaan dat pleegouders als in het hoofdgeding niettemin worden beschouwd als werknemers in de zin van richtlijn 2003/88, zoals de Commissie voorstaat.

88.

In dit scenario zou de organisatie van de werkzaamheden van de pleegouders in overeenstemming met de vereisten van richtlijn 2003/88 vergen dat verschillende pleegouders en pleeggezinnen worden toegewezen aan de betrokken kinderen. Dat komt doordat, zoals ik reeds heb uitgelegd, niet-opgenomen rusttijden en jaarlijkse vakantie met behoud van loon als vastgesteld in de richtlijn niet kunnen worden vervangen door aanvullende vergoedingen. Indien wordt aangenomen dat pleegouders werknemers zijn in de zin van de richtlijn, zou dit dus betekenen dat pleegzorg moet worden georganiseerd rekening houdend met de rusttijden en vakantie van elke pleegouder. In de praktijk zou dit betekenen dat pleegkinderen zouden moeten verhuizen van het ene pleeggezin naar het andere volgens de „dienst” van elke pleegouder, hetgeen de Commissie als een aanvaardbare situatie beschouwt. Uit het oogpunt van het belang van de betrokken kinderen is de absurditeit van een dergelijke oplossing evenwel evident. ( 39 )

89.

Anders dan de Commissie ter terechtzitting heeft gesuggereerd, kan geen parallel worden getrokken met de zaak Hälvä e.a., die een wezenlijk andere situatie betrof: tijdelijk personeel in een (particulier) kinderdorp dat zorgt voor kinderen in kinderdorphuizen (huizen waarin die kinderen wonen) gedurende de afwezigheid van de vervangouders, waarbij deze laatste de hoofdverantwoordelijkheid voor de opvoeding van de kinderen dragen.

90.

In dit verband wil ik tevens erop wijzen dat de spanning tussen de werkzaamheden als pleegouder en de vereisten van richtlijn 2003/88 evenmin kan worden weggenomen door een beroep op een van de leden van artikel 17 van de richtlijn. Zoals reeds vermeld, mogen lidstaten op grond van deze bepaling afwijken van de vereisten van de richtlijn die (onder meer) de dagelijkse en wekelijkse rusttijd betreffen, maar niet van artikel 7, dat de lidstaten verplicht te verzekeren dat aan alle werknemers jaarlijks een vakantie met behoud van loon van ten minste vier weken wordt toegekend. De toekenning aan pleegouders van ten minste vier weken vakantie (met behoud van loon) zonder de pleegkinderen, zou in wezen vereisen dat tijdelijke opvangregelingen worden ingesteld. Het is duidelijk dat een dergelijke oplossing niet in het belang zou zijn van de betrokken kinderen, en in het bijzonder zou afdoen aan de doelstelling te verzekeren dat pleegkinderen kunnen wonen in een stabiele gezinssituatie als volwaardige leden van het pleeggezin.

91.

Om al deze redenen ben ik van mening dat het begrip „werknemer” aldus moet worden uitgelegd dat pleegouders als die in het hoofdgeding buiten de werkingssfeer van richtlijn 2003/88 vallen.

92.

Bijgevolg behoeven de andere prejudiciële vragen niet te worden onderzocht.

93.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de door de Curte de Apel Constanţa gestelde vragen te beantwoorden als volgt:

„Het begrip ‚werknemer’ moet aldus worden uitgelegd dat pleegouders als die in het hoofdgeding buiten de werkingssfeer van richtlijn 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 november 2003 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd vallen.”