1.

Met deze hogere voorziening verzoeken TestBioTech eV, European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility eV en Sambucus eV (hierna: „rekwirantes”) ten eerste om vernietiging van het arrest van het Gerecht van 15 december 2016, TestBioTech e.a./Commissie (T‑177/13, niet gepubliceerd, EU:T:2016:736; hierna: „bestreden arrest”), waarin het Gerecht hun beroep tot nietigverklaring van het besluit van de Europese Commissie van 8 januari 2013 ( 2 ) (hierna: „litigieus besluit”) heeft verworpen. Bij dat besluit had de Commissie TestBioTech in kennis gesteld van het feit dat de Commissie geen van de bezwaren had aanvaard die waren aangevoerd ter onderbouwing van het verzoek tot interne herziening van uitvoeringsbesluit 2012/347/EU van de Commissie van 28 juni 2012 tot verlening van een vergunning voor het in de handel brengen van producten die geheel of gedeeltelijk bestaan uit of zijn geproduceerd met de genetisch gemodificeerde soja MON 87701 × MON 89788 (MON‑877Ø1‑2 × MON‑89788‑1) overeenkomstig verordening (EG) nr. 1829/2003 van het Europees Parlement en de Raad[ ( 3 )] (PB 2012, L 171, blz. 13; hierna: „vergunningsbesluit”). Ten tweede verzoeken rekwirantes om nietigverklaring van het litigieuze besluit, evenals de tot European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility en Sambucus gerichte identieke besluiten van de Commissie, of, subsidiair, terugverwijzing van de zaak naar het Gerecht.

2.

Wat de onderhavige conclusie betreft, zal het Hof met de rechtsvraag die voorligt in deze hogere voorziening de aard en de strekking van het in artikel 10 van verordening (EG) nr. 1367/2006 ( 4 ) neergelegde interneherzieningsmechanisme moeten onderzoeken, evenals de in dat kader toe te passen bewijslast.

3.

Artikel 9, leden 1 tot en met 4, van het Verdrag van Aarhus ( 5 ) bepaalt:

„1.   Elke partij waarborgt, binnen het kader van haar nationale wetgeving, dat eenieder die meent dat zijn of haar verzoek om informatie ingevolge artikel 4 veronachtzaamd, ten onrechte geheel of gedeeltelijk afgewezen of anderszins niet beantwoord is in overeenstemming met de bepalingen van dat artikel, toegang heeft tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan.

In de omstandigheden waarin een partij in een dergelijk beroep bij een rechterlijke instantie voorziet, waarborgt zij dat een dergelijke persoon tevens toegang heeft tot een bij wet ingestelde snelle procedure die kosteloos of niet kostbaar is, voor heroverweging door een overheidsinstantie of toetsing door een onafhankelijk en onpartijdig orgaan anders dan een rechterlijke instantie.

Eindbeslissingen ingevolge lid 1 zijn bindend voor de overheidsinstantie die de informatie bezit. De redengeving geschiedt schriftelijk, in ieder geval wanneer toegang tot informatie wordt geweigerd ingevolge dit lid.

2.   Elke partij waarborgt, binnen het kader van haar nationale wetgeving, dat leden van het betrokken publiek

toegang hebben tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie en/of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan, om de materiële en formele rechtmatigheid te bestrijden van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen van artikel 6 en, wanneer het nationale recht hierin voorziet en onverminderd het navolgende lid 3, andere relevante bepalingen van dit Verdrag.

Wat een voldoende belang en een inbreuk op een recht vormt, wordt vastgesteld in overeenstemming met de eisen van nationaal recht en strokend met het doel aan het betrokken publiek binnen het toepassingsgebied van dit Verdrag ruim toegang tot de rechter te verschaffen. Hiertoe wordt het belang van elke niet-gouvernementele organisatie die voldoet aan de in artikel 2, lid 5, gestelde eisen voldoende geacht in de zin van het voorgaande onder a). Dergelijke organisaties worden tevens geacht rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt in de zin van het voorgaande onder b).

De bepalingen van dit lid 2 sluiten niet de mogelijkheid uit van een herzieningsprocedure voor een bestuursrechtelijke instantie en laten onverlet de eis van het uitputten van de bestuursrechtelijke beroepsgang alvorens over te gaan tot rechterlijke herzieningsprocedures, wanneer die eis bestaat naar nationaal recht.

3.   Aanvullend op en onverminderd de in de voorgaande leden 1 en 2, bedoelde herzieningsprocedures, waarborgt elke partij dat leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om het handelen en nalaten van privépersonen en overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met bepalingen van haar nationale recht betreffende het milieu.

4.   Aanvullend op en onverminderd het voorgaande lid 1, voorzien de in de voorgaande leden 1, 2 en 3, bedoelde procedures in passende en doeltreffende middelen, met inbegrip van, zo nodig, een dwangmiddel tot rechtsherstel en zijn zij billijk, snel en niet onevenredig kostbaar. Beslissingen ingevolge dit artikel zijn schriftelijk of worden schriftelijk vastgelegd. Beslissingen van rechterlijke instanties, en waar mogelijk van andere organen, zijn voor het publiek toegankelijk.”

4.

Overwegingen 11, 18, 19 en 21 van verordening nr. 1367/2006 luiden als volgt:

[…]

[…]

5.

Artikel 10, met als opschrift „Verzoek tot interne herziening van administratieve handelingen”, bepaalt het volgende:

„1.   Elke niet-gouvernementele organisatie die voldoet aan de criteria van artikel 11 is gerechtigd een verzoek tot interne herziening in te dienen bij de communautaire instelling die of het communautair orgaan dat een administratieve handeling met betrekking tot het milieurecht heeft gesteld of in het geval van een beweerde administratieve nalatigheid, zo’n handeling had moeten stellen.

Een dergelijk verzoek moet schriftelijk worden ingediend binnen een termijn van ten hoogste zes weken nadat de administratieve handeling werd gesteld, bekendgemaakt of er kennis van is gegeven, afhankelijk van wat het meest recentelijk is gebeurd, of, in het geval van beweerde nalatigheid, binnen zes weken te rekenen vanaf de dag waarop de administratieve handeling had moeten zijn gesteld. In het verzoek moeten de redenen voor herziening worden gespecifieerd.

2.   De in lid 1 bedoelde communautaire instelling of het communautair orgaan neemt het verzoek in overweging, tenzij het duidelijk ongegrond is. De communautaire instelling of het communautair orgaan geeft zo snel mogelijk, en niet later dan twaalf weken na ontvangst van het verzoek, schriftelijk de redenen van haar of zijn reactie aan.

3.   Wanneer de communautaire instelling of het communautair orgaan ondanks al haar of zijn inspanningen er niet in slaagt te handelen in overeenstemming met lid 2, stelt de instelling of het orgaan de niet-gouvernementele organisatie die het verzoek heeft ingediend zo spoedig mogelijk en uiterlijk binnen de in lid 2 genoemde termijn in kennis van de redenen van het niet-handelen en deelt mee wanneer de instelling of het orgaan voornemens is wel te handelen.

De communautaire instelling of het communautair orgaan handelt in elk geval binnen de achttien weken na de ontvangst van het verzoek.”

6.

In artikel 12 van deze verordening („Procedure voor het Hof van Justitie”) staat te lezen:

„1.   Een niet-gouvernementele organisatie die in overeenstemming met artikel 10 een verzoek tot interne herziening heeft ingediend, kan overeenkomstig de toepasselijke bepalingen van het Verdrag een procedure voor het Hof van Justitie beginnen.

2.   Indien de communautaire instelling of het communautair orgaan niet in overeenstemming met artikel 10, lid 2 of 3, handelt, kan de niet-gouvernementele organisatie een procedure bij het Hof van Justitie beginnen overeenkomstig de toepasselijke bepalingen van het Verdrag.”

7.

Rekwirantes zijn Duitse verenigingen zonder winstoogmerk. TestBioTech eV bevordert onafhankelijk onderzoek en stimuleert het openbaar debat over de effecten die de biotechnologie sorteert. European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility eV beoogt de vooruitgang van de wetenschap en het onderzoek teneinde het milieu, de biodiversiteit en de menselijke gezondheid te beschermen tegen de negatieve gevolgen van nieuwe technologieën en de producten die eruit voortkomen. Sambucus eV houdt zich bezig met culturele activiteiten.

8.

Op 14 augustus 2009 heeft Monsanto Europe SA overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 17 van verordening nr. 1829/2003 bij de bevoegde instantie van Nederland een aanvraag ingediend voor het in de handel brengen van levensmiddelen, levensmiddeleningrediënten en diervoeders die geheel of gedeeltelijk bestaan uit of zijn geproduceerd met soja MON 87701 × MON 89788 (hierna: „sojaboon”). De aanvraag had eveneens betrekking op het in de handel brengen van andere producten dan levensmiddelen en diervoeders die geheel of gedeeltelijk bestaan uit die sojaboon voor dezelfde gebruiksdoeleinden als andere sojabonen, met uitzondering van de teelt.

9.

Op 15 februari 2012 heeft de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) overeenkomstig de artikelen 6 en 18 van verordening nr. 1829/2003 een algemeen advies uitgebracht. In punt 3 van dat advies verklaart EFSA dat haar wetenschappelijk panel voor genetisch gemodificeerde organismen op 25 januari 2012 een wetenschappelijk advies (EFSA‑GMO‑NL‑2009‑73) heeft vastgesteld over de aanvraag van Monsanto overeenkomstig verordening nr. 1829/2003 voor het in de handel brengen van de insectenresistente en herbicidentolerante sojaboon voor gebruik als levensmiddel, diervoeder, voor invoer en verwerking (The EFSA Journal 2012;10(2):2560, blz. 1‑34) waarin wordt vastgesteld dat de sojaboon wat betreft de mogelijke gevolgen voor de gezondheid van mens en dier en voor het milieu in het kader van het beoogde gebruik even veilig is als zijn niet genetisch gemodificeerde referentieproduct. Voorts is het wetenschappelijk panel tot de slotsom gekomen dat er bij de kruising van de gemodificeerde soja wat betreft de mogelijke gevolgen voor de gezondheid van mens en dier en voor het milieu in het kader van het beoogde gebruik ervan geen interacties tussen de events ontstaan die de veiligheid van de sojaboon in gevaar brengen. In dit algemene advies concludeert EFSA dat de soja „voldoet aan de voorschriften van de artikelen 6 en 18 [van verordening nr. 1829/2003] voor het in de handel brengen van [de sojaboon]”.

10.

Met haar vergunningsbesluit heeft de Commissie een voorwaardelijke vergunning verleend als bedoeld in artikel 4, lid 2, en artikel 16, lid 2, van verordening nr. 1829/2003, voor:

11.

In overweging 4, 6 en 7 van haar vergunningsbesluit verklaarde de Commissie dat EFSA op 15 februari 2012 overeenkomstig de artikelen 6 en 18 van verordening nr. 1829/2003 een gunstig advies heeft uitgebracht, waarin zij tot de conclusie komt dat de in de aanvraag omschreven sojaboon wat betreft de mogelijke gevolgen voor de gezondheid van mens en dier of voor het milieu even veilig is als zijn niet genetisch gemodificeerde tegenhanger. Voorts vermeldde de Commissie dat EFSA eveneens heeft geconcludeerd dat het door de aanvrager ingediende monitoringplan voor de milieueffecten, dat bestaat uit een algemeen bewakingsplan, aansluit bij het beoogde gebruik van de producten. Op grond daarvan achtte de Commissie het aangewezen om een vergunning te verlenen voor de sojaboon en alle producten die geheel of gedeeltelijk daaruit bestaan of daarmee zijn geproduceerd en voor levensmiddelen en diervoeders die daarmee zijn geproduceerd, als beschreven in de aanvraag van de vergunning.

12.

Bij brief van 6 augustus 2012 heeft elke rekwirante de Commissie op grond van artikel 10 van verordening nr. 1367/2006 verzocht om het vergunningsbesluit aan een interne herziening te onderwerpen. Rekwirantes namen daarin onder meer het standpunt in dat de beoordeling dat de sojaboon in wezen gelijkwaardig is aan zijn tegenhanger, onjuist is, dat geen rekening was gehouden met de synergetische of combinatorische effecten, dat de immunologische risico’s niet naar behoren waren ingeschat en dat er geen monitoring van de gevolgen voor de gezondheid was opgelegd.

13.

Bij het litigieuze besluit van 8 januari 2013 heeft de commissaris verantwoordelijk voor gezondheid TestBioTech in kennis gesteld van het feit dat de Commissie „geen van de juridische en wetenschappelijke bezwaren die waren aangevoerd ter onderbouwing van het verzoek tot interne herziening [van het vergunningsbesluit] had aanvaard”. De Commissie was dus van mening dat het vergunningsbesluit in overeenstemming was met verordening nr. 1829/2003. De Commissie verwierp meer specifiek de in het verzoek van TestBioTech tot interne herziening aangevoerde argumenten inhoudende dat het vergunningsbesluit onrechtmatig was vanwege de foutieve vaststelling door EFSA dat de soja „in wezen gelijkwaardig” was, dat geen rekening was gehouden met de synergetische of combinatorische effecten, dat de immunologische risico’s niet naar behoren waren ingeschat en dat er geen monitoring van de gevolgen voor de gezondheid was opgelegd.

14.

Op dezelfde dag deed de commissaris verantwoordelijk voor gezondheid het tweede en derde besluit – die inhoudelijk identiek zijn aan het naar TestBioTech opgestuurde litigieuze besluit – toekomen aan respectievelijk European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility en Sambucus.

15.

In deze drie besluiten bevestigt de Commissie dat rekwirantes voldeden aan de in artikel 11 van verordening nr. 1367/2006 uiteengezette criteria en derhalve als niet-gouvernementele organisaties in de zin van dat artikel gerechtigd waren een verzoek tot interne herziening in te dienen.

16.

Bij verzoekschrift van 18 maart 2013 hebben rekwirantes bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld.

17.

Ter onderbouwing van hun beroep voerden rekwirantes in wezen vier middelen aan: ten eerste het gebrek aan wezenlijke gelijkwaardigheid tussen de sojaboon en zijn conventionele tegenhanger; ten tweede het feit dat de synergetische/combinatorische effecten en de toxiciteit niet waren beoordeeld; ten derde het ontbreken van een exhaustieve immunologische beoordeling, en ten vierde het feit dat de consumptie van producten die gedeeltelijk bestaan uit de sojaboon na de vergunning voor het in de handel brengen niet werd gemonitord.

18.

De Commissie, EFSA, Monsanto Europe en Monsanto Company (hierna: „Monsanto”) betoogden dat het Gerecht het beroep gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond moest verklaren.

19.

In het bestreden arrest heeft het Gerecht het beroep gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond verklaard en rekwirantes in de kosten verwezen (met uitzondering van de kosten van de interveniënten).

20.

Met hun hogere voorziening verzoeken rekwirantes het Hof om het bestreden arrest te vernietigen en het litigieuze besluit nietig te verklaren of, subsidiair, de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht en de Commissie te verwijzen in de kosten.

21.

De Commissie betoogt dat het Hof de hogere voorziening moet afwijzen en rekwirantes moet verwijzen in de kosten.

22.

Tot staving van hun hogere voorziening voeren rekwirantes vijf middelen aan. Ten eerste voeren zij aan dat het Gerecht ten onrechte heeft overwogen dat sommige van hun argumenten, bewijselementen en/of stukken niet ontvankelijk zijn. Ten tweede stellen zij dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door een onjuiste en onmogelijke bewijslast te leggen op verenigingen zonder winstoogmerk die krachtens de artikelen 10 en 12 van verordening nr. 1367/2006 optreden. Ten derde voeren zij aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door niet te erkennen dat de door EFSA overeenkomstig haar juridische verplichtingen uitgevaardigde richtsnoeren een gewettigd vertrouwen wekken dat deze zullen worden nageleefd. Ten vierde betogen zij dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door vast te stellen dat de door verordening 1829/2003 vereiste veiligheidsbeoordeling in twee fasen niet hoefde te worden verricht. Ten vijfde en ten slotte voeren zij aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door bepaalde elementen af te wijzen van het bezwaar van rekwirantes dat de Commissie potentiële toxiciteit van de soja niet toereikend had onderzocht en geen monitoring van de effecten van de soja na de verlening van de vergunning had vereist.

23.

Op verzoek van het Hof zal ik enkel het tweede middel onderzoeken. Aangezien dit middel de aard, de strekking en de voorwaarden van de interneherzieningsprocedure en de rechterlijke toetsing van het herzieningsbesluit overeenkomstig artikel 10 van verordening nr. 1367/2006 betreft, zal ik deze factoren eerst in abstracto en vervolgens specifiek in het kader van het tweede middel onderzoeken.

24.

Ik zal derhalve artikel 10 van verordening nr. 1367/2006 uitleggen (in termen van bewoordingen, structuur, totstandkomingsgeschiedenis en doel) en concrete criteria voorstellen die in het kader van een interneherzieningsprocedure moeten worden nageleefd.

25.

Krachtens artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 is elke niet-gouvernementele organisatie die voldoet aan de criteria van artikel 11 van die verordening gerechtigd een verzoek tot interne herziening in te dienen bij de instelling van de Unie die of het orgaan van de Unie dat een administratieve handeling met betrekking tot het milieurecht heeft gesteld. Een dergelijk verzoek moet schriftelijk worden ingediend binnen een termijn van ten hoogste zes weken nadat de administratieve handeling werd gesteld, bekendgemaakt of er kennis van is gegeven, afhankelijk van wat het meest recentelijk is gebeurd. In het verzoek moeten de redenen voor herziening worden gespecificeerd. ( 6 ) Overeenkomstig artikel 10, lid 2, neemt de in lid 1 bedoelde instelling van de Unie of het daarin bedoelde orgaan van de Unie het verzoek in overweging, tenzij het duidelijk ongegrond is. De instelling van de Unie of het orgaan van de Unie geeft zo snel mogelijk, maar niet later dan twaalf weken na ontvangst van het verzoek, schriftelijk de redenen van haar of zijn reactie aan.

26.

Uit deze bewoordingen blijkt derhalve dat voorwaarde voor overweging door de bevoegde instelling of het bevoegde orgaan van de EU is dat (1) in het verzoek de redenen zijn gespecificeerd en (2) het verzoek niet „duidelijk ongegrond” is. Uit de lezing van deze bepaling kunnen evenwel niet rechtstreeks meer precieze criteria worden afgeleid aan de hand waarvan de gespecificeerde redenen moeten worden onderbouwd.

27.

Artikel 12 van verordening nr. 1367/2006 – dat de laatste bepaling bevat van titel IV van de verordening betreffende de interne herziening en toegang tot de rechter – bepaalt in lid 1 dat een niet-gouvernementele organisatie die in overeenstemming met artikel 10 een verzoek tot interne herziening heeft ingediend, overeenkomstig de toepasselijke bepalingen van het Verdrag een procedure voor het Hof van Justitie kan beginnen.

28.

Het zou mijns inziens in strijd zijn met het beginsel van behoorlijke rechtsbedeling indien een partij die om herziening verzoekt in de procedure voor de Unierechters redenen voor de interne herziening zou mogen toevoegen of preciseren. Een partij die om herziening verzoekt, moet alle redenen voor de interne herziening dus al uitdrukkelijk in het verzoek zelf specificeren.

29.

In het kader van de procedure voor het Gerecht werd naar analogie een andere herzieningsprocedure in het kader van Uniewetgeving ingeroepen. In punt 51 van het bestreden arrest heeft het Gerecht blijkbaar een parallel getrokken ( 7 ) tussen artikel 10 van verordening nr. 1367/2006 en artikel 4, lid 5, en artikel 8, lid 3, van richtlijn 91/414/EEG. ( 8 )

30.

Mijns inziens is een parallel met richtlijn 91/414 niet aan de orde. Het Hof heeft in de passage van het arrest Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie dat het Gerecht naar analogie aanhaalt, immers verklaard dat „uit artikel 4, lid 5, juncto artikel 8, lid 3, van richtlijn 91/414 [volgt] dat het doel van het nieuwe onderzoek niet een nieuwe beoordeling van een afzonderlijk werkzame stof is, maar van het gewasbeschermingsmiddel dat deze stof bevat, en dat een dergelijk nieuw onderzoek plaatsvindt op initiatief van de nationale autoriteiten en niet op dat van particuliere belanghebbenden”. ( 9 ) Artikel 4, lid 5, van richtlijn 91/414 voorziet dus in een herziening van toelatingen voor gewasbeschermingsmiddelen „indien er aanwijzingen bestaan dat niet langer wordt voldaan aan de in lid 1[ ( 10 )] genoemde eisen. In een dergelijk geval kan de lidstaat van de aanvrager van de toelating of van degene aan wie overeenkomstig artikel 9 toestemming tot uitbreiding van het gebruik is verleend, verlangen om ten behoeve van de herziening aanvullende informatie te verschaffen. De toelating kan zo nodig worden gehandhaafd voor de periode die nodig is om de herziening af te handelen en om deze aanvullende informatie te verschaffen.”

31.

Uit het voorgaande blijkt dat de herzieningsprocedure overeenkomstig artikel 4, lid 5, en artikel 8, lid 3, van richtlijn 91/414 tot doel heeft een finaal gewasbeschermingsmiddel en dus een concreet product opnieuw te beoordelen. De interneherzieningsprocedure overeenkomstig artikel 10 van verordening nr. 1367/2006, die overigens van toepassing is op elke „administratieve handeling met betrekking tot het milieurecht”, verwijst daarentegen naar de herziening van een administratieve procedure zonder noodzakelijkerwijs van invloed te zijn op het inhoudelijke resultaat van het vergunningsbesluit. ( 11 )

32.

Hetzelfde kan overigens worden gezegd van de herzieningsprocedure overeenkomstig artikel 21 van verordening (EG) nr. 1107/2009 ( 12 ). Deze verordening, waarbij richtlijn 91/414 is ingetrokken, voorziet in artikel 21 in een herzieningsprocedure in het licht van nieuwe wetenschappelijke en technische kennis en monitoringgegevens. Dat strookt niet met de algemene idee die aan de interneherzieningsprocedure overeenkomstig artikel 10 van verordening nr. 1367/2006 ten grondslag ligt. Zoals blijkt uit de leden 2 en 3 van die bepaling, sluit die interneherzieningsprocedure chronologisch zo nauw aan bij de vergunningsprocedure dat nieuwe wetenschappelijke en technische kennis en monitoringgegevens in aanmerking nemen niet het doel van deze interneherzieningsprocedure kan zijn. De interneherzieningsprocedure heeft veeleer tot doel om vast te stellen of er gegevens zijn die in de loop van de vergunningsprocedure mogelijk over het hoofd zijn gezien.

33.

Zoals in overweging 3 van verordening nr. 1367/2006 in herinnering wordt gebracht, heeft de Gemeenschap het Verdrag van Aarhus op 25 juni 1998 ondertekend en op 17 februari 2005 goedgekeurd. De overwegingen 4, 5, 6, 7, 9, 12, 13, 16, 17 en 18 van die verordening verwijzen trouwens uitdrukkelijk naar het Verdrag van Aarhus.

34.

In verordening nr. 1367/2006 zijn dienovereenkomstig bepalingen opgenomen die „de eisen van het verdrag van toepassing […] maken op de communautaire instellingen en organen” ( 13 ). Verordening nr. 1367/2006 levert dus een bijdrage aan de wetgeving tot omzetting van het Verdrag van Aarhus in Unierecht. ( 14 ) Zij is van toepassing op de instellingen en organen van de Unie die binnen de toepassingscontext van het Verdrag van Aarhus vallen. ( 15 )

35.

De artikelen 10 en 12 van verordening nr. 1367/2006 beogen de omzetting in Unierecht van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus, op grond waarvan elke partij bij dat verdrag waarborgt dat leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om het handelen van privépersonen en overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met bepalingen van haar nationale recht betreffende het milieu. ( 16 )

36.

In dit verband is de interneherzieningsprocedure overeenkomstig artikel 10 bedoeld om voor „bevoegde entiteiten” de toegang tot de rechter te vergemakkelijken die deze entiteiten niet zouden hebben op grond van artikel 263, vierde alinea, VWEU, zoals dat door het Hof is uitgelegd. ( 17 ) Wanneer een besluit over het verzoek tot interne herziening is gericht tot die bevoegde entiteit, is voldaan aan het criterium van rechtstreekse geraaktheid zoals bedoeld in artikel 263, vierde alinea, VWEU, en kan die entiteit gemakkelijk een procedure voor het Hof beginnen (artikel 12 van verordening nr. 1367/2006 in samenhang met artikel 263, vierde alinea, VWEU).

37.

Op grond van de totstandkomingsgeschiedenis kan daarom worden betoogd dat de voorschriften waaraan moet worden voldaan, niet te belastend mogen zijn voor de partij die om herziening verzoekt. Indien de voorwaarden voor de interne herziening te strikt zijn, zou de bedoeling om de toegang tot de rechter te vergemakkelijken, worden doorkruist. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van verordening nr. 1367/2006 kunnen mijns inziens evenwel geen preciezere criteria worden afgeleid.

38.

Het Gerecht heeft in punt 51 van het bestreden arrest geoordeeld dat „die herziening niet tot doel heeft de vergunning voor het in de handel brengen van de betrokken producten opnieuw te beoordelen”.

39.

Het doel van de interne herziening moet dus nog worden omschreven. Deze kwestie hangt af van de mogelijke uitkomst van een dergelijke herzieningsprocedure. Het Gerecht heeft in punt 52 van het bestreden arrest geoordeeld dat de instelling die of het orgaan dat het vergunningsbesluit heeft vastgesteld „het verzoek in overweging moet nemen en, als de interne herziening eenmaal is afgerond, ofwel het verzoek tot interne herziening kan afwijzen bij een met redenen omkleed besluit omdat het ongegrond is of op grond van het feit dat de interne herziening niet heeft geleid tot een andere uitkomst dan die van het vergunningsbesluit, ofwel enige andere wettelijk toegestane maatregel kan nemen die volgens de instelling of het orgaan aangewezen is om het vergunningsbesluit te wijzigen, waaronder een wijziging, schorsing of intrekking van de vergunning”.

40.

Uit het voorgaande vloeit voort dat een interne herziening mogelijk resulteert in de terugtrekking van het vergunningsbesluit. De interneherzieningsprocedure heeft dus tot doel om de procedure die tot het vergunningsbesluit heeft geleid, opnieuw in overweging te nemen, teneinde na te gaan of nieuwe gegevens of een nieuwe beoordeling van al bekende gegevens rechtvaardigen dat het vergunningsbesluit wordt herzien.

41.

Dat doel sluit perfect aan bij het voorzorgsbeginsel in het milieurecht, dat voorschrijft dat bij onzekerheid omtrent het bestaan of de omvang van risico’s voor de menselijke gezondheid beschermende maatregelen kunnen worden genomen zonder dat hoeft te worden gewacht totdat de realiteit en de ernst van deze risico’s volledig zijn aangetoond. ( 18 )

42.

De interneherzieningsprocedure kan mogelijk helpen om gevaren bloot te leggen die in de loop van de vergunningsprocedure niet waren ontdekt.

43.

Dit doel sluit bovendien aan bij het doel van het Verdrag van Aarhus, waarmee zonder twijfel rekening moet worden gehouden bij de uitlegging van artikel 10 van verordening nr. 1367/2006. ( 19 ) Zoals bekend heeft dat verdrag in milieuaangelegenheden tot drievoudig doel om, ten eerste, de toegang tot informatie te vergemakkelijken, ten tweede, het publiek een grotere inspraak te geven in de besluitvorming en, ten derde, te voorzien in de toegang tot de rechter, waarbij het relevante doel in de onderhavige zaak uiteraard de toegang tot de rechter is. ( 20 )

44.

Artikel 10 van verordening nr. 1367/2006 bepaalt dat een besluit wordt vastgesteld inzake het verzoek tot interne herziening. Dat besluit – gericht tot de niet-gouvernementele organisatie die de herzieningsprocedure is begonnen – kan vervolgens worden aangevochten op grond van artikel 12 van verordening nr. 1367/2006, gelezen in samenhang met artikel 263, vierde alinea, VWEU. De artikelen 10 en 12 van verordening nr. 1367/2006 vergemakkelijken dus de toegang tot de rechter overeenkomstig de Verdragsbepalingen, aangezien de toepassing ervan een individueel besluit tot stand brengt als bedoeld in artikel 263, vierde alinea, VWEU.

45.

Uit de voorgaande uitlegging vloeit voort dat de instelling die of het orgaan dat bevoegd is de procedure te voeren, niet zou mogen beslissen over de vraag of een herzieningsprocedure moet worden begonnen. Dat zou in strijd zijn met het hierboven geschetste doel van de herzieningsprocedure.

46.

Wat de grondigheid van de herziening betreft, stel ik voor dat in het kader van de herzieningsprocedure de volgende criteria worden gehanteerd en de volgende stappen worden doorlopen.

47.

Ten eerste moet elk in het verzoek tot interne herziening opgenomen argument in overweging worden genomen, tenzij het „duidelijk ongegrond” is overeenkomstig artikel 10, lid 2, van verordening nr. 1367/2006. Het staat aan de bevoegde instelling of het bevoegde orgaan om aan te tonen dat het argument duidelijk ongegrond is. Dat kan worden afgeleid uit het woord „tenzij” in artikel 10, lid 2, van de verordening.

48.

Ten tweede moet de bevoegde instelling of het bevoegde orgaan van de Unie EFSA of enig ander agentschap dat of enige andere instelling die bij de vergunningsprocedure was betrokken, raadplegen teneinde na te gaan of de in het verzoek opgenomen argumenten gegrond zijn.

49.

Ten derde moet de bevoegde instelling of het bevoegde orgaan van de Unie haar of zijn besluit over het verzoek tot interne herziening omstandig motiveren door concreet in te gaan op elk argument in het verzoek dat niet duidelijk ongegrond is. Dankzij de opgegeven motivering zou de verzoeker moeten kunnen begrijpen welke redenering de bevoegde instelling of het bevoegde orgaan heeft gevolgd.

50.

Uit het hierboven geschetste doel van de herzieningsprocedure volgt eveneens dat de stelplicht die in een interneherzieningsprocedure rust op de partij die om herziening verzoekt, niet te strikt mag zijn met het oog op de inleiding van de interneherzieningsprocedure. ( 21 )

51.

Inzake de structuur en het doel van de artikelen 10 en 12 van verordening nr. 1367/2006, zoals deze hierboven zijn omschreven, moet in herinnering worden gebracht dat (1) de redenen minstens moeten worden „gespecificeerd” en (2) het verzoek niet duidelijk ongegrond mag zijn. Daaruit kan enerzijds worden afgeleid dat duidelijk ongegronde conclusies niet volstaan om aan de criteria te voldoen. Anderzijds is er geen bepaling die rekwirantes een materiële stelplicht oplegt waarbij zij bewijzen moet aandragen.

52.

Wanneer een partij die om een herziening verzoekt evenwel meer beoogt dan een loutere overweging van zijn argumenten, mag van haar worden verwacht dat zij concrete en precieze argumenten aandraagt die de feitelijke uitgangspunten kunnen aantasten waarop het vergunningsbesluit is gebaseerd. Aangezien het vergunningsbesluit wordt vastgesteld door een autoriteit – de Commissie – na raadpleging van een ander administratief orgaan – EFSA –, wordt het vanwege het feit dat deze autoriteiten uit de aard onpartijdig zijn, vermoed waarheidsgetrouw, volledig en juist te zijn. Een verzoek tot een intensievere interne herziening vereist dan ook argumenten die dat vermoeden ter discussie stellen. Degenen die om herziening verzoeken, moeten hun argumenten kunnen staven met middelen en/of bewijzen die ernstige twijfels doen rijzen over het voornoemde vermoeden. Een sluitend bewijs wordt nooit verlangd. Anderzijds zal ook speculatie niet volstaan.

53.

De Commissie beschikt over een ruime beoordelingsmarge aangaande de uitkomst van de herziening: ten eerste kan zij op grond van de herziening concluderen dat de vergunning(sprocedure) niet hoeft te worden herzien; ten tweede kan zij de vergunningsprocedure heropenen – zonder dat de uitkomst daarvan vaststaat; ten derde kan zij, zoals het Gerecht in punt 52 van het bestreden arrest terecht heeft geoordeeld, „enige andere wettelijk toegestane maatregel [...] nemen die volgens haar [...] aangewezen is om het vergunningsbesluit te wijzigen, waaronder een amendering, schorsing of intrekking van de vergunning”. Ten vierde kan zij, ingeval van een duidelijk ongegrond verzoek tot interne herziening, het verzoek duidelijk ongegrond verklaren zonder rekening te houden met de hierboven voorgestelde tweede en derde stap. Deze beoordelingsmarge is afhankelijk van de kwaliteit van de door de partij die om herziening verzoekt aangevoerde argumenten: hoe beter de argumenten, des te groter de kans dat de Commissie de vergunningsprocedure zal moeten herzien.

54.

Wat betreft de grondigheid waarmee een besluit op een verzoek tot interne herziening als bedoeld in artikel 10 van verordening nr. 1367/2006 door de rechter wordt getoetst, moet worden vermeld dat in artikel 12 – waarvan de twee leden eenvoudigweg bepalen dat de persoon tot wie het herzieningsbesluit is gericht, overeenkomstig de toepasselijke bepalingen van het Verdrag een procedure voor het Hof van Justitie kan beginnen – geen criteria zijn opgenomen betreffende de grondigheid van de rechterlijke toetsing.

55.

Zoals het Gerecht terecht heeft opgemerkt in punt 77 van het bestreden arrest, is de rechterlijke toetsing van besluiten volgens vaste rechtspraak beperkt wanneer zij een ingewikkelde beoordeling van feiten met zich brengen en bijgevolg een ruime beoordelingsvrijheid inhouden voor de autoriteit die het besluit vaststelt. De Unierechter kan bij de toetsing van dergelijke besluiten zijn beoordeling van de feiten niet in de plaats stellen van die van bedoelde autoriteit. De Unierechter moet zich in een dergelijk geval dus beperken tot het onderzoek van de juistheid van de feitelijke vaststellingen en de daarop door die autoriteit toegepaste juridische kwalificatie, en met name van de vraag of bij het optreden van die autoriteit geen sprake is van een kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid, dan wel of die instantie de grenzen van haar beoordelingsvrijheid niet klaarblijkelijk heeft overschreden. ( 22 )

56.

Zoals het Gerecht eveneens terecht heeft opgemerkt in punt 76 van het bestreden arrest, is die beperking volkomen in overeenstemming met het Verdrag van Aarhus. Artikel 9, lid 3, van dat Verdrag bepaalt dat „elke partij [waarborgt] dat leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures”. Toegepast in een Unierechtelijke context volstaat het dat de voorwaarden voor toegang tot de rechter dezelfde zijn als die waarin het Unierecht in het algemeen voorziet. Wanneer het Unierecht bijgevolg in een beperkte rechterlijke toetsing voorziet, kan die beperking eveneens worden toegepast in geval van een Unierechtelijke handeling die in overeenstemming moet zijn met het Verdrag van Aarhus.

57.

Met hun tweede middel voeren rekwirantes aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door een onjuiste en onmogelijke bewijslast te leggen op niet-gouvernementele organisaties die krachtens de artikelen 10 en 12 van verordening nr. 1367/2006 optreden.

58.

Volgens rekwirantes heeft het Gerecht in de punten 67, 83, en 88 van het bestreden arrest een bewijslast opgelegd in een andere context die in casu niet overeenstemt met de onderhavige en bovendien op een wijze die in strijd is met zijn eigen conclusie dat niet-gouvernementele organisaties niet hoeven aan te tonen dat het genetisch gemodificeerde organisme onveilig is.

59.

In punt 67 van het bestreden arrest heeft het Gerecht het in het arrest Schräder/CBP ( 23 ) geschetste bewijscriterium naar zaken op grond van verordening nr. 1367/2006 geëxtrapoleerd en verklaard dat „een derde die opkomt tegen een vergunning voor het in de handel brengen, substantieel bewijsmateriaal moet aandragen dat ernstige twijfels kan doen rijzen over de rechtmatigheid van de verlening van die vergunning”. Daarnaast heeft het Gerecht verklaard dat een partij die om herziening verzoekt „een aantal elementen dient aan te dragen die ernstige twijfels wekken over de rechtmatigheid van het vergunningsbesluit” (punt 88 van het bestreden arrest). Volgens rekwirantes is het niet duidelijk of beide criteria op dezelfde manier moeten worden behandeld.

60.

Hoe dan ook heeft het Gerecht volgens hen ten onrechte geconcludeerd dat een dergelijk hoogdrempelig criterium moet worden gehanteerd in zaken die aanhangig worden gemaakt in het kader van de artikelen 10 of 12 van verordening nr. 1367/2006, omdat de betrokken situaties niet analoog zijn. De bezwaren krachtens artikel 12 van verordening nr. 1367/2006 zijn gericht tegen besluiten die zijn vastgesteld inzake een verzoek tot interne herziening ( 24 ) (ingediend krachtens artikel 10 van verordening nr. 1367/2006) en niet tegen het besluit inzake de vergunning voor het in de handel brengen. De verzoeken tot interne herziening strekken ertoe gegronde bezwaren in overweging te doen nemen. In het arrest Schräder/CBP ( 25 ) moest het Hof zich uitspreken over de op te leggen bewijslast in het geval van een derde die door middel van een totaal verschillende nietigverklaringsprocedure rechtstreeks een besluit houdende een weigering van nietigverklaring van een vergunning aanvocht.

61.

Het Gerecht heeft dienovereenkomstig blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 134, 135, 148 tot en met 150, 157, 163 tot en met 168, 170, 205 tot en met 209, 217 tot en met 224, 230, 231, 238 tot en met 243, 246, 247, 256, 282, 287 en 289 op grond van die bewijslast te concluderen dat rekwirantes niet hadden aangetoond dat de sojaboon onveilig was.

62.

De Commissie is van oordeel dat het door het Gerecht opgelegde bewijsniveau wegens de aard van de door verordening nr. 1367/2006 vastgestelde interneherzieningsprocedure volledig gerechtvaardigd is. In dat verband oordeelt het Gerecht volgens haar logischerwijs dat een verzoeker die de geldigheid aanvecht van een interneherzieningsbesluit onder verwijzing naar een onderliggende administratieve handeling (een handeling die niet zelf het voorwerp uitmaakt van het beroep tot nietigverklaring), dient aan te tonen dat hij in het verzoek tot interne herziening elementen heeft aangedragen die ernstige twijfels doen rijzen over de rechtmatigheid van de aan dat besluit ten grondslag liggende administratieve handeling, teneinde het interneherzieningsbesluit nietig te kunnen laten verklaren. Zonder een dergelijk criterium zou er geen verschil bestaan tussen het criterium dat wordt gehanteerd voor een verzoeker die de rechtmatigheid van de aan het herzieningsbesluit ten grondslag liggende administratieve handeling aanvecht en het criterium dat wordt gehanteerd voor een verzoeker die opkomt tegen een herzieningsbesluit dat betrekking heeft op diezelfde onderliggende administratieve handeling.

63.

In tegenstelling tot wat rekwirantes aanvoeren, is het door het Gerecht vastgestelde bewijsniveau volgens de Commissie „geen hoogdrempelig criterium”. Het houdt niet in dat een partij die om interne herziening verzoekt, de risicobeoordeling opnieuw moet uitvoeren of bewijsmateriaal moet aandragen dat aantoont dat het toegestane genetisch gemodificeerde organisme onveilig is: zoals het Gerecht duidelijk heeft aangegeven in punt 67 van het bestreden arrest, moet hij enkel substantieel bewijsmateriaal aandragen dat ernstige twijfels kan doen rijzen over de rechtmatigheid van het vergunningsbesluit.

64.

In tegenstelling tot wat rekwirantes aanvoeren, namelijk dat „de verzoeken tot [interne herziening] tot doel [hebben] de ingeroepen bezwaren gegrond te laten verklaren”, kan er volgens de Commissie geen sprake van zijn dat de instelling, zodra een verzoeker ook maar enige twijfel wekt over de geldigheid van een vergunning, zelfs als die niet ernstig is, die vergunning moet schorsen en die twijfel moet onderzoeken om na te gaan of die gegrond is (bijvoorbeeld door de vergunningaanvrager te verzoeken verder onderzoek of testen uit te voeren). Het Gerecht heeft dienovereenkomstig in de punten 67, 83, en 88 van het bestreden arrest geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.

65.

Inzake de andere punten die met het tweede middel worden bestreden, blijft de Commissie bij haar standpunt dat rekwirantes niet ter discussie stellen dat het in al die bestreden punten gehanteerde juridisch criterium datgene is waartegen zij bezwaar maken in het eerste onderdeel van het tweede middel, met name dat zij bewijzen moeten aandragen die ernstige twijfels wekken over de rechtmatigheid van het vergunningsbesluit. Bijgevolg is er in dit tweede onderdeel van de hogere voorziening geen sprake van een onjuiste rechtsopvatting die losstaat van de andere. In het licht daarvan is het tweede onderdeel van het tweede middel kennelijk niet-ontvankelijk.

66.

Overeenkomstig de artikelen 10 en 12 van verordening nr. 1367/2006 (1) moeten de redenen minstens worden „gespecificeerd” en (2) mag het verzoek niet duidelijk ongegrond zijn. Zoals hierboven is onderzocht, volstaan duidelijk ongegronde conclusies niet om aan de criteria te voldoen. En toch is er geen bepaling die voorziet in een echte stelplicht waarbij degenen die om herziening verzoeken, bewijzen moeten aandragen.

67.

Zoals de Commissie terecht heeft aangegeven, moet evenwel een fundamenteel onderscheid worden gemaakt tussen de vergunningsprocedure, die uitmondt in het vergunningsbesluit, en de herzieningsprocedure, waarvan het gevolg kan maar niet noodzakelijk moet zijn dat de vergunningsprocedure wordt heropend. Tegelijkertijd hebben rekwirantes geen procesbevoegdheid uit hoofde van artikel 263, vierde alinea, VWEU om op te komen tegen het vergunningsbesluit zelf, aangezien dat hen rechtstreeks noch individueel raakt.

68.

Zoals hierboven uiteengezet, mag van een partij die om interne herziening verzoekt en een grondigere herzieningsprocedure wenst, worden verwacht dat zij concrete en precieze argumenten aandraagt die de feitelijke uitgangspunten kunnen aantasten waarop het vergunningsbesluit is gebaseerd. Aangezien het vergunningsbesluit wordt vastgesteld door een onpartijdige autoriteit – de Commissie – na raadpleging van een ander onpartijdig orgaan – EFSA –, is er een vermoeden dat de vergunningsprocedure en het vergunningsbesluit waarheidsgetrouw, volledig en juist zijn. Het verzoek tot interne herziening vereist dan ook argumenten die dat ter discussie stellen. Verzoekers moeten hun argumenten kunnen staven met middelen en/of „bewijzen” die ernstige twijfels doen rijzen over het voornoemde vermoeden. Een sluitend bewijs wordt nooit verlangd. Anderzijds zal ook speculatie niet volstaan.

69.

Onder het door het Gerecht uitgewerkte criterium moet derhalve een materiële voorwaarde worden verstaan die van een partij die om een intensievere interne herziening verzoekt, verlangt dat zij argumenten aandraagt die ernstige twijfels doen rijzen over de vergunningsprocedure en/of het vergunningsbesluit. Als het criterium aldus wordt opgevat, heeft het Gerecht in de punten 67, 83 en 88 van het bestreden arrest geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. ( 26 )

70.

Inzake de andere elementen van het tweede middel wijst de Commissie terecht op het feit dat rekwirantes niet ter discussie stellen dat het in al die bestreden punten gehanteerde juridisch criterium datgene is waartegen zij in het eerste onderdeel van het tweede middel bezwaar maken, met name dat zij elementen moeten aandragen die ernstige twijfels wekken over de rechtmatigheid van het vergunningsbesluit. Bijgevolg is er in dit tweede onderdeel van de hogere voorziening geen sprake van een onjuiste rechtsopvatting die losstaat van de andere en is dit onderdeel dienovereenkomstig kennelijk niet-ontvankelijk.

71.

Het tweede middel moet dan ook worden verworpen.

72.

Gelet op het voorgaande en zonder in te gaan op de andere middelen geef ik het Hof in overweging het tweede door TestBioTech eV, European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility eV en Sambucus eV aangevoerde middel tegen het arrest van het Gerecht van 15 december 2016, TestBioTech e.a./Commissie (T‑177/13, niet gepubliceerd, EU:T:2016:736), gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond te verklaren.