–

het Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes), vertegenwoordigd door P. Kulmala en K. Siponen als gemachtigden,

–

de Finse regering, vertegenwoordigd door S. Hartikainen als gemachtigde,

–

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door G. Zavvos, P. Aalto en M. Huttunen als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van verordening (EU) nr. 305/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2011 tot vaststelling van geharmoniseerde voorwaarden voor het verhandelen van bouwproducten en tot intrekking van richtlijn 89/106/EEG van de Raad (PB 2011, L 88, blz. 5), alsook van geharmoniseerde norm EN 1090‑1:2009+A1:2011, met als opschrift „Het vervaardigen van staal- en aluminiumconstructies – Deel 1: Eisen voor het vaststellen van de conformiteit van constructieve onderdelen” (hierna: „norm EN 1090‑1:2009+A1:2011”).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een door Anstar Oy, een vennootschap naar Fins recht, bij de Helsingin hallinto-oikeus (bestuursrechter Helsinki, Finland) ingestelde procedure over een besluit van het Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) (Agentschap voor veiligheid en chemische stoffen, Finland; hierna: „Agentschap”) waarbij Anstar in wezen is verboden de „CE”-markering conform norm EN 1090‑1:2009+A1:2011 te gebruiken voor vier categorieën producten die door haar worden vervaardigd.

3

In de overwegingen 6 en 10 van verordening nr. 305/2011 wordt benadrukt dat die verordening tot doel heeft de technische belemmeringen voor de handel in bouwproducten op te heffen door geharmoniseerde technische specificaties vast te stellen om de prestaties van bouwproducten te beoordelen en zo het vrije verkeer ervan binnen de interne markt te bevorderen.

4

Artikel 2 van verordening nr. 305/2011, met als opschrift „Definities”, bepaalt in de punten 10 en 11 dat wordt verstaan onder:

„10)   ‚geharmoniseerde technische specificaties’: geharmoniseerde normen en Europese beoordelingsdocumenten;

11)   ‚geharmoniseerde norm’: een norm die door een van de in bijlage I bij richtlijn 98/34/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (PB 1998, L 204, blz. 37)] genoemde Europese normalisatie-instellingen is vastgesteld op grond van een verzoek dat door de Commissie overeenkomstig artikel 6 van die richtlijn is ingediend;”

5

Artikel 4 van die verordening, betreffende de „Prestatieverklaring”, bepaalt in lid 1:

„Indien een bouwproduct onder een geharmoniseerde norm valt of in overeenstemming is met een daarvoor verstrekte Europese technische beoordeling, stelt de fabrikant een prestatieverklaring op wanneer een dergelijk product in de handel wordt gebracht.”

6

Artikel 17 van die verordening, betreffende de „Geharmoniseerde normen”, bepaalt in de leden 1, 3 en 5:

„1.   Geharmoniseerde normen worden vastgesteld door de in bijlage I bij richtlijn 98/34/EG genoemde Europese normalisatie-instellingen, op grond van verzoeken (hierna ‚mandaten’ genoemd) die de Commissie overeenkomstig artikel 6 van die richtlijn afgeeft, na raadpleging van het permanent comité voor de bouw bedoeld in artikel 64 van deze verordening (hierna ‚permanent comité voor de bouw’ genoemd).

[…]

3.   Geharmoniseerde normen voorzien in de methoden en criteria om de prestaties van bouwproducten met betrekking tot hun essentiële kenmerken te beoordelen.

Indien zulks in het desbetreffende mandaat is bepaald, wordt in een geharmoniseerde norm het beoogd gebruik vermeld van de producten die eronder vallen.

Geharmoniseerde normen voorzien in voorkomend geval in minder belastende methoden dan de tests om de prestaties van bouwproducten met betrekking tot hun essentiële kenmerken te beoordelen, zonder dat daarbij de nauwkeurigheid, betrouwbaarheid en bestendigheid van de testresultaten in het gedrang komen.

[…]

5.   De Commissie beoordeelt de conformiteit van de door de Europese normalisatie-instellingen vastgestelde geharmoniseerde normen met de betrokken mandaten.

De Commissie maakt in het Publicatieblad van de Europese Unie de lijst bekend met de referentienummers van de geharmoniseerde normen die conform de betrokken mandaten zijn.”

7

Artikel 19 van die verordening, betreffende het „Europees beoordelingsdocument”, bepaalt in lid 1:

„1.   Indien een fabrikant om een Europese technische beoordeling verzoekt, maakt de organisatie van [technische beoordelingsinstanties] een Europees beoordelingsdocument op en stelt dit vast, voor niet of niet volledig onder een geharmoniseerde norm vallende bouwproducten waarvan de prestaties met betrekking tot hun essentiële kenmerken niet volledig volgens een bestaande geharmoniseerde norm kunnen worden beoordeeld, onder meer omdat:

8

Artikel 21 van verordening nr. 305/2011, betreffende de verplichtingen van de technische beoordelingsinstantie (hierna: „TBI”) bij ontvangst van een verzoek tot Europese technische beoordeling, bepaalt in lid 1:

„1.   De TBI die een verzoek tot Europese technische beoordeling ontvangt, deelt de fabrikant op de volgende wijze mee of het bouwproduct geheel of gedeeltelijk onder een geharmoniseerde technische specificatie valt:

9

Artikel 59 van die verordening, met als opschrift „Formele non‑conformiteit”, luidt:

„1.   Onverminderd artikel 56 verlangt een lidstaat, wanneer hij een van de volgende feiten vaststelt, van de betrokken marktdeelnemer dat deze een einde maakt aan de non-conformiteit:

2.   Indien de in lid 1 bedoelde non-conformiteit voortduurt, neemt de lidstaat alle passende maatregelen om het op de markt aanbieden van het bouwproduct te beperken of te verbieden, of het product terug te roepen of uit de handel te nemen.”

10

Norm EN 1090‑1:2009+A1:2011 is oorspronkelijk op 15 juni 2008 in de vorm van norm EN 1090‑1:2009 door het Europees Comité voor normalisatie (CEN) vastgesteld onder een mandaat van de Commissie van 11 maart 1998 (M/120 – Mandaat aan het CEN/CENELEC inzake normalisatiewerkzaamheden die moeten leiden tot geharmoniseerde normen betreffende constructieve metalen producten en toebehoren; hierna: „mandaat M/120”), dat is afgegeven op grond van richtlijn 89/106/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake voor de bouw bestemde producten (PB 1989, L 40, blz. 12).

11

Norm EN 1090‑1:2009+A1:2011 is bekendgemaakt, onder referentienummer „EN 1090‑1:2009”, in het Publicatieblad van de Europese Unie van 17 december 2010 (PB 2010, C 344, blz. 1).

12

Na de goedkeuring door het CEN op 3 oktober 2011 van wijziging 1 van norm EN 1090‑1:2009+A1:2011, is die norm opnieuw bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie van 19 juni 2012 (PB 2012, C 176, blz. 1).

13

Punt 1 van die norm, waarin de „werkingssfeer” van die norm wordt omschreven, luidt:

„Deze Europese norm schrijft de eisen voor de vaststelling van de conformiteit van prestatiekenmerken voor constructieve stalen en aluminium onderdelen voor, alsook voor bouwpakketten op de markt gebracht als bouwproducten. De vaststelling van de conformiteit omvat de fabricagekenmerken en, voor zover van toepassing, de kenmerken van het constructief ontwerp en de constructieve berekening.

Deze Europese norm omvat ook de vaststelling van de conformiteit van stalen onderdelen gebruikt in staalbetonconstructies.

[…]

Deze Europese norm omvat niet de vaststelling van de conformiteit van onderdelen voor hangende plafonds, rails of dwarsliggers voor toepassing in spoorwegsystemen.

[…]”

14

In punt 3.1.9 van norm EN 1090‑1:2009+A1:2011 worden de „constructieve onderdelen” omschreven als volgt:

„onderdelen om te worden toegepast als belastingdragende delen van werken ontworpen om mechanische weerstand en stabiliteit en/of brandwerendheid te verzorgen, met inbegrip van aspecten van duurzaamheid en bruikbaarheid, die direct zoals geleverd kunnen worden gebruikt of in een bouwwerk kunnen worden opgenomen”.

15

Punt 4.5 van die norm, dat ziet op de „[c]onstructieve kenmerken”, bevat een punt 4.5.1, met als opschrift „Algemeen”, dat luidt als volgt:

„Constructieve kenmerken van een onderdeel vallend onder deze Europese norm hebben betrekking op het draagvermogen, de bruikbaarheidsgrenstoestand, de vermoeiingssterkte en de brandwerendheid.”

16

Geharmoniseerde norm EN 845‑1:2013, met als opschrift „Specificaties voor nevenproducten voor steenconstructies – Deel 1: Spouwankers, muurankers, raveel-/gordingschoenen en ondersteuningsproducten” (hierna: „norm EN 845‑1:2013”), is op 21 maart 2013 door het CEN vastgesteld onder een mandaat van de Commissie van 28 mei 1997 (M/116 – Mandaat aan het CEN/CENELEC inzake normalisatiewerkzaamheden die moeten leiden tot geharmoniseerde normen betreffende metselwerk en daaraan gerelateerde producten (hierna: „mandaat M/116”), dat is afgegeven op grond van richtlijn 89/106.

17

De referentienummers van norm EN 845‑1:2013 zijn bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie van 13 februari 2015 (PB 2015, C 54, blz. 80).

18

Norm EN 845‑1:2013 bepaalt in punt 1, met als opschrift „Werkingssfeer”:

„Deze Europese norm beschrijft de eisen voor spouwankers, muurankers, raveel-/gordingschoenen en ondersteuningsproducten die worden gebruikt om metselwerken met elkaar te verbinden en om een metselwerk te verbinden met andere delen van het bouwwerk of gebouw, waaronder muren, vloeren, balken en kolommen. Wanneer ankers of bevestigingsmiddelen als integrerend deel van een nevenproduct worden geleverd of omschreven, gelden de eisen, waaronder de prestatie-eisen, voor het volledige product.

De volgende producten vallen niet onder deze Europese norm:

[…]”

19

Bij besluit van 18 februari 2014 heeft het Agentschap Anstar op grond van artikel 59 van verordening nr. 305/2011 gelast de levering en de verkoop van vier categorieën producten met de „CE”‑markering conform norm EN 1090‑1:2009+A1:2011 te staken en, vanaf 4 maart 2014, het gebruik te staken van de „CE”‑markering en de in artikel 4 van verordening nr. 305/2011 bedoelde prestatieverklaring in ieder deze vier categorieën producten betreffend verband (hierna: „bestreden besluit”).

20

In dat besluit worden de vier betrokken categorieën producten beschreven als volgt:

21

Volgens dat besluit worden die categorieën producten niet vermeld in mandaat M/120 en vallen zij derhalve niet onder norm EN 1090‑1:2009+A1:2011.

22

Volgens het Agentschap zijn voor ankerbouten, ankerplaten, standaard stalen inbouwonderdelen, windschoorsystemen en kolomschoenen die voor hetzelfde of een gelijksoortig doel worden gebruikt als de door Anstar vervaardigde producten, immers de Europese technische goedkeuringen ETA‑02/0006 en ETA-04/0056 verleend. Aangezien die goedkeuringen, die zijn verleend op basis van richtlijn 89/106 en overeenkomen met de Europese beoordelingsdocumenten in de zin van artikel 19, lid 1, van verordening nr. 305/2011, nog steeds geldig zijn en voorts dergelijke goedkeuringen of documenten slechts voor een niet of niet volledig onder een geharmoniseerde norm vallend product kunnen worden verkregen, is norm EN 1090‑1:2009+A1:2011 niet van toepassing op die producten.

23

Ophangsystemen die worden gebruikt om schaalelementen en metselschoren aan het geraamte van een gebouw te bevestigen, vallen binnen de werkingssfeer van mandaat M/116. Volgens het Agentschap is de „CE”-markering van die ophangsystemen derhalve slechts gerechtvaardigd indien de onder mandaat M/116 opgestelde geharmoniseerde norm wordt nageleefd.

24

Van mening dat de door haar vervaardigde producten onder norm EN 1090‑1:2009+A1:2011 en mandaat M/120 vallen, heeft Anstar bij de verwijzende rechter, de Helsingin hallinto-oikeus, beroep ingesteld tot nietigverklaring van het bestreden besluit.

25

Tot staving van dat beroep betoogt Anstar dat de in het bestreden besluit vermelde categorieën producten noch onder norm EN 845‑1:2013 noch onder de Europese technische goedkeuringen ETA‑02/0006 en ETA‑04/0056 vallen.

26

De verwijzende rechter stelt vast dat de werkingssfeer van mandaat M/120 en norm EN 1090‑1:2009+A1:2011 ruim en algemeen is omschreven, zodat de door Anstar vervaardigde producten waarop het bestreden besluit betrekking heeft, niet noodzakelijk, of in ieder geval niet volledig, ervan zijn uitgesloten, voor zover zij in overeenstemming met de in artikel 4 van verordening nr. 305/2011 bedoelde prestatieverklaring zijn gebruikt.

27

De verwijzende rechter merkt echter op dat hetzelfde geldt voor de werkingssfeer van mandaat M/116 en norm EN 845‑1:2013. Indien de door Anstar vervaardigde producten binnen de werkingssfeer van dat mandaat en die norm vallen, kunnen zij echter niet onder mandaat M/120 en norm EN 1090‑1:2009+A1:2011 vallen.

28

Ten slotte sluit de verwijzende rechter niet uit dat alle of een deel van de door Anstar vervaardigde producten onder de Europese technische goedkeuringen ETA‑02/0006 en ETA‑04/0056 kunnen vallen.

29

De verwijzende rechter acht het noodzakelijk om het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken, aangezien de werkingssfeer van norm EN 1090‑1:2009+A1:2011 in de lidstaten verschillend lijkt te worden beoordeeld. Deze uiteenlopende beoordelingen kunnen het vrije verkeer van de bouwproducten aantasten en derhalve afbreuk doen aan een van de expliciete doelstellingen van verordening nr. 305/2011, die met name in de overwegingen 6 en 10 van die verordening is vermeld.

30

Daarom heeft de Helsingin hallinto-oikeus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

31

Met zijn vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of norm EN 1090‑1:2009+A1:2011 aldus moet worden uitgelegd dat producten als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, die bestemd zijn om in beton te worden geplaatst voordat dit hard wordt, binnen de werkingssfeer ervan vallen.

32

Vooraf zij eraan herinnerd dat het Hof bevoegd is om een geharmoniseerde norm in de zin van artikel 2, punt 11, van verordening nr. 305/2011, waarvan de Commissie de referentienummers heeft bekendgemaakt in de C-reeks van het Publicatieblad van de Europese Unie, uit te leggen in een prejudiciële beslissing (zie in die zin arrest van 27 oktober 2016, James Elliott Construction, C‑613/14, EU:C:2016:821, punt 47).

33

Wanneer het Hof wordt verzocht om een prejudiciële beslissing inzake de uitlegging van een dergelijke geharmoniseerde norm, staat het aan de verwijzende rechter om, op basis van de door het Hof gegeven uitlegging en rekening houdend met de feiten waarover hij beschikt, te bepalen welke technische norm van toepassing is op een bepaald product (zie naar analogie, met betrekking tot de tariefindeling, arresten van 7 november 2002, Lohmann en Medi Bayreuth, C‑260/00–C‑263/00, EU:C:2002:637, punt 26, en 28 april 2016, Oniors Bio, C‑233/15, EU:C:2016:305, punt 28).

34

Daartoe moet voor de uitlegging van norm EN 1090‑1:2009+A1:2011 in de eerste plaats worden verwezen naar de inhoud van die norm, met inbegrip van de bijlagen erbij, betreffende de werkingssfeer ervan.

35

In de tweede plaats moet een geharmoniseerde norm worden uitgelegd in het licht van het mandaat dat aan die norm ten grondslag ligt. Volgens artikel 17, lid 1, van verordening nr. 305/2011 worden geharmoniseerde normen immers vastgesteld door de in bijlage I bij richtlijn 98/34 genoemde Europese normalisatie-instellingen, op grond van verzoeken van de Commissie. Op grond van artikel 17, lid 5, van die verordening is de Commissie belast met de beoordeling van de conformiteit van de door die Europese normalisatie-instellingen vastgestelde geharmoniseerde normen met de betrokken mandaten.

36

Bijgevolg mag de werkingssfeer van een geharmoniseerde norm niet ruimer worden uitgelegd dan die van het mandaat dat aan die norm ten grondslag ligt.

37

In casu moet norm EN 1090‑1:2009+A1:2011 derhalve in het licht van mandaat M/120 worden uitgelegd.

38

In de derde plaats moet, wanneer – zoals in het hoofdgeding – een product onder verschillende geharmoniseerde technische specificaties kan vallen, allereerst worden nagegaan of de oudste norm is ingetrokken bij de meest recente norm.

39

In dit verband moeten volgens artikel 17, lid 5, derde alinea, onder a), van verordening nr. 305/2011 in elke geharmoniseerde norm in de, in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakte, lijst met de referentienummers van de geharmoniseerde normen die conform de betrokken mandaten zijn, de referentienummers worden vermeld van „achterhaalde geharmoniseerde technische specificaties”, waaronder volgens artikel 2, punt 10, van die verordening zowel geharmoniseerde normen als Europese beoordelingsdocumenten worden verstaan.

40

Wanneer in een geharmoniseerde norm niet uitdrukkelijk wordt vermeld dat zij een andere geharmoniseerde norm dan wel een of meer Europese technische beoordelingen vervangt, blijven die geharmoniseerde technische specificaties derhalve geldig en vormen zij een afwijkende bijzondere regeling. Volgens artikel 19, lid 1, van verordening nr. 305/2011 kan een Europees beoordelingsdocument immers slechts worden vastgesteld voor niet of niet volledig onder een geharmoniseerde norm vallende bouwproducten waarvan de prestaties met betrekking tot hun essentiële kenmerken niet volledig volgens een bestaande geharmoniseerde norm kunnen worden beoordeeld.

41

Die uitlegging van artikel 19, lid 1, van verordening nr. 305/2011 wordt bovendien bevestigd door artikel 21, lid 1, onder a), van die verordening, op grond waarvan een TBI, wanneer zij een verzoek tot Europese technische beoordeling ontvangt dat betrekking heeft op een product dat volledig onder een geharmoniseerde norm valt, de fabrikant meedeelt dat er overeenkomstig dat artikel 19, lid 1, geen Europese technische beoordeling kan worden verstrekt.

42

Bovendien is het zo dat Europese beoordelingsdocumenten in de zin van artikel 19, lid 1, van verordening nr. 305/2011, net als Europese technische goedkeuringen in de zin van artikel 8 van de bij die verordening ingetrokken richtlijn 89/106, weliswaar slechts voor niet of niet volledig onder een geharmoniseerde norm vallende bouwproducten worden opgesteld, maar dat dit niet wegneemt dat, zoals is vermeld in punt 32 van het onderhavige arrest, het uiteindelijk niet aan de auteur van dergelijke documenten of de verlener van dergelijke goedkeuringen, maar aan het Hof staat om die normen uit te leggen. Derhalve kan het Hof, wanneer het een geharmoniseerde norm moet uitleggen, onder andere het bestaan van een Europees beoordelingsdocument of een Europese technische goedkeuring in aanmerking nemen als een aanwijzing dat de onder dat document of die goedkeuring vallende producten alsook gelijksoortige producten onder geen enkele geharmoniseerde norm vallen, maar zonder dat dit feit doorslaggevend kan zijn of het Hof kan beletten in voorkomend geval de betrokken geharmoniseerde norm anders uit te leggen dan de auteur van dat document of de verlener van die goedkeuring.

43

In casu heeft de verwijzende rechter in zijn verzoek weliswaar de Europese technische goedkeuringen ETA‑02/0006 en ETA‑04/0056 vermeld, maar die goedkeuringen zijn niet in het aan het Hof overgelegde dossier opgenomen, zodat het Hof er geen rekening mee kan houden bij de uitlegging van norm EN 1090‑1:2009+A1:2011.

44

In de vierde plaats hebben door nationale of internationale normalisatie‑instellingen bekendgemaakte richtsnoeren weliswaar tot doel de werkingssfeer te verduidelijken van de geharmoniseerde normen waarvan de referentienummers door de Commissie zijn bekendgemaakt, maar dat neemt niet weg dat zij in de rechtsorde van de Unie geen juridisch bindende handelingen kunnen vormen. Bijgevolg hebben die richtsnoeren geen invloed op de uitlegging van een geharmoniseerde norm en zijn zij evenmin bindend voor de nationale rechter, ook al kunnen zij een nuttige leidraad voor de tenuitvoerlegging van die norm vormen.

45

In casu volgt, met betrekking tot de in het bestreden besluit bedoelde producten, allereerst uit punt 1 van norm EN 1090‑1:2009+A1:2011, waarin de „[w]erkingssfeer” van die norm wordt omschreven, dat die geharmoniseerde norm de eisen voor de vaststelling van de conformiteit van prestatiekenmerken voor constructieve stalen en aluminium onderdelen voorschrijft, alsook voor bouwpakketten op de markt gebracht als bouwproducten, en voorts de vaststelling van de conformiteit van stalen onderdelen gebruikt in staalbetonconstructies omvat.

46

Bovendien worden volgens punt 3.1.9 van die norm onder „constructieve onderdelen” verstaan, onderdelen die worden toegepast als belastingdragende delen van werken ontworpen om mechanische weerstand en stabiliteit en/of brandwerendheid te bieden.

47

Voorts hebben constructieve kenmerken van een onderdeel vallend onder norm EN 1090‑1:2009+A1:2011 volgens punt 4.5.1 van die norm met name betrekking op het draagvermogen ervan.

48

Bijgevolg moet worden geoordeeld dat norm EN 1090‑1:2009+A1:2011 van toepassing is op bouwproducten die een dragende functie hebben, dat wil zeggen op producten zonder welke een bouwwerk onmiddellijk minder sterk zou worden. Het belastingdragende deel moet dus een essentiële functie vervullen in de algemene structuur van het bouwwerk.

49

Gelet op een en ander moet op de prejudiciële vragen van de verwijzende rechter worden geantwoord dat norm EN 1090‑1:2009+A1:2011 aldus moet worden uitgelegd dat producten als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, die bestemd zijn om in beton te worden geplaatst voordat dit hard wordt, binnen de werkingssfeer ervan vallen indien zij een dragende functie hebben, in die zin dat een bouwwerk zonder die producten onmiddellijk minder sterk zou worden.

50

[Zoals gerectificeerd bij beschikking van 20 maart 2018] Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Achtste kamer) verklaart voor recht:

Norm EN 1090‑1:2009+A1:2011, met als opschrift „Het vervaardigen van staal- en aluminiumconstructies – Deel 1: Eisen voor het vaststellen van de conformiteit van constructieve onderdelen”, moet aldus worden uitgelegd dat producten als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, die bestemd zijn om in beton te worden geplaatst voordat dit hard wordt, binnen de werkingssfeer ervan vallen indien zij een dragende functie hebben, in die zin dat een bouwwerk zonder die producten onmiddellijk minder sterk zou worden.