1.

Het begrip „plannen en programma’s” is van essentieel belang voor de bepaling van de werkingssfeer van de richtlijn betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s ( 2 ) (hierna: „SMB-richtlijn”; SMB staat voor strategische milieubeoordeling). Weliswaar heeft het Hof de interpretatie van dit begrip onlangs gepreciseerd ( 3 ), toch zijn er in dit verband nog steeds vragen die een antwoord behoeven, zoals tevens blijkt uit de zaak Thybaut e.a. (C‑160/17), in welke zaak ik heden eveneens mijn conclusie bekendmaak.

2.

Het voorwerp van de onderhavige zaak is een gezoneerde gewestelijke stedenbouwkundige verordening, waarin bepaalde normen zijn vastgelegd voor de uitvoering van bouwprojecten in de Europese wijk in Brussel. Met name België gebruikt de onderhavige procedure om erop aan te dringen dat de toepassing van de SMB-richtlijn wordt uitgesloten voor quasiwetgevende algemene bepalingen.

3.

Het doel van de SMB-richtlijn komt in het bijzonder naar voren in artikel 1:

„Deze richtlijn heeft ten doel te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma’s, met het oog op de bevordering van duurzame ontwikkeling, door ervoor te zorgen dat bepaalde plannen en programma’s die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben overeenkomstig deze richtlijn aan een milieubeoordeling worden onderworpen.”

4.

Plannen en programma’s worden in artikel 2, onder a), van de SMB-richtlijn als volgt gedefinieerd:

„In deze richtlijn wordt verstaan onder:

5.

In het hoofdgeding is in het bijzonder de verplichting tot uitvoering van een strategische milieubeoordeling volgens artikel 3, lid 2, onder a), van belang:

„Onverminderd lid 3, wordt een milieubeoordeling gemaakt van alle plannen en programma’s,

6.

In de artikelen 88 en 89 van het Brussels Wetboek van Ruimtelijke Ordening is het voorwerp en de vaststelling van stedenbouwkundige verordeningen geregeld.

7.

Het verzoek om een prejudiciële beslissing is gegrond op een beroep van Inter-Environnement Bruxelles e.a. tegen het besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering (België) van 12 december 2013 tot goedkeuring van de gezoneerde gewestelijke stedenbouwkundige verordening en de samenstelling van het aanvraagdossier voor stedenbouwkundige attesten en vergunningen voor de perimeter van de Wetstraat en haar omgeving.

8.

De zogenoemde „gezoneerde” gewestelijke stedenbouwkundige verordeningen definiëren in wezen voor een bepaalde wijk (een „zone”) normen die van toepassing zijn op gebouwen (hoogte, bouwprofiel, rooilijn, grondinname, dak, antenne), op bebouwingsvrije ruimten (minimumoppervlakte, aanleg) en op open (openbare) ruimten. Voor de betrokken wijk komen deze normen in de plaats van de algemene normen die in de gewestelijke stedenbouwkundige (basis)verordening zijn opgenomen

9.

Op 12 december 2013 heeft de regering de thans bestreden verordening vastgesteld.

10.

Op dezelfde dag heeft de regering ook een besluit genomen betreffende de uitvoering, middels een bijzonder bestemmingsplan, van het project tot vaststelling van een stadsvorm voor de Wetstraat en haar omgeving in de Europese wijk. Dit besluit verdeelt onder meer de bestemmingen tussen woningen, kantoren, handelszaken, hotels en voorzieningen van algemeen belang of van openbare dienst. Het betreft tevens het verkeer, de parkeermogelijkheden en de toegang tot de site. Tegen dit besluit werd een beroep tot nietigverklaring ingesteld, dat bij een ander arrest van de Raad van State (België) van 14 december 2016 werd verworpen.

11.

In de onderhavige procedure stelt de Raad van State het Hof de volgende vraag:

„Dient artikel 2, onder a), van de SMB-richtlijn aldus te worden uitgelegd dat het begrip ‚plannen en programma’s’ mede ziet op een door een gewestelijke overheid vastgestelde stedenbouwkundige verordening

12.

Inter-Environnement Bruxelles e.a., het Koninkrijk België, de Tsjechische Republiek en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen gemaakt. Met uitzondering van de Tsjechische Republiek hebben zij en het Koninkrijk Denemarken deelgenomen aan de mondelinge behandeling ter terechtzitting van 30 november 2017, met zowel de onderhavige procedure als zaak C‑160/17, Thybaut e.a., als voorwerp.

13.

De Raad van State wenst te vernemen of de in het geding zijnde gezoneerde stedenbouwkundige verordening dient te worden uitgelegd als plan of programma als bedoeld in artikel 2, onder a), van de SMB-richtlijn.

14.

In zoverre dient eerst kort te worden ingegaan op de „definitie” van plannen en programma’s neergelegd in artikel 2, onder a), van de SMB-richtlijn en vervolgens op de uitleg van dit begrip door het Hof. Op basis daarvan kunnen aanwijzingen voor de beoordeling worden gegeven, of de in het geding zijnde stedenbouwkundige verordening op grond daarvan als plan of programma is te beschouwen en dienen ten slotte de bezwaren te worden behandeld die in het bijzonder door België tegen de rechtspraak van het Hof worden aangevoerd.

15.

In artikel 2, onder a), van de SMB-richtlijn wordt verstaan onder „plannen en programma’s” plannen en programma’s, alsmede wijzigingen daarvan, die ten eerste door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld of die door een instantie worden opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld en die ten tweede door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven.

16.

Deze twee voorwaarden worden in casu niet betwist. De stedenbouwkundige verordening is vastgesteld door een instantie op regionaal niveau, te weten de Brusselse Hoofdstedelijke Regering. Wat de tweede voorwaarde aangaat, omvat het verzoek om een prejudiciële beslissing weliswaar geen indicatie met betrekking tot de verplichting tot het vaststellen van een stedenbouwkundige verordening, maar is het wat dat betreft voldoende wanneer een maatregel in nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen is geregeld, waarin de bevoegde instanties en de procedure voor het opstellen ervan zijn vastgelegd. ( 5 ) De in het verzoek om een prejudiciële beslissing weergegeven artikelen 88 en 89 van het Brussels Wetboek van Ruimtelijke Ordening bevatten overeenkomstige bepalingen over stedenbouwkundige verordeningen.

17.

Aldus voldoet de in het geding zijnde stedenbouwkundige verordening aan de voorwaarden als genoemd in artikel 2, onder a), van de SMB-richtlijn.

18.

In feite gaat het de Raad van State niet om artikel 2, onder a), van de SMB-richtlijn, maar daarom of er meer kenmerken bestaan die van betekenis zijn voor de vraag of een maatregel zoals de in het geding zijnde gezoneerde stedenbouwkundige verordening een plan of een programma is.

19.

Uitgangspunt voor het beantwoorden van deze vraag is dat de milieubeoordeling, zoals weergegeven in de vierde overweging van de SMB-richtlijn, een belangrijk instrument is voor de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en goedkeuring van bepaalde plannen en programma’s. ( 6 ) Tevens moet bij de afbakening van het begrip „plannen en programma’s” ten opzichte van andere maatregelen die niet binnen de materiële werkingssfeer van de richtlijn vallen, worden uitgegaan van het in artikel 1 van deze richtlijn neergelegde wezenlijke doel, dat plannen en programma’s die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben aan een milieubeoordeling worden onderworpen. ( 7 ) Bijgevolg moeten de bepalingen die de werkingssfeer van deze richtlijn afbakenen, en met name de bepalingen waarin de door deze richtlijn bedoelde besluiten zijn gedefinieerd, gelet op het feit dat deze richtlijn tot doel heeft een hoog milieubeschermingsniveau te verzekeren, ruim worden uitgelegd. ( 8 )

20.

Tot nu toe betrof de rechtspraak in wezen plannen en programma’s waarvoor een milieubeoordeling volgens artikel 3, lid 2, onder a), van de SMB-richtlijn in aanmerking kwam. Op grond daarvan vindt een milieubeoordeling plaats bij alle plannen en programma’s, die voorbereid worden met betrekking tot landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme en ruimtelijke ordening of grondgebruik en die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in de MEB-richtlijn genoemde projecten. Daarenboven kan binnen het kader van de verlening van vergunningen voor projecten die niet onderworpen zijn aan de MEB-richtlijn een milieubeoordeling zijn vereist op grond van artikel 3, lid 4, van de SMB-richtlijn. ( 9 )

21.

Het vastleggen van een kader voor volgende beslissingen is kenmerkend voor maatregelen die deel uitmaken van een regelhiërarchie. Daarbij worden de normen concreter naarmate men de definitieve beslissing over een afzonderlijk geval nadert, zoals een bouwvergunning. Tegelijkertijd is de eventuele speelruimte bij een beslissing in afzonderlijke gevallen in de regel reeds afgebakend door maatregelen van hogere rangorde, in geval van een bouwvergunning bijvoorbeeld regelingen over de mogelijke bebouwing of het mogelijke gebruik van bepaalde ruimten. In dit hiërarchische model heeft de SMB-richtlijn ten doel dat besluiten die naar verwachting aanzienlijke effecten op het milieu hebben, pas worden vastgesteld wanneer deze gevolgen zijn beoordeeld. ( 10 )

22.

Tegen deze achtergrond dient de beslissing van het Hof in de zaak D’Oultremont te worden bezien. Op grond hiervan heeft het begrip „plannen en programma’s” betrekking op „iedere handeling die, door vaststelling van op de betrokken sector toepasselijke regels en controleprocedures, een groot pakket criteria en modaliteiten vaststelt voor de goedkeuring en de uitvoering van één of meerdere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben”. ( 11 )

23.

Deze uitleg van het begrip „plannen en programma’s” in het arrest D’Oultremont waarborgt enerzijds de milieubeoordeling van normen die aanzienlijke gevolgen voor het milieu hebben, in een regelhiërarchie. Anderzijds dient deze echter ook in de zin van een deminimis-norm te voorkomen dat reeds de geïsoleerde bepaling van afzonderlijke criteria of modaliteiten een milieubeoordeling noodzakelijk maakt.

24.

Denemarken benadrukt daarom dat een groot pakket criteria en modaliteiten verschillende bepalingen vooronderstelt en dat daaraan bovendien een bepaald belang moet worden toegekend.

25.

Ik ben echter niet overtuigd van een kwantitatieve benadering die is gericht op het aantal bepalingen. Het Hof heeft namelijk tevens benadrukt dat een halt moet worden toegeroepen aan mogelijke ontwijkingsstrategieën inzake de in de SMB-richtlijn neergelegde verplichtingen, die de vorm kunnen aannemen van een fragmentering van de maatregelen, waardoor aan de nuttige werking van deze richtlijn afbreuk wordt gedaan. ( 12 )

26.

Bijgevolg dient bij de concretisering van het criterium van een „groot pakket” op kwalitatieve wijze te worden uitgegaan van het in het bijzonder in artikel 1 van de SMB-richtlijn neergelegde doel, dat plannen en programma’s die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben aan een milieubeoordeling worden onderworpen. ( 13 )

27.

De bepaling van criteria en modaliteiten voor de goedkeuring en de uitvoering van projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben dient daarom als een groot pakket en daardoor als een plan of programma te worden beschouwd, wanneer deze milieueffecten van de projecten juist uit de betreffende criteria en modaliteiten voortvloeien. Indien de vastgestelde criteria en modaliteiten daarentegen geen aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken, is er geen sprake van een groot pakket en dus ook niet van een plan of programma.

28.

Bij de beoordeling of er sprake is van een plan of programma in de zin van artikel 2, onder a), van de SMB-richtlijn dient derhalve te worden beoordeeld of de bepalingen met betrekking tot de betreffende maatregel aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben.

29.

In het hoofdgeding dient de Raad van State te beoordelen of de in het geding zijnde gezoneerde stedenbouwkundige verordening voldoet aan de zojuist beschreven criteria.

30.

Bij deze beoordeling kan het van betekenis zijn dat de gezoneerde stedenbouwkundige verordening volgens het verzoek om een prejudiciële beslissing in het bijzonder bepalingen met betrekking tot de locatie en de hoogte van de gebouwen alsmede specifieke bepalingen voor de aanleg van de om de gebouwen gelegen zones omvat en in het algemeen een transformatie van de betreffende stadswijk beoogt. Naargelang van de definitie van deze criteria en modaliteiten, kunnen deze aanzienlijke gevolgen hebben voor het stedelijke milieu, zoals het lokale klimaat en de biodiversiteit.

31.

Daarentegen is op het eerste gezicht niet duidelijk in hoeverre bepalingen voor de samenstelling van de aanvraagdossiers voor stedenbouwkundige vergunningen die zijn onderworpen aan een beoordeling van de gevolgen voor het milieu in deze wijk, effect kunnen hebben op het milieu.

32.

België betoogt echter dat de bestreden gezoneerde stedenbouwkundige verordening alleen al geen „plan” of een „programma” kan zijn, omdat het om een algemene regeling van wetgevende aard gaat.

33.

Inderdaad is niet uit te sluiten dat zelfs een door de regering van een lidstaat voorgestelde wet, die door het parlement wordt goedgekeurd, aan alle in artikel 2, onder a), van de SMB-richtlijn neergelegde voorwaarden voldoet. Want ook een wet is in nationale wettelijke bepalingen geregeld, namelijk in de betreffende grondwet, waarin de bevoegde „instanties” en de procedure voor het opstellen ervan zijn vastgelegd.

34.

Er dient echter aan te worden herinnerd dat het Hof de stellingen dat wetgevende maatregelen niet onder het begrip „plannen en programma’s” vallen en dat er sprake zou zijn van analogie met de categorieën als genoemd in het Verdrag van Aarhus ( 14 ) en het Protocol van Kiev ( 15 ), terecht heeft afgewezen. Enerzijds zijn wetgevende maatregelen namelijk uitdrukkelijk onderdeel van de definitie van artikel 2, onder a), eerste streepje, van de SMB-richtlijn ( 16 ) en anderzijds verschilt de SMB-richtlijn van het verdrag van Aarhus en het protocol van Kiev aangezien deze richtlijn juist geen bijzondere bepalingen voor beleid of algemene regelingen bevat die een afbakening ten opzichte van „plannen en programma’s” vereisen. ( 17 )

35.

Ook de poging van België om het begrip „plannen en programma’s” duidelijk strikter uit te leggen dan in het arrest D’Oultremont is niet overtuigend.

36.

Alles bij elkaar genomen wil België primair concrete programma’s van de overheid onder dit begrip brengen, waarin de instanties bepaalde doelstellingen vastleggen en de toe te passen middelen evenals het tijdsbestek definiëren.

37.

Hiertegen dient te worden ingebracht dat het begrip „plannen en programma’s” juist niet enkel programma’s, maar tevens plannen omvat. Deze plannen kunnen hoogstens zeer indirect in de programmatische aanpak van België worden geïntegreerd, omdat zij in de regel niet alleen het handelen van de instanties moeten sturen, maar vooral, al is het indirect via de voorwaarden voor vergunningen, de plannen van particuliere partijen. Dit volgt in het bijzonder ook uit artikel 3, lid 2, onder a), en lid 4 van de SMB-richtlijn. Beide varianten van de beoordelingsplicht hebben niet primair programma’s, maar steeds het kader voor de goedkeuring van projecten als onderwerp. Het is namelijk een doelstelling van de SMB-richtlijn om de milieubeoordeling van bouwplannen te waarborgen, die doorslaggevend zijn voor projecten die onderworpen zijn aan de MEB-richtlijn. ( 18 )

38.

Ten slotte benadrukt België de rechtsonzekerheid die ontstaat door de rechtspraak van het Hof, omdat deze een groot aantal algemene voorschriften omvat die sinds de afloop van de implementatietermijn van de SMB-richtlijn zonder milieubeoordeling zijn vastgesteld.

39.

Deze onzekerheid wordt echter ten minste ten dele afgezwakt door het arrest Association France Nature Environnement van het voorbije jaar, dat nationale rechterlijke instanties onder bepaalde voorwaarden toestaat om de effecten van maatregelen die zijn vastgesteld in strijd met de SMB-richtlijn tijdelijk te handhaven. ( 19 )

40.

Samenvattend dient aldus te worden geconcludeerd dat de bezwaren van België niet standhouden.

41.

Ik zou echter willen opmerken dat de rechtspraak van het Hof mogelijkerwijze daadwerkelijk een ruimere werking aan de SMB-richtlijn heeft toegekend dan de wetgever heeft beoogd en de lidstaten konden voorzien. Dit volgt naar mijn opvatting echter niet uit de definitie van het begrip „plannen en programma’s”, maar uit de uitleg van het kenmerk als bedoeld in artikel 2, onder a), tweede streepje, inhoudende dat deze op grond van wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen moeten zijn voorgeschreven.

42.

Daarvoor is het zoals gezegd voldoende wanneer een maatregel in nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen is geregeld waarin de bevoegde instanties en de procedure voor het opstellen ervan zijn vastgelegd. ( 20 ) Daarom is een veeleer uitzonderlijke verplichting tot vaststelling van de betreffende maatregel niet vereist, maar is het voldoende wanneer deze als instrument ter beschikking wordt gesteld. Dit is een aanzienlijke uitbreiding van de verplichting tot het uitvoeren van een milieubeoordeling. Zoals ik reeds heb uiteengezet, is deze aan het gerechtvaardigde doel van een alle relevante maatregelen omvattende milieubeoordeling georiënteerde ( 21 ) uitleg in tegenspraak met de wil van de wetgever ( 22 ). De Supreme Court of the United Kingdom (hoogste rechterlijke instantie van het Verenigd Koninkrijk) heeft dit daarom scherp bekritiseerd ( 23 ), echter zonder indiening van een desbetreffend verzoek om een prejudiciële beslissing bij het Hof.

43.

Deze rechtspraak is echter noch in het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing noch door partijen in deze procedure ter discussie gesteld. Om die reden dient het Hof niet op eigen initiatief in de onderhavige procedure hierop in te gaan en die rechtspraak te herzien, maar dit aan een passender zaak voor te behouden.

44.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:

„Bij de beoordeling of er sprake is van een plan of een programma in de zin van artikel 2, onder a), van richtlijn 2001/42/EG betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s, dient te worden onderzocht of de vaststelling van de betreffende maatregel aanzienlijke gevolgen voor het milieu kan hebben.”