1. 

Deze prejudiciële verwijzing biedt het Hof de gelegenheid zich uit te spreken over de begrippen „onderneming in moeilijkheden” ( 2 ) en „insolventieprocedure”, als bedoeld in artikel 1, leden 6, onder c), respectievelijk 7, onder c), van verordening (EG) nr. 800/2008 ( 3 ).

2. 

De vragen van de verwijzende rechter zijn gerezen in het kader van een geding dat is ingeleid door een onderneming (Nerea S.p.A; hierna: „Nerea”) om op te komen tegen de intrekking van overheidssteun die de Italiaanse regionale overheid aan deze onderneming had toegekend in het kader van een programma van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO).

3. 

Toen de steun haar werd toegekend (maart 2012) voldeed Nerea aan de in de aankondiging van inschrijving voor de steun gestelde vereisten, waaronder het vereiste dat de onderneming niet in moeilijkheden mocht verkeren. De als tussenpersoon voor die steunverlening optredende instantie was echter van oordeel dat Nerea niet meer aan die vereisten voldeed omdat zij in december 2013 had verzocht om inleiding van een „concordato preventivo” (preventief akkoord), hetgeen door voornoemd orgaan als een insolventieprocedure in de zin van verordening nr. 800/2008 werd gekwalificeerd en voor dat orgaan aanleiding vormde om het aanvankelijke besluit in te trekken en het betaalde bedrag van de begunstigde vennootschap terug te vorderen.

4. 

Partijen in het hoofdgeding verschillen van mening over de aard van de door Nerea ingeleide faillissementsprocedure en over de kwalificatie van Nerea als „onderneming in moeilijkheden”. Zij zijn het bovendien oneens over het tijdstip waarop moet worden vastgesteld of er mogelijk sprake is van een onderneming die zich (van meet af aan of later) in moeilijkheden bevindt.

5.

In overweging 15 wordt gesteld:

„Steun aan ondernemingen in moeilijkheden in de zin van de communautaire richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden […] dient op grond van die richtsnoeren te worden beoordeeld, om te vermijden dat deze worden omzeild. Steun aan deze ondernemingen dient daarom van het toepassingsbereik van deze verordening te worden uitgesloten. Ter vermindering van de administratieve belasting voor de lidstaten wanneer zij aan kmo’s steun verlenen die onder deze verordening valt, dient de definitie van wat als een onderneming in moeilijkheden moet worden beschouwd, te worden vereenvoudigd, in vergelijking met de in die richtsnoeren gehanteerde definitie. Voorts moeten [kleine en middelgrote ondernemingen; hierna ook: „kmo’s”] die minder dan drie jaar geleden zijn opgericht, voor de toepassing van deze verordening, gedurende deze periode niet als ondernemingen in moeilijkheden worden aangemerkt, tenzij zij naar het toepasselijke nationale recht aan de voorwaarden voldoen om aan een collectieve insolventieprocedure te worden onderworpen. Deze vereenvoudigingen dienen geen afbreuk te doen aan de kwalificatie van deze kmo’s op grond van die richtsnoeren ten aanzien van niet onder deze verordening vallende steun, noch aan de kwalificatie, op grond van deze verordening, van grote ondernemingen als ondernemingen in moeilijkheden, die onder de toepassing van de volledige definitie in de genoemde richtsnoeren blijven vallen.”

6.

Artikel 1 schrijft voor:

„[…]

6.   Deze verordening is van toepassing op de volgende categorieën steun:

[…]

7.   Voor de toepassing van lid 6, onder c), wordt een kmo geacht een onderneming in moeilijkheden te zijn wanneer zij aan de volgende voorwaarden voldoet:

Een onderneming die voor minder dan drie jaar is opgericht, wordt voor de toepassing van deze verordening met betrekking tot die periode niet geacht in moeilijkheden te zijn, tenzij zij voldoet aan punt c) van de eerste alinea.”

7.

Overweging 9 luidt:

„Er is geen communautaire definitie van een ‚onderneming in moeilijkheden’. In het kader van de onderhavige richtsnoeren gaat de Commissie er evenwel vanuit dat een onderneming in moeilijkheden verkeert wanneer zij niet in staat is – noch met haar eigen middelen, noch met middelen die haar eigenaren/aandeelhouders of haar schuldeisers bereid zijn in te brengen – de verliezen te stelpen die, zonder externe steun van de overheid, op korte of middellange termijn vrijwel zeker tot het faillissement van de onderneming zouden leiden.”

8.

In overweging 10 wordt gesteld:

„Meer bepaald wordt een onderneming, in beginsel en ongeacht haar omvang, voor de toepassing van de onderhavige richtsnoeren in de volgende gevallen als een onderneming in moeilijkheden beschouwd:

9.

In overweging 11 heet het:

„Zelfs wanneer aan geen van de in punt 10 genoemde voorwaarden is voldaan, kan een onderneming toch als onderneming in moeilijkheden worden beschouwd, met name wanneer de typische symptomen van een onderneming in moeilijkheden aanwezig zijn, zoals toenemende verliezen, een dalende omzet, groeiende voorraden, overcapaciteit, een geringere kasstroom, een toenemende schuldenlast, toenemende rentelasten en een vermindering of een verdwijning van de waarde van de nettoactiva. In acute gevallen kan de onderneming reeds insolvent zijn geworden of op grond van het nationale recht aan een collectieve insolventieprocedure zijn onderworpen. In dat laatste geval zijn de onderhavige richtsnoeren van toepassing op alle steun die in het kader van een dergelijke procedure wordt verleend, wanneer zulks ertoe leidt dat de onderneming blijft voortbestaan. Hoe dan ook komt een onderneming in moeilijkheden slechts voor steun in aanmerking wanneer zij aantoonbaar niet in staat is met haar eigen middelen of met van haar eigenaren/aandeelhouders of op de markt verkregen kapitaal haar herstel te verwezenlijken.”

10.

Artikel 186 bis van regio decreto n.o 267 (koninklijk besluit nr. 267) ( 5 ) in de versie die ratione temporis van toepassing was op de feiten van het hoofdgeding, regelt het zogenoemde „preventief akkoord” (hierna: „preventief akkoord” of „akkoord met continuïteit van de bedrijfsvoering”) als volgt:

„Indien het saneringsplan als bedoeld in artikel 161, lid 2, onder e), voorziet in de voortzetting van de bedrijfsvoering door de schuldenaar, de overdracht van de onderneming als lopend bedrijf of de inbreng van het lopend bedrijf in een of meer, ook nieuw op te richten ondernemingen, zijn de bepalingen van dit artikel van toepassing. Het plan kan tevens voorzien in de vereffening van niet met de uitoefening van de ondernemingsactiviteit verbonden activa.

In de in dit artikel bedoelde gevallen:

Onverminderd het bepaalde in artikel 169 bis worden lopende contracten op de datum van indiening van het verzoek, ook die met overheidsinstanties, niet door de inleiding van de procedure beëindigd. Elke andersluidende bepaling is nietig. De toewijzing van een verzoek om een preventief akkoord staat voortzetting van overheidsopdrachten niet in de weg indien de door de schuldenaar aangewezen deskundige als bedoeld in artikel 67 heeft verklaard dat dit in overeenstemming is met het akkoord en de schuldenaar redelijkerwijs in staat is het plan ten uitvoer te brengen. Indien aan de wettelijke vereisten is voldaan geldt deze voortzetting ook voor de onderneming die het bedrijf of bedrijfstakken overneemt en waaraan de overeenkomsten zijn overgedragen of waarin deze zijn ingebracht. De rechter-commissaris bepaalt bij de overdracht of inbreng dat alle inschrijvingen worden doorgehaald.

Na de indiening van het verzoek moet de deelname aan procedures voor de aanbesteding van overheidsopdrachten door de rechter worden goedgekeurd na raadpleging van de bewindvoerder, indien benoemd; indien geen bewindvoerder is benoemd, wordt hierin voorzien door de rechter.

De toelating tot een preventief akkoord staat niet in de weg aan deelneming aan procedures voor de plaatsing van overheidsopdrachten indien de onderneming bij de aanbesteding het volgende overlegt:

Onverminderd het bepaalde in de voorgaande alinea kan de onderneming waaraan goedkeuring voor een preventief akkoord is verleend ook samen met een tijdelijke groep ondernemingen deelnemen, mits zij niet als gevolmachtigde optreedt en de andere ondernemingen van de groep niet aan insolventieprocedures onderworpen zijn. In dat geval kan de verklaring als bedoeld in de vierde alinea, onder b), ook worden verstrekt door een marktdeelnemer die deel uitmaakt van de groep.

Indien de bedrijfsactiviteit van de onderneming tijdens een ingeleide procedure als bedoeld in dit artikel wordt stopgezet of de schuldeisers klaarblijkelijk benadeelt, voorziet de rechter in de maatregelen bedoeld in artikel 173. De mogelijkheid van de schuldenaar het voorstel voor een akkoord te wijzigen blijft onverlet.”

11.

Op 9 november 2010 stelde het bestuur van de Regione Marche ( 6 ) een aankondiging vast voor de toekenning van steun aan bepaalde activiteiten van kleine en middelgrote ondernemingen in het kader van een regionaal operationeel programma van het EFRO voor de periode 2007‑2013 ( 7 ).

12.

Bijlage I bij het aankondigingsbesluit bevatte onder meer de bepalingen die van toepassing waren op de „begunstigden” (artikel 1), op de „gronden voor uitsluiting” van deelneming aan de procedure (artikel 10, lid 3, en artikel 19), op de „verplichtingen in verband met de stabiliteit van de exploitatie” (artikel 17, lid 3) en op de „gronden voor intrekking” (artikel 20).

13.

Wat de begunstigden betreft, bevatte artikel 1 de vereisten waaraan de ondernemingen die voor steunverlening in aanmerking wensten te komen moesten voldoen, waaronder met betrekking tot het hoofdgeding, het vereiste dat „[de ondernemingen] ten tijde van de indiening van de aanvraag niet in moeilijkheden verkeren in de zin van artikel 1, lid 7, van verordening nr. 800/2008”. ( 8 )

14.

Overeenkomstig artikel 17, lid 3, „[moet] de begunstigde van de steun de stabiliteitsverplichting in acht […] nemen en garanderen dat het medegefinancierde project gedurende een periode van vijf jaar na de voltooiing ervan geen belangrijke wijzigingen ondergaat die de aard of de uitvoeringswijze van het project veranderen of een onderneming of openbaar lichaam onrechtmatig voordeel opleveren en leiden tot een verandering in de aard van de eigendom van een infrastructuurvoorziening of de beëindiging van een activiteit”.

15.

Op 13 april 2011 diende Nerea een aanvraag voor subsidie in, die werd ingewilligd. Op 20 maart 2012 werd de steun haar verleend voor een bedrag van 144052,58 EUR.

16.

Nadat Nerea 50 % van de steun als voorschot had ontvangen (72026,29 EUR) deed zij de investeringen waartoe zij zich had verbonden ( 9 ), waarna zij op 18 november 2013 verslag uitbracht over de gedane uitgaven en tevens verzocht om uitbetaling van het resterende bedrag.

17.

Iets meer dan een maand later, op 24 december 2013, diende Nerea een verzoek om een preventief akkoord in bij de Tribunale di Macerata (rechter in eerste aanleg, Macerata), die op 15 oktober 2014 de procedure daartoe inleidde.

18.

Op 11 februari 2015 stelde de als tussenpersoon optredende instantie ( 10 ) Nerea op de hoogte van de inleiding van de procedure tot intrekking van de verleende bijdrage op grond dat zij „niet langer voldeed aan de toelatingsvereisten van artikel 1 […] juncto artikel 20 […] van de aankondiging van de opdracht, aangezien de onderneming onderworpen was aan een insolventieprocedure”.

19.

Nerea verzocht om nietigverklaring van de intrekkingsprocedure, maar haar verzoek werd op 20 maart 2015 door de als tussenpersoon optredende instantie afgewezen, omdat het feit dat Nerea aan de procedure voor een preventief akkoord onderworpen was volgens haar aan de steunverlening in de weg stond overeenkomstig artikel 1, lid 7, onder c), van verordening nr. 800/2008 en artikel 1 van de aankondiging.

20.

Bij besluit van 11 mei 2015 trok het bevoegde orgaan van de Regione Marche de toegekende steun in en vorderde het het reeds uitgekeerde bedrag terug, vermeerderd met 4997,30 EUR aan rente.

21.

De Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche, waarbij beroep werd ingesteld, verzoekt het Hof om een prejudiciële beslissing.

22.

Op 28 april 2016 zijn de volgende vragen aan het Hof voorgelegd:

23.

Volgens de verwijzende rechter verkeert Nerea in beginsel in een situatie die onverenigbaar is met de verlening van de litigieuze steun, aangezien, ten eerste, in de aankondiging werd bepaald dat de stabiliteitsverplichting voor het gesubsidieerde project gedurende een periode van vijf jaar in acht genomen moest worden, en, ten tweede, „moeilijk [kan] worden ontkend dat er sprake is van moeilijkheden in de zin van artikel 1, leden 6 en 7, van verordening nr. 800/2008 indien het verzoek om goedkeuring van het sluiten van een preventief akkoord slechts enkele dagen op het eindverslag van de bijstand volgt, [aangezien het] evident [is] dat de moeilijkheden van een onderneming om haar verplichtingen na te komen niet in een paar dagen ontstaan”. ( 11 )

24.

Volgens de verwijzende rechter is er echter „een mogelijke interne strijdigheid […] in een stelsel dat enerzijds in naam van de bescherming van de gehele economie in de Unie ondernemingen die in moeilijkheden verkeren – maar wel objectieve productiemarges hebben – de mogelijkheid biedt tot herstructurering, waarbij zij gebruikmaken van onmiskenbare concurrentievoordelen (die evenwel worden gecompenseerd door een externe rechterlijke controle), en anderzijds toestaat dat hun – ook achteraf – financiële middelen worden onttrokken die, tot het tegendeel is bewezen, moeten worden geacht te zijn gebruikt voor herstructurering en een doorstart”. ( 12 )

25.

De Regione Marche en de Italiaanse en de Poolse regering alsmede de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.

26.

Volgens de Regione Marche moest de steun worden ingetrokken en het aan Nerea verstrekte bedrag door haar worden terugbetaald overeenkomstig de artikelen 1 en 17, lid 3, van de aankondiging, op grond waarvan de begunstigde gedurende een periode van vijf jaar na de voltooiing van het medegefinancierde project de stabiliteitsverplichting voor dat project in acht moest nemen. Aangezien uit de inleiding van de procedure voor een preventief akkoord bleek dat Nerea in moeilijkheden verkeerde toen zij om de uitbetaling van het resterende bedrag verzocht, voldeed zij niet aan de eis van financiële draagkracht van de aankondiging.

27.

De Regione Marche voert bovendien aan dat het feit dat het verzoek om een preventief akkoord in casu was toegewezen niet relevant is, aangezien het FEDER-programma was goedgekeurd vóór de nationale wettelijke regeling van deze nieuwe insolventieprocedure van kracht werd. Bij gebreke van specifieke afwijkende bepalingen op zowel nationaal als communautair niveau kon geen rekening worden gehouden met de specifieke kenmerken van deze rechtsfiguur.

28.

Met betrekking tot de eerste vraag stelt de Italiaanse regering dat de verwijzende rechter er ten onrechte van uitgaat dat een onderneming niet aan een insolventieprocedure onderworpen is wanneer deze op haar verzoek wordt ingeleid. Volgens haar moet eerst worden vastgesteld of het preventief akkoord onder de definitie van insolventieprocedure valt om daarna, voor het geval het antwoord ontkennend zou luiden, te onderzoeken of – ongeacht of al dan niet om een preventief akkoord is verzocht – aan de voorwaarden voor de inleiding van een insolventieprocedure is voldaan.

29.

Aangezien het preventief akkoord volgens de Italiaanse regering impliceert dat er sprake is van moeilijkheden die niet noodzakelijkerwijs tot de insolventie van de betrokken onderneming hoeven te leiden, kan niet worden geconcludeerd dat dit soort akkoord een insolventieprocedure is. Het is echter niet uitgesloten dat een aan een dergelijke procedure onderworpen onderneming bovendien aan de voorwaarden voldoet om in aanmerking te komen voor een collectieve insolventieprocedure.

30.

Met betrekking tot de tweede vraag wijst de Italiaanse regering, voortbouwend op haar opmerkingen over de vorige vraag, erop dat het loutere feit dat aan de voorwaarden voor de inleiding van een preventief akkoord is voldaan, de toegang tot de structuurfondsen niet kan beletten en niet tot de intrekking van de reeds verstrekte fondsen kan verplichten. Dat zou moeilijk verenigbaar zijn met het doel van het akkoord, dat er slechts in bestaat het voortbestaan van de onderneming te verzekeren. De weigering of, in voorkomend geval, de intrekking van de steun kan derhalve alleen aan de orde komen nadat in concreto is vastgesteld dat er sprake is van moeilijkheden in de zin van artikel 1, lid 7, onder c), van verordening nr. 800/2008.

31.

De Poolse regering stelt met betrekking tot de eerste vraag, dat overeenkomstig de richtsnoeren van 2004 het begrip „collectieve insolventieprocedure”, in de zin van artikel 1, lid 7, van verordening nr. 800/2008, aldus moet worden opgevat dat het ziet op rechterlijke en administratieve procedures zonder welke een onderneming noch met eigen middelen, noch met die van aandeelhouders en schuldeisers, in staat is verliezen op te vangen die op korte of middellange termijn tot haar zekere economische einde zouden leiden. Het is irrelevant of die procedures ambtshalve of op verzoek van de betrokken onderneming zijn ingeleid, aangezien verordening nr. 800/2008 niet in een beperking dienaangaande voorziet.

32.

Met betrekking tot de tweede vraag betoogt de Poolse regering dat aan de voorwaarden om voor steun uit hoofde van verordening nr. 800/2008 in aanmerking te komen moet worden voldaan op het tijdstip van de steunverlening, zonder dat nadien gewijzigde omstandigheden leiden tot een verplichting tot terugbetaling van de steun.

33.

De Commissie stelt met betrekking tot de eerste vraag dat artikel 1, leden 6, onder c), en 7, onder c), van verordening nr. 800/2008 alle insolventieprocedures omvat, waaronder het preventief akkoord naar Italiaans recht. Het staat aan de nationale instanties vast te stellen of aan de in het nationale recht voor het voeren van die procedures gestelde voorwaarden (waarnaar het Unierecht verwijst) is voldaan, ongeacht of deze procedures ambtshalve of op verzoek van de betrokken onderneming worden ingeleid. Het feit dat Nerea de procedure voor een preventief akkoord heeft ingeleid impliceert dat zij een onderneming in moeilijkheden was overeenkomstig verordening nr. 800/2008.

34.

Met betrekking tot de tweede vraag meent de Commissie dat verordening nr. 800/2008 ondernemingen uitsluit die op het tijdstip van de toekenning van de steun in moeilijkheden verkeren, maar ondernemingen die niet in moeilijkheden verkeerden ten tijde van de toekenning van de steun niet tot de terugbetaling van de steun verplicht nadat deze is toegekend. Nerea was derhalve geen onderneming in moeilijkheden toen de steun haar werd toegekend en het Unierecht verplichtte de nationale instantie er derhalve niet toe deze terug te vorderen. Dit alles laat de vrijheid van de lidstaten om overeenkomstig hun nationale recht een met de gemeenschappelijke markt verenigbare steun toe te kennen of te weigeren en in voorkomend geval terug te vorderen, onverlet.

35.

Om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven acht ik het dienstig twee niveaus te onderscheiden in het geschil. Het eerste niveau betreft de uitlegging van het Unierecht (in casu verordening nr. 800/2008) in relatie tot het hoofdgeding. Het tweede beperkt zich daarentegen tot de uitlegging van de nationale bepalingen (met name bepaalde artikelen van de aankondiging) die niet noodzakelijkerwijs de toepassing van die verordening vereisen.

36.

Wat het eerste niveau betreft zou de analyse van artikel 1, lid 7, onder c), van verordening nr. 800/2008 wellicht deugdelijk zijn indien Nerea bij de aanvraag en ontvangst van de uit het FEDER-programma medegefinancierde steun aan een insolventieprocedure was onderworpen (en dus als onderneming in moeilijkheden was aan te merken). Maar zoals door alle partijen wordt erkend en door de verwijzende rechter wordt vermeld, verkeerde Nerea op dat ogenblik (het jaar 2011 voor de aanvraag en 2012 voor de toekenning van de steun) niet in moeilijkheden en was zij ook niet aan een insolventieprocedure onderworpen; die zou pas eind 2013 worden ingeleid.

37.

Artikel 1 van de aankondiging, dat uitdrukkelijk naar artikel 1 van verordening nr. 800/2008 verwees om er het van de steunregeling uitgesloten begrip „onderneming in moeilijkheden” in op te nemen, bepaalde dat ondernemingen die ten tijde van de indiening van de aanvraag in moeilijkheden verkeren, als bedoeld in die bepaling van de verordening, niet voor steun in aanmerking kwamen. Ik benadruk dat Nerea voldeed aan deze (negatieve) voorwaarde, en vanuit dit perspectief dus in aanmerking kon komen voor de steun. Artikel 1 van verordening nr. 800/2008 stond derhalve niet aan de toekenning van de steun in de weg, doch vereiste daartegenover evenmin de intrekking ervan.

38.

Een andere kwestie is dat een ander artikel van de aankondiging (artikel 17, lid 3) een „stabiliteitsverplichting voor het project” oplegde, die als zodanig geen verband hield met de initiële moeilijkheden, maar met omstandigheden die zich gedurende de vijf jaar na de voltooiing van de medegefinancierde verrichtingen voordoen. Noch deze bepaling, noch de daarin opgenomen stabiliteitsverplichting houdt rechtstreeks verband met het Unierecht (meer bepaald met verordening nr. 800/2008). Over de vraag of deze verordening al dan niet uitleggingscriteria biedt voor haar toepassing, zoals de verwijzende rechter lijkt te suggereren, zal ik mij later uitspreken.

39.

Naar de letter zou de eerste vraag van de verwijzende rechter (die deze rechter zelf als „preliminair” kwalificeert) er slechts toe strekken te vernemen of de insolventieprocedures van artikel 1, lid 7, onder c), van verordening nr. 800/2008 zowel de op verzoek van de ondernemer als de ambtshalve door de administratieve en rechterlijke instanties ingeleide procedures omvatten.

40.

Het antwoord op die vraag levert geen noemenswaardige uitleggingsproblemen op: die bepaling van de verordening maakt eenvoudigweg geen onderscheid tussen insolventieprocedures die ambtshalve en die welke op verzoek van een partij zijn ingeleid, en is dus op beide procedures van toepassing. Ik ben het wat dit betreft met de regeringen die in de prejudiciële procedure hebben geïntervenieerd en de Commissie eens.

41.

Concreet is het „preventief akkoord met continuïteit van de bedrijfsvoering” dat in 2012 door de Italiaanse wetgever is ingevoerd (en dat door ondernemingen met liquiditeitsproblemen kan worden ingeleid als alternatief voor hun faillissement) een vorm van crediteurenakkoord die mijns inziens onder het begrip insolventieprocedure van verordening nr. 800/2008 valt.

42.

Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord komt de tweede vraag aan de orde, namelijk de vraag of een onderneming op grond van het feit dat aan de vereisten voor de inleiding van een insolventieprocedure (ambtshalve dan wel op verzoek van een partij) is voldaan, geacht kan worden in moeilijkheden te verkeren die aan de toekenning van steun in de weg staan (of de intrekking van de reeds betaalde steun eisen) dan wel of de moeilijkheden daarentegen in concreto moeten worden beoordeeld.

43.

Om deze tweede vraag te beantwoorden moet eerst het begrip „onderneming in moeilijkheden” in de zin van artikel 1, lid 6, onder c), van verordening nr. 800/2008 worden ontleed, aangezien ondernemingen in moeilijkheden zijn uitgesloten van de daarbij geregelde steun. Aangezien overeenkomstig lid 7, onder c), [van artikel 1] van deze verordening een kmo „wordt […] geacht een onderneming in moeilijkheden te zijn” wanneer „[zij] naar het toepasselijke nationale recht aan de voorwaarden voldoe[t] om aan een collectieve insolventieprocedure te worden onderworpen”, kan bij de uitlegging van dit laatste begrip niet aan de nationale rechtsregelingen worden voorbijgegaan. ( 13 )

44.

Het lijkt mij daarom nuttiger de twee vragen te herformuleren en zowel het begrip „insolventieprocedure”, in de zin van artikel 1, lid 7, onder c), van verordening nr. 800/2008, als het in lid 6, onder c), van deze bepaling gebruikte begrip „onderneming in moeilijkheden” te onderzoeken. Het antwoord op deze vragen zal meer houvast bieden bij het oplossen van de twijfels van de verwijzende rechter met betrekking tot de vraag die volgens hem centraal staat in het hoofdgeding, namelijk of de betrokken onderneming, aangezien zij in de situatie verkeert die grond geeft voor de inleiding van een insolventieprocedure, moet worden aangemerkt als onderneming in moeilijkheden, zodat zij geen aanspraak kan maken op de door haar aangevraagde steun, en of de steun, indien deze haar is toegekend, van haar moet worden teruggevorderd.

45.

Bij het vaststellen van de richtsnoeren van 2004 erkende de Commissie dat „[e]r geen communautaire definitie van een ‚onderneming in moeilijkheden’ [is]”. Het was daarom noodzakelijk de conceptuele kenmerken van dit begrip in één instrument vast te leggen, aangezien het bepalend was voor de toepassing van andere Unierechtelijke bepalingen (zoals bijvoorbeeld de regels inzake staatssteun of de regels voor de controle op concentraties van ondernemingen) die de juridische, economische en sociale realiteit van ondernemingen in moeilijkheden niet mogen veronachtzamen.

46.

Daarom moesten conceptuele ad-hocconstructies worden ontwikkeld die aan die complexe realiteit een specifieke betekenis konden verlenen in de context van de toepassing van de erop betrekking hebbende communautaire regels. Daartoe zijn de richtsnoeren van 2004 gepubliceerd, die als leidraad moesten dienen voor de activiteiten van de Commissie op het gebied van reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden. Verordening nr. 800/2008 heeft de in deze richtsnoeren geformuleerde overwegingen overgenomen en er normatieve waarde aan verleend als constitutieve elementen van een begrip dat vanuit het perspectief van het Unierecht slechts als autonoom kan worden aangemerkt.

47.

Volgens overweging 15 van verordening nr. 800/2008 „dient” steun aan ondernemingen in moeilijkheden „op grond van die richtsnoeren te worden beoordeeld”, al „dient [voor kmo’s] de definitie van wat als een onderneming in moeilijkheden moet worden beschouwd, te worden vereenvoudigd, in vergelijking met de in die richtsnoeren gehanteerde definitie”.

48.

De richtsnoeren van 2004 zijn aldus juridisch bindende constitutieve criteria van het normatieve begrip „onderneming in moeilijkheden” geworden. Een begrip dat, ik herhaal het nog eens, noodzakelijkerwijs autonoom en specifiek voor het Unierecht is, aangezien het, omdat het in alle lidstaten moet worden toegepast, door alle lidstaten uniform moet worden uitgelegd.

49.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof „[vereisen] zowel de uniforme toepassing van het Unierecht als het gelijkheidsbeginsel […] dat de bewoordingen van een bepaling van Unierecht die voor de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normaliter in de gehele Europese Unie autonoom en uniform worden uitgelegd, rekening houdend met de context van de bepaling en het doel van de betrokken regeling”. ( 14 )

50.

De definitie van „ondernemingen in moeilijkheden” die, teneinde deze ondernemingen van de werkingssfeer van verordening nr. 800/2008 uit te sluiten, in laatstgenoemde verordening is overgenomen, komt niet precies overeen met die van de Commissie in de richtsnoeren van 2004, maar is, zoals ik reeds zei, een vereenvoudigde versie daarvan. Uit de bewoordingen van artikel 1, lid 7, van verordening nr. 800/2008 blijkt dat die vereenvoudiging bestond in het overnemen van uitsluitend de elementen van het begrip „onderneming in moeilijkheden” van punt 10 van de richtsnoeren van 2004, en derhalve in het uitsluiten van die van punt 11 ervan.

51.

Punt 10 van de richtsnoeren van 2004 is in feite vrijwel letterlijk overgenomen in artikel 1, lid 7, van verordening nr. 800/2008, waaraan slechts een – reeds in overweging 15 van de verordening geformuleerde – verwijzing naar kmo’s die minder dan drie jaar terug zijn opgericht is toegevoegd. Daarentegen wordt niets gezegd over de factoren die overeenkomstig punt 11 van de richtsnoeren van 2004 eveneens tot dat resultaat kunnen leiden, maar waarvan de vaststelling een grotere bewijsinspanning vergt. Daar is van afgezien om „de administratieve lasten voor de lidstaten te verminderen”.

52.

Van de drie kwalificerende omstandigheden die in artikel 1, lid 7, van verordening nr. 800/2008 worden gebruikt om, uit het oogpunt van de werkingssfeer ervan, te preciseren wanneer er sprake is van een kmo in moeilijkheden, zijn de onder a) ( 15 ) en b) ( 16 ) genoemde irrelevant voor de onderhavige zaak. In die twee gevallen stelt verordening nr. 800/2008 zelf de criteria van de definitie volledig vast, zodat geen beroep op het recht van de lidstaten behoeft te worden gedaan om vast te stellen of er in een bepaald geval aan is voldaan. De autonomie van het communautaire begrip is derhalve zonder meer duidelijk ten aanzien van beide.

53.

Het derde, en in casu relevante, criterium („ondernemingen die naar [hun] nationale recht aan de voorwaarden voldoe[n] om aan een collectieve insolventieprocedure te worden onderworpen”), verwijst wél naar de nationale regels van de lidstaten. Die verwijzing is echter niet absoluut, want de rol van het nationale recht beperkt zich tot de omschrijving van de vereisten voor de inleiding van een procedure die op haar beurt eveneens moet beantwoorden aan een autonoom Unierechtelijk begrip.

54.

De door de configuratie van het begrip „onderneming in moeilijkheden” als specifieke Unierechtelijke categorie vereiste noodzaak van structurele eenheid en samenhang, strekt zich ook uit tot het begrip „insolventieprocedure”, ondanks de verwijzing naar de nationale rechtsregelingen voor de concretisering ervan.

55.

Deze rechtsfiguur moet in het kader van verordening nr. 800/2008 (dit wil zeggen met inachtneming van het voorwerp en het doel ervan) worden gehanteerd op basis van het feit dat het begrip „insolventieprocedure” niet onbekend is in het Unierecht, maar een uitdrukkelijke verankering kent in het communautaire recht.

56.

Verordening (EG) nr. 1346/2000 ( 17 ) definieerde in artikel 2, onder a), ervan de insolventieprocedure als „[een van] de collectieve procedures bedoeld in artikel 1, lid 1” van die verordening, dit wil zeggen, die welke „op de insolventie van de schuldenaar berustend, ertoe leiden dat deze schuldenaar het beheer en de beschikking over zijn vermogen geheel of ten dele verliest en dat een curator wordt aangewezen”. Op basis van deze premisse is in artikel 2, onder a), van verordening nr. 1346/2000 de lijst van de verschillende in bijlage A opgesomde nationale insolventieprocedures opgenomen.

57.

In die bijlage is met betrekking tot Italië het zogenoemde „concordato preventivo” opgenomen. ( 18 ) Het akkoord met continuïteit van de bedrijfsvoering werd destijds nog niet vermeld, aangezien het pas later in het Italiaanse recht zou worden ingevoerd (volgens de verwijzende rechter in 2012). De vraag is dan ook gerechtvaardigd of de wijze waarop het nationale recht dat akkoord heeft vormgegeven het tot een van het concordato preventivo afwijkende procedure maakt of tot een eenvoudige variant daarvan.

58.

De beantwoording van die vraag staat logischerwijs aan de nationale rechter, al lijken de plaats van artikel 186 bis in het systeem van de Italiaanse faillissementswet en de formulering ervan steun te bieden aan de opvatting dat het preventief akkoord met continuïteit van de bedrijfsvoering slechts een (nieuwe) modaliteit is van het concordato preventivo in het algemeen, dit wil zeggen dat het niet als een ruimere, van deze laatste categorie afwijkende, figuur is opgezet. ( 19 ) De verwijzende rechter zelf erkent dat het preventief akkoord met continuïteit van de bedrijfsvoering „valt binnen de categorie van de insolventieprocedures”. ( 20 )

59.

Ik meen derhalve dat wanneer de verwijzende rechter bevestigt dat het akkoord met continuïteit van de bedrijfsvoering een modaliteit is van het concordato preventivo in bijlage A bij verordening nr. 1346/2000, er moet worden geconcludeerd dat dat akkoord een insolventieprocedure is in de zin van artikel 1, lid 7, onder c), van verordening nr. 800/2008.

60.

Voor het overige ben ik, zoals ik hiervoor reeds zei, van mening dat, aangezien artikel 1, lid 7, onder c), van verordening nr. 800/2008 geen onderscheid maakt tussen insolventieprocedures die ambtshalve en die welke op verzoek van de ondernemer of zijn schuldeisers zijn ingeleid, dit verschil in casu irrelevant is.

61.

De verwijzende rechter wenst te vernemen – en dat is de kern van de twijfel die hem aanleiding heeft gegeven zich tot het Hof te wenden – of de loutere voldoening aan de vereisten voor de inleiding van een insolventieprocedure beslissend is voor de kwalificatie van de betrokken onderneming als een onderneming in moeilijkheden in de zin van verordening nr. 800/2008, of dat daarentegen moet worden gewaakt voor elke vorm van automatisme, en voor de vaststelling of zij al dan niet werkelijk in moeilijkheden verkeert, de omstandigheden van het concrete geval moeten worden beoordeeld.

62.

Terwijl de Regione Marche en de Commissie zich voor de eerste uitlegging uitspreken, verdedigen de Italiaanse en de Poolse regering de tweede.

63.

Mijns inziens kan uit het doel van verordening nr. 800/2008 en de uitdrukkelijke wil van de wetgever worden afgeleid dat een onderneming in moeilijkheden verkeert in de zin van artikel 1, lid 7, onder c), van die verordening, wanneer zij puur formeel gezien voldoet aan de objectieve voorwaarden om aan een insolventieprocedure te worden onderworpen.

64.

Verordening nr. 800/2008 heeft de definitie van „onderneming in moeilijkheden” van de richtsnoeren van 2004 willen „vereenvoudigen” en heeft dat gedaan door de in punt 11 van die richtsnoeren opgesomde elementen buiten beschouwing te laten, dit wil zeggen de elementen waarvan de beoordeling door de instanties van de lidstaten een administratieve last zou opleveren die zoals de verordening zelf vermeldt, moet worden verlicht.

65.

Het zou moeilijk verenigbaar zijn met die beoogde vereenvoudiging – en in strijd met de wens van de wetgever om de inhoud van punt 11 van de richtsnoeren van 2004 te negeren – indien de nationale instanties zich niet zouden hoeven te beperken tot de vraag of de omstandigheden voor de inleiding van een insolventieprocedure aanwezig zijn maar daarenboven zelfs verplicht zouden zijn – overigens op zich niet altijd een eenvoudige opgave – een materieel oordeel te geven in de zin als door de verwijzende rechter gesuggereerd.

66.

Hiernaast zijn er nog twee aanvullende argumenten. Het eerste houdt in dat het aan de voor insolventiezaken bevoegde rechterlijke instanties waaraan het preventief akkoord moet worden voorgelegd staat, juist gelet op de bijzondere omstandigheden van een individuele onderneming, te beslissen wanneer een onderneming in een situatie verkeert waarin de betalingen aan haar schuldeisers moeten worden opgeschort (met andere woorden, wanneer zij in financiële moeilijkheden verkeert). In de onderhavige zaak moest de Tribunale di Macerata, die volgens de verwijzende rechter het preventief akkoord had „gehomologeerd” ( 21 ), ongetwijfeld nagaan of de wettelijk vereiste omstandigheden daarvoor zich voordeden.

67.

Het tweede aanvullende argument in dezelfde lijn is dat de verordening niet tot doel heeft elke vorm van steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te verklaren, maar uitsluitend die vormen van steun die bedoeld zijn om te voorzien in behoeften waarvoor nu juist sprake moet zijn van ondernemingen die in staat zijn die steun in te zetten, hetgeen steun aan ondernemingen in moeilijkheden uitsluit. Naar mijn oordeel vormt de voldoening aan de vereisten om aan een insolventieprocedure te worden onderworpen op zich voldoende reden voor twijfel aan de levensvatbaarheid van de activiteit waarvoor de steun wordt aangevraagd en wettigt zij het vermoeden dat de aangevraagde steun moet dienen om het hoofd te bieden aan moeilijkheden en de toepassing van de richtsnoeren van 2004 daarbij te omzeilen, hetgeen verordening nr. 800/2008 wil voorkomen.

68.

Uiteindelijk mag niet worden vergeten dat „verordening nr. 800/2008 en de daarin vervatte voorwaarden, als versoepeling van de als algemene regel geldende aanmeldingsverplichting, strikt moeten worden uitgelegd”. ( 22 )

69.

Ik ben derhalve van mening dat op de vraag van de verwijzende rechter moet worden geantwoord dat een onderneming niet in aanmerking kan komen voor overheidssteun uit de structuurfondsen wanneer zij aan de voorwaarden voldoet om aan een insolventieprocedure te worden onderworpen.

70.

Ik moet hier echter onmiddellijk een nuancering op aanbrengen, gezien de vraag van de verwijzende rechter, die ook wenst te vernemen of de nationale beheersautoriteiten, wanneer een insolventieprocedure is ingeleid nadat de steun is toegekend (zoals in het geval van Nerea), verplicht zijn deze in te trekken. Deze vraag sluit aan bij de vraag die ik in mijn overwegingen vooraf het tweede niveau van het geschil heb genoemd, dus de vraag over de uitlegging en de toepassing van de bepalingen van de aankondiging.

71.

Zoals ik reeds heb uiteengezet moet de subsidiabiliteit van de onderneming die steun aanvraagt worden beoordeeld op het ogenblik waarop deze wordt toegekend, dit wil zeggen „op het tijdstip waarop de begunstigde krachtens de toepasselijke nationale regeling een wettelijke aanspraak op de steun verwerft”. ( 24 ) Het feit dat Nerea aan de voorwaarden voor het ontvangen van de litigieuze steun voldeed toen deze haar werd toegekend wordt echter niet betwist.

72.

De moeilijkheden waarin Nerea verkeert, waarvan bij de inleiding van de insolventieprocedure op 15 oktober 2014 bleek, deden zich voor toen zij reeds 50 % van de steun had ontvangen en de gesubsidieerde investering (volgens de verwijzende rechter) reeds had gedaan, waarover zij op 18 november 2013 verslag heeft uitgebracht.

73.

Indien Nerea pas een „onderneming in moeilijkheden” was nadat de steun haar was toegekend (en zelfs nadat zij aan haar investeringsverplichtingen had voldaan) kon de steun niet krachtens enige bepaling van verordening nr. 800/2008 worden ingetrokken. Het Unierecht verlangt geen intrekking van de steun in dergelijke gevallen.

74.

Zoals de Commissie evenwel opmerkt ( 25 ), betekent het feit dat staatssteun verenigbaar met de interne markt is verklaard niet dat een lidstaat verplicht is die steun toe te kennen of de terugbetaling ervan niet kan vorderen wanneer de nationale bepalingen – of dit nu algemene bepalingen zijn dan wel bepalingen die in de aankondiging zijn opgenomen – daarin voorzien.

75.

Artikel 17, lid 3, van de aankondiging regelde iets dat mijns inziens juridisch-technisch gezien als een ontbindende voorwaarde zou kunnen worden gekwalificeerd: de begunstigde moest gedurende een periode van vijf jaar na de voltooiing van het project „de stabiliteitsverplichting voor het project in acht […] nemen”. Dat hield onder meer in dat moest worden voorkomen dat het project „belangrijke wijzigingen onder[ging] die de aard of de uitvoeringswijze van het project verander[d]en of een onderneming of openbaar lichaam onrechtmatig voordeel oplever[d]en”. Die voorwaarde, ongeacht of zij al dan niet ontbindend is, komt niet voor in verordening nr. 800/2008 en kan derhalve geen criteria verschaffen voor de uitlegging of de uitvoering ervan.

76.

Aangezien het Hof niet bevoegd is zich uit te spreken over de inhoud en de strekking van die specifieke bepaling van de aankondiging, dient de verwijzende rechter te beoordelen of er inderdaad niet aan is voldaan ( 26 ), en daaraan de nodige gevolgen te verbinden.

77.

Voor het probleem dat zich voordoet als gevolg van moeilijkheden voor de onderneming die (pas) zijn ontstaan nadat zij de steun had ontvangen en de investeringstoezeggingen was nagekomen, voorzien de geanalyseerde bepalingen van verordening nr. 800/2008 in wezen niet in een uitweg. De uitlegging van de daarin gebruikte eerder door mij besproken begrippen biedt geen criteria voor de oplossing van de paradox die de verwijzende rechter beschrijft wanneer hij wijst op de tegenstrijdigheid van aan de ene kant het doel van bevordering van de herstructurering van kmo’s die in liquiditeitsproblemen verkeren – maar wel objectieve productiemarges hebben – en aan de andere kant de nationale regel waardoor hun „achteraf […] financiële middelen worden onttrokken die, tot het tegendeel is bewezen, moeten worden geacht te zijn gebruikt voor herstructurering en een doorstart”.

78.

Het staat uiteindelijk aan de verwijzende rechter na te gaan in hoeverre de niet-nakoming van die stabiliteitsverplichting moet leiden tot de intrekking van de steun en de terugvordering van het aan Nerea betaalde bedrag. Indien die steun krachtens de toepasselijke nationaalrechtelijke bepalingen moest worden ingetrokken en bovendien het betaalde voorschot vermeerderd met rente moest worden teruggevorderd, zou verordening nr. 800/2008 daardoor niet worden geschonden en zou evenmin afbreuk worden gedaan aan de verenigbaarheid van de steun met de interne markt ten tijde van de toekenning ervan, hetgeen de enige vragen zijn waarover het Hof zich met betrekking tot de uitlegging van die verordening kan uitspreken.

79.

Ik geef het Hof derhalve in overweging op de prejudiciële vraag te antwoorden dat overeenkomstig artikel 1, lid 7, onder c), van verordening nr. 800/2008 de voldoening aan de nationaalrechtelijke voorwaarden voor de onderwerping van een onderneming aan een insolventieprocedure relevant is op het tijdstip van de toekenning van de steun en niet wanneer dat feit zich, in omstandigheden zoals in het hoofdgeding, op een later tijdstip voordoet. De nationale instanties kunnen de steun evenwel intrekken en de reeds betaalde bedragen terugvorderen indien de begunstigde onderneming overeenkomstig hun nationale recht niet heeft voldaan aan de bepalingen van de aankondiging waarin die steunverlening is geregeld.

80.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de vragen van het Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (regionale bestuursrechter, Marche, Italië) als volgt te beantwoorden: