1

Met haar hogere voorziening verzoekt Saint-Gobain Glass Deutschland GmbH (hierna: „Saint-Gobain”) om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 11 december 2014, Saint-Gobain Glass Deutschland/Commissie (T‑476/12, niet gepubliceerd, EU:T:2014:1059; hierna: „bestreden arrest”), houdende verwerping van haar beroep tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 17 januari 2013 houdende weigering van volledige toegang tot de lijst die door de Bondsrepubliek Duitsland aan de Commissie is meegedeeld in het kader van de procedure van artikel 15, lid 1, van besluit 2011/278/EU van de Commissie van 27 april 2011 tot vaststelling van een voor de hele Unie geldende overgangsregeling voor de geharmoniseerde kosteloze toewijzing van emissierechten overeenkomstig artikel 10 bis van richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad (PB 2011, L 130, blz. 1), voor zover dit document over bepaalde installaties van Saint-Gobain die zich op Duits grondgebied bevinden, informatie bevat met betrekking tot de voorlopige toewijzingen, de activiteiten en de capaciteitsniveaus inzake de uitstoot van koolstofdioxide (CO2) tijdens de jaren 2005 tot en met 2010, de efficiëntie van de installaties en de jaarlijkse emissierechten die voorlopig worden toegewezen voor de periode van 2013 tot en met 2020 (hierna: „litigieus besluit”).

2

In artikel 4 van het op 25 juni 1998 te Aarhus ondertekende Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, dat namens de Europese Gemeenschap is goedgekeurd bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 (PB 2005, L 124, blz. 1; hierna: „Verdrag van Aarhus”), wordt bepaald:

„1.   Elke Partij waarborgt dat, met inachtneming van de volgende leden van dit artikel, overheidsinstanties, in antwoord op een verzoek om milieu-informatie, deze informatie beschikbaar stellen aan het publiek, binnen het kader van de nationale wetgeving [...]:

[...]

4.   Een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien de bekendmaking een nadelige invloed zou hebben op:

[...]

De bovengenoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang en in aanmerking nemend of de verzochte informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.

[...]”

3

De overwegingen 1, 2, 4, 6 en 11 van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43) luiden:

[...]

[...]

[...]

4

Artikel 1 van deze verordening draagt het opschrift „Doel” en luidt:

„Deze verordening beoogt:

5

Artikel 2 van deze verordening, met als opschrift „Werkingssfeer”, bepaalt in lid 3:

„Deze verordening is van toepassing op alle bij een instelling berustende documenten, dit wil zeggen documenten die door de instelling zijn opgesteld of ontvangen en zich in haar bezit bevinden, op alle werkterreinen van de Europese Unie.”

6

In artikel 4 van deze verordening, „Uitzonderingen”, wordt bepaald:

„[...]

2.   De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:

tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.

3.   De toegang tot een document dat door een instelling is opgesteld voor intern gebruik of door een instelling is ontvangen, en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen, wordt geweigerd, indien de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.

[...]

5.   Een lidstaat kan de instelling verzoeken, een van deze lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken.

[...]”

7

In lid 2 van artikel 4 van richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG van de Raad (PB 2003, L 41, blz. 26) wordt bepaald:

„De lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien openbaarmaking van de informatie afbreuk doet aan een van de volgende punten:

[...]”

8

Overweging 2 van verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen (PB 2006, L 264, blz. 13) luidt als volgt:

„Het Zesde Milieuactieprogramma van de Europese Gemeenschap [...] legt de nadruk op het belang van het verstrekken van adequate milieu-informatie en het bieden van reële mogelijkheden tot inspraak in de besluitvorming op milieugebied, zodat de verantwoordingsplicht voor en transparantie van de besluitvorming worden vergroot en een bijdrage wordt geleverd tot de bewustmaking van en steun voor de genomen besluiten. Voorts spoort het, net als de voorgaande milieuactieprogramma’s [...], aan tot een effectievere uitvoering en toepassing van de communautaire wetgeving betreffende milieubescherming, met inbegrip van de handhaving van de communautaire regelgeving en het optreden tegen inbreuken op de communautaire milieuwetgeving.”

9

In artikel 1 van deze verordening wordt bepaald:

„1.   Doel van deze verordening is het leveren van een bijdrage aan de uitvoering van de verplichtingen die voortvloeien uit het [Verdrag van Aarhus], middels het vaststellen van regels voor de toepassing van [dat] verdrag [...] op de communautaire instellingen en organen, met name door:

2.   Bij de toepassing van deze verordening trachten de communautaire instellingen en organen het publiek zo goed mogelijk van advies te dienen en bij te staan ten aanzien van de toegang tot informatie, de inspraak bij de besluitvorming en de toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden.”

10

Artikel 2, lid 1, van deze verordening luidt:

„In deze verordening wordt verstaan onder:

[...]

[...]”

11

Artikel 3, eerste alinea, van deze verordening luidt als volgt:

„Verordening (EG) nr. 1049/2001 is van toepassing op ieder verzoek van een aanvrager om toegang tot milieu-informatie waarover communautaire instellingen en organen beschikken, zonder onderscheid op basis van staatsburgerschap, nationaliteit of woonplaats en, in het geval van een rechtspersoon, zonder discriminatie op grond van de plaats van de statutaire zetel of van een feitelijk middelpunt van de activiteiten.”

12

In artikel 6 van verordening nr. 1367/2006, met als opschrift „Toepassing van uitzonderingen met betrekking tot verzoeken om toegang tot milieu-informatie”, wordt in lid 1 bepaald:

„Met betrekking tot artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening (EG) nr. 1049/2001, met uitzondering van onderzoek, met name naar mogelijke inbreuken op het gemeenschapsrecht, wordt een hoger openbaar belang geacht openbaarmaking te gebieden indien de gevraagde informatie betrekking heeft op uitstoot in het milieu. Wat betreft de overige uitzonderingen krachtens artikel 4 van verordening (EG) nr. 1049/2001, worden de gronden voor weigering beperkt uitgelegd, waarbij rekening wordt gehouden met het openbaar belang dat bij openbaarmaking is gediend en met de vraag of de gevraagde informatie betrekking heeft op uitstoot in het milieu.”

13

In artikel 15, lid 1, van besluit 2011/278 wordt bepaald:

„Overeenkomstig artikel 11, lid 1, van richtlijn 2003/87/EG dienen de lidstaten tegen 30 september 2011 bij de Commissie een lijst in van onder richtlijn 2003/87/EG vallende installaties op hun grondgebied, met inbegrip van overeenkomstig artikel 5 geïdentificeerde installaties; zij maken daartoe gebruik van een door de Commissie verstrekt elektronisch sjabloon.”

14

Saint-Gobain, een onderneming die actief is op de wereldwijde glasmarkt, exploiteert installaties die binnen de werkingssfeer vallen van richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad (PB 2003, L 275, blz. 32).

15

Saint-Gobain heeft de Duitse bevoegde autoriteiten op grond van besluit 2011/278 verzocht om kosteloze toewijzing van emissierechten voor de derde periode waarin is voorzien bij de door deze richtlijn vastgestelde regeling voor de handel in emissierechten, namelijk van 2013 tot en met 2020.

16

In dit besluit wordt in wezen bepaald dat de lidstaten op basis van de door de Europese Commissie vastgestelde referentiewaarden het voorlopige aantal emissierechten berekenen dat kosteloos is toegewezen aan elke gevestigde installatie. In dit besluit wordt met name in lid 1 van artikel 15 bepaald dat de resultaten van deze berekeningen worden opgenomen in de lijst van onder richtlijn 2003/87 vallende installaties op het grondgebied van elke lidstaat. Deze lijst wordt door elke lidstaat ter controle aan de Commissie verzonden.

17

Bij brief van 3 juli 2012 heeft Saint-Gobain de Commissie op grond van verordening nr. 1049/2001 en verordening nr. 1367/2006 verzocht om toegang tot de Exceltabel die de Bondsrepubliek Duitsland in het kader van de procedure als bedoeld in dit artikel 15, lid 1, aan de Commissie had toegezonden. Deze tabel bevat gegevens over bepaalde installaties van Saint-Gobain op het Duitse grondgebied. Saint-Gobain heeft met name verzocht om toegang tot de gegevens over de „aanvankelijk geïnstalleerde capaciteit” die voor elke subinstallatie zijn verstrekt en over het voorlopige aantal jaarlijks kosteloos toegewezen emissierechten voor elk van die subinstallaties voor de periode van 2013 tot en met 2020.

18

Bij brief van 23 juli 2012 heeft het directoraat-generaal Klimaat van de Commissie het verzoek van Saint-Gobain op grond van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 afgewezen.

19

Vervolgens hebben de Duitse autoriteiten de lijst openbaar gemaakt met de betrokken installaties en de jaarlijkse emissierechten die per installatie voorlopig worden toegewezen.

20

Op 7 augustus 2012 heeft Saint-Gobain een confirmatief verzoek om toegang tot de documenten in de zin van verordening nr. 1049/2001 ingediend.

21

Bij brief van 4 september 2012 heeft de Commissie de antwoordtermijn verlengd met vijftien werkdagen, tot en met 25 september 2012.

22

Bij brief van 25 september 2012 heeft de Commissie Saint-Gobain echter ingelicht dat zij haar geen definitieve beslissing kon meedelen binnen de vastgestelde termijn aangezien de Duitse autoriteiten – die als auteurs van de gevraagde gegevens waren geraadpleegd – nog geen antwoord hadden verzonden.

23

Op 28 september 2012 heeft Saint-Gobain de Commissie verzocht zich vóór 15 oktober 2012 uit te spreken over haar confirmatief verzoek.

24

Bij het litigieuze besluit van 17 januari 2013 heeft de Commissie gedeeltelijk toegang tot de gevraagde gegevens verleend, namelijk tot de gegevens die de Duitse autoriteiten openbaar hadden gemaakt, alsook tot de niet-essentiële gegevens in de Exceltabel, en heeft zij de toegang tot de rest van die gegevens geweigerd.

25

De Commissie heeft haar weigeringsbesluit gesteund op artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 aangezien zij van mening was dat volledige openbaarmaking van de gevraagde informatie haar besluitvormingsproces – dat nog aan de gang was en betrekking had op talrijke installaties in verschillende lidstaten – ernstig zou ondermijnen. Volgens deze instelling zouden het publiek en in het bijzonder de betrokken ondernemingen bij volledige inzage in deze gegevens vragen kunnen stellen over of kritiek uiten op de door de lidstaten verstrekte informatie, waardoor het besluitvormingsproces zou kunnen worden beïnvloed. Deze beïnvloeding zou op haar beurt het besluitvormingsproces ernstig kunnen vertragen en de dialoog tussen de Commissie en de lidstaten kunnen schaden.

26

Aangezien de gevraagde gegevens afkomstig waren van de Bondsrepubliek Duitsland, heeft de Commissie op grond van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 deze lidstaat geraadpleegd, die zich heeft verzet tegen de openbaarmaking ervan. Deze lidstaat heeft net zoals de Commissie zijn verzet gerechtvaardigd op basis van de in artikel 4, lid 3, eerste alinea, van deze verordening bepaalde uitzondering. Hij heeft in het bijzonder aangevoerd dat de Commissie nog geen besluit had genomen over de betrokken gegevens en dat er op werd gerekend dat een dergelijk besluit, binnen de gestelde termijn, zou worden genomen. De Commissie achtte deze gronden prima facie gegrond.

27

In het litigieuze besluit heeft de Commissie in de eerste plaats vastgesteld dat er geen hoger openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van deze verordening was dat de volledige openbaarmaking van de gevraagde gegevens gebood, en heeft zij opgemerkt dat de door Saint-Gobain in haar verzoek vermelde belangen louter van particuliere aard waren. Vervolgens heeft deze instelling opgemerkt dat in casu de prioritaire belangen erin bestonden te garanderen dat besluiten zonder externe beïnvloeding werden genomen, en ervoor te zorgen dat het klimaat van vertrouwen tussen de Commissie en de Duitse autoriteiten intact bleef. De Commissie heeft er voorts aan herinnerd dat deze autoriteiten al een groot deel van de gevraagde gegevens openbaar hadden gemaakt, en dat het publiek dus toegang had genoten tot de belangrijkste onderdelen van het ontwerp van geharmoniseerde kosteloze toewijzing van emissierechten.

28

Tot slot heeft de Commissie in dit besluit opgemerkt dat zelfs indien de door Saint-Gobain gevraagde informatie milieu-informatie zou zijn geweest, artikel 6 van verordening nr. 1367/2006 – anders dan de uitzonderingen in artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 – geen enkele bepaling bevatte op basis waarvan de toepassing van de in artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 bepaalde uitzondering kon worden uitgesloten.

29

Op 31 oktober 2012 heeft Saint-Gobain beroep ingesteld tot nietigverklaring van de stilzwijgende besluiten van de Commissie van 4 en 25 september 2012. Na de vaststelling van het litigieuze besluit op 17 januari 2013 heeft Saint-Gobain verzocht haar conclusies te mogen aanpassen. Na dit verzoek te hebben ingewilligd, heeft het Gerecht geoordeeld dat het beroep voortaan enkel de nietigverklaring van dit laatste besluit betrof.

30

Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht de twee middelen van Saint-Gobain afgewezen en het beroep verworpen.

31

Saint-Gobain verzoekt het Hof:

32

De Commissie verzoekt het Hof de hogere voorziening af te wijzen en Saint-Gobain te verwijzen in de kosten.

33

Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert Saint-Gobain in wezen twee middelen aan. Het eerste middel, dat twee onderdelen bevat, betreft een onjuiste uitlegging van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001, gelezen in samenhang met artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006, doordat het Gerecht ten eerste deze bepalingen ruim heeft uitgelegd en ten tweede niet heeft erkend dat er in casu een hoger openbaar belang was dat de openbaarmaking van de gevraagde milieu-informatie gebood. Het tweede rechtsmiddel betreft een onjuiste toepassing van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001.

34

Met het eerste onderdeel van het eerste middel betoogt Saint-Gobain dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de vereisten niet in acht te nemen die voortvloeien uit verordening nr. 1367/2006, met name uit artikel 6, lid 1, tweede zin, over de noodzaak de uitzonderingen die zijn neergelegd in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 – waaronder met name de uitzondering van lid 3, eerste alinea, die strekt tot bescherming van het besluitvormingsproces van de instellingen – teneinde de toegang tot milieu-informatie te weigeren, „beperkt” uit te leggen.

35

Na te hebben opgemerkt dat het Gerecht heeft vastgesteld dat de informatie waartoe in casu om toegang is verzocht „milieu-informatie” is in de zin van artikel 2, lid 1, onder d), van verordening nr. 1367/2006, wijst Saint-Gobain er op dat bij dergelijke informatie de instellingen van de Unie verplicht zijn deze verordening na te leven, die ertoe strekt het Verdrag van Aarhus – dat een integrerend bestanddeel van de rechtsorde van de Unie is en waarmee het Gerecht rekening had moeten houden – toe te passen op deze instellingen.

36

Dit verdrag bevat echter geen bepaling van algemene aard die vergelijkbaar is met die van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001, waarin is bepaald dat de toegang tot milieu-informatie wordt geweigerd indien de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de betrokken overheidsinstanties ernstig zou ondermijnen. Integendeel, volgens artikel 4, lid 4, onder a), van dit verdrag kan in een situatie als de onderhavige een verzoek om milieu-informatie slechts worden geweigerd indien de bekendmaking van deze informatie een nadelige invloed zou hebben op de vertrouwelijkheid van „het handelen van overheidsinstanties” wanneer in dergelijke vertrouwelijkheid is voorzien naar nationaal recht.

37

Een dergelijke weigeringsgrond is bovendien identiek aan die in artikel 4, lid 2, onder a), van richtlijn 2003/4, die tot doel heeft het Verdrag van Aarhus toe te passen in de rechtsordes van de lidstaten.

38

Derhalve moet de betrokken weigeringsgrond zowel in de zin van verordening nr. 1049/2001 als in de zin van deze richtlijn – zoals eveneens blijkt uit de Duitse rechtspraak – aldus worden begrepen dat hij enkel ziet op de interne beraadslagingen voor de besluitvorming en niet op de elementen die aan deze beraadslagingen voorafgaan, zoals de gegevens op basis waarvan deze beraadslagingen plaatsvinden.

39

Het Gerecht heeft daarentegen de uitzondering van artikel 4, lid 3, van die verordening ruim uitgelegd. Het heeft immers geoordeeld dat de weigering van toegang tot de gevraagde gegevens in casu gerechtvaardigd is teneinde externe beïnvloeding te vermijden die het normale verloop van het lopende besluitvormingsproces zou kunnen verstoren, met name door het proces van het controleren van de in het kader van de betrokken procedure aan de Commissie meegedeelde gegevens ernstig te vertragen en door aanleiding te geven tot spanningen met de lidstaten die deze gegevens hebben verstrekt, wat de dialoog tussen de Commissie en deze lidstaten kan schaden.

40

Louter de mogelijkheid dat de openbaarmaking van milieu-informatie als die in de onderhavige zaak aanleiding geeft tot kritiek, kan volgens Saint-Gobain echter niet het vertrouwelijke karakter van deze informatie rechtvaardigen aangezien dergelijke kritiek van het publiek – die voortkomt uit de transparantie van de administratieve procedures – het gewenste gevolg is van de betrokken regelgeving. Deze kritiek dient immers juist de door deze regelgeving nagestreefde doelstellingen, waaronder met name die om betere milieubeslissingen te nemen op basis van informatie die door het publiek kan worden gecontroleerd. Voorts wijst Saint-Gobain erop dat noch verordening nr. 1367/2006 noch richtlijn 2003/4 voorziet in gronden voor weigering van toegang die verband houden met de bescherming van de betrekkingen tussen de Commissie en de lidstaten.

41

Tot slot betoogt Saint-Gobain dat het Gerecht zich in de punten 80 tot en met 82 en 87 van het bestreden arrest ten onrechte herhaaldelijk heeft gebaseerd op rechtspraak van het Hof inzake verordening nr. 1049/2001 die geen betrekking heeft op toegang tot milieu-informatie in het kader van een lopende administratieve procedure van de Commissie.

42

De Commissie repliceert door allereerst de niet-ontvankelijkheid van het eerste middel van de hogere voorziening op te werpen. Ten eerste, indien dit middel immers aldus moet worden uitgelegd dat het vraagtekens plaatst bij de rechtsgeldigheid van verordening nr. 1376/2006 ten aanzien van het Verdrag van Aarhus, dan wordt hierdoor het onderwerp van het geschil voor het Gerecht gewijzigd. Vervolgens, voor zover dit eerste middel aldus zou kunnen worden opgevat dat daarmee aan het Gerecht wordt verweten dat het is voorbijgegaan aan het vereiste om de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 uit te leggen in het licht van het begrip „handelen van overheidsinstanties” van artikel 4, lid 4, onder a), van het Verdrag van Aarhus, zou dit middel berusten op argumenten die niet zijn aangevoerd of besproken voor het Gerecht. Tot slot zijn de betwiste punten van de motivering van het bestreden arrest niet nauwkeurig geïdentificeerd in dit middel.

43

In ieder geval is het eerste middel van de hogere voorziening volgens de Commissie ongegrond. Ten eerste, zowel de bewoordingen van artikel 4, lid 4, onder a), van het Verdrag van Aarhus als die van artikel 4, lid 2, onder a), van richtlijn 2003/4 verwijzen immers niet naar „interne handelingen” maar eenvoudigweg naar „handelingen” van overheidsinstanties. Gelet op het feit dat alle lidstaten, net zoals de Unie, partij zijn bij het Verdrag van Aarhus, wijst alles erop dat de Uniewetgever met richtlijn 2003/4 aan de lidstaten geen materiële verplichtingen heeft willen opleggen die verschillen van die welke door verordening nr. 1049/2001 en verordening nr. 1367/2006 aan de organen van de Unie zijn opgelegd.

44

Ten tweede is een uitlegging van het begrip „handelingen” volgens welke dat begrip enkel de interne werkzaamheden van een overheidsinstantie omvat, slechts één van de mogelijke uitleggingen van dit begrip volgens de „Leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus”, die het Hof in aanmerking zou kunnen nemen om artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 uit te leggen.

45

Ten derde is het niet de inhoud van het document maar de „nadelige invloed” van de openbaarmaking van deze inhoud die als criterium geldt voor artikel 4, lid 4, onder a), van het Verdrag van Aarhus en voor artikel 4, lid 3, eerste alinea, van voormelde verordening. Zelfs indien in een document niet de interne handelingen van een overheidsinstantie worden weergegeven maar enkel de elementen die als grondslag hebben gediend voor het nemen van haar besluit, kan de toegang tot dit document dus op grond van de laatste bepaling worden geweigerd.

46

De Commissie betwist allereerst de ontvankelijkheid van het eerste middel indien het moet worden opgevat als een middel dat de geldigheid van verordening nr. 1367/2006 ten aanzien van het Verdrag van Aarhus ter discussie stelt.

47

Aangezien Saint-Gobain echter in haar repliek expliciet heeft verklaard dat zij met dit middel geenzins de geldigheid van deze verordening beoogde te betwisten en de Commissie hiervan akte heeft genomen in haar dupliek, behoeft geen uitspraak meer te worden gedaan over dit argument van de Commissie.

48

Vervolgens betoogt de Commissie in wezen dat het eerste middel van de hogere voorziening niet-ontvankelijk is aangezien het is gebaseerd op argumenten die niet zijn aangevoerd of besproken voor het Gerecht.

49

In dat verband dient in herinnering te worden gebracht dat volgens artikel 170, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof in hogere voorziening het voorwerp van het geschil voor het Gerecht niet mag worden gewijzigd.

50

Volgens vaste rechtspraak is het Hof aldus in hogere voorziening enkel bevoegd om te oordelen over de rechtsbeslissing van de rechters in eerste aanleg op de middelen die voor hen zijn aangevoerd. Een partij kan een middel dat zij voor het Gerecht niet heeft aangevoerd, dus niet voor het eerst voor het Hof aanvoeren, aangezien zij anders bij het Hof, waarvan de bevoegdheid in hogere voorziening beperkt is, een geschil aanhangig zou mogen maken met een ruimere strekking dan het geschil waarvan het Gerecht kennis heeft genomen (beschikking van de president van het Hof van 7 juli 2016, Fapricela/Commissie, C‑510/15 P, niet gepubliceerd, EU:C:2016:547, punt 20en aldaar aangehaalde rechtspraak).

51

Een argument dat niet in eerste aanleg is aangevoerd, is evenwel geen nieuw middel dat niet-ontvankelijk is in de fase van de hogere voorziening indien het slechts een verdere uitwerking vormt van een betoog dat reeds is ontwikkeld in het kader van een middel dat in het verzoekschrift voor het Gerecht is aangevoerd (arrest van 10 april 2014, Areva e.a./Commissie, C‑247/11 P en C‑253/11 P, EU:C:2014:257, punt 114en aldaar aangehaalde rechtspraak).

52

Zoals de advocaat-generaal in punt 31 van zijn conclusie heeft opgemerkt, dient in casu te worden vastgesteld dat Saint-Gobain voor het Gerecht schending heeft aangevoerd van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001, gelezen in samenhang met artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006, stellende dat de gronden voor weigering van toegang restrictief moeten worden uitgelegd. Saint-Gobain heeft hiertoe uitdrukkelijk verwezen naar het doel van laatstgenoemde verordening, namelijk uitvoering geven aan het Verdrag van Aarhus.

53

Met het eerste onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening verwijt Saint-Gobain het Gerecht dat het blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/001 zowel geldt voor documenten die zijn opgesteld in het kader van het besluitvormingsproces als voor documenten die rechtstreeks verband houden met aangelegenheden die in dat proces worden behandeld. Saint-Gobain stelt dat deze uitlegging in strijd is met artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006, gelezen in het licht van het Verdrag van Aarhus – waarvan laatstgenoemde verordening de uitvoering beoogt –, met name van artikel 4, lid 4, onder a), ervan.

54

Het is juist dat Saint-Gobain in haar verzoekschrift in eerste aanleg artikel 4, lid 4, onder a), van het Verdrag van Aarhus niet met zoveel woorden heeft vermeld. Niettemin heeft zij aangevoerd dat de uitlegging van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 door de Commissie niet in overeenstemming was met artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006.

55

Aangezien het eerste onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening een schending van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 betreft, vormt het betoog van Saint-Gobain slechts een verdere uitwerking van een betoog dat reeds is ontwikkeld in het kader van een middel dat in het verzoekschrift in eerste aanleg is aangevoerd en kan het dus niet als niet-ontvankelijk worden beschouwd.

56

Tot slot stelt de Commissie dat de betwiste punten van het bestreden arrest niet nauwkeurig zijn geïdentificeerd in de hogere voorziening.

57

In dat verband dient in herinnering te worden gebracht dat volgens artikel 169, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering de aangevoerde middelen en argumenten rechtens nauwkeurig moeten aangeven tegen welke rechtsoverwegingen van de beslissing van het Gerecht zij zijn gericht. Een hogere voorziening waarbij de betwiste punten van het bestreden arrest en de onjuiste rechtsopvatting waarvan het Gerecht blijk zou hebben gegeven niet zijn geïdentificeerd, is niet-ontvankelijk (zie in die zin arrest van 22 september 2016, NIOC e.a./Raad, C‑595/15 P, niet gepubliceerd, EU:C:2016:721, punten 95 en 96).

58

In casu beoogt Saint-Gobain met het eerste onderdeel van het eerste middel echter uitdrukkelijk de punten 80 tot en met 82 en 87 van het bestreden arrest. Voor zover zij aan het Gerecht verwijt dat het geen rekening heeft gehouden met het Verdrag van Aarhus bij zijn uitlegging van artikel 6 van verordening nr. 1367/2006, was het haar bovendien kennelijk onmogelijk precieze punten van dit arrest te identificeren. Hieruit volgt dat de hogere voorziening voldoet aan de vereisten van artikel 169, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering.

59

Gelet op het voorgaande moet de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid worden verworpen.

60

Vooraf moet in herinnering worden gebracht dat verordening nr. 1049/2001, overeenkomstig overweging 1 ervan, gevolg geeft aan de wens – die is uitgedrukt in artikel 1, tweede alinea, van het EU-Verdrag, ingevoegd bij het Verdrag van Amsterdam – om een nieuwe etappe te markeren in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa, waarin de besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen. Zoals in overweging 2 van deze verordening wordt gememoreerd, is het recht van het publiek op toegang tot documenten van de instellingen verweven met het democratisch karakter van de instellingen (arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C‑39/05 P en C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punt 34).

61

Hiertoe heeft deze verordening, aldus overweging 4 en artikel 1 ervan, tot doel het recht van toegang van het publiek tot documenten van de instellingen maximaal zijn beslag te geven (arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punt 40en aldaar aangehaalde rechtspraak).

62

Dit recht van toegang is wel onderworpen aan bepaalde beperkingen die stoelen op het openbaar of het particulier belang. Meer in het bijzonder, en in overeenstemming met overweging 11 van verordening nr. 1049/2001, is in artikel 4 van deze verordening een uitzonderingsregeling voorzien waarbij de instellingen de toegang tot een document kunnen weigeren wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot de ondermijning van een van de in dat artikel beschermde belangen (arrest van 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie, C‑514/07 P, C‑528/07 P, en C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punten 70 en 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

63

Aangezien dergelijke uitzonderingen afwijken van het beginsel van de ruimst mogelijke toegang van het publiek tot documenten, moeten zij evenwel restrictief worden uitgelegd en toegepast (arresten van 18 december 2007, Zweden/Commissie, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punt 66, en 21 juli 2011, Zweden/MyTravel en Commissie, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punt 75).

64

Verordening nr. 1367/2006 heeft tot doel, zoals artikel 1 ervan aangeeft, ervoor te zorgen dat milieu-informatie waarover de instellingen en organen van de Unie beschikken op de breedst mogelijke basis systematisch ter beschikking komt en wordt verspreid (zie in die zin arrest van 23 november 2016, Commissie/Stichting Greenpeace Nederland en PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, punt 52).

65

Volgens artikel 3 van verordening nr. 1367/2006 is verordening nr. 1049/2001, en met name artikel 4 van deze laatste, in beginsel weliswaar van toepassing op ieder verzoek om toegang tot milieu-informatie waarover de instellingen van de Unie beschikken, maar de door artikel 6 van verordening nr. 1367/2006 voor dergelijke verzoeken om toegang toegevoegde nadere regels vergemakkelijken gedeeltelijk en beperken gedeeltelijk de toegang tot documenten (arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punt 53).

66

In het bijzonder volgt uit artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006 dat wat met name de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste zin, van verordening nr. 1049/2001 betreft, de grond voor weigering beperkt moet worden uitgelegd, waarbij rekening wordt gehouden met het openbaar belang dat bij openbaarmaking is gediend en met de vraag of de gevraagde informatie betrekking heeft op uitstoot in het milieu (zie in die zin arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punt 83).

67

Het eerste onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening moet in het licht van deze bepalingen en beginselen worden onderzocht.

68

Het Gerecht heeft in de punten 79 tot en met 82 van het bestreden arrest ten eerste overwogen dat het besluitvormingsproces dat in casu aan de orde is een administratieve procedure was die een geharmoniseerde kosteloze toewijzing van emissierechten beoogde en dat deze administratieve procedure op de datum van de vaststelling van het litigieuze besluit nog niet was beëindigd.

69

Ten tweede heeft het opgemerkt dat die administratieve procedure „een sterkere bescherming verdiende”. Er is immers een verhoogd risico dat de toegang tot interne documenten die deel uitmaken van de betrokken procedure negatieve gevolgen heeft voor het besluitvormingsproces. Deze gegevens zouden door belanghebbende partijen kunnen worden aangewend voor gerichte beïnvloeding, hetgeen met name afbreuk zou kunnen doen aan de kwaliteit van de uiteindelijke beslissing.

70

Ten derde heeft het Gerecht opgemerkt dat de administratieve procedures gebonden zijn aan strikte termijnen, waarvan de naleving in het gedrang zou komen indien de Commissie tijdens de procedure de reacties op haar interne discussies moet onderzoeken en beantwoorden.

71

Ten vierde heeft het geoordeeld dat de administratieve werkzaamheden van de Commissie geen even ruime toegang tot documenten vergen als de wetgevende werkzaamheden van een instelling van de Unie, welke toegang overeenkomstig overweging 6 van verordening nr. 1049/2001 ruimer zou moeten zijn.

72

Vervolgens heeft het Gerecht in de punten 86 tot en met 90 van het bestreden arrest het betoog van Saint-Gobain afgewezen dat de gevraagde informatie geen betrekking heeft op het onderzoek door de Commissie van de overeenkomstig artikel 15, lid 1, van besluit 2011/278 door de lidstaten meegedeelde gegevens maar op de door de Duitse autoriteiten aan de Commissie toegezonden tabel en dat deze informatie dus niet kan worden geacht tot het besluitvormingsproces zelf te behoren.

73

Om tot die conclusie te komen, heeft het Gerecht overwogen dat de wetgever met het gebruik van het begrip „dat betrekking heeft op een aangelegenheid” de draagwijdte van de informatie die onder de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 valt, niet heeft willen beperken tot uitsluitend de documenten die in het kader van het betrokken besluitvormingsproces zijn opgesteld, en dat het gebruik van dit begrip eveneens toelaat om deze bepaling toe te passen op documenten die rechtstreeks verband houden met aangelegenheden die in dat besluitvormingsproces worden behandeld.

74

Aangezien de informatie waartoe Saint-Gobain toegang heeft gevraagd, informatie was die rechtstreeks verband houdt met de aangelegenheid die werd behandeld in het kader van het besluitvormingsproces dat lopende was op het tijdstip dat het litigieuze besluit is vastgesteld, had het volgens het Gerecht dus „betrekking op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit [had] genomen”.

75

Vastgesteld moet worden dat de uitlegging van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 door het Gerecht, doordat daarbij de begrippen „besluitvormingsproces” en „administratieve procedure” door elkaar worden gehaald, ertoe leidt dat de werkingssfeer van de in deze bepaling vastgestelde uitzondering op het recht van toegang dermate wordt uitgebreid dat een instelling van de Unie de toegang tot elk document kan weigeren – met inbegrip van documenten die milieu-informatie bevatten – dat in haar bezit is voor zover dit document rechtstreeks verband houdt met aangelegenheden die in het kader van een bij die instelling lopende administratieve procedure worden behandeld.

76

Het begrip „besluitvormingsproces” als bedoeld in die bepaling moet echter aldus worden begrepen dat het betrekking heeft op het nemen van een besluit zonder de hele administratieve procedure te omvatten die tot dit besluit heeft geleid.

77

Die uitlegging volgt ten eerste uit de tekst zelf van deze bepaling, die naar documenten verwijst die „betrekking [hebben] op een aangelegenheid waarover de [instelling van de Unie] nog geen besluit heeft genomen”.

78

Ten tweede beantwoordt deze uitlegging aan het vereiste om artikel 4, lid 3, eerste zin, van verordening nr. 1049/2001 restrictief uit te leggen. Dit vereiste geldt des te meer indien de documenten waarom wordt verzocht, milieu-informatie bevatten.

79

Tot slot geldt deze uitlegging eveneens voor dergelijke documenten gelet op de doelstelling van verordening nr. 1367/2006 om, volgens de titel ervan, de bepalingen van het Verdrag van Aarhus toe te passen op de instellingen en organen van de Unie.

80

Artikel 6 van deze verordening geeft inderdaad alleen aan dat de uitzondering krachtens artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 beperkt moet worden uitgelegd, zonder het begrip „besluitvormingsproces” in de zin van deze bepaling nader te verklaren.

81

Zoals de advocaat-generaal evenwel heeft opgemerkt in punt 76 van zijn conclusie, wordt in artikel 4, lid 4, onder a), van het Verdrag van Aarhus bepaald dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien de bekendmaking een nadelige invloed zou hebben op de vertrouwelijkheid van het handelen van overheidsinstanties, wanneer in dergelijke vertrouwelijkheid is voorzien naar nationaal recht, en niet op een administratieve procedure in haar geheel op grond waarvan deze autoriteiten handelen.

82

Tegen deze achtergrond moet dan ook allereerst worden overwogen dat de door het Gerecht in punt 79 van het bestreden arrest in herinnering gebrachte omstandigheid dat de betrokken administratieve procedure nog niet was afgesloten ten tijde van de vaststelling van het litigieuze besluit op zich niet toelaat aan te tonen dat het besluitvormingsproces van de Commissie ernstig zou worden ondermijnd door de openbaarmaking van de gevraagde documenten.

83

Voorts is het in werkelijkheid, anders dan de stelling in punt 80 van het bestreden arrest dat de betrokken administratieve procedure een sterkere bescherming verdient, de verplichting om de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 restrictief uit te leggen die moet primeren, zoals het Gerecht zelf terecht heeft opgemerkt in punt 63 van het bestreden arrest. De enkele verwijzing naar een gevaar voor negatieve gevolgen dat verband houdt met de toegang tot interne documenten en met de mogelijkheid dat belanghebbenden de procedure kunnen beïnvloeden, volstaat derhalve niet om aan te tonen dat de openbaarmaking van die documenten het besluitvormingsproces van de betrokken instelling ernstig zou ondermijnen.

84

Voort is het volgens overweging 2 van verordening nr. 1367/2006 nodig om het publiek reële mogelijkheden tot inspraak in de besluitvorming op milieugebied te bieden zodat de verantwoordingsplicht voor en transparantie van de besluitvorming worden vergroot, maar deze verordening vereist geenszins – anders dan het Gerecht in punt 81 van het bestreden arrest heeft overwogen – dat de Commissie de reacties van het publiek onderzoekt en beantwoordt naar aanleiding van de openbaarmaking van documenten met milieu-informatie betreffende een lopende administratieve procedure en waaruit haar interne beraadslagingen blijken. In die omstandigheden kan dus niet worden aangenomen dat een dergelijke openbaarmaking de naleving van de termijnen van de door de Commissie gevoerde administratieve procedures in gevaar brengt.

85

Tot slot moet in herinnering worden gebracht dat het feit dat de administratieve werkzaamheden van de Commissie geen even ruime toegang tot documenten vergt als de wetgevende werkzaamheden van een instelling van de Unie, geenszins betekent dat de administratieve werkzaamheden niet onder de werkingssfeer vallen van verordening nr. 1049/2001, die overeenkomstig artikel 2, lid 3, ervan van toepassing is op alle bij een instelling berustende documenten, dit wil zeggen alle documenten die door de instelling zijn opgesteld of ontvangen en zich in haar bezit bevinden, op alle werkterreinen van de Europese Unie (zie in die zin arrest van 21 juli 2011, Zweden/MyTravel en Commissie, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punten 87 en 88, en aldaar aangehaalde rechtspraak).

86

Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door artikel 4, lid 3, eerste alinea, van deze verordening niet restrictief te hebben uitgelegd zoals vereist door artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006.

87

Daar het eerste onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening gegrond is, moet het bestreden arrest worden vernietigd, zonder dat het tweede onderdeel van dat middel en het tweede middel van de hogere voorziening behoeven te worden onderzocht.

88

Volgens artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof, ingeval het de beslissing van het Gerecht vernietigt, zelf de zaak afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor afdoening terugverwijzen naar het Gerecht.

89

In casu zal het Hof de zaak, die in staat van wijzen is, afdoen.

90

Saint-Gobain heeft in haar verzoekschrift tot nietigverklaring twee middelen aangevoerd waarbij het eerste betrekking heeft op de schending van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001, gelezen in samenhang met artikel 2, lid 1, onder d), iii), en artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006.

91

Zoals in herinnering is gebracht in de punten 25 tot en met 28 van dit arrest, heeft de Commissie in het litigieuze besluit gesteld dat de volledige inzage in de betrokken informatie het publiek en met name de betrokken ondernemingen in staat zou stellen om vragen te stellen of kritiek te formuleren met betrekking tot de door de lidstaten verstrekte informatie, hetgeen het besluitvormingsproces van de Commissie maar ook van de lidstaten zou kunnen beïnvloeden. Deze beïnvloeding zou op haar beurt het besluitvormingsproces ernstig kunnen vertragen en de dialoog tussen de Commissie en de lidstaten kunnen schaden. De Commissie heeft eveneens de omstandigheid dat zij nog geen besluit met betrekking tot die informatie had vastgesteld en dat werd gerekend op een dergelijk besluit, binnen de gestelde termijnen, relevant geacht. Deze instelling heeft toegevoegd dat het in casu van essentieel belang was ervoor te zorgen dat het betrokken besluit zonder enige externe beïnvloeding kan worden vastgesteld en dat het klimaat van vertrouwen tussen de Commissie en de Duitse autoriteiten behouden blijft.

92

Gelet op de in de punten 75 tot en met 81 van dit arrest vermelde gronden kunnen dergelijke overwegingen echter niet aantonen dat de openbaarmaking van de milieu-informatie het besluitvormingsproces van de Commissie ernstig zou hebben ondermijnd in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001, gelezen in samenhang met artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006.

93

Bijgevolg dient het eerste middel van het beroep tot nietigverklaring te worden toegewezen en het litigieuze besluit nietig te worden verklaard, zonder dat het tweede middel van dit beroep nog behoeft te worden onderzocht.

94

Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, dat ingevolge artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd.

95

Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van Saint-Gobain te worden verwezen in de kosten die Saint-Gobain in eerste aanleg en in de onderhavige hogere voorziening heeft gemaakt.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart: