1. 

Deze hogere voorziening betreft een aantal vragen met betrekking tot de controleprocedure inzake staatssteun. Zij illustreert hoe derden, met name belanghebbenden, die verzoeken om nietigverklaring van een besluit waarbij de Europese Commissie beslist om de in artikel 108, lid 2, VWEU bedoelde formele onderzoeksprocedure niet in te leiden, op grond dat de Commissie „ernstige moeilijkheden” had ondervonden bij de beoordeling van de betrokken maatregelen, zelf met dergelijke moeilijkheden kunnen worden geconfronteerd.

2. 

Had deze zaak als een van de weinige moeten worden toegewezen? Ik meen van niet, om de redenen die ik hierna uiteenzet.

3. 

De hogere voorziening van Club Hotel Loutraki AE, Vivere Entertainment AE, Theros International Gaming, Inc., Elliniko Casino Kerkyras, Casino Rodos, Porto Carras AE en Kazino Aigaiou AE (hierna: „rekwiranten”) strekt tot vernietiging van het arrest van 8 januari 2015, Club Hotel Loutraki e.a./Commissie ( 2 ), waarbij het Gerecht hun beroep tot nietigverklaring van een door de Commissie krachtens artikel 4, lid 2, van verordening nr. 659/1999 vastgesteld besluit heeft verworpen. ( 3 )

4.

Verordening (EG) nr. 659/1999 ( 4 ) is vervangen door verordening (EU) 2015/1589 van de Raad ( 5 ) van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Ten tijde van de vaststelling van het litigieuze besluit was echter enkel verordening nr. 659/1999 van toepassing. ( 6 )

5.

Artikel 4 van verordening nr. 659/1999, met het opschrift „Eerste onderzoek van de aanmelding en beschikkingen van de Commissie”, bepaalt:

„1.   De Commissie onderzoekt de aanmelding onverwijld na ontvangst. Onverminderd artikel 8 geeft de Commissie een beschikking overeenkomstig de leden 2, 3 of 4.

2.   Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel geen steun vormt, stelt zij dat bij beschikking vast.

3.   Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel, in zoverre deze binnen het toepassingsgebied van artikel [107, lid 1, VWEU] valt, geen twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt, geeft zij een beschikking houdende dat de maatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt (‚beschikking om geen bezwaar te maken’). In de beschikking wordt nader aangegeven welke uitzondering uit hoofde van het [VWEU] is toegepast.

4.   Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt, geeft zij een beschikking welke ertoe strekt de procedure overeenkomstig artikel [108, lid 2, VWEU] in te leiden (‚beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure’).

5.   De in de leden 2, 3 en 4 bedoelde beschikkingen worden binnen twee maanden gegeven. Die termijn gaat in op de dag na de ontvangst van een volledige aanmelding. De aanmelding wordt als volledig beschouwd als de Commissie binnen twee maanden na ontvangst van de aanmelding of van aanvullende informatie waarom was gevraagd niet om verdere informatie heeft verzocht. Deze termijn kan met toestemming van de Commissie en de betrokken lidstaat worden verlengd. Indien nodig kan de Commissie kortere termijnen vaststellen. […]”

6.

Op 1 december 2011 hebben de Griekse autoriteiten bij de Commissie twee maatregelen (hierna: „aangemelde maatregelen”) aangemeld ten gunste van Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou AE (OPAP) (onderneming die voetbaltoto organiseert).

7.

De eerste maatregel betrof de toekenning aan OPAP van een exclusieve vergunning om tegen een vergoeding van 560 miljoen EUR voor een periode van tien jaar, tot 2022, 35000 videoloterijterminals (hierna: „VLT’s”) te exploiteren (hierna: „VLT-overeenkomst”).

8.

De tweede maatregel betrof een verlenging met tien jaar, van 2020 tot 2030, van de exclusieve rechten die reeds aan OPAP waren toegekend voor de exploitatie van 13 kansspelen in om het even welke vorm (hierna: „addendum”). In het addendum was bepaald dat OPAP voor die rechten 1) een forfaitaire som van 375 miljoen EUR zou betalen en 2) een heffing aan de Griekse Staat van 5 % op de bruto-opbrengst van de betrokken spelen tussen 13 oktober 2020 en 12 oktober 2030.

9.

Op 4 april 2012 hebben zes casino’s (alle rekwiranten met uitzondering van Kazino Aigaiou AE) een klacht ingediend bij de Commissie, op grond dat bij de VLT-overeenkomst aan OPAP staatssteun werd toegekend die onverenigbaar is met de interne markt.

10.

Op basis van discussies tussen de Commissie en de Griekse autoriteiten in het kader van de aanmelding werd overeengekomen dat de vergoeding waarin oorspronkelijk was voorzien voor de VLT-overeenkomst moest worden verhoogd. Bij brief van 7 augustus 2012 hebben de Griekse autoriteiten toegezegd om OPAP een bijkomende heffing op de bruto-opbrengst uit de exploitatie van VLT’s op te leggen (hierna: „bijkomende heffing”).

11.

Op 3 oktober 2012 heeft de Commissie het litigieuze besluit vastgesteld. In dat besluit kwam zij tot de slotsom dat de aangemelde maatregelen, gelet op de bijkomende heffing die de Griekse autoriteiten hadden ingevoerd, OPAP geen voordeel opleverden en dus geen staatssteun vormden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

12.

Bij op 29 januari 2013 neergelegd verzoekschrift hebben rekwiranten beroep ingesteld tot nietigverklaring van het litigieuze besluit.

13.

Ter staving van hun beroep voerden rekwiranten vier middelen aan: 1) schending van artikel 108, lid 2, VWEU en misbruik van bevoegdheid voor zover de Commissie in strijd met die bepaling de formele onderzoeksprocedure niet heeft ingeleid; 2) en 3) niet-nakoming van de motiveringsplicht en schending van de rechten op behoorlijk bestuur en op effectieve rechterlijke bescherming door het weglaten van essentiële economische gegevens in de niet-vertrouwelijke versie van het litigieuze besluit, en 4) schending van artikel 107, lid 1, VWEU voor zover de Commissie de VLT-overeenkomst en het addendum samen heeft onderzocht om na te gaan of aan OPAP een economisch voordeel was verleend.

14.

Bij beschikkingen van 12 juli en 12 september 2013 zijn de Helleense Republiek en OPAP toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie.

15.

Na een openbare terechtzitting heeft het Gerecht bij het bestreden arrest het beroep in zijn geheel verworpen en rekwiranten verwezen in hun kosten en de kosten van de Commissie en OPAP.

16.

Met hun hogere voorziening verzoeken rekwiranten het Hof:

17.

In repliek verzoekt de Commissie het Hof:

18.

In repliek verzoekt OPAP, ter ondersteuning van de Commissie, het Hof:

19.

Rekwiranten, de Commissie en OPAP hebben pleidooi gehouden ter terechtzitting van 2 juni 2016.

20.

Ter ondersteuning van hun hogere voorziening voeren rekwiranten drie middelen aan.

21.

Met hun eerste middel in hogere voorziening stellen rekwiranten dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Commissie niet verplicht was de in artikel 108, lid 2, VWEU bedoelde formele onderzoeksprocedure in te leiden. Door te oordelen dat de Commissie mocht onderhandelen en rekening mocht houden met de bijkomende heffing die de Griekse autoriteiten hadden ingevoerd, heeft het Gerecht geen onderscheid gemaakt tussen de fase van het eerste onderzoek en de formele onderzoeksprocedure, terwijl dit onderscheid wezenlijk is voor de bescherming van de procedurele rechten van rekwiranten. Daarnaast heeft het Gerecht ten onrechte geoordeeld dat er geen aanwijzing was dat de Commissie „ernstige moeilijkheden” had ondervonden bij de beoordeling van de aangemelde maatregelen, die haar noopten de formele onderzoeksprocedure in te leiden.

22.

Met hun tweede middel in hogere voorziening stellen rekwiranten dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Commissie haar motiveringsplicht in acht heeft genomen en dat de rechten van rekwiranten op behoorlijk bestuur en op effectieve rechterlijke bescherming niet waren geschonden, ook al kon op basis van de niet-vertrouwelijke versie van het litigieuze besluit niet worden vastgesteld of de berekeningen van de Commissie correct waren.

23.

Met hun derde middel in hogere voorziening stellen rekwiranten dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de gezamenlijke beoordeling door de Commissie van het addendum en de VLT-overeenkomst niet in strijd was met artikel 107, lid 1, VWEU.

24.

Alvorens ik de verschillende middelen in hogere voorziening onderzoek, ga ik kort in op de controleprocedure inzake staatssteun in het EU-recht en de rol van belanghebbenden – eenieder van wie de belangen door de verlening van steun kunnen worden getroffen, zoals de begunstigde van de steun of concurrerende ondernemingen ( 7 ) – in die procedure.

25.

Overeenkomstig artikel 108, lid 1, VWEU onderwerpt de Commissie steunmaatregelen aan een voortdurend onderzoek. Lidstaten die voornemens zijn nieuwe steun toe te kennen, moeten de Commissie daarvan op de hoogte brengen, zodat zij die kan onderzoeken. ( 8 ) Aangezien de aanmeldende lidstaat de voorgenomen steunmaatregel niet tot uitvoering mag brengen tijdens de controleprocedure, moet de Commissie binnen de twee maanden beslissen of zij de maatregel goedkeurt ( 9 ) dan wel de tweede fase van de procedure inleidt, te weten de formele onderzoeksprocedure zoals bedoeld in artikel 108, lid 2, VWEU. ( 10 ) Artikel 4, lid 4, van verordening nr. 659/1999 bepaalt dat de Commissie de formele onderzoeksprocedure moet inleiden indien zij na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de interne markt.

26.

Ik zal in het kader van het eerste middel in hogere voorziening van rekwiranten dieper ingaan op de afbakening van het eerste onderzoek en de verplichting om de formele onderzoeksprocedure in te leiden. Voorlopig kan hier worden volstaan met een analyse van het begrip „twijfel”, dat in de rechtspraak van het Hof vaak wordt aangeduid als „ernstige moeilijkheden” ( 11 ), een begrip dat van wezenlijk belang is om de omvang van het eerste onderzoek af te bakenen.

27.

Op dit ogenblik wens ik te benadrukken dat de controleprocedure inzake staatssteun voornamelijk een procedure tussen de Commissie en de aanmeldende lidstaat is. Belanghebbenden, zoals rekwiranten, zijn geen partij bij de procedure en spelen dus slechts een marginale rol. ( 12 ) Eerst in het kader van de formele onderzoeksprocedure wordt de Commissie op grond van artikel 108, lid 2, VWEU verplicht om belanghebbenden aan te manen opmerkingen te maken. Volgens de rechtspraak geeft dit recht dergelijke belanghebbenden de mogelijkheid om, gelet op de omstandigheden van het concrete geval, op passende wijze bij de administratieve procedure te worden betrokken ( 13 ), maar hebben zij niet dezelfde rechten van verdediging als de aanmeldende lidstaat, die partij bij de procedure is en adressaat van het besluit. ( 14 ) Dit moet in het achterhoofd worden gehouden bij het onderzoek van het tweede middel in hogere voorziening van rekwiranten, betreffende de ontoereikende motivering.

28.

Het Hof heeft geoordeeld dat een belanghebbende, als tegengewicht voor deze bijkomstige rol, mag opkomen tegen goedkeuringsbesluiten die de Commissie krachtens artikel 4, lid 2 of lid 3, van verordening nr. 659/1999 vaststelt, of, met andere woorden, een besluit om de in artikel 108, lid 2, VWEU neergelegde formele onderzoeksprocedure niet in te leiden. ( 15 ) Een belanghebbende kan echter enkel opkomen tegen de inhoud van een dergelijk besluit indien hij overeenkomstig artikel 263, vierde alinea, VWEU heeft aangetoond dat hij er rechtstreeks en individueel door wordt geraakt. De vraag of rekwiranten aan dit vereiste voldoen, is relevant in het kader van hun derde middel in hogere voorziening.

29.

Tegen de achtergrond van die kenmerken van de controleprocedure inzake staatssteun en de rol van belanghebbenden, zal ik nu de verschillende kwesties die in de hogere voorziening aan de orde zijn onderzoeken.

30.

Met hun eerste middel in hogere voorziening stellen rekwiranten dat het Gerecht artikel 108, lid 3, VWEU en artikel 4, lid 4, artikel 7, leden 2 en 3, en artikel 13, lid 1, van verordening nr. 659/1999 heeft geschonden door te oordelen dat de Commissie niet verplicht was de in artikel 108, lid 2, VWEU bedoelde formele onderzoeksprocedure in te leiden.

31.

De Commissie voert aan dat niet alleen dit middel, maar de hogere voorziening in haar geheel niet-ontvankelijk moet worden verklaard. OPAP stelt daarnaast dat het eerste middel in hogere voorziening deels niet-ontvankelijk is. Zowel de Commissie als OPAP stelt dat het eerste middel in hogere voorziening hoe dan ook ongegrond is.

32.

Volgens de Commissie is de hogere voorziening in haar geheel kennelijk niet-ontvankelijk, aangezien zij slechts een herhaling of weergave vormt van de in eerste aanleg aangevoerde middelen en argumenten en het Hof dus wordt verzocht om het beroep in eerste aanleg opnieuw te onderzoeken.

33.

Een hogere voorziening moet inderdaad duidelijk aangeven tegen welke onderdelen van het arrest waarvan de vernietiging wordt gevorderd, zij is gericht, en welke argumenten rechtens die vordering specifiek staven. ( 16 ) Een hogere voorziening die slechts een herhaling of een letterlijke weergave vormt van de voor het Gerecht aangevoerde middelen en argumenten is niet-ontvankelijk. ( 17 )

34.

Anders dan de Commissie stelt, hebben rekwiranten evenwel de bestreden onderdelen van het arrest van het Gerecht voldoende precies aangeduid en de uitlegging van de rechtspraak door het Gerecht afdoende betwist opdat de hogere voorziening ontvankelijk zou zijn. Het door de Commissie aangevoerde middel van niet-ontvankelijkheid moet dus worden verworpen.

35.

Naast het algemene middel van niet-ontvankelijkheid van de Commissie, voert OPAP aan dat het eerste middel van de hogere voorziening niet-ontvankelijk is voor zover rekwiranten opkomen tegen de feitelijke beoordeling door het Gerecht.

36.

Volgens mij betwisten rekwiranten de feitelijke beoordeling door het Gerecht niet. In hun context beschouwd, strekken de argumenten van rekwiranten er integendeel duidelijk toe de beoordeling in rechte van het Gerecht met betrekking tot de afbakening van het eerste onderzoek ter discussie te stellen. Dat is een rechtsvraag, die in hogere voorziening ontvankelijk is.

37.

Het eerste middel in hogere voorziening betreft de afbakening van de fase van het eerste onderzoek en de verplichting voor de Commissie om de in artikel 108, lid 2, VWEU bedoelde formele onderzoeksprocedure in te leiden. Rekwiranten stellen dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de eerste plaats te oordelen dat de Commissie een wijziging van de bij haar aangemelde maatregelen mocht aanvaarden en in de tweede plaats dat de Commissie geen ernstige moeilijkheden heeft ondervonden bij haar eerste onderzoek.

38.

Wat de eerste stelling van rekwiranten betreft, namelijk dat de Commissie geen rekening mocht houden met wijzigingen die de Griekse autoriteiten in de aangemelde maatregelen aanbrachten in het kader van het eerste onderzoek, kan worden volstaan met de hiernavolgende opmerking.

39.

Zoals het Gerecht terecht heeft vastgesteld in punt 42 van het bestreden arrest, heeft het Hof reeds geoordeeld dat de Commissie bevoegd is om na een eerste onderzoek in een besluit op basis van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 659/1999 vast te stellen dat er geen sprake is van staatssteun, daarbij rekening houdend met de toezeggingen van de betrokken lidstaat. ( 18 )

40.

De essentie van dit eerste middel in hogere voorziening is veeleer de vraag of de Commissie ernstige moeilijkheden heeft ondervonden tijdens haar eerste onderzoek, zodat zij de formele onderzoeksprocedure moest inleiden. Het Gerecht heeft in het bestreden arrest geoordeeld dat dit niet het geval was, wat rekwiranten ten zeerste betwisten.

41.

Alvorens in te gaan op de argumenten die rekwiranten ter ondersteuning van dit middel in hogere voorziening aanvoeren, is het zinvol te herinneren aan bepaalde beginselen uit de rechtspraak van het Hof over de fase van het eerste onderzoek, het begrip „ernstige moeilijkheden” en de verplichting om de formele onderzoeksprocedure in te leiden.

42.

Ten eerste heeft het Hof geoordeeld dat de fase van het eerste onderzoek ertoe dient de Commissie in staat te stellen zich een aanvankelijk oordeel te vormen over de vraag of de betrokken maatregel als staatssteun is aan te merken en over de verenigbaarheid ervan met de interne markt. ( 19 )

43.

Ten tweede volgt, zoals opgemerkt in punt 25 hierboven, uit artikel 4, lid 4, van verordening nr. 659/1999 dat de Commissie de formele onderzoeksprocedure moet inleiden indien na een eerste onderzoek twijfel rijst over de verenigbaarheid van de aangemelde maatregel met de interne markt. Het Hof heeft dit nader toegelicht en geoordeeld dat de formele onderzoeksprocedure noodzakelijk is wanneer de Commissie ernstige moeilijkheden ondervindt bij de beoordeling of een steunmaatregel verenigbaar is met de interne markt. ( 20 ) In dat geval heeft de Commissie geen beoordelingsmarge en moet zij de formele onderzoeksprocedure inleiden. ( 21 ) Volgens het Hof gelden dezelfde beginselen wanneer bij de Commissie twijfel bestaat over de kwalificatie van de onderzochte maatregel als steun. ( 22 )

44.

Ten derde kan de Commissie overeenkomstig het oogmerk van artikel 108, lid 3, VWEU en de verplichting van behoorlijk bestuur onder meer in dialoog treden met de aanmeldende staat of met derden om te pogen moeilijkheden in de eerste fase van de procedure op te lossen. Die bevoegdheid impliceert dat de Commissie haar standpunt kan bijstellen naar aanleiding van de uitkomst van de dialoog, zonder dat a priori moet worden aangenomen dat die aanpassing aantoont dat er sprake is van ernstige moeilijkheden. ( 23 )

45.

Ten vierde volgt uit de rechtspraak van het Hof dat het begrip ernstige moeilijkheden een objectief begrip is en dat het bestaan van dergelijke moeilijkheden moet worden beoordeeld zowel aan de hand van de omstandigheden waarin de bestreden maatregel is vastgesteld als aan de hand van de inhoud ervan, waarbij de motivering van het besluit van de Commissie moet worden gerelateerd aan de gegevens waarover zij beschikte toen zij zich uitsprak over de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregel met de interne markt. ( 24 )

46.

Ten vijfde heeft het Hof geoordeeld dat de bewijslast inzake het bestaan van ernstige moeilijkheden berust bij de partij die opkomt tegen het goedkeuringsbesluit dat de Commissie op grond van artikel 4, lid 2 of lid 3, van verordening nr. 659/1999 heeft vastgesteld. ( 25 )

47.

In casu stellen rekwiranten dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Commissie niet verplicht was de formele onderzoeksprocedure in te leiden nadat zij had vastgesteld dat de VLT-overeenkomst, die samen met het addendum was onderzocht, OPAP een voordeel verleende in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Zij betogen dat het op dat ogenblik voor de Commissie duidelijk moet zijn geweest dat de VLT-overeenkomst (waarschijnlijk onverenigbare) steun vormde. Rekwiranten betogen volgens mij dus dat de Commissie ernstige moeilijkheden heeft ondervonden bij de beoordeling van de aangemelde maatregelen en derhalve de formele onderzoeksprocedure had moeten inleiden. Voorts stellen rekwiranten dat het Gerecht op een aantal punten blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting in de punten 50 tot en met 53 van het bestreden arrest, waardoor het ten onrechte tot de slotsom kwam dat de Commissie geen ernstige moeilijkheden had ondervonden bij de beoordeling van de aangemelde maatregelen. Rekwiranten trachten in wezen aan te tonen dat het Gerecht met zijn oordeel dat de Griekse autoriteiten wijzigingen in de oorspronkelijk aangemelde maatregelen mochten aanbrengen na verschillende berekeningen en herberekeningen, in feite de verplichting van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, heeft beperkt tot zaken waarin er onenigheid bestaat tussen de Commissie en de aanmeldende lidstaat. Tot slot betogen rekwiranten dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de feiten die in eerste aanleg werden aangevoerd om het bestaan van ernstige moeilijkheden te bewijzen, afzonderlijk te onderzoeken, terwijl het deze samen had moeten beschouwen om te bepalen of er sprake was van dergelijke moeilijkheden.

48.

Hoewel er misschien situaties zijn waarin de Commissie kan worden verweten dat zij de grenzen van het eerste onderzoek te ver oprekt, en op die manier belanghebbenden het recht ontneemt om bij de controleprocedure te worden betrokken, ben ik van mening dat het Gerecht in deze zaak tot de juiste vaststelling kwam, namelijk dat de Commissie bij de beoordeling van de aangemelde maatregelen geen ernstige moeilijkheden heeft ondervonden, die haar noopten de in artikel 108, lid 2, VWEU bedoelde formele onderzoeksprocedure in te leiden.

49.

Om te beginnen mag de Commissie, zoals het Gerecht in punt 43 van het bestreden arrest in herinnering heeft gebracht, in dialoog treden met de aanmeldende lidstaat, wat uiteraard impliceert dat de Commissie haar standpunt mag aanpassen op basis van de uitkomst van die dialoog.

50.

Voorts blijkt uit het bestreden arrest ( 26 ) dat het doel van de discussies tussen de Commissie en de Griekse autoriteiten was om te bepalen wat een passende vergoeding van OPAP was voor de exclusieve rechten krachtens de VLT-overeenkomst en het addendum, en dat de toezeggingen van de Griekse autoriteiten in deze zaak de aard van de oorspronkelijk aangemelde maatregelen niet wijzigden, maar er enkel toe strekten de in de VLT-overeenkomst vastgestelde vergoeding te verhogen.

51.

Bovendien, als de stelling van rekwiranten zou worden gevolgd dat de omvang van de vergoeding die OPAP voor de exclusieve rechten moet betalen, van wezenlijk belang is om te bepalen of er sprake is van steun, zodat de oorspronkelijk aangemelde vergoeding niet kon worden gewijzigd zonder belanghebbenden daarbij te betrekken in het kader van de formele onderzoeksprocedure, moet ook worden aangenomen dat de Commissie in casu tijdens het eerste onderzoek helemaal niet in dialoog kon gaan met de Griekse autoriteiten, aangezien in feite enkel de berekening van de prijs een probleem vormde.

52.

Hoewel het eerste onderzoek, als prima-facietoets van een aangemelde maatregel, niet onbeperkt in de tijd kan zijn, meen ik dat in casu een duur van het onderzoek van tien maanden niet overdreven lijkt, gelet op de politieke en economische achtergrond van de zaak. ( 27 ) Griekenland maakte op dat ogenblik een ernstige financiële en politieke crisis door en er liepen gesprekken over de vraag of Griekenland de eurozone moest verlaten, wat uiteraard de uitkomst van de discussies tussen de Commissie en de Griekse autoriteiten over de vergoeding die OPAP moest betalen voor de exclusieve rechten krachtens de VLT-overeenkomst en het addendum, zou hebben beïnvloed. De vele berekeningen en herberekeningen van de vergoeding en de duur van de procedure moeten in die context worden gezien.

53.

Daarnaast mag niet worden vergeten dat het Hof heeft geoordeeld dat er sprake moet zijn van „twijfel” of „ernstige moeilijkheden” op het ogenblik waarop de Commissie een besluit vaststelt met betrekking tot de aangemelde maatregel. Dat is het ogenblik waarop de Commissie haar uiteindelijke standpunt bepaalt, in casu dus het ogenblik waarop de Commissie het litigieuze besluit heeft vastgesteld. ( 28 )

54.

Volgens mij is het bijgevolg niet doorslaggevend of de Commissie bij het eerste onderzoek heeft vastgesteld – zoals rekwiranten stellen – dat de oorspronkelijk bij haar aangemelde maatregelen OPAP een economisch voordeel opleverden. Relevant is of dat het geval was op het ogenblik dat de Commissie het litigieuze besluit vaststelde.

55.

Op basis van het relatief beperkte aantal zaken waarin een belanghebbende nietigverklaring heeft verkregen van een besluit van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure niet in te leiden, lijkt het mij dat – tenzij de Commissie zelf heeft aangegeven dat er twijfel bestaat over de kwalificatie van een maatregel als steun of de verenigbaarheid daarvan met de interne markt ( 29 ) – een belanghebbende om te slagen moet kunnen aantonen dat de Commissie op het ogenblik van vaststelling van het besluit waartegen wordt opgekomen, niet beschikte over alle gegevens die noodzakelijk zijn om alle twijfel weg te nemen met betrekking tot de kwalificatie van de aangemelde maatregel als steun of met betrekking tot de verenigbaarheid ervan met de interne markt ( 30 ), dan wel – alternatief – dat de Commissie de relevante gegevens ontoereikend of onjuist heeft geanalyseerd. ( 31 )

56.

De argumenten van rekwiranten inzake de controleprocedure zijn niet van dien aard dat zij afdoen aan het oordeel van het Gerecht dat de Commissie op het einde van het eerste onderzoek geen „ernstige moeilijkheden” ondervond, of met andere woorden geen „twijfel” had wat betreft de kwalificatie van de aangemelde maatregelen of de verenigbaarheid daarvan met de interne markt. De betwisting van rekwiranten is derhalve ongegrond.

57.

Tot slot is de stelling van rekwiranten dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de feiten die in eerste aanleg werden aangevoerd om het bestaan van ernstige moeilijkheden te bewijzen, afzonderlijk te onderzoeken, terwijl het deze samen had moeten beschouwen, volgens mij ongegrond. Het Gerecht heeft immers vastgesteld dat geen van de door rekwiranten aangevoerde feiten op ernstige moeilijkheden wees ( 32 ) en dat de duur van de procedure op zich niet volstond om aan te nemen dat de Commissie ernstige moeilijkheden had ondervonden ( 33 ), waarna het heeft geoordeeld dat de duur van het eerste onderzoek in casu niet onredelijk was gelet op de omstandigheden van het geval ( 34 ). Het Gerecht heeft met andere woorden de door rekwiranten aangevoerde feiten wel samen onderzocht en vastgesteld dat zij het bestaan van ernstige moeilijkheden niet bewezen.

58.

Gelet op het voorgaande concludeer ik dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Commissie niet verplicht was de formele onderzoeksprocedure in te leiden. Het eerste middel in hogere voorziening van rekwiranten moet derhalve worden afgewezen.

59.

Met hun tweede middel in hogere voorziening stellen rekwiranten dat het Gerecht artikel 296 VWEU en hun in de artikelen 41 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese neergelegde rechten op behoorlijk bestuur en op effectieve rechterlijke bescherming heeft geschonden door te oordelen dat de niet-vertrouwelijke versie van het litigieuze besluit toereikend was gemotiveerd, ondanks het weglaten van wezenlijke economische gegevens.

60.

De Commissie stelt dat dit middel in hogere voorziening niet-ontvankelijk is. Hoe dan ook is het tweede middel volgens de Commissie, ondersteund door OPAP, ongegrond.

61.

De argumenten van de Commissie betreffende de ontvankelijkheid van het tweede middel in hogere voorziening komen overeen met haar algemene middel van niet-ontvankelijkheid, dat ik reeds in de punten 32 tot en met 34 heb onderzocht.

62.

De vraag voor het Hof is of de niet-vertrouwelijke versie van het litigieuze besluit rekwiranten en het Gerecht in staat had moeten stellen om de geldigheid van de betrokken economische gegevens en de juistheid van de berekeningen van de Commissie na te gaan, respectievelijk te toetsen, zoals rekwiranten betogen, dan wel dat het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat dit niet nodig was voor nakoming van de motiveringsplicht en eerbiediging van de rechten van rekwiranten op behoorlijk bestuur en op effectieve rechterlijke bescherming.

63.

Zoals hierboven in punt 28 uiteengezet, kan een belanghebbende opkomen tegen een goedkeuringsbesluit dat de Commissie krachtens artikel 4, lid 2 of lid 3, van verordening nr. 659/1999 vaststelt, dat wil zeggen een besluit om de in artikel 108, lid 2, VWEU bedoelde formele onderzoeksprocedure niet in te leiden. Om dit recht op rechterlijke toetsing naar behoren te kunnen uitoefenen, moeten aan een dergelijke belanghebbende de redenen voor de vaststelling van het besluit worden meegedeeld. De motiveringsplicht op grond van artikel 296 VWEU moet in deze context worden beschouwd en vergt van de Commissie dat zij naar behoren rekening houdt met het belang dat derden bij toelichting kunnen hebben. ( 35 )

64.

Het Hof heeft geoordeeld dat motiveringsgebreken zich niet laten rechtvaardigen met een beroep op de in artikel 337 VWEU neergelegde verplichting om vertrouwelijke informatie te beschermen, en dat de geheimhoudingsplicht niet zo ruim mag worden opgevat dat de motiveringsplicht van haar wezenlijke inhoud wordt ontdaan. ( 36 )

65.

De hierboven aangehaalde rechtspraak geldt weliswaar ook voor de niet-vertrouwelijke versie van het litigieuze besluit, waartoe belanghebbenden zoals rekwiranten toegang hebben, maar rekwiranten lijken de omvang van de motiveringsplicht die op de Commissie rust verkeerd op te vatten.

66.

Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 296 VWEU vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken maatregel en de redenering van de instelling die de betrokken maatregel heeft vastgesteld, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde Unierechter zijn toezicht kan uitoefenen. ( 37 )

67.

Het litigieuze besluit is vastgesteld op basis van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 659/1999, en is dus een besluit waarbij de Commissie vaststelt dat de aangemelde maatregelen geen staatssteun vormen. Het belang van derden bij een dergelijk besluit hangt samen met de omstandigheid dat de Commissie, door de formele onderzoeksprocedure niet in te leiden, hun het recht heeft ontnomen om betrokken te worden bij het besluitvormingsproces (zie boven punt 27). Belanghebbenden moeten derhalve op voldoende nauwkeurige wijze in kennis worden gesteld van de redenen voor een dergelijk besluit, zodat zij kunnen bepalen of er aanwijzingen zijn dat er sprake is van ernstige moeilijkheden, die vereisen dat de formele onderzoeksprocedure wordt ingeleid. In casu zijn nagenoeg alle economische gegevens weggelaten. Bijgevolg komt de Commissie haar motiveringsplicht volgens mij slechts correct na indien zowel haar berekeningsmethode als elk onderdeel daarvan duidelijk uit de niet-vertrouwelijke versie van het besluit blijkt.

68.

Het Gerecht heeft in punt 74 van het bestreden arrest in detail uiteengezet hoe de motivering van de niet-vertrouwelijke versie van het litigieuze besluit 1) duidelijk de methode van de Commissie toont en 2) de rekwiranten in staat stelt de redenering van de Commissie te begrijpen en dus hun gronden voor nietigverklaring te formuleren. Het Gerecht heeft onder meer opgemerkt dat de Commissie in het litigieuze besluit het criterium vermeldt dat zij voornemens was toe te passen om te bepalen of de betrokken maatregel aanleiding gaf tot een voordeel ( 38 ), en uiteenzet hoe zij de netto contante waarde van de VLT-overeenkomst en het addendum heeft berekend ( 39 ). Voorts heeft het Gerecht vastgesteld dat het litigieuze besluit de redenen bevat op grond waarvan het de Commissie aangewezen leek beide maatregelen samen te beoordelen. In het besluit was ook gepreciseerd dat de in de VLT-overeenkomst vastgestelde vergoeding dankzij de verhoging ervan, die was gestipuleerd in de toezegging van de Griekse autoriteiten van 7 augustus 2012, hoog genoeg was om elk voordeel uit te sluiten. Tot slot heeft het Gerecht geconstateerd dat in het litigieuze besluit ook de berekeningswijze van die bijkomende vergoeding wordt uiteengezet.

69.

Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Commissie haar motiveringsplicht in acht heeft genomen en zij het recht van rekwiranten op goed bestuur en een effectieve rechterlijke bescherming niet heeft geschonden, ondanks de omstandigheid dat de niet-vertrouwelijke versie van het litigieuze besluit rekwiranten niet in staat stelde de economische gegevens en de juistheid van de berekeningen van de Commissie te toetsen.

70.

Het tweede middel in hogere voorziening moet dus worden afgewezen.

71.

Met hun derde middel in hogere voorziening stellen rekwiranten, zakelijk weergegeven, dat het Gerecht artikel 107, lid 1, VWEU heeft geschonden door te oordelen dat de Commissie de VLT-overeenkomst en het addendum samen mocht onderzoeken, hoewel de twee overeenkomsten volgens hen betrekking hebben op verschillende markten, wat een voorafgaande marktanalyse wellicht zou hebben aangetoond.

72.

De Commissie stelt dat het derde middel in hogere voorziening van rekwiranten niet-ontvankelijk is wegens het ontbreken van procesbevoegdheid. Hoe dan ook is het derde middel in hogere voorziening volgens de Commissie, ondersteund door OPAP, ongegrond.

73.

De Commissie stelt, zoals voor het Gerecht, dat rekwiranten, die opkwamen tegen de inhoud van het litigieuze besluit, niet hebben aangetoond dat zij rechtstreeks en individueel worden geraakt door de aangemelde maatregelen.

74.

Rekwiranten lijken niet te betwisten dat zij in feite opkomen tegen de inhoud van het litigieuze besluit, maar stellen dat het Gerecht op het vierde middel in eerste aanleg ten gronde heeft beslist zonder eerst de ontvankelijkheid te onderzoeken en dat deze beslissing voor hen bindend is, zodat zij tegen dit deel van het arrest mogen opkomen. Hun recht op hogere voorziening wordt anders onevenredig beperkt op de enkele grond dat het Gerecht om redenen van proceseconomie heeft beslist om hun procesbevoegdheid niet te onderzoeken.

75.

Ik ben het tot op zekere hoogte eens met de stelling van rekwiranten dat de werkwijze van het Gerecht – beoordeling van de zaak ten gronde zonder de locus standi te onderzoeken – verzoekende partijen in een ongelukkige positie kan brengen, in het bijzonder wanneer het Hof vaststelt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting in zijn oordeel ten gronde over een middel tot nietigverklaring ( 40 ), maar uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de niet-ontvankelijkheid wegens het ontbreken van procesbevoegdheid een kwestie van openbare orde is, die het Hof ambtshalve mag – en zelfs moet – onderzoeken. ( 41 )

76.

Rekwiranten hebben in hun bij het Hof ingediende opmerkingen niet aangetoond hoe in casu is voldaan aan een van de in artikel 263, vierde alinea, VWEU neergelegde criteria, ondanks dat zij de gelegenheid hebben gekregen te antwoorden op de opmerkingen van de Commissie. Uit de opmerkingen van de Commissie komt naar voren dat rekwiranten beweerden dat zij rechtstreekse concurrenten van OPAP zijn voor zover hun slotmachines zouden concurreren met de VLT’s waarop de VLT-overeenkomst betrekking heeft, maar dat zij het bestaan van deze verhouding niet hebben bewezen en evenmin hebben aangetoond dat de aangemelde maatregelen de marktpositie van elke rekwirant afzonderlijk wezenlijk zouden beïnvloeden. ( 42 )

77.

Ik ben het eens met de Commissie dat rekwiranten niet hebben aangetoond dat zij procesbevoegd zijn om op te komen tegen de inhoud van het litigieuze besluit, zodat het derde middel in hogere voorziening volgens mij niet-ontvankelijk moet worden verklaard.

78.

Voor het geval het Hof dit standpunt niet deelt, zal ik het derde middel in hogere voorziening echter ook ten gronde onderzoeken.

79.

Het derde middel in hogere voorziening betreft de vraag of het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Commissie de VLT-overeenkomst en het addendum samen mocht onderzoeken bij de bepaling of er sprake was van een voordeel, zonder dat zij eerst had bepaald op welke markt(en) deze overeenkomsten betrekking hadden. Volgens rekwiranten moet de markt vooraf worden afgebakend, aangezien overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU afzonderlijke steunmaatregelen enkel samen mogen worden onderzocht indien zij betrekking hebben op dezelfde markt.

80.

Teneinde de vraag die aan de orde is in het derde middel in hogere voorziening te kunnen beantwoorden, moet het begrip „voordeel” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU worden onderzocht.

81.

Volgens vaste rechtspraak is een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU elk economisch voordeel dat de begunstigde onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen. ( 43 ) Om te bepalen of er sprake is van een voordeel, moet de Commissie elke bij haar aangemelde maatregel in zijn eigen context onderzoeken en rekening houden met alle relevante kenmerken van de betrokken transactie. ( 44 )

82.

Het Gerecht heeft in de punten 92 en 93 van het bestreden arrest onderzocht in welke context de aangemelde maatregelen zijn vastgesteld. Het is onder meer tot de vaststelling gekomen dat de VLT-overeenkomst en het addendum op hetzelfde ogenblik werden gesloten, hetzelfde doel dienden (de marktwaarde van OPAP verhogen met het oog op diens nakende privatisering) en OPAP de heffingen voor de toekenning van de twee categorieën van exclusieve rechten op hetzelfde ogenblik moest betalen. Gelet op deze omstandigheden heeft het Gerecht geoordeeld dat de Commissie er terecht van was uitgegaan dat het aangewezen en noodzakelijk was de aangemelde maatregelen samen te onderzoeken, in het kader van één aanmelding.

83.

Rekwiranten lijken niet te betwisten dat de economische context relevant is om te bepalen of er sprake is van een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Zij stellen echter dat een marktanalyse noodzakelijk is voordat kan worden beslist of een gezamenlijke beoordeling aangewezen is. Indien een dergelijke marktanalyse immers uitwijst dat de aangemelde maatregelen betrekking hebben op twee verschillende markten, mogen zij niet samen worden onderzocht, aangezien een voordeel dat door een van de maatregelen wordt verleend, op die manier verborgen zou kunnen blijven. Rekwiranten betogen dat in casu een gezamenlijke beoordeling van de VLT-overeenkomst en het addendum (die betrekking zouden hebben op twee verschillende markten) OPAP de gelegenheid biedt om zijn prijzen in de markt voor VLT’s, waar mededinging bestaat, te verlagen door buitensporige prijzen aan te rekenen op de markt van de 13 kansspelen waarop het addendum betrekking heeft, waar OPAP een exclusieve concessie heeft.

84.

Zoals de Commissie opmerkt, is marktafbakening in staatssteunzaken vooral van belang in het kader van de bepaling of een bepaalde maatregel de mededinging vervalst of het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. ( 45 ) Daarnaast kan zij ook een rol spelen wanneer de selectiviteit van de maatregel moet worden beoordeeld. ( 46 ) Geen van deze twee bestanddelen voor het vaststellen van het bestaan van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is in het litigieuze besluit aan de orde.

85.

Daarnaast zijn de argumenten waarmee rekwiranten uiteenzetten waarom een voorafgaande marktafbakening in casu belangrijk is, niet ter zake dienend.

86.

Gesteld dat OPAP kruissubsidies zou kunnen toepassen tussen de vermeend verschillende markten, zoals rekwiranten stellen, dan zou een dergelijke praktijk volgens mij geen enkel verband houden met de afzonderlijke of gezamenlijke beoordeling van de VLT-overeenkomst en het addendum. Een dergelijke praktijk, gesteld dat zij wordt bewezen, zou het gevolg kunnen zijn van de omstandigheid dat OPAP reeds een monopolie heeft voor de 13 kansspelen waarop het addendum betrekking heeft. De prijs die in het kader van de VLT-overeenkomst wordt betaald, staat met andere woorden los van de mogelijkheid voor OPAP om buitensporige prijzen aan te rekenen in het kader van de exploitatie van de 13 kansspelen waarop het addendum betrekking heeft.

87.

Zoals het Gerecht heeft opgemerkt, hebben rekwiranten overigens geen bewijzen aangevoerd voor hun bewering dat OPAP de prijzen met betrekking tot de 13 kansspelen waarop het addendum betrekking heeft, naar eigen goeddunken mag verhogen. Aangezien dit, zoals de Commissie heeft opgemerkt, een feitelijke vraag is, kan zij niet door het Hof worden onderzocht.

88.

Daarnaast betogen rekwiranten dat de economische context objectief moet worden vastgesteld en dat lidstaten de context van een steunmaatregel niet vrij mogen construeren. Volgens rekwiranten heeft Griekenland de VLT-overeenkomst en het addendum samen aangemeld om zijn overheidsinkomsten te maximaliseren.

89.

Dit argument moet kennelijk ongegrond worden verklaard. Zoals de Commissie opmerkt, zal een lidstaat, als auteur van de maatregelen, noodzakelijkerwijze invloed hebben op de context waarin de maatregelen worden vastgesteld. Het is de lidstaat die bepaalt welke maatregelen hij wenst vast te stellen en die de Commissie daarvan op de hoogte brengt. Het is dan aan de Commissie om de aangemelde maatregelen te beoordelen op basis van al hun relevante kenmerken.

90.

Rekwiranten hebben geen andere argumenten rechtens aangevoerd die kunnen afdoen aan de geldigheid van het oordeel van het Gerecht wat betreft de gezamenlijke beoordeling van de aangemelde maatregelen. Ik ben derhalve van mening dat het derde middel in hogere voorziening ook moet worden verworpen en dat de hogere voorziening dus in haar geheel moet worden afgewezen.

91.

Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten voor zover dat is gevorderd. De Commissie en OPAP hebben verwijzing in de kosten gevorderd en rekwiranten zijn in het ongelijk gesteld.

92.

Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging: