1. 

Met deze prejudiciële verwijzing verzoekt de High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division (Verenigd Koninkrijk) om opheldering over de uitlegging van artikel 11 van verordening (EG) nr. 2200/96 van de Raad van 28 oktober 1996 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groenten en fruit. ( 2 )

2. 

Voor de eerste maal wordt het Hof verzocht om uitlegging van de voorwaarden die verordening nr. 2200/96 stelt aan de erkenning van telersverenigingen (hierna ook: „verenigingen”) door de lidstaten. Het draait in wezen om de vraag of, en zo ja in hoeverre, zulke verenigingen zeggenschap dienen te behouden over de derden die zij inschakelen voor de verrichting van activiteiten die volgens de verordening essentieel zijn voor de erkenning als telersvereniging (hierna: „de essentiële activiteiten in de zin van verordening nr. 2200/96”).

3. 

De wetgever van de Europese Unie (ook: „Unie”) zag deze verenigingen altijd als strategische partijen op de landbouwmarkten, met name in de sector groenten en fruit. Om de oprichting van zulke verenigingen te bevorderen en ze in staat te stellen hun taken op succesvolle wijze te verrichten, kregen zij aanzienlijke financiële bijstand. Zoals zal blijken, vormen de voorwaarden waaraan telersverenigingen dienen te voldoen om hun taken op doelmatige wijze te vervullen en verspilling van openbare middelen te voorkomen, de kern van de onderhavige prejudiciële verwijzing.

4.

Volgens artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2200/96 wordt bij die verordening een gemeenschappelijke marktordening in de sector groenten en fruit ingesteld.

5.

Titel II van verordening nr. 2200/96, die de artikelen 11 tot en met 18 omvat, bevat voorschriften met betrekking tot telersverenigingen.

6.

Artikel 11, lid 1, verstaat onder „telersvereniging” rechtspersonen

7.

Artikel 11, lid 2, bepaalt vervolgens:

„De lidstaten erkennen telersverenigingen die een verzoek om erkenning als telersvereniging in de zin van deze verordening indienen, op voorwaarde dat deze verenigingen:

8.

Deze bepalingen dienen te worden gelezen tegen de achtergrond van de punten 7 en 16 van de considerans van verordening nr. 2200/96, die als volgt zijn geformuleerd:

9.

Verordening (EG) nr. 1432/2003 van de Commissie van 11 augustus 2003 ( 3 ) bevat gedetailleerde regels voor de toepassing van verordening nr. 2200/96 met betrekking tot de voorwaarden voor de erkenning van telersverenigingen en de voorlopige erkenning van telersgroepen.

10.

Artikel 6 van verordening nr. 1432/2003, „Structuur en activiteiten van de telersverenigingen”, bepaalt het volgende:

„1.   De telersverenigingen beschikken ten genoegen van de lidstaat over het personeel, de infrastructuur en de uitrusting die nodig zijn voor de verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 11 van verordening (EG) nr. 2200/96 en voor de vervulling van hun belangrijkste functies, met name:

[...]

2.   De lidstaten stellen de voorwaarden vast waarop een telersvereniging de uitvoering van de in artikel 11 van verordening (EG) nr. 2200/96 omschreven taken aan derden kan toevertrouwen.”

11.

De considerans van verordening nr. 1432/2003 luidt, voor zover relevant:

12.

Het hoofdgeding betreft een besluit van het Rural Payments Agency (agentschap voor betalingen in de landbouwsector; hierna: „RPA”) van het Verenigd Koninkrijk, tot intrekking van de erkenning van Fruition PO Limited (hierna: „Fruition”) als telersvereniging volgens verordening nr. 2200/96.

13.

De verwijzende rechter vermeldt dat Fruition in 2003 bij de indiening van haar aanvraag bij het RPA voor erkenning als telersvereniging, de volgende informatie overlegde met betrekking tot haar structuur, wijze van besluitvorming, activa en activiteiten:

„[Fruition] heeft geen moeder- of dochterondernemingen maar heeft een afzetovereenkomst met Northcourt Group Ltd, een vennootschap waarvan de aandeelhouders grotendeels (maar niet geheel) leden van [Fruition] zijn. Northcourt Group Ltd gebruikt Worldwide Fruit (WWF) (waarin het een deelneming van 20 % heeft) ( 4 ) als verkoopagent. WWF heeft personeel in dienst op het gebied van marketing, technische ondersteuning, kwaliteitsbewaking, automatisering, planning en administratie, dat diensten verleent aan [Fruition].

[...]

Lopende beleidsbeslissingen worden genomen door de Board of Directors (bestuur), waarvan de leden worden benoemd door de leden van Fruition en worden gekozen uit hun midden. [...] Het stemrecht van de leden is gebaseerd op hun omzet bij [Fruition], maar is per lid beperkt tot 10 % van het totaal aantal stemmen.

[...]

Opslag-, verpakkings- en afzetplannen worden opgesteld door personeel van WWF en goedgekeurd door Northcourt Group en [Fruition]. De opslag- en verpakkingswerkzaamheden voor de meer dan 100 leden vinden plaats in ongeveer 30 grote pakhuizen en 10 grote verpakkingsstations, die alle eigendom zijn van individuele leden [...].”

14.

In november 2003 vroeg Fruition bij het RPA Uniesteun aan, die door dit orgaan wordt beheerd. In december 2003 erkende het RPA Fruition als telersvereniging overeenkomstig verordening nr. 2200/96, en in januari 2004 werd het door Fruition overgelegde operationeel programma goedgekeurd, waarna de aangevraagde steun werd toegekend.

15.

In 2005 en 2006 voerden diensten van de Commissie in het Verenigd Koninkrijk twee controles uit, waarbij bleek dat een aantal telersverenigingen in sommige opzichten niet voldeed aan de erkenningsvoorwaarden van verordening nr. 2200/96. Na deze controles weigerde de Commissie over te gaan tot volledige betaling van de steun die aan verenigingen in het Verenigd Koninkrijk was toegekend. Wat Fruition betreft, merkte de Commissie in een mededeling aan de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk onder meer op:

„De 101 leden van [Fruition] bezitten bijna 100 % van Northcourt Fruit Ltd. Deze vennootschap bezit zelf 50 % van Worldwide Fruit (WWF). De overige 50 % wordt gehouden door een vennootschap toebehorend aan landbouwers in Nieuw‑Zeeland. Tussen [Fruition] en die vennootschap bestaat geen overeenkomst. WWF brengt nagenoeg 100 % van de producten van [Fruition] op de markt. WWF is voorts verantwoordelijk voor de organisatie van het vervoer, het sorteren, verpakken en toezicht op de kwaliteit van de producten, met inbegrip van de algemene productiecontrole namens [Fruition]. WWF verzorgt ook de technische diensten en de facturering. WWF brengt [Fruition] voor de bovenstaande diensten ongeveer 150000 GBP in rekening. Het is duidelijk dat WWF het hart van de hele organisatie vormt en alle activiteiten verricht die een telersvereniging normaliter zou moeten uitvoeren. [...]

De diensten van de Commissie zijn van mening dat [Fruition] niet voldeed aan de erkenningsvoorwaarden, aangezien de activiteiten van de telersvereniging worden uitgevoerd door WWF zonder dat Fruition haar daartoe opdracht heeft gegeven. Afgezien hiervan is er ook een probleem ten aanzien van de structuur, aangezien de bij Fruition aangesloten producenten niet over een meerderheid van de stemmen beschikken bij besluiten die WWF betreffen, hetgeen in strijd is met artikel 11, lid 1, sub d, punt 3, van verordening (EG) nr. 2200/96.”

16.

In vervolg op de Commissieonderzoeken besloot het RPA aanvankelijk tot opschorting van de erkenning van Fruition als telersvereniging, en later tot de intrekking ervan.

17.

Fruition bestreed dat besluit, stellende dat volgens verordening nr. 2200/96 de uiteindelijke zeggenschap over de activiteiten die een vereniging aan derden overlaat, niet bij de aangesloten telers hoeft te berusten.

18.

In zijn verwijzingsbeslissing wijst de High Court erop dat de feitelijke achtergrond van deze zaak zeer complex is. Zo bleek het niet mogelijk duidelijkheid te verkrijgen over alle aspecten van de verhouding tussen Fruition, Northcourt en WWF.

19.

Tussen Fruition en Northcourt bestond enkel een van 24 januari 2004 daterende ontwerpafzetovereenkomst, die echter nimmer formeel is gesloten. Volgens clausule 7 van die ontwerpovereenkomst kreeg Northcourt „volstrekte en ongecontroleerde vrijheid met betrekking tot de wijze waarop zij uitvoering geeft aan haar verplichtingen volgens de overeenkomst, met inbegrip van de vrijheid om naar goedvinden subagenten en zelfstandige derden in te schakelen en te betalen”.

20.

De nationale rechter slaagde evenmin erin om vast te stellen of er enige contractuele relatie bestond tussen Fruition en WWF. Wat de verhouding tussen Northcourt en WWF betreft, kwam de High Court daarentegen tot de bevinding dat er een in het jaar 2000 gesloten overeenkomst bestond, die „WWF controle over Northcourt gaf op dezelfde manier als de ontwerpovereenkomst van 2004 die aan Northcourt gaf over Fruition”.

21.

Omdat de High Court zich afvroeg of een telersvereniging zeggenschap diende te houden over de activiteiten van door haar ingeschakelde derden teneinde te voldoen aan de voorwaarden voor erkenning volgens verordening nr. 2200/96, en zo ja, in hoeverre, besloot deze instantie de procedure aan te houden en de volgende prejudiciële vragen te stellen:

22.

Fruition, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en de Europese Commissie hebben in de onderhavige procedure schriftelijke opmerkingen ingediend en pleidooi gehouden.

23.

Voorafgaand aan mijn juridische bespreking zou ik kort willen ingaan op de traditionele benadering van de aard en het doel van telersverenigingen in het gemeenschappelijk landbouwbeleid (hierna: „GLB”), aangezien dit belangrijke inzichten kan opleveren voor de uitlegging van de betrokken bepalingen van verordening nr. 2200/96.

24.

In het bijzonder sinds het einde van de jaren zeventig stelde de toenmalige Europese Economische Gemeenschap zich onder meer ten doel de vorming van producentengroeperingen aan te moedigen ( 5 ) teneinde bepaalde, in de Europese landbouwmarkten gesignaleerde structurele tekortkomingen te verhelpen. Terwijl de sectoren van de verwerking en verkoop van landbouwproducten destijds reeds een aanzienlijk concentratie- en organisatieniveau hadden bereikt, was de productiesector dikwijls nog gefragmenteerd en ontbrak het deze aan homogeniteit en coördinatie. Dit had tot gevolg dat de primaire sector, in vergelijking tot de secundaire en tertiaire sector, in een relatief ondergeschikte en zwakke positie verkeerde.

25.

In verband hiermee stelde de Raad verordening (EEG) nr. 1360/78 van 19 juni 1978 betreffende producentengroeperingen en unies van producentengroeperingen ( 6 ) vast, die beoogde te komen tot een verdergaande concentratie van het aanbod van landbouwproducten in de lidstaten waar het aanbod op de markt afkomstig was van een groot aantal kleine producenten of van verenigingen met een ontoereikend organisatieniveau. Zoals in de considerans van die verordening werd aangegeven, vormden die tekortkomingen een belemmering voor het bereiken van de doeleinden van het GLB, aangezien zij het moeilijk maakten om de productiviteit in de landbouw te vergroten, de technische vooruitgang te bevorderen, de productie rationeel te ontwikkelen, een optimaal gebruik te maken van de productiefactoren, de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren en de markten te stabiliseren. ( 7 )

26.

Een aantal verordeningen waarbij gemeenschappelijke marktordeningen („GMO’s”) voor bepaalde landbouwsectoren werden ingesteld, bevatten eveneens bepalingen met betrekking tot telersverenigingen, met name in de sectoren zijderupsen ( 8 ), katoen ( 9 ), bananen ( 10 ), olijfolie en tafelolijven ( 11 ), hop ( 12 ), wijn ( 13 ), en (voor de onderhavige zaak belangrijker) groenten en fruit.

27.

Verordening nr. 2200/96 omschrijft telersverenigingen als „hoofdpijlers van de gemeenschappelijke marktordening [die] op hun niveau zorgen voor de gedecentraliseerde werking [daar]van”. ( 14 ) De verordening draagt de verenigingen bepaalde taken op en verleent hun de daarmee corresponderende bevoegdheden, waarvan de bevoegdheid om te besluiten bepaalde landbouwproducten uit de markt te nemen de meest in het oog springende is. ( 15 ) Onder nader omschreven omstandigheden kan een vereniging een lidstaat bovendien verzoeken bepaalde door haar vastgestelde regels verbindend te verklaren voor andere in dezelfde regio gevestigde, maar niet bij haar aangesloten telers. ( 16 )

28.

Tegelijkertijd voorzag de Uniewetgever in de betaling van aanzienlijke financiële steun aan telersverenigingen door het Europese Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw („EOGFL”), afdeling Garantie. ( 17 ) Inzonderheid mogen de lidstaten volgens artikel 14 van verordening nr. 2200/96 aan nieuwe verenigingen aanloopsteun en steun voor hun administratieve werking verlenen, alsmede steun ter financiering van een gedeelte van de voor erkenning noodzakelijke investeringen; deze steun wordt vervolgens vergoed door de Europese Unie. Artikel 15 van verordening nr. 2200/96 bepaalt voorts dat verenigingen die een actiefonds vormen, van de Gemeenschap financiële bijstand ontvangen die vervolgens kan worden gebruikt ter financiering van door de bevoegde nationale autoriteiten goedgekeurde actieprogramma’s. Deze laatste vorm van financiering kan bijzonder de moeite waard blijken, omdat deze in de regel oploopt tot 50 % van de kosten.

29.

Hieruit blijkt dat de Uniewetgever telersverenigingen traditioneel een belangrijke rol heeft toebedeeld in het kader van het GLB ( 18 ) en in het bijzonder binnen het kader van verordening nr. 2200/96. Om die verenigingen in staat te stellen deze rol op doeltreffende wijze te vervullen, zijn hun bepaalde bevoegdheden verleend en hebben zij toegang tot openbare middelen van aanzienlijke omvang.

30.

Een blik op de huidige wetgeving bevestigt dat die overwegingen ook thans nog gelden. De relevante bepalingen van de „integrale GMO-verordening” ( 19 ) [zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 361/2008 ( 20 ), waarbij ook verordening nr. 2200/96 werd ingetrokken] komen inhoudelijk overeen met de voorheen geldende bepalingen. Ook in de nieuwe bepalingen wordt de telersverenigingen (inmiddels „producentenorganisaties” genaamd) een sterke positie op de Europese landbouwmarkten toegekend. ( 21 ) Zij hebben dus belangrijke taken, vooral in de groenten- en fruitsector ( 22 ), en krijgen aanmerkelijke financiële bijstand, zowel van de Unie als, in voorkomende gevallen, van de lidstaten. ( 23 )

31.

Interessant is, dat de integrale GMO-verordening regels bevat voor de uitbesteding van activiteiten door producentenorganisaties. Artikel 125 quinquies van de verordening bepaalt uitdrukkelijk: „De lidstaten mogen een erkende producentenorganisatie in de sector groenten en fruit of een erkende unie van producentenorganisaties in die sector toestaan haar werkzaamheden uit te besteden, ook aan filialen, indien de lidstaat voldoende bewijs krijgt dat dit een juiste manier is om de doelstellingen van die producentenorganisatie of die unie van producentenorganisaties te bereiken.”

32.

Het centrale vraagstuk dat de onderhavige prejudiciële vragen opwerpen, is of verordening nr. 2200/96, ondanks het ontbreken van een uitdrukkelijke bepaling in die zin, op eenzelfde premisse berust. ( 24 )

33.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of artikel 11 van verordening nr. 2200/96 verlangt dat een telersvereniging die haar essentiële activiteiten in de zin van die verordening heeft uitbesteed, zeggenschap behoudt over de gecontracteerde derden om te verzekeren dat die activiteiten doelmatig worden uitgevoerd.

34.

Om de hieronder uiteengezette redenen ben ik van oordeel dat het antwoord op deze vraag bevestigend dient te luiden. Zoals ik nader zal toelichten, volgt naar mijn mening uit de opzet van verordening nr. 2200/96 en de formulering van artikel 11 in wezen dat verenigingen een zekere mate van zeggenschap over de gecontracteerde derden moeten behouden wil blijvend voldaan worden aan de voorwaarden voor erkenning volgens die verordening.

35.

Alvorens op deze vragen in te gaan wil ik reeds nu erop wijzen dat de vrijheid van producenten om zich te verenigen en hun zaken naar eigen goedvinden te regelen, hier niet in het geding is. De onderhavige zaak gaat enkel over producenten die vrijwillig besloten hebben tot oprichting van een telersvereniging en hebben verzocht om erkenning daarvan volgens de termen van verordening nr. 2200/96.

36.

Verordening nr. 2200/96 bevat impliciet noch expliciet een beperking of verbod van de soort activiteiten die verenigingen mogen uitbesteden. Verordening nr. 1432/2003 noemt uitbesteding zelfs uitdrukkelijk als een mogelijkheid. ( 25 ) Ik ben het daarom met Fruition eens dat een besluit van een vereniging of en onder welke voorwaarden zij een derde zal contracteren om bepaalde activiteiten voor haar te verrichten, een zakelijke beslissing is die in beginsel binnen de commerciële vrijheid van die verenigingen valt.

37.

Dat betekent echter niet dat een dergelijke delegatie niet is gebonden aan zekere grenzen en voorwaarden die dwingend kunnen voortvloeien uit de regels voor de erkenning van telersverenigingen. Aan die erkenning – door de bevoegde nationale autoriteiten na toetsing aan de relevante voorwaarden – zijn immers een aantal gevolgen verbonden. Zoals reeds aangegeven, hebben overeenkomstig verordening nr. 2200/96 erkende verenigingen een speciale rol op de markt te spelen, die verder kan gaan dan de loutere behartiging van de collectieve belangen van hun leden. Dat is ook de reden waarom regels die telersverenigingen voor hun leden hebben vastgesteld over belangrijke zaken als productie, distributie en milieubescherming, onder bepaalde omstandigheden op hun verzoek verbindend kunnen worden verklaard voor andere telers die, hoewel niet bij die verenigingen aangesloten, in dezelfde regio’s werkzaam zijn. ( 26 )

38.

Men kan dus zeggen dat er een specifiek publiek belang bestaat, dat telersverenigingen bepaalde taken vervullen en bepaalde resultaten bereiken. In verband hiermee krijgen telersverenigingen na hun erkenning door de bevoegde openbare instanties toegang tot overheidsfinanciering van aanzienlijke omvang.

39.

In het licht van het bovenstaande heeft de Uniewetgever regels vastgesteld voor organisaties die als telersvereniging wensen te worden erkend. Die regels hebben onder meer betrekking op het statutaire doel van deze verenigingen, hun interne reglement en hun voornaamste activiteiten. De wetgeving voorziet tevens in controles of voldaan is aan deze voorwaarden.

40.

Het overkoepelende oogmerk van het rechtskader is, te waarborgen dat telersverenigingen in staat zijn de essentiële activiteiten in de zin van verordening nr. 2200/96 zodanig uit te oefenen dat de onderliggende openbare belangen op doelmatige wijze kunnen worden nagestreefd en verspilling, misbruik of zelfs frauduleus beheer van de ingezette openbare middelen wordt voorkomen.

41.

Eenmaal erkend, is een telersvereniging jegens de nationale en Europese autoriteiten als enige verantwoordelijk voor de uitvoering van de essentiële activiteiten in de zin van verordening nr. 2200/96 en voor het gebruik van de ontvangen openbare middelen. ( 27 )

42.

Wanneer telersverenigingen de uitoefening van de hun toevertrouwde activiteiten aan derden konden overdragen en deze daarin geheel vrij konden laten, zonder enige tussenkomst van de vereniging, zouden de door de Uniewetgever ingestelde waarborgen voor de juiste en doelmatige uitvoering van die activiteiten ernstig worden beknot. De verenigingen zouden juridisch uiteraard verantwoordelijk blijven voor een eventueel tekortschieten, maar het feitelijk niet kunnen verhelpen, aangezien zij in de praktijk elk middel zouden ontberen om hetzij de wijze van uitvoering van de bewuste activiteiten te beïnvloeden, hetzij te verzekeren dat de hun verstrekte openbare middelen daadwerkelijk worden gebruikt om de doelstellingen van verordening nr. 2200/96 te verwezenlijken. In dit verband moet worden benadrukt dat verenigingen door het aanvragen van erkenning een bijzondere verbintenis aangaan jegens de nationale en Unieautoriteiten, ten gevolge waarvan die autoriteiten de naleving van de toepasselijke verordeningen regelmatig controleren en bij een overtreding de vereniging straffen of sancties kunnen opleggen. ( 28 ) De autoriteiten beschikken echter niet over dergelijke controlebevoegdheden of dwangmiddelen jegens de door een vereniging gecontracteerde derden (of door de derde gecontracteerde partijen).

43.

Verordening nr. 2200/96 lijkt derhalve impliciet te eisen dat telersverenigingen een zekere zeggenschap behouden over de partijen die zij (of, op hun beurt, die partijen) hebben gecontracteerd om de essentiële activiteiten in de zin van verordening nr. 2200/96 uit te voeren.

44.

Van belang is, dat dit zeggenschapsvereiste enkel geldt ten aanzien van de activiteiten die een groepering van producenten dient te verrichten om als telersvereniging te worden erkend (bijvoorbeeld dat zij de gehele productie van de leden verkoopt en technische hulpmiddelen voor de opslag en verpakking van hun productie ter beschikking stelt). ( 29 )

45.

Hieraan moet worden toegevoegd dat telersverenigingen, binnen zekere grenzen, andere activiteiten (al dan niet van commerciële aard) mogen ontplooien dan die bedoeld in verordening nr. 2200/96. ( 30 ) Mijns inziens zou een zeggenschapsvereiste niet noodzakelijkerwijs mede voor zulke bijkomende activiteiten hebben te gelden. Dat wil zeggen, indien de uitoefening van die activiteiten niet direct of indirect afbreuk doet aan de behoorlijke uitvoering van de essentiële activiteiten in de zin van die verordening, is het niet nodig de commerciële vrijheid van de verenigingen nog meer in te perken.

46.

Ten slotte zie ik voor mijn conclusie inzake het bestaan van een zeggenschapsvereiste uit hoofde van artikel 11 van verordening nr. 2200/96 niet enkel steun in de opzet en de doelstelling van die verordening. Zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Nederlandse regering en ook de Commissie hebben betoogd, kan een dergelijk vereiste eveneens worden afgeleid uit een contextuele interpretatie van die bepaling. Deze opvatting berust op twee redeneringen.

47.

Enerzijds schrijft artikel 11, lid 1, sub d, punt 3, voor dat volgens de statuten van de vereniging „de uiteindelijke zeggenschap bij beslissingen en de controle op de telersvereniging op democratische wijze bij de aangesloten telers [moet berusten]”. Hierbij past niet goed dat een vereniging langs contractuele weg aan een derde volstrekte autonomie zou kunnen verlenen bij de uitvoering van de overgedragen taken: in dat geval zou de bij de vereniging aangesloten telers voor de duur van de overeenkomst immers feitelijk iedere mogelijkheid worden ontnomen om de uiteindelijke zeggenschap uit te oefenen over de besluiten die de derde neemt voor rekening van de vereniging.

48.

Inderdaad zou, zoals Fruition betoogt, het besluit om een derde in te schakelen en op welke voorwaarden, nog wel aan democratische controle zijn onderworpen. Dit lijkt echter een wel zeer beperkte opvatting van artikel 11, lid 1, sub d, punt 3, die de toepassing ervan zou beperken tot de meest elementaire besluiten van de vereniging. Een zo beperkte uitlegging vindt geen steun in de algemene bewoordingen van de bepaling.

49.

Ook artikel 11, lid 2, bevestigt het hierboven in punt 46 genoemde standpunt. Die bepaling legt de nadruk op twee, in de opzet van verordening nr. 2200/96 centrale aspecten: i) de doelmatigheid van de activiteiten die telersverenigingen voor hun leden dienen te ontplooien, en ii) het bestaan van voldoende bewijs daarvan.

50.

Wat het eerste aspect betreft, schrijft artikel 11, lid 2, voor dat telersverenigingen „hun leden in staat stellen daadwerkelijk technische bijstand te verkrijgen om milieuvriendelijk te produceren”, „technische hulpmiddelen voor de opslag, de verpakking en de afzet van de producten ter beschikking van hun leden stellen”, en „zorgen voor een met hun taakomschrijving corresponderend commercieel, boekhoudkundig en budgettair beheer.” ( 31 ) Met betrekking tot het tweede aspect verlangt artikel 11, lid 2, dat verenigingen „het bewijs leveren” (dat zij aan de voor erkenning gestelde eisen voldoen) en „voldoende garanties bieden ten aanzien van de uitvoering, de duur en de doelmatigheid van hun optreden”.

51.

Mijns inziens zou een vereniging niet kunnen verzekeren dat die activiteiten doelmatig en naar behoren worden uitgevoerd, laat staan in de positie verkeren om dit genoegzaam aan te tonen, wanneer zij niet enig toezicht kan houden op de uitbestede activiteiten.

52.

Het Gerecht volgde dezelfde benadering in zijn uitlegging van de Unieregels betreffende het EOGFL. Het hield een besluit van de Commissie in stand waarin deze onder meer had verklaard dat de verkoop van producten in de zin van artikel 11 van verordening nr. 2200/96 vooronderstelde, dat de vereniging daadwerkelijke controle uitoefende over de verkoopvoorwaarden en -prijzen. Het Gerecht oordeelde voorts dat de mogelijkheid van uitbesteding aan een derde een bijzondere wijze van uitvoering van de betrokken verplichting vormt en de vereniging niet bevrijdt van haar verplichtingen. ( 32 )

53.

Ik geef het Hof derhalve in overweging artikel 11 van verordening nr. 2200/96 aldus uit te leggen, dat een telersvereniging die haar essentiële activiteiten in de zin van die verordening heeft uitbesteed, over een zekere mate van zeggenschap over de door haar gecontracteerde derden moet beschikken om te verzekeren dat die activiteiten doelmatig worden uitgevoerd.

54.

De tweede en de derde vraag van de verwijzende rechter, die tezamen kunnen worden besproken, betreffen de mate van zeggenschap die een vereniging over de door haar gecontracteerde derden dient te hebben om te voldoen aan de voorwaarden van artikel 11 van verordening nr. 2200/96. De verwijzende rechter vraagt met name, of een vereniging over de vereiste mate van zeggenschap beschikt wanneer een aantal leden van de vereniging tevens aandeelhouder is van die derde en beslissingen dientengevolge op basis van consensus worden genomen, terwijl er geen contractuele verplichting bestaat voor de derde om instructies van de vereniging inzake de te verrichten activiteiten op te volgen.

55.

Het antwoord op deze vragen kan mijns inziens worden gevonden bij lezing van de hierboven onderzochte bepalingen in hun onderling verband. Hierna zal ik uiteenzetten waarom naar mijn mening niet wordt voldaan aan het zeggenschapsvereiste van artikel 11 van verordening nr. 2200/96 wanneer de vereniging niet over een reële mogelijkheid beschikt om toezicht te houden op de activiteiten van de ingeschakelde derde, en om zo nodig corrigerend op te treden teneinde te verzekeren dat de essentiële activiteiten in de zin van verordening nr. 2200/96 op doelmatige wijze worden uitgevoerd.

56.

In mijn beantwoording van de eerste vraag heb ik getracht te illustreren dat een vereniging een zekere mate van zeggenschap dient te hebben over de door haar gecontracteerde derden om de doelmatige uitvoering van die activiteiten te verzekeren.

57.

In verband daarmee moet niet alleen worden voldaan aan de door artikel 11 gestelde eisen wanneer een vereniging om erkenning verzoekt, maar tijdens de gehele duur van haar bestaan. De enige uitzonderingen hierop zijn uitdrukkelijk voorzien in de verordening. ( 33 )

58.

Verenigingen moeten dan ook te allen tijde kunnen aantonen dat zij aan de relevante voorwaarden voldoen. Zo maakt artikel 11, lid 2, sub b, maakt duidelijk dat zij bijvoorbeeld voldoende garanties moeten bieden ten aanzien van de uitvoering en „de duur” van hun optreden. Artikel 12 van verordening nr. 2200/96 bepaalt voorts dat de lidstaten met geregelde tussenpozen controles verrichten op de inachtneming van de voorwaarden van de verordening door de erkende verenigingen. Bij constatering van een overtreding kunnen deze controles de oplegging van sancties tot gevolg hebben, tot aan intrekking van de erkenning toe. ( 34 )

59.

Ik ben daarom van oordeel dat een vereniging onmogelijk aan de voorwaarden van artikel 11 van verordening nr. 2200/96 kan voldoen als zij niet te allen tijde in staat blijft op te treden tegen de door haar gecontracteerde derden (en door hen gecontracteerde partijen) teneinde de behoorlijke uitvoering van de uitbestede activiteiten te verzekeren.

60.

Mijns inziens zijn er twee manieren waarop verenigingen deze toezichts- en correctiebevoegdheid kunnen veiligstellen: in de eerste plaats, wanneer de vereniging enig eigenaar is van de derde en deze eigendomsstructuur ongewijzigd blijft gedurende de gehele periode waarin de derde de hem door de vereniging opgedragen taken verricht. In dit geval acht ik het zeggenschapscriterium vervuld (mits vaststaat dat de hoedanigheid van eigenaar de vereniging volgens het nationale recht inderdaad in staat stelt om een directe en beslissende controle uit te oefenen over haar dochter). In die situatie zou de derde optreden als verlengstuk van de vereniging en de taakverdeling tussen de verschillende lagen van de groepsstructuur slechts een kwestie van interne organisatie zijn. De derde zou noodzakelijkerwijs de wil van de vereniging uitvoeren, en er zou geen risico zijn dat de commerciële belangen van beide eenheden niet overeenstemmen of uiteenlopen. In de tweede plaats kan een vereniging over de vereiste mate van zeggenschap beschikken op grond van een contractuele regeling. Een uitdrukkelijke overeenkomst tussen partijen zou mijns inziens het voordeel hebben van stabiliteit en rechtszekerheid, belangrijke waarborgen dat een vereniging voor de gehele duur van het contract de nodige bevoegdheden heeft om toezicht uit te oefenen en, zo nodig, in te grijpen.

61.

De vorm van een dergelijke overeenkomst en de mate van zeggenschap die toereikend is, hangen af van de bijzondere omstandigheden van het concrete geval en kunnen dus niet op voorhand in algemene zin worden omschreven.

62.

De Unieregels vereisen naar mijn mening geen specifieke vorm voor de overeenkomst. Het is zelfs niet noodzakelijk dat een dergelijke overeenkomst altijd in een schriftelijk document wordt belichaamd. Een mondelinge overeenkomst, mits geldig volgens het nationale recht, zou kunnen volstaan, hoewel het bestaan ervan bewijsproblemen zou kunnen opleveren. ( 35 )

63.

In ieder geval kan, ongeacht de vorm van de overeenkomst, geen toereikende mate van zeggenschap worden aangenomen wanneer de overeenkomst niet voorziet in de mogelijkheid voor de vereniging om de derden bindende instructies te geven, ten minste wat de essentiële activiteiten in de zin van verordening nr. 2200/96 betreft. Zonder die bevoegdheid beschikt de vereniging niet over een middel om waar nodig in te grijpen teneinde de voortdurende nakoming van de haar door de relevante Unieregels opgelegde voorwaarden te waarborgen. Zoals Fruition zelf in haar opmerkingen erkent, zou een vereniging enkel nog achteraf kunnen optreden, bijvoorbeeld door de overeenkomst niet te verlengen of voortijdig te beëindigen of door in voorkomend geval een schadevordering in te stellen wegens wanprestatie of onrechtmatige daad.

64.

De door Fruition genoemde correctiemiddelen kunnen derhalve niet afdoende worden geacht. Ten eerste kunnen daarmee de negatieve gevolgen van een met de overeenkomst of het recht strijdig gedrag van de derde hooguit worden beperkt. Noch de aangesloten telers, noch het bestuur van de vereniging zouden feitelijk in staat zijn om foutief handelen van een derde te voorkomen, zelfs indien zij op de hoogte waren van diens voorgenomen handelwijze en zich daar openlijk tegen gekeerd hadden. Ten tweede zou een eventuele door de rechter aan de vereniging toegewezen vergoeding wellicht haar schade kunnen compenseren, maar nooit de schade die wellicht op de markt als zodanig is ontstaan. Zoals reeds opgemerkt, behartigen telersverenigingen niet enkel de collectieve belangen van hun leden: zij worden ook geacht bepaalde activiteiten te verrichten ten behoeve van de markt als geheel.

65.

Wat betreft de mate van zeggenschap die een vereniging uiteindelijk moet behouden, ben ik van oordeel dat dit sterk afhangt van de aard en omvang van de uitbestede activiteiten alsmede van alle relevante omstandigheden van het geval (zoals de marktsituatie, ondernemingsstrategieën en -behoeften, duur van de overeenkomst enzovoort). Ik zie echter niet in waarom een vereniging zich absoluut zou moeten bezighouden met de fijnere details van de aan derden uitbestede dagelijkse bedrijfsvoering. Onder normale omstandigheden kan een eenvoudige bevoegdheid om in te grijpen in de (meest) fundamentele keuzes met betrekking tot de uitbestede activiteiten als toereikend worden beschouwd vanuit het oogpunt van de vereisten van artikel 11 van verordening nr. 2200/96.

66.

Naar mijn oordeel is het aan de nationale rechter om in het concrete geval, na alle relevante feiten te hebben onderzocht, na te gaan of een vereniging een mate van zeggenschap heeft behouden die volstaat voor de toepassing van artikel 11 van verordening nr. 2200/96.

67.

Onverminderd het bovenstaande zal ik trachten de verwijzende rechter behulpzaam te zijn bij de beantwoording van het cruciale punt in diens tweede en derde vraag, of in omstandigheden als de onderhavige sprake is van de door artikel 11 van verordening nr. 2200/96 vereiste mate van zeggenschap.

68.

Naar mijn mening volstaan de door de verwijzende rechter beschreven omstandigheden op zichzelf niet om te voldoen aan het zeggenschapsvereiste van artikel 11. Naar ik heb begrepen, is Fruition immers noch van Northcourt noch van WWF de enige eigenaar, noch zijn deze vennootschappen contractueel gehouden om hun door Fruition gegeven instructies op te volgen.

69.

Wat het eerste betreft, vormt het enkele feit dat de leden van de vereniging tevens aandeelhouder van de derde zijn en/of dat de besturen elkaar overlappen, in dit opzicht, anders dan volledige eigendom van de vereniging, onvoldoende garantie. In de structuur van rechtspersonen en deelnemingen kunnen immers wijzigingen optreden zodat de belangen van beide ondernemingen, die op een gegeven moment wellicht volkomen samenvallen, in de toekomst uiteen gaan lopen. Bovendien bestaat er, zelfs wanneer (sommige of alle) aangesloten producenten een meerderheidsbelang bezitten in de derde, nog altijd geen zekerheid dat de uiteindelijke beslissing van de laatste steeds een afspiegeling zal zijn van de wil van de meerderheid van de aangesloten producenten. Zoals de verwijzende rechter terecht opmerkt, kan het bij een niet volkomen samenvallen van de achterban van beide lichamen voorkomen (een producent hoeft niet in elk van de twee lichamen evenveel stemmen te hebben ( 36 )) en gezien de mogelijkheid van belangentegenstelling tussen de diverse leden, dat het standpunt van de meerderheid van de verenigingsleden onder de aandeelhouders van de derde een minderheidsstandpunt vertegenwoordigt. ( 37 )

70.

Een loutere praktijk van een telersvereniging en een door haar gecontracteerde derde om besluiten te nemen op basis van consensus, biedt voorts geen enkele waarborg dat dit systeem van besluitvorming te allen tijde zal worden toegepast. Zelfs in geval van een bindende contractsbepaling tussen partijen die unanimiteit voorschrijft, betwijfel ik dat de zeggenschap die de vereniging resteert vanuit het oogpunt van verordening nr. 2200/96 voldoende kan worden geacht. Zoals de verwijzende rechter terecht opmerkt, kunnen unanimiteitsclausules ertoe leiden dat de betrokken entiteit wordt lamgelegd: zolang niet alle partijen het eens zijn over een nieuwe handelwijze, blijft de status quo gehandhaafd. In zulke omstandigheden zou een vereniging slechts kunnen optreden om de naleving van de relevante wettelijke en contractuele regels te verzekeren wanneer de derde zelf ook instemt met de wens van de vereniging. Regels die consensus of unanimiteit verlangen, hebben in feite het effect dat zij twee entiteiten in een symmetrische positie plaatsen, terwijl de verhouding tussen een vereniging en een door haar ingeschakelde derde asymmetrisch behoort te zijn. Volgens verordening nr. 2200/96 is het de vereniging die zeggenschap over de derde dient te hebben, en niet andersom. Oftewel, zoals het Verenigd Koninkrijk ter terechtzitting aantekende, bij verschil van mening tussen de twee lichamen moet de vereniging de uiteindelijke beslissing kunnen nemen.

71.

Wat het tweede punt betreft, het bestaan van een bindende contractuele afspraak tussen de partijen, wil ik opmerken dat een beding als clausule 7 van de ontwerpafzetovereenkomst tussen Fruition en Northcourt zeker tekortschiet ten aanzien van de door artikel 11 van verordening nr. 2200/96 vereiste mate van zeggenschap. Dat beding verleent Northcourt „volstrekte en ongecontroleerde vrijheid met betrekking tot de wijze waarop zij uitvoering geeft aan haar verplichtingen volgens de overeenkomst, met inbegrip van de vrijheid om naar goedvinden subagenten en zelfstandige derden in te schakelen en te betalen”. Een dergelijke volstrekte en ongecontroleerde vrijheid bij de uitvoering van een overeenkomst verdraagt zich overduidelijk slecht met de door artikel 11 vereiste zeggenschap. Bovendien kan een onbeteugelde vrijheid om weer andere derden in te schakelen onder omstandigheden problemen geven, indien niet is voorzien in een vorm van controle door de vereniging over ook die derden. Er is een aanzienlijk risico dat het bestaan van een keten van „aannemers en onderaannemers” de reële mogelijkheden voor de vereniging tot toezicht en correctie nog verder zou beknotten.

72.

Fruition betoogt niettemin dat bovenstaande uitlegging van artikel 11 van verordening nr. 2200/96 voorbijgaat aan de realiteit van de markt, in de zin dat een vereniging gezien het hoge tempo in de groenten- en fruithandel, in de praktijk onmogelijk alle details van elke commerciële transactie kan controleren. Fruition betoogt voorts dat de voorgestelde lezing van de verordening de macht van de vertegenwoordiger om zijn principaal te binden ontkent en aldus gangbare contractspraktijken miskent.

73.

Deze argumenten overtuigen mij niet. Om te beginnen verlangt verordening nr. 2200/96 enkel de mate van zeggenschap die noodzakelijk is om te verzekeren dat telersverenigingen kunnen voldoen aan de in de verordening gestelde voorwaarden. Dit betekent niet dat de verenigingen zich moeten kunnen inlaten met alle aspecten van de normale bedrijfsvoering van door hen ingeschakelde derden, noch dat deze derden niet een (min of meer) ruime beoordelingsmarge kunnen genieten bij de uitvoering van de hun opgedragen taken (zoals de vaststelling van de verkoopprijzen en de keuze van de afnemers). Evenmin is gezegd dat een vereniging een derde niet als agent zou kunnen aanwijzen en niet als principaal gebonden kan worden door overeenkomsten die de derde op haar naam is aangegaan.

74.

Om aan het zeggenschapsvereiste van artikel 11 te voldoen, hoeft een vereniging zelfs geen gebruik te maken van haar mogelijkheden om controle uit te oefenen: het feit op zich dat die mogelijkheden bestaan, is daarvoor naar mijn mening voldoende. Het is echter wel essentieel dat een vereniging in staat blijft tot ingrijpen, indien dit op zijn plaats is, om de doelmatige uitoefening van de essentiële activiteiten in de zin van verordening nr. 2200/96 te verzekeren.

75.

Mijn conclusie is derhalve dat de door verordening nr. 2200/96 vereiste mate van zeggenschap aanwezig is, ofwel wanneer de gecontracteerde derde tijdens de volledige duur van de overeenkomst geheel in eigendom toebehoort aan de vereniging en de vereniging in haar hoedanigheid van eigenaar daadwerkelijk in staat is directe en beslissende controle uit te oefenen over haar dochteronderneming, ofwel wanneer een contractuele afspraak bestaat op basis waarvan de vereniging bindende instructies aan de derde kan uitvaardigen.

76.

Gezien het bovenstaande geef ik het Hof in overweging, op de tweede en de derde vraag te antwoorden dat artikel 11 van verordening nr. 2200/96 verlangt dat een telersvereniging de bevoegdheid behoudt toezicht uit te oefenen over door haar gecontracteerde derden en, waar nodig, corrigerend op te treden om de doelmatige uitvoering van de essentiële activiteiten in de zin van die verordening te verzekeren. Het is aan de nationale rechter in het concrete geval uit te maken of de mate van zeggenschap die een vereniging zich heeft voorbehouden, aan dit vereiste voldoet. Het enkele feit dat leden van de vereniging tevens aandeelhouder van de gecontracteerde derde zijn en de besluitvorming dientengevolge op consensus berust, volstaat niet om te voldoen aan het zeggenschapsvereiste van de genoemde bepaling.

77.

Met zijn vierde vraag wenst de nationale rechter zekerheid te verkrijgen of het feit dat een lidstaat geen uitvoering heeft gegeven aan artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1432/2003 (dat bepaalt dat de lidstaten de voorwaarden vaststellen waaronder verenigingen de uitvoering van hun taken aan derden kunnen overlaten), relevant is voor het antwoord op de voorgaande vragen.

78.

Deze vraag is terug te voeren op het feit dat het Verenigd Koninkrijk tot december 2009 (geruime tijd na het besluit van het RPA tot intrekking van de erkenning van Fruition) geen regels van die strekking had vastgesteld.

79.

Mijns inziens is het ontbreken van nationale regels ter uitvoering van artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1432/2003 niet van belang voor de uitlegging of toepassing van artikel 11 van verordening nr. 2200/96.

80.

Zoals reeds opgemerkt, volgt het vereiste dat een vereniging een zekere mate van zeggenschap over door haar gecontracteerde derden moet hebben rechtstreeks uit de opzet en, zij het ook impliciet, uit de formulering van artikel 11 van verordening nr. 2200/96.

81.

De door verordening nr. 2200/96 verlangde mate van zeggenschap vertegenwoordigt het minimumniveau dat de Uniewetgever essentieel achtte ter verzekering van de naleving van de regels van die basisverordening inzake het functioneren van telersverenigingen.

82.

Artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1432/2003 van zijn kant staat de lidstaten toe nadere regels in te voeren die zwaardere eisen op het vlak van de zeggenschap stellen, en te voorzien in procedurele voorschriften of bewijsregels. Met andere woorden, lidstaten kunnen verder gaan dan het in artikel 11 van verordening nr. 2200/96 bepaalde minimum, of volstaan met enkel de omvang en de grenzen te verduidelijken en te definiëren waarbinnen telersverenigingen de essentiële activiteiten in de zin van verordening nr. 2200/96 kunnen uitbesteden. Deze bevoegdheid voor de lidstaten tot invoering van nadere toepassingsregels is in overeenstemming met het feit dat het bij verordening nr. 2200/96 ingevoerde stelsel gedeeltelijk gedecentraliseerd is. De lidstaten hebben tot taak de door telersverenigingen ingediende aanvragen tot erkenning te onderzoeken en af te handelen, de door hen aangevraagde steun goed te keuren en regelmatig controles te verrichten teneinde de naleving van de relevante regels te verzekeren.

83.

Aangezien artikel 6, lid 2, echter staat in een uitvoeringsverordening, kan het geen afbreuk doen aan een in de basisverordening bepaalde verplichting, zoals die van artikel 11 van verordening nr. 2200/96. ( 38 ) Het is voorts vaste rechtspraak dat een uitvoeringsverordening zo veel mogelijk moet worden uitgelegd in overeenstemming met de basisverordening. ( 39 )

84.

Anders dan Fruition betoogt, kan uit de gebiedende formulering van artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1432/2003 niet worden afgeleid dat die bepaling de lidstaten formeel een dwingende verplichting oplegt, waarvan niet-nakoming de bij een handeling van hogere rang aan telersverenigingen opgelegde verplichting teniet zou doen.

85.

Verordening nr. 2200/96 bevat voorts geen enkele aanwijzing dat het zeggenschapsvereiste zou afhangen van de vaststelling van uitvoeringsbepalingen door de betrokken lidstaat. Een andere lezing van artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1432/2003 zou bovendien niet te verenigen zijn met de hierboven beschreven geest en opzet van verordening nr. 2200/96.

86.

Ten slotte ben ik niet overtuigd door het argument van Fruition, dat de hier voorgestane uitlegging zou neerkomen op een ontoelaatbare retroactieve toepassing van de regels die de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in december 2009 hebben vastgesteld, en als zodanig inbreuk zou maken op het rechtszekerheidsbeginsel.

87.

Hierbij volstaat andermaal de opmerking dat het zeggenschapsvereiste ligt besloten in artikel 11 van verordening nr. 2200/96, dus in een bepaling in een wetgevingshandeling van de Europese Unie en derhalve, uit hoofde van artikel 288 VWEU, bindend in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in alle lidstaten. Verordening nr. 2200/96, die regulier is gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie, is bovendien van eerdere datum dan de feiten van het hoofdgeding. Ik teken hierbij overigens aan dat artikel 21, lid 2, van verordening nr. 1432/2003 enige bescherming biedt aan verenigingen waarvan de erkenning wordt ingetrokken terwijl zij te goeder trouw hebben gehandeld. ( 40 )

88.

Ik geef het Hof derhalve in overweging, op de vierde vraag van de nationale rechter te antwoorden dat het voor de beantwoording van de vorige vragen niet van belang is dat een lidstaat geen uitvoering heeft gegeven aan artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1432/2003, volgens hetwelk hij de voorwaarden dient vast te stellen waaronder telersverenigingen de uitvoering van hun taken aan derden kunnen overlaten.

89.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging, de door de High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division (Verenigd Koninkrijk) gestelde prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden: