1. 

De wetgeving van de Unie op het gebied van de verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering met betrekking tot de deelneming aan het verkeer van voertuigen heeft reeds tot veel geschillen aanleiding gegeven. De onderhavige, uit Hongarije afkomstige prejudiciële verwijzing biedt het Hof vandaag de mogelijkheid om een volkomen nieuw aspect van deze wetgeving te onderzoeken, namelijk de vraag of de lidstaten krachtens de richtlijnen die zijn voorafgegaan aan de in 2009 vastgestelde codificatierichtlijn ( 2 ), verplicht waren te voorzien in de tussenkomst van een orgaan dat de taak heeft slachtoffers van schade veroorzaakt door een voertuig waarvoor een verzekeringsovereenkomst is gesloten bij een insolvente verzekeraar die niet aan zijn betalingsverplichting kan voldoen, schadeloos te stellen.

2.

Artikel 3, lid 1, van richtlijn 72/166/EEG van de Raad van 24 april 1972 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten betreffende de verzekering tegen de wettelijke aansprakelijkheid waartoe de deelneming aan het verkeer van motorrijtuigen aanleiding kan geven en de controle op de verzekering tegen deze aansprakelijkheid ( 3 ) – de eerste op dit gebied vastgestelde richtlijn, waarvoor thans richtlijn 2009/103 in de plaats is gekomen – bepaalde dat „[i]edere lidstaat [...], onverminderd de toepassing van artikel 4, de nodige maatregelen [treft] opdat de wettelijke aansprakelijkheid met betrekking tot de deelneming aan het verkeer van voertuigen die gewoonlijk op zijn grondgebied zijn gestald, door een verzekering is gedekt. De dekking van de schade alsmede de voorwaarden van deze verzekering worden in deze maatregelen vastgesteld.”

3.

De Tweede richtlijn (84/5/EEG) van de Raad van 30 december 1983 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten betreffende de verzekering tegen de wettelijke aansprakelijkheid waartoe de deelneming aan het verkeer van motorrijtuigen aanleiding kan geven ( 4 ) (hierna: „Tweede richtlijn”), die eveneens is vervangen door richtlijn 2009/103, heeft de harmonisatie op dit gebied voortgezet.

4.

De zesde overweging van de considerans van richtlijn 84/5 stelde „dat moet worden bepaald dat een orgaan waarborgt dat het slachtoffer schadevergoeding ontvangt ingeval het voertuig dat het ongeval heeft veroorzaakt, niet is verzekerd of niet is geïdentificeerd; dat het van belang is, zonder wijzigingen aan te brengen in de bepalingen die de lidstaten toepassen inzake het al of niet subsidiaire karakter van de tussenkomst van dit orgaan en de regels inzake subrogatie, voor te schrijven dat het slachtoffer van een dergelijk ongeval zich rechtstreeks kan wenden tot dit orgaan als eerste contactpunt” en „dat de lidstaten evenwel de mogelijkheid moet worden gegeven om bepaalde beperkte uitsluitingen toe te passen met betrekking tot de tussenkomst van dit orgaan en te bepalen dat de vergoeding van materiële schade, veroorzaakt door een niet-geïdentificeerd voertuig, gezien het gevaar van bedrog, mag worden beperkt of uitgesloten”.

5.

Artikel 1, lid 1, van richtlijn 84/5 verduidelijkte dat „[d]e verzekering bedoeld in artikel 3, lid 1, van richtlijn 72/166/EEG [...] zowel materiële schade als lichamelijk letsel [dient] te dekken”.

6.

Artikel 1, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 84/5 bepaalde dat „[e]lke lidstaat [...] een orgaan in[stelt] of [...] een orgaan [erkent] dat tot taak heeft materiële schade en lichamelijk letsel, die zijn veroorzaakt door een niet-geïdentificeerd voertuig of een voertuig waarvoor niet aan de in lid 1 bedoelde verzekeringsplicht is voldaan, ten minste binnen de grenzen van de verplichte verzekering te vergoeden. Dit doet geen afbreuk aan het recht van de lidstaten aan de tussenkomst van dit orgaan al dan niet een subsidiair karakter te geven, noch aan het recht van de lidstaten om het verhaal te regelen tussen dit orgaan en degene of degenen die aansprakelijk is of zijn voor het ongeval en andere verzekeraars of sociale zekerheidsorganen die gehouden zijn het slachtoffer ter zake van het zelfde ongeval te vergoeden.”

7.

Artikel 1, lid 4, derde alinea, van richtlijn 84/5 verduidelijkte dat „[d]e lidstaten [...] evenwel van de tussenkomst door dit orgaan [kunnen] uitsluiten degenen die geheel vrijwillig plaats hebben genomen in het voertuig dat de schade heeft veroorzaakt, wanneer het orgaan kan bewijzen dat zij wisten dat het voertuig niet verzekerd was”.

8.

Artikel 2 van de Derde richtlijn (90/232/EEG) van de Raad van 14 mei 1990 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten betreffende de verzekering tegen de wettelijke aansprakelijkheid waartoe deelneming aan het verkeer van motorrijtuigen aanleiding kan geven ( 5 ) (hierna: „Derde richtlijn”), thans vervangen door richtlijn 2009/103, bepaalde dat „[d]e lidstaten [...] de nodige maatregelen [nemen] opdat alle polissen in het kader van de verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering met betrekking tot de deelneming van voertuigen aan het verkeer [...] tegen betaling van één enkele premie dekking verschaffen voor het gehele grondgebied van de Gemeenschap [...]”.

9.

Artikel 3 van richtlijn 90/232 voorzag in de toevoeging van een nieuwe zin aan de tekst van artikel 1, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 84/5, die als volgt luidt:

„De lidstaten mogen het orgaan echter niet toestaan de uitkering van de vergoeding afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat het slachtoffer op enigerlei wijze aantoont dat degene die aansprakelijk is niet kan of niet wil betalen.”

10.

Volgens de artikelen 14 en 15 van regeringsdecreet nr. 190/2004 betreffende de verplichte verzekering tegen de wettelijke aansprakelijkheid van houders van motorvoertuigen (Korm. Rendelet a gépjármű üzembentartójának kötelező felelősségbiztosításról; hierna: „regeringsdecreet nr. 190/2004”) treedt het Kártalanítási Számlát Kezelő MABISZ GKI (vergoedingsfonds van het verbond van Hongaarse verzekeringsmaatschappijen) met het oog op de vergoeding van de schade van het slachtoffer alleen in de plaats van de veroorzaker van de schade, indien deze ten tijde van het ongeval niet beschikte over een wettelijke aansprakelijkheidsverzekering, indien de houder van het voertuig die de schade heeft veroorzaakt niet bekend is of indien de schade is veroorzaakt door een voertuig dat niet tot het verkeer is toegelaten of uit het verkeer is genomen.

11.

Wet nr. LXII van 2009 betreffende de verplichte verzekering tegen de wettelijke aansprakelijkheid voor motorrijtuigen (2009. évi LXII törnévy a kötelező gépjármű-felelősségbiztosításról; hierna: „wet op de motorruituigenverzekering”), van kracht geworden op 1 januari 2010, heeft het regeringsdecreet ingetrokken.

12.

Artikel 3, punt 21, van de wet op de motorrijtuigenverzekering omschrijft het ingestelde vergoedingsfonds (Kártalanításí Alap) als het „door de verzekeraars opgerichte en gefinancierde fonds [...] dat de vergoeding van schades dekt die zijn veroorzaakt door het motorrijtuig waarvan de houder ten tijde van het ongeval beschikt over een verzekeringsovereenkomst die is gesloten bij een verzekeraar waartegen een insolventieprocedure is ingesteld”.

13.

Artikel 29, lid 3, van de wet op de motorrijtuigenverzekering bepaalt dat „[h]et vergoedingsfonds de vordering dekt welke het slachtoffer van de schade heeft op de verzekeraar waartegen een insolventieprocedure is ingesteld, gelet op de in de verzekeringsovereenkomst of bij wet bepaalde voorwaarden om het recht op schadevergoeding te doen gelden”.

14.

MAV Àltalános Biztosító Egyesület (hierna: „MAV” of de „in het hoofdgeding litigieuze maatschappij”) is een verzekeringsmaatschappij die de vorm heeft van een vereniging zonder winstoogmerk, die haar leden producten tegen een lage prijs aanbood, met de bijzonderheid dat de verzekerden van deze maatschappij als leden van de vereniging eveneens verplichtingen aangingen. Ten gevolge van met name strafbare handelingen is het vermogen van de in het hoofdgeding litigieuze maatschappij verloren gegaan en is zij insolvent geworden. Aangezien MAV er niet in slaagde haar bedrijf te hervatten overeenkomstig de ter zake geldende wettelijke bepalingen, ondanks vijftien aanmaningen van de Pénzügyi Szervezetek Àllami Felügyelete (nationale toezichthoudende autoriteit voor financiële instellingen) tussen 2003 en 2008, heeft laatstgenoemde de vergunning van MAV met ingang van 15 augustus 2008 ingetrokken.

15.

Uit het dossier blijkt dat Gábor Csonka, Tibor Isztli, Dávid Juhász, János Kiss en Csaba Szontág, verzoekers in het hoofdgeding, tussen 2006 en 2008 met hun motorrijtuigen meerdere schades bij verschillende personen hebben veroorzaakt. Zij hadden allen een wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen gesloten bij MAV, die intussen insolvent was geworden.

16.

Hoewel het Hongaarse recht sedert 1 januari 2010 voorziet in de bescherming van slachtoffers van ongevallen veroorzaakt door klanten van een insolvent geworden verzekeringsmaatschappij, was dat niet het geval op het tijdstip waarop de ongevallen waarbij verzoekers in het hoofdgeding waren betrokken, hebben plaatsgevonden. Met andere woorden, zij zouden zelf met hun eigen vermogen moeten opkomen voor de door hen veroorzaakte schade, in plaats van hun verzekeringsmaatschappij. ( 6 )

17.

Aangezien zij van mening zijn dat de Hongaarse Staat, door niet vóór 1 januari 2010 de noodzakelijke maatregelen vast te stellen om de tussenkomst te waarborgen van een orgaan dat de schadeloosstelling op zich neemt in geval van insolventie van de verzekeraar van personen die aansprakelijk zijn voor schade veroorzaakt door een motorrijtuig, in strijd heeft gehandeld met uit het recht van de Unie voortvloeiende verplichtingen, en met name uit artikel 3 van richtlijn 72/166, hebben verzoekers in het hoofdgeding beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, strekkend tot vaststelling van de aansprakelijkheid van de staat en tot betaling van schadevergoeding.

18.

In deze omstandigheden heeft de Fővárosi Bíróság de behandeling van de zaak geschorst en het Hof bij verwijzingsbeslissing, die op 1 augustus 2011 ter griffie is ingekomen, krachtens artikel 267 VWEU de volgende prejudiciële vragen gesteld:

„1)   Had de Hongaarse Staat op het tijdstip waarop verzoekers de schade veroorzaakten, richtlijn 72/166/EEG uitgevoerd, met name rekening houdend met de verplichtingen die in artikel 3 van deze richtlijn zijn vastgesteld? Kan deze richtlijn derhalve worden geacht rechtstreekse werking te hebben voor verzoekers?

2)   Kan een particulier die in zijn rechten is geschaad doordat de staat richtlijn 72/166/EEG niet heeft uitgevoerd, volgens het geldende recht [van de Unie] van de in gebreke blijvende staat eisen dat hij aan de bepalingen van deze richtlijn voldoet, door zich tegenover deze staat rechtstreeks op de wettelijke bepalingen [van de Unie] te beroepen teneinde de waarborgen te verkrijgen die deze lidstaat had moeten bieden?

3)   Kan een particulier die in zijn rechten is geschaad doordat richtlijn 72/166/EEG niet is uitgevoerd, volgens het geldende recht [van de Unie] op grond van deze niet-nakoming eisen dat de staat de schade vergoedt?

4)   Indien de vorige vragen bevestigend worden beantwoord, is de Hongaarse Staat dan verplicht tot betaling van schadevergoeding aan verzoekers dan wel aan de slachtoffers van de verkeersongevallen die door verzoekers zijn veroorzaakt? [...]

5)   Kan de staat aansprakelijk worden gesteld indien de schade voortvloeit uit gebrekkige regelgeving?

6)   Is regeringsdecreet nr. 190/2004 [...] dat tot 1 januari 2010 van kracht was [...] in overeenstemming met de bepalingen van richtlijn 72/166/EEG, of heeft Hongarije nagelaten om de krachtens deze richtlijn op haar rustende verplichtingen in Hongaars recht om te zetten?”

19.

De Hongaarse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend bij het Hof en hebben ter terechtzitting van 26 september 2012 mondelinge opmerkingen gemaakt.

20.

De door de verwijzende rechter gestelde prejudiciële vragen beogen in wezen vast te stellen of a) de lidstaten krachtens richtlijn 72/166 verplicht waren om te voorzien in de tussenkomst van een orgaan dat de schadeloosstelling verzorgt van slachtoffers van ongevallen veroorzaakt door motorrijtuigen, wanneer de verzekeraar van de voor het ongeval verantwoordelijke persoon insolvent is, en b) de voorwaarden waaronder de Hongaarse Staat mogelijk door particulieren aansprakelijk kan worden gesteld wegens onjuiste omzetting van genoemde richtlijn.

21.

Vooraf wil ik opmerken dat de richtlijnen 72/166, 84/5 en 90/232, hoewel ze bij richtlijn 2009/103 zijn ingetrokken, voor de onderhavige zaak het relevante rechtskader vormen, gelet op de datum waarop de schade zou moeten zijn ontstaan.

22.

Het belangrijkste door de onderhavige prejudiciële verwijzing opgeworpen juridische probleem is de vraag of de bij artikel 3, lid 1, van richtlijn 72/166 aan de lidstaten opgelegde verplichting inhield voorzieningen in te voeren om de schadeloosstelling van slachtoffers van verkeersongevallen te waarborgen in het bijzondere geval dat de voor de schade verantwoordelijke persoon wel een wettelijke aansprakelijkheidsverzekering met betrekking tot de deelneming aan het verkeer van voertuigen was aangegaan, maar bij een insolvente verzekeraar. Het Hof wordt eigenlijk verzocht om vast te stellen of de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke wetgeving van de Unie de lidstaten verplichtte om in een dergelijk geval te voorzien in de tussenkomst van het waarborgfonds dat krachtens artikel 1, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 84/5 moest worden ingesteld.

23.

Dat artikel bepaalde dat een orgaan moest worden ingesteld, teneinde de schade te vergoeden welke is veroorzaakt door „een voertuig waarvoor niet aan de in lid 1 [van artikel 1 van richtlijn 84/5] bedoelde verzekeringsplicht is voldaan”. Verzoekers in het hoofdgeding stellen dat dat zinsdeel aldus moet worden uitgelegd dat het eveneens betrekking heeft op het geval van voertuigen waarvoor een wettelijke aansprakelijkheidsverzekering is aangegaan bij een insolvent geworden verzekeraar. Aldus uitgelegd zou het recht van de Unie Hongarije hebben verplicht om als onderdeel van de volgens artikel 3 van richtlijn 72/166 te treffen nodige maatregelen, te voorzien in de tussenkomst van een in een dergelijk geval met de schadeloosstelling van slachtoffers belast orgaan, opdat de wettelijke aansprakelijkheid voor de deelneming aan het verkeer van motorrijtuigen door een verzekering is gedekt.

24.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof dient bij de uitlegging van een bepaling van het recht van de Unie niet alleen rekening te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen die de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt, nastreeft. ( 7 )

25.

Ik moet direct verduidelijken dat, hoewel de prejudiciële vragen slechts naar artikel 3 van richtlijn 72/166 verwijzen, dat artikel deel uitmaakt van een veel omvangrijker geheel van regels, dat wordt gekenmerkt door de opeenvolgende vaststelling van een reeks richtlijnen die de strekking van genoemd artikel 3 geleidelijk hebben uitgebreid.

26.

Richtlijn 72/166 is de eerste die in deze sector is vastgesteld. Het oorspronkelijke doel ervan was om het vrije verkeer van motorrijtuigen en van de inzittenden daarvan te bevorderen door de controle van de verzekering aan de grens op te heffen, maar tegelijk te waarborgen dat de aan het verkeer deelnemende motorrijtuigen daadwerkelijk over een verzekering beschikten, ter bescherming van de belangen van eventuele slachtoffers van een door deze motorrijtuigen veroorzaakt ongeval. ( 8 ) Teneinde dat de verwezenlijken heeft zij op communautair niveau een verzekeringsplicht vastgesteld, volgens welke alle voertuigen die zijn gestald op het grondgebied van een lidstaat van de Gemeenschap dienen te zijn verzekerd. Dat is juist de strekking van artikel 3, lid 1, van richtlijn 72/166, dat is gesteld in zeer algemene bewoordingen en dat, ik herhaal het, zich beperkt tot het vereiste dat „[i]edere lidstaat [...] de nodige maatregelen [treft] opdat de wettelijke aansprakelijkheid met betrekking tot de deelneming aan het verkeer van voertuigen die gewoonlijk op zijn grondgebied zijn gestald, door een verzekering is gedekt” ( 9 ). Uit de tekst van dat artikel blijkt aldus dat het niets anders beoogde dan de lidstaten te dwingen om in hun nationale rechtsorde een algemene verplichting tot het verzekeren van motorrijtuigen op te nemen, dat wil zeggen ervoor zorgen dat iedere eigenaar of houder van een motorrijtuig zijn desbetreffende wettelijke aansprakelijkheid door middel van een overeenkomst aan een verzekeringsmaatschappij overdraagt.

27.

Artikel 3 van richtlijn 72/166 moet evenwel worden gelezen in het licht van de verduidelijkingen door latere richtlijnen, met name door richtlijn 84/5, om te kunnen bepalen welke verplichtingen het vereiste meebrengt voor de lidstaten, de nodige maatregelen te treffen opdat de wettelijke aansprakelijkheid met betrekking tot de deelneming aan het verkeer van voertuigen die gewoonlijk op hun grondgebied zijn gestald, door een verzekering is gedekt.

28.

De wetgever van de Unie heeft immers in het kader van zijn werkzaamheden tot onderlinge aanpassing van de wetgevingen, die behoudens andersluidende bepalingen een minimumniveau tot stand brengt en die geleidelijk kan worden verwezenlijkt, herhaaldelijk ingegrepen met het oog op de nadere omschrijving en verduidelijking ( 10 ) van het algemene stelsel van de verzekering tegen de wettelijke aansprakelijkheid met betrekking tot de deelneming aan het verkeer van motorrijtuigen. Het belang dat de wetgever toekent aan de situatie van slachtoffers wordt voortdurend herhaald. Richtlijn 84/5 had aldus met name tot doel om te waarborgen dat „het slachtoffer schadevergoeding ontvangt ingeval het voertuig dat het ongeval heeft veroorzaakt, niet is verzekerd of niet is geïdentificeerd”, door te voorzien in de tussenkomst van een orgaan. ( 11 ) Dat orgaan werd echter niet geacht automatisch op te treden – want zijn inschakeling was beperkt tot twee gevallen – en de wetgever heeft getracht om tot op zekere hoogte, parallel aan het nastreven van de bescherming van de slachtoffers, de financiële lasten te beperken die de tussenkomst van dat orgaan met zich zou kunnen brengen ( 12 ), terwijl de lidstaten de mogelijkheid behielden om juist wat betreft de voorwaarden van de tussenkomst van genoemd orgaan voordeliger maatregelen te treffen. ( 13 )

29.

Hieruit blijkt dat weliswaar uit artikel 1 van richtlijn 84/5 kan worden afgeleid dat tot de in artikel 3 van richtlijn 72/166 bedoelde nodige maatregelen het instellen van een orgaan behoort „dat tot taak heeft materiële schade en lichamelijk letsel [...] te vergoeden” ( 14 ), maar dat de tussenkomst van dat orgaan uitdrukkelijk was beperkt tot schade „veroorzaakt door een niet-geïdentificeerd voertuig of een voertuig waarvoor niet aan de in lid 1 bedoelde verzekeringsplicht is voldaan” ( 15 ), onverminderd het recht van de lidstaten om „aan de tussenkomst van dit orgaan al dan niet een subsidiair karakter te geven” ( 16 ).

30.

Het is eveneens interessant om de totstandkomingsgeschiedenis van richtlijn 84/5 te onderzoeken. Er blijkt een zekere wil van de wetgever uit om de gevallen van verplichte tussenkomst van het krachtens artikel 1, lid 4, van richtlijn 84/5 in te stellen orgaan beperkt te houden en een strikte uitlegging van het begrip „voertuig waarvoor niet aan de [...] verzekeringsplicht is voldaan” aan te houden. In het oorspronkelijke voorstel voor richtlijn 84/5 werd immers een voertuig dat schade had veroorzaakt waarvoor de verzekeraar krachtens de wet of een door de wet toegestane contractuele bepaling uitkering mocht weigeren, nog gelijkgesteld met een „niet-verzekerd” voertuig ( 17 ), een voorstel dat uiteindelijk niet is gehandhaafd.

31.

Ik trek uit deze opmerkelijke ontwikkeling tussen de tekst van het voorstel en de definitieve tekst van richtlijn 84/5 twee conclusies. Om te beginnen lijkt het juist dat in de opvatting van de wetgever een voertuig waarvoor niet aan de verzekeringsplicht is voldaan ( 18 ), gelijk is te stellen met een niet-verzekerd voertuig ( 19 ), hetgeen overigens door de bewoordingen van artikel 1, lid 4, vijfde alinea, van richtlijn 84/5 ( 20 ) wordt bevestigd. Vervolgens is duidelijk dat de wetgever van de Unie in de definitieve versie van richtlijn 84/5 de gevallen van tussenkomst van het in te stellen orgaan bewust heeft beperkt door, naast het geval van een niet-geïdentificeerd voertuig, slechts uitdrukkelijk te verwijzen naar het geval van het „voertuig waarvoor niet aan de in lid 1 bedoelde verzekeringsplicht is voldaan”, dat wil zeggen het voertuig waarvoor geen verzekeringsovereenkomst is gesloten. Het ingrijpen van de wetgever in 1983 bewijst juist dat hij artikel 3 van richtlijn 72/166 niet beschouwde als een algemene bepaling die de lidstaten verplichtte om een garantiemechanisme in te voeren.

32.

Het is van belang erop te wijzen dat de wetgever zich niet heeft beperkt tot de bepaling dat het orgaan diende op te komen voor schade veroorzaakt door voertuigen waarvoor in het algemeen niet aan de verzekeringsplicht is voldaan, maar heeft gemeend te moeten preciseren dat dat alleen het geval diende te zijn voor schade veroorzaakt door voertuigen waarvoor niet aan de in lid 1 van artikel 1 van richtlijn 84/5 bedoelde verzekeringsplicht is voldaan.

33.

Hier is een verklaring voor. Omdat krachtens artikel 3 van richtlijn 72/166 – waarnaar artikel 1, lid 1, van richtlijn 84/5 verwijst – de lidstaten immers verplicht waren om „de nodige maatregelen [te treffen] opdat de wettelijke aansprakelijkheid met betrekking tot de deelneming aan het verkeer van voertuigen die gewoonlijk op [hun] grondgebied zijn gestald, door een verzekering is gedekt”, vormde het enkele feit dat een niet-verzekerd voertuig schade van enigerlei aard kon veroorzaken een bewijs van het falen van de lidstaat in zijn taak om te waarborgen dat ieder voertuig over een verzekering beschikte. ( 21 ) Gesteld kan worden dat in een dergelijk geval, weliswaar zeer indirect, de lidstaat tekort is geschoten en voor een deel de verantwoordelijkheid draagt voor de situatie van het slachtoffer van schade veroorzaakt door een motorrijtuig waarvoor niet aan de verzekeringsplicht is voldaan. Dit tekortschieten van de staat rechtvaardigt derhalve de tussenkomst van een met de schadeloosstelling van het slachtoffer belast orgaan.

34.

Heel anders is de situatie waarin de voor de schade verantwoordelijke persoon wel degelijk een verzekering heeft gesloten bij een insolvente verzekeraar. De onderhavige zaak toont in wezen het fundamentele verschil aan tussen enerzijds het algemene verzekeringsstelsel tegen wettelijke aansprakelijkheid met betrekking tot het verkeer van motorrijtuigen zoals dat geleidelijk op het niveau van de Unie is geharmoniseerd, en anderzijds het verzekeringsgarantiestelsel tegen wettelijke aansprakelijkheid, dat volgens mij nog grotendeels tot stand moet worden gebracht. ( 22 )

35.

Het lijkt mij in deze omstandigheden moeilijk om een uitlegging van artikel 3 van richtlijn 72/166 vol te houden die in de door verzoekers in het hoofdgeding gewenste richting gaat. De tekst verplicht de lidstaten juist om „de nodige maatregelen [te] treffen opdat de wettelijke aansprakelijkheid [...] door een verzekering is gedekt”, en niet om de nodige maatregelen te treffen om de door een verzekering gedekte wettelijke aansprakelijkheid te waarborgen. ( 23 ) Het verschil is groot en de door genoemde verzoekers voorgestelde uitlegging lijkt mij de bedoeling van de wetgever van de Unie teveel op te rekken, zelfs te verdraaien, terwijl het zwijgen van de wetgever over de situatie van de insolvente verzekeraar mij meer de aarzeling van de lidstaten lijkt te weerspiegelen om een veel ruimer recht op schadeloosstelling door het orgaan toe te kennen, gelet op de financiële gevolgen daarvan, die, zoals wij hebben gezien, eveneens tot de belangrijkste aandachtspunten van de wetgever behoorden.

36.

Na richtlijn 84/5 ontwikkelt de wetgeving van de Unie op dit gebied zich niet in een andere richting. Met de vaststelling van richtlijn 90/232 is de wetgever van de Unie voortgegaan met het bevestigen van de doelstelling „ervoor [...] te [zorgen] dat slachtoffers van ongevallen met motorrijtuigen een vergelijkbare behandeling krijgen, ongeacht de plaats in de Gemeenschap waar het ongeval zich heeft voorgedaan” ( 24 ). Daarbij heeft hij de bescherming concreet uitgebreid tot de categorie personen die wordt gevormd door de inzittenden van een voertuig, met uitzondering van de bestuurder ( 25 ), en heeft hij door een zin aan artikel 1, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 84/5 toe te voegen, verboden dat de lidstaten de uitkering door het orgaan afhankelijk stellen „van de voorwaarde dat het slachtoffer op enigerlei wijze aantoont dat degene die aansprakelijk is niet kan of niet wil betalen” ( 26 ). Er wordt niets gezegd over de insolvente verzekeraar.

37.

Er wordt derhalve op geen enkel moment in de verschillende richtlijnen die het relevante rechtskader van de onderhavige zaak vormen, gewag gemaakt van de situatie waarin de verzekeraar insolvent is. Het is niet geheel zonder belang op te merken dat de tekst van richtlijn 2009/103, die de bepalingen in de eerdere richtlijnen met betrekking tot de verzekering tegen de wettelijke aansprakelijkheid waartoe de deelneming aan het verkeer van motorrijtuigen aanleiding kan geven in één enkele tekst heeft omgewerkt en geconsolideerd, zonder hun inhoud te wijzigen, wat dat betreft evenmin duidelijkheid brengt. De door deze richtlijn nagestreefde doelstelling is onverminderd, waarborgen „dat het slachtoffer schadevergoeding ontvangt ingeval het voertuig dat het ongeval heeft veroorzaakt, niet is verzekerd” ( 27 ), terwijl de lidstaten de mogelijkheid behouden om bepaalde beperkte uitsluitingen toe te passen met betrekking tot de tussenkomst van het orgaan. ( 28 )

38.

Hetgeen op het moment van de vaststelling van de richtlijnen 72/166, 84/5 en 90/232 nog kon voorkomen als een tekortschietende anticipatie van de wetgever op de insolventieproblematiek, kan derhalve moeilijk als zodanig blijven worden opgevat op het moment van de vaststelling van richtlijn 2009/103. De wetgever van de Unie heeft immers intussen op zeer uiteenlopende gebieden een aantal maatregelen vastgesteld die uitdrukkelijk betrekking hebben op de insolventie van de dienstverlener. ( 29 ) Ik stel vast dat hij dat niet heeft gedaan op het gebied van de verzekering tegen wettelijke aansprakelijkheid waartoe de deelneming aan het verkeer van motorrijtuigen aanleiding kan geven.

39.

De conclusie waartoe ik ben gekomen op basis van een historische, letterlijke en teleologische uitlegging wordt niet weersproken door de enkele uitleggingslijnen in de rechtspraak die voor onze zaak van nut kunnen zijn.

40.

Het is juist dat het Hof nooit rechtstreeks heeft hoeven te oordelen over het door de onderhavige prejudiciële verwijzing opgeworpen uitleggingsvraagstuk. Niettemin heeft het herhaaldelijk en in verschillende contexten de richtlijnen inzake de verplichte verzekering tegen wettelijke aansprakelijkheid met betrekking tot het verkeer van motorrijtuigen uitgelegd. Het heeft er bij herhaling aan herinnerd dat „de Unieregeling [...] het vrije verkeer [beoogt] te waarborgen, zowel van de gewoonlijk op het grondgebied van de Unie gestalde voertuigen als van de inzittenden, en wil verzekeren dat de slachtoffers van door deze voertuigen veroorzaakte ongevallen een vergelijkbare behandeling krijgen, ongeacht de plaats in de Unie waar het ongeval zich heeft voorgedaan” ( 30 ), en aldus de considerans van richtlijn 72/166 geparafraseerd. Het heeft meer in het bijzonder artikel 3 van deze richtlijn uitgelegd als een verplichting voor „de lidstaten [om] ervoor te zorgen dat de wettelijke aansprakelijkheid met betrekking tot de deelneming aan het verkeer van voertuigen die gewoonlijk op hun grondgebied zijn gestald, door een verzekering wordt gedekt, en het preciseert met name welke soorten schade en welke derden die slachtoffer van een ongeval zijn geworden, door deze verzekering moeten worden gedekt” ( 31 ).

41.

Het Hof heeft in het arrest Evans ( 32 ) een begin van een uitlegging van artikel 1, lid 4, van richtlijn 84/5 geschetst waar het met betrekking tot een onvoldoende verzekerd voertuig ( 33 ) besliste dat „het indienen van een schadevordering vaak zinloos [is], ook al slaagt de gelaedeerde erin de dader te identificeren en deze in rechte [te] betrekken, omdat de verweerder niet over de nodige financiële middelen beschikt om de jegens hem gewezen rechterlijke uitspraak [na te komen]” ( 34 ), en dat om aan dat soort situaties het hoofd te bieden in richtlijn 84/5 is bepaald dat er een orgaan moet worden ingesteld. Maar aangezien het hoofdgeding in die zaak betrekking had op de voorwaarden voor de vergoeding van de schade veroorzaakt door een niet-geïdentificeerd voertuig, heeft het Hof zijn beoordeling van het geval van een voertuig „waarvoor niet aan de verzekeringsplicht is voldaan” niet verder doorgezet.

42.

Het duurt tot het arrest Churchill Insurance Company en Evans voordat het Hof aan de uitlegging van dat begrip een nieuw element toevoegt. Het heeft aldus geoordeeld, verwijzend naar de specifieke context van genoemd arrest, dat „de situatie waarin het voertuig dat de schade heeft veroorzaakt, werd bestuurd door een daarvoor onverzekerde persoon, terwijl er verder een bestuurder was die verzekerd was om dat voertuig te besturen, en de in artikel 1, lid 4, derde alinea, van de Tweede richtlijn bedoelde situatie waarin het voertuig dat het ongeval heeft veroorzaakt, niet door een verzekering is gedekt, geen identieke of vergelijkbare situaties zijn” ( 35 ). Het heeft eveneens vastgesteld dat „vergoeding door het nationale orgaan [is] opgevat als een allerlaatste middel” ( 36 ), uitsluitend voorzien in twee gevallen, en heeft bevestigd dat „de Uniewetgever, ondanks de met de Unieregeling [...] nagestreefde algemene doelstelling slachtoffers te beschermen, de lidstaten heeft toegestaan in een beperkt aantal gevallen vergoeding door dat orgaan uit te sluiten” ( 37 ).

43.

Uit bovenstaande analyse blijkt dat er geen uitdrukkelijke aanwijzingen in de betrokken regelingen zijn te vinden die steun bieden aan de opvatting dat het orgaan behoort op te komen in het geval dat de verzekeraar van de aansprakelijke persoon insolvent is. Hoewel uit de analyse van de teksten en van hun ontwikkeling blijkt van een voortdurend streven naar bescherming van de slachtoffers, wordt eveneens duidelijk dat dit streven regelmatig is afgewogen tegen de financiële lasten die met de inschakeling van een orgaan als voorzien in artikel 1, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 84/5 zijn gemoeid, zodat zelfs thans nog dit orgaan in slechts twee specifieke gevallen verplicht is op te komen en dat voor de lidstaten de mogelijkheid blijft bestaan om ter zake beperkingen te stellen.

44.

Ik wil ten slotte eveneens de nadruk leggen op het belangrijke verschil dat volgens mij bestaat tussen een voertuig waarvoor niet aan de in artikel 3 van richtlijn 72/166 bedoelde verzekeringsplicht is voldaan en een voertuig dat bij een insolvente verzekeraar is verzekerd. Een voertuig waarvoor niet aan de verzekeringsplicht is voldaan, is immers een niet-verzekerd voertuig. In het geval van een voertuig dat is verzekerd bij een insolvente verzekeraar, is daadwerkelijk voldaan aan de verplichte verzekering tegen de wettelijke aansprakelijkheid met betrekking tot het verkeer van motorrijtuigen. De dekking van het risico is reëel, maar de vergoeding is uitgesteld door de financiële situatie van de verzekeraar.

45.

Dat fundamentele verschil kan als volgt worden verduidelijkt.

46.

In het eerste geval – ontbreken van een verzekering – is de rechtsverhouding tussen het slachtoffer en de aansprakelijke persoon tweezijdig en rechtstreeks. In deze bijzondere situatie heeft de wetgever van de Unie uitdrukkelijk voorzien in de tussenkomst van het orgaan met het oog op de schadeloosstelling van het slachtoffer, met name op grond van het feit dat in een dergelijk geval twee „zwakke” partijen tegenover elkaar staan.

47.

In het tweede geval – verzekering bij een insolvente verzekeraar – ontstaat een driehoeksverhouding waarbij naast de aansprakelijke persoon en het slachtoffer van de schade een ondernemer is betrokken, wiens activiteiten bovendien onder een complexer regime vallen, dat met name een bedrijfseconomisch toezicht omvat. Het is derhalve niet uitgesloten dat er andere specifieke rechtsmiddelen ter beschikking staan met het oog op de schadeloosstelling ( 38 ), waardoor een optreden van het orgaan minder noodzakelijk wordt.

48.

Ten slotte wil ik herhalen dat een dergelijke uitlegging van de wetgeving van de Unie geen afbreuk doet aan de aan de lidstaten toegekende mogelijkheid om maatregelen vast te stellen die voor het slachtoffer voordeliger zijn. Zoals de Hongaarse regering heeft opgemerkt heeft het Alkotmánybíróság (Hongaars constitutioneel hof) bij arrest van 8 november 2011 ( 39 ) beslist dat de Hongaarse wetgever niet de noodzakelijke waarborgen heeft ingevoerd voor het goed functioneren van onderlinge verzekeringsmaatschappijen – MAV is onder deze vorm opgericht – en dat hij door nalatigheid de grondwet heeft geschonden, door niet de passende maatregelen vast te stellen teneinde de mogelijkheid te waarborgen om rechten te doen gelden die zijn gebaseerd op een verplichte motorrijtuigenverzekeringsovereenkomst gesloten bij een verzekeraar waartegen vóór 1 januari 2010 een insolventieprocedure is ingesteld.

49.

Op grond van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging te antwoorden dat artikel 3, lid 1, van richtlijn 72/166 en artikel 1, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 84/5 niet in de weg staan aan een nationale regeling die erin voorziet dat het krachtens artikel 1, lid 4, van richtlijn 84/5 op nationaal niveau ingestelde orgaan niet verplicht is op te komen voor schade veroorzaakt door een motorrijtuig waarvoor een verzekeringsovereenkomst is gesloten bij een insolvente verzekeraar.

50.

De verwijzende rechter verzoekt het Hof om zich uit te spreken over de vraag of regeringsdecreet nr. 190/2004 in overeenstemming is met de bepalingen van richtlijn 72/166.

51.

Volgens vaste rechtspraak is het Hof in het kader van een prejudiciële procedure niet bevoegd uitspraak te doen over de verenigbaarheid van bepalingen van nationaal recht met het recht van de Unie; het Hof dient zijn onderzoek van de uitlegging van de bepalingen van het recht van de Unie te beperken tot een voor de verwijzende rechter nuttige uitlegging; voor de beslechting van het hoofdgeding dient laatstgenoemde uiteindelijk zelf te beoordelen of de nationale wettelijke bepalingen verenigbaar zijn met het recht van de Unie. ( 40 )

52.

Gelet op de uitlegging die ik aan het Hof voorstel, ben ik van mening dat niet behoeft te worden geantwoord op de door de verwijzende rechter gestelde vragen met betrekking tot de aanvaarding van rechtstreekse werking en de voorwaarden voor de aansprakelijkheid van de Hongaarse Staat wegens onjuiste omzetting van richtlijn 72/166. Ik zal derhalve louter subsidiair snel op deze vragen ingaan.

53.

Om te beginnen ben ik van mening dat met betrekking tot de verplichting om een orgaan in te stellen dat is belast met de vergoeding van de schade veroorzaakt door een voertuig waarvoor niet is voldaan aan de verzekeringsplicht krachtens artikel 1, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 84/5, de vragen inzake de rechtstreekse werking en de mogelijke aansprakelijkheid van de Hongaarse Staat, zoals de verwijzende rechter deze heeft geformuleerd, moeten worden beschouwd als betrekking te hebben op richtlijn 84/5.

54.

Bovendien kan het nuttig zijn om eraan te herinneren dat de vraag inzake de rechtstreekse werking van een bepaling in een richtlijn verschilt van de vraag inzake de voorwaarden waaronder een lidstaat wegens schending van het recht van de Unie voor de nationale rechter aansprakelijk kan worden gesteld. ( 41 )

55.

Het gaat aldus enerzijds om de vraag of in het kader van een bepaald geding particulieren jegens de staat ( 42 ) een beroep kunnen doen op de bepaling van de richtlijn die mogelijk niet of onjuist is omgezet, teneinde de toepassing van een daarmee strijdige nationale bepaling te verhinderen en opdat eerstgenoemde bepaling deze vervangt. Volgens vaste rechtspraak van het Hof heeft een bepaling van een richtlijn rechtstreekse werking „indien blijkt dat zij inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is” ( 43 ). De vraag is derhalve of artikel 1, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 84/5 het in voldoende mate mogelijk maakt om de begunstigden van de daarin vastgelegde verplichting en de omvang van de functie van het in te stellen orgaan te bepalen. Genoemd artikel bevat een indirecte verwijzing naar artikel 3 van richtlijn 72/166, dat op zijn beurt de lidstaten een zekere beoordelingsmarge laat met betrekking tot de inrichting van hun stelsel van verplichte verzekering; deze beoordelingsmarge is echter slechts procedureel of organisatorisch ( 44 ) en heeft noch betrekking op de essentie van de verplichte verzekering, noch op de gevallen waarin de garantieverplichting van het orgaan bestaat. ( 45 ) Deze verwijzing vormt op zichzelf derhalve geen beletsel voor de toekenning van rechtstreekse werking aan de betrokken bepaling.

56.

Bovendien, aangezien het gaat om vergoeding van de veroorzaakte schade, beoogt artikel 1, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 84/5 juist om de rechten te waarborgen van de slachtoffers van deze schade, die zich aldus ontpoppen als de begunstigden van genoemd artikel. Artikel 1, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 84/5 bevestigt dat overigens door uitdrukkelijk te bepalen dat „[h]et slachtoffer [...] zich [...] rechtstreeks tot dit orgaan [kan] wenden; het orgaan is verplicht aan [...] het slachtoffer [...] een met redenen omkleed antwoord met betrekking tot zijn tussenkomst te geven.”

57.

In deze omstandigheden kan aan artikel 1, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 84/5 rechtstreekse werking worden toegekend.

58.

Wat anderzijds de aansprakelijkheid van de Hongaarse Staat betreft, gaat het om de vraag of het stilzitten of onjuist handelen van de lidstaat voor de particulieren die aldus het genot van de hun door de richtlijn toegekende rechten is ontnomen, tot een recht op schadevergoeding kan leiden voor de nationale rechter.

59.

Volgens vaste rechtspraak is het beginsel dat een lidstaat aansprakelijk is voor schade die particulieren lijden als gevolg van schendingen van het recht van de Unie die hem kunnen worden toegerekend, inherent aan het systeem van het Verdrag. ( 46 )

60.

Het prejudiciële verzoek lijkt te refereren aan nationale rechtspraak volgens welke particulieren geen schadevordering kunnen baseren op een tekortkoming van de wetgever, wanneer het ontstaan van de schade aan het handelen of nalaten van de wetgever is toe te rekenen. ( 47 ) Ik moet er derhalve aan herinneren dat het beginsel dat een lidstaat aansprakelijk is voor schade die particulieren lijden als gevolg van schendingen van het recht van de Unie die hem kunnen worden toegerekend, „geldt voor alle gevallen van schending van het [recht van de Unie] door een lidstaat, ongeacht het orgaan van de lidstaat waarvan de handeling of het verzuim de schending uitmaakt. [...] Dat de verweten schending vanuit het oogpunt van het nationale recht aan de nationale wetgever is toe te rekenen, doet dus niet af aan de vereisten die inherent zijn aan de bescherming van de rechten van de particulieren die zich op het gemeenschapsrecht beroepen, en in casu aan het recht om voor de nationale rechter vergoeding te verkrijgen van de door bedoelde schending veroorzaakte schade.” ( 48 )

61.

Volgens de rechtspraak van het Hof moet een lidstaat de schade vergoeden die particulieren lijden wegens aan hem toe te rekenen schendingen van het recht van de Unie, wanneer aan drie voorwaarden is voldaan: „de geschonden rechtsregel strekt ertoe particulieren rechten toe te kennen, er is sprake van een voldoende gekwalificeerde schending en er bestaat een rechtstreeks causaal verband tussen de schending van de op de staat rustende verplichting en de door de benadeelde personen geleden schade”. ( 49 )

62.

Artikel 1, lid 4, eerste alinea, van richtlijn 84/5 kent particulieren het recht toe om de tussenkomst van het orgaan te vorderen in de twee gevallen die daarin uitdrukkelijk zijn genoemd.

63.

Het is vervolgens aan de verwijzende rechter om vast te stellen of de mogelijk onjuiste wijze van omzetting van richtlijn 84/5 door de Hongaarse Staat bij verzoekers in het hoofdgeding een schade heeft veroorzaakt die in rechtstreeks verband staat met de schending van de verplichting van Unierecht. Bij zijn analyse zal de verwijzende rechter met name het feit in aanmerking moeten nemen dat verzoekers in het hoofdgeding niet de slachtoffers van de schade zijn maar de veroorzakers daarvan, en hij zal de oorzaak van de schade moeten onderzoeken, die eveneens aan het frauduleus handelen van de verzekeraar te wijten zou kunnen zijn. Hij zal eveneens de vraag moeten ophelderen of zij naar Hongaars recht inderdaad met hun eigen vermogen de schade moeten vergoeden die zij hebben veroorzaakt en die hun verzekeraar wegens insolventie niet kan vergoeden.

64.

Indien de verwijzende rechter zou oordelen dat er van schade sprake is, zal hij nog moeten vaststellen of de genoemde schending een voldoende gekwalificeerde schending van het recht van de Unie vormt ( 50 ), als bedoeld in de rechtspraak van het Hof. Daarbij moet hij rekening houden met de omstandigheden die de situatie kenmerken, waaronder „de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel, de vraag of al dan niet opzettelijk een schending is begaan of schade is veroorzaakt, de vraag of een eventuele onjuiste rechtsopvatting al dan niet verschoonbaar is, en de omstandigheid dat de handelwijze van een gemeenschapsinstelling heeft kunnen bijdragen tot de vaststelling of de instandhouding van met het [recht van de Unie] strijdige nationale maatregelen of praktijken”. ( 51 )

65.

Ten slotte, onder voorbehoud dat het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel in acht worden genomen, wordt de vorm van de schadevergoeding bepaald door de nationale rechtsorde van elke lidstaat, vooropgesteld dat deze adequaat en doeltreffend is. ( 52 ) Het Hof heeft eveneens gesteld dat de nationale rechter, met het oog op de vaststelling van de voor vergoeding in aanmerking komende schade, kan onderzoeken of de benadeelde persoon zich redelijke inspanningen heeft getroost om de schade te voorkomen of de omvang ervan te beperken. ( 53 ) Dat aspect van de beoordeling zou voor de verwijzende rechter nuttig kunnen blijken, gelet op de bijzondere vorm die de in het hoofdgeding litigieuze verzekeringsmaatschappij heeft en op de rol van de verzekerden bij het bestuur ervan.

66.

Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de door de Fővárosi Bíróság voorgelegde prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden: